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MÉXICO - MEDIDAS QUE AFECTAN A LOS
El informe del Grupo Especial que se ocupó del asunto México - Medidas que afectan a los servicios de telecomunicaciones se distribuye a todos los Miembros de conformidad con lo dispuesto en el Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias (ESD). El informe es objeto de distribución general a partir del 2 de abril de 2004, de conformidad con los Procedimientos para la distribución y la supresión del carácter reservado de los documentos de la OMC (WT/L/452). Nota de la Secretaría: El presente informe del Grupo Especial será adoptado por el Órgano de Solución de Diferencias (OSD) dentro de los 60 días siguientes a la fecha de su distribución, a menos que una parte en la diferencia decida recurrir en apelación o que el OSD decida por consenso no adoptar el informe. En caso de recurrirse en apelación contra el informe del Grupo Especial, éste no será considerado por el OSD a efectos de su adopción hasta después de haber concluido el proceso de apelación. Puede obtenerse información acerca de la situación actual del informe del Grupo Especial en la Secretaría de la OMC.
I. INTRODUCCIÓN 1. Ley Federal de Telecomunicaciones
IV. PRINCIPALES ARGUMENTOS DE LAS PARTES
aa) Costos basados en las tarifas máximas cobradas por los componentes de la red
i) El significado de "razonable"
i) "Medidas apropiadas"
aa) Definición de prácticas anticompetitivas
c) Relación entre la sección 1.1 y el apartado b) de la sección 2.2 del Documento de Referencia VII. CONSTATACIONES
i) Descripción de los documentos complementarios - Proyecto de modelo de lista iii) Diferencia entre los precios de los componentes y las tarifas de Telmex bb) Comparación con los precios del "mercado gris" aplicados en la ruta México-Estados Unidos iii) ¿Son los términos y condiciones de interconexión de Telmex "razonables"? a) ¿Qué actos exigen las Reglas LDI a Telmex y a los demás operadores mexicanos? i) Tarifa de liquidación uniforme b) ¿Son los actos exigidos a Telmex y a los demás operadores mexicanos "prácticas anticompetitivas"? i) Tarifas de liquidación uniformes D. LA CUESTIÓN DE SI MÉXICO HA CUMPLIDO LA OBLIGACIÓN QUE LE IMPONE LA SECCIÓN 5 DEL ANEXO SOBRE TELECOMUNICACIONES DEL AGCS
a) Estructura de la sección 5 i) "Todo proveedor de servicios de otro Miembro" aa) Tarifas cobradas por el acceso y la utilización c) Alegación formulada invocando el párrafo b) de la sección 5 del Anexo i) La cuestión de si existe un compromiso en vigor de México de permitir a las comercializadoras el suministro de los servicios en cuestión mediante una presencia comercial (modo
3) d) Invocación del párrafo g) de la sección 5
IX. ANEXOS
A. ABREVIATURAS UTILIZADAS EN LOS CASOS DE SOLUCIÓN DE DIFERENCIAS A QUE SE HACE REFERENCIA EN EL INFORME
B. MÉXICO: LISTA DE COMPROMISOS ESPECÍFICOS, SUPLEMENTO 2
C. REGLAS LDI
I. INTRODUCCIÓN
1.1 El 17 de agosto de 2000, los Estados Unidos solicitaron
la celebración de consultas con México de conformidad con el artículo 4 del
Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la
solución de diferencias (el "ESD") y el artículo XXIII del Acuerdo General sobre
el Comercio de Servicios (el "AGCS").1 Esta solicitud se refería a los
compromisos y obligaciones contraídos por México en el marco del AGCS con
respecto a los servicios de telecomunicaciones básicas y de telecomunicaciones
de valor añadido.
1.2 Las consultas tuvieron lugar el 10 de octubre de 2000,
pero las partes no llegaron a una solución mutuamente satisfactoria. El 10 de
noviembre de 2000, los Estados Unidos solicitaron al Órgano de Solución de
Diferencias (el "OSD") que estableciera un grupo especial, de conformidad con
los artículos 4 y 6 del ESD, para que examinara las medidas de México con
respecto al comercio de servicios de telecomunicaciones básicas y de valor
añadido.2 En la misma fecha, los Estados Unidos solicitaron la celebración de
consultas adicionales con México, de conformidad con el artículo 4 del ESD y el
artículo XXIII del AGCS, en relación con determinadas medidas de México que
afectan al comercio de servicios de telecomunicaciones.3 Las consultas
adicionales tuvieron lugar el 16 de enero de 2001, pero en ellas las partes
tampoco llegaron a una solución mutuamente satisfactoria. El 13 de febrero de
2002, los Estados Unidos solicitaron nuevamente al OSD que estableciera un grupo
especial, de conformidad con los artículos 4 y 6 del ESD, para que examinara las
medidas de México que afectan a los servicios de telecomunicaciones.4
1.3 En su reunión de 17 de abril de 2002, el OSD estableció
un Grupo Especial de conformidad con el artículo 6 del ESD.5 En esa reunión, las
partes acordaron que el Grupo Especial se estableciera con el mandato uniforme
siguiente:
"Examinar, a la luz de las disposiciones pertinentes de
los acuerdos abarcados que han invocado los Estados Unidos en el documento
WT/DS204/3, el asunto sometido al OSD por los Estados Unidos en ese
documento y formular conclusiones que ayuden al OSD a hacer las
recomendaciones o dictar las resoluciones previstas en dichos acuerdos."6
1.4 El 16 de agosto de 2002, los Estados Unidos pidieron al
Director General que estableciera la composición del Grupo Especial de
conformidad con el párrafo 7 del artículo 8 del ESD, que dispone lo
siguiente:
"Si no se llega a un acuerdo sobre los integrantes dentro
de los 20 días siguientes a la fecha del establecimiento del grupo especial,
a petición de cualquiera de las partes, el Director General, en consulta con
el Presidente del OSD y con el Presidente del Consejo o Comité
correspondiente, establecerá la composición del grupo especial, nombrando a
los integrantes que el Director General considere más idóneos con arreglo a
las normas o procedimientos especiales o adicionales previstos al efecto en
el acuerdo o acuerdos abarcados a que se refiera la diferencia, después de
consultar a las partes en ella. El Presidente del OSD comunicará a los
Miembros la composición del grupo especial así nombrado a más tardar 10 días
después de la fecha en que haya recibido dicha petición."
1.5 El 26 de agosto de 2002, el Director General procedió a
establecer la composición del Grupo Especial, que es la siguiente7:
1.6 Australia, el Brasil, el Canadá, Cuba, las Comunidades
Europeas, Guatemala, Honduras, la India, el Japón y Nicaragua se reservaron el
derecho a participar como terceros en las actuaciones del Grupo Especial.
1.7 El Grupo Especial se reunió con las partes los días 17 y
18 de diciembre de 2002 y 12 y 13 de marzo de 2003. El Grupo Especial se reunió
con los terceros el 18 de diciembre de 2002.
1.8 El Grupo Especial presentó su informe provisional a las
partes el 21 de noviembre de 2003. El Grupo Especial presentó su informe
definitivo a las partes el 12 de marzo de 2004.
2.1 La presente diferencia se refiere a disposiciones de las
leyes y reglamentos nacionales sobre telecomunicaciones de México por las que se
rige el suministro de los servicios de telecomunicaciones.
A. EL MERCADO DE TELECOMUNICACIONES DE MEXICO
2.2 Con anterioridad a 1997, los servicios de
telecomunicaciones de larga distancia e internacional en México eran
suministrados en régimen de monopolio por Teléfonos de México, S.A. de C.V.
("Telmex"). Desde esa fecha, México ha autorizado a múltiples operadores
mexicanos a prestar servicios internacionales a través de sus redes. Conforme a
la legislación mexicana, el principal operador de llamadas salientes a un
determinado mercado goza del derecho exclusivo de negociar los términos y
condiciones para la terminación de las llamadas internacionales en México
aplicables a cualquier operador entre México y ese mercado internacional.8 Telmex
es en la actualidad el principal operador de llamadas salientes a todos los
mercados. Actualmente, hay 27 operadores ("concesionarios" o "concessionaires")
autorizados a prestar servicios de larga distancia, incluidos dos operadores
afiliados estadounidenses -Avantel (WorldCom) y Alestra (AT/T).9 De estos
27 concesionarios de larga distancia, 11 están autorizados a operar puertos
internacionales, lo que les permite transportar llamadas internacionales
entrantes y salientes.10 Telmex sigue siendo el mayor proveedor de servicios de
telecomunicaciones básicas en México, incluido el tráfico de salida
internacional.
B. LAS LEYES Y REGLAMENTOS DE TELECOMUNICACIONES DE MEXICO
2.3 La Ley Federal de Telecomunicaciones (la "LFT") de México
establece el marco jurídico para la reglamentación de las actividades de
telecomunicaciones en México.11 Tiene por objeto "regular el uso, aprovechamiento
y explotación del espectro radioeléctrico, de las redes de telecomunicaciones, y
de la comunicación vía satélite".12 En términos más generales, su propósito es
"promover un desarrollo eficiente de las telecomunicaciones; ejercer la rectoría
del Estado en la materia, para garantizar la soberanía nacional; fomentar una
sana competencia entre los diferentes prestadores de servicios de
telecomunicaciones a fin de que éstos se presten con mejores precios, diversidad
y calidad en beneficio de los usuarios, y promover una adecuada cobertura
social".13
2.4 La LFT establece una "Secretaría de Comunicaciones y
Transportes", o "Secretaría", que está autorizada, entre otras cosas, a otorgar
concesiones requeridas para "instalar, operar o explotar redes públicas de
telecomunicaciones".14 Las concesiones sólo podrán otorgarse a personas físicas o
empresas mexicanas, y la participación de la inversión extranjera no podrá
exceder del 49 por ciento15, excepto para los servicios de telefonía celular.16
2.5 Se aplican normas especiales para las "comercializadoras"
("commercial agencies").17 Una comercializadora es una entidad que, "sin
ser propietaria o poseedora de medios de transmisión, proporciona a terceros
servicios de telecomunicaciones mediante el uso de capacidad de un concesionario
de redes públicas de telecomunicaciones".18 Los concesionarios de redes públicas
de telecomunicaciones no podrán, sin aprobación expresa de la Secretaría,
"participar, directamente o indirectamente, en el capital" de una
comercializadora.19 El establecimiento y operación de las comercializadoras está
"sujet[o], invariablemente, a las disposiciones reglamentarias respectivas".20 La Secretaría ha emitido reglamentos para que las
comercializadoras puedan prestar servicios de telefonía pública de pago (teléfonos públicos).21
2.6 La "interconexión" de redes públicas de
telecomunicaciones con redes extranjeras se lleva a cabo mediante convenios
concertados por las partes interesadas.22 Si se requiere la celebración de un
acuerdo con un gobierno extranjero, el concesionario debe solicitar a la
Secretaría que celebre el acuerdo correspondiente.23
2.7 En la LFT están definidos varios términos técnicos
fundamentales. Ellos son:
2.8
Telecomunicaciones: "toda emisión, transmisión o
recepción de signos, señales, escritos, imágenes, voz, sonidos o información de
cualquier naturaleza que se efectúa a través de hilos, radioelectricidad, medios
ópticos, físicos, u otros sistemas electromagnéticos".
2.9
Red de telecomunicaciones: "sistema integrado por
medios de transmisión tales como canales o circuitos que utilicen bandas o
frecuencias del espectro radioeléctrico, enlaces satelitales, cableados, redes
de transmisión eléctrica o cualquier otro medio de transmisión, así como, en su
caso, centrales, dispositivos de conmutación o cualquier equipo necesario".
2.10
Red privada de telecomunicaciones: "la red de
telecomunicaciones destinada a satisfacer necesidades específicas de servicios
de telecomunicaciones de determinadas personas que no impliquen explotación
comercial de servicios o capacidad de dicha red".
2.11
Red pública de telecomunicaciones: "la red de
telecomunicaciones a través de la cual se explotan comercialmente
servicios de telecomunicaciones. La red no comprende los equipos terminales de
telecomunicaciones de los usuarios ni las redes de telecomunicaciones que se
encuentren más allá del punto de conexión terminal".24
2. Reglas para prestar el Servicio de Larga Distancia
Internacional
2.12 Las Reglas para prestar el Servicio de Larga Distancia
Internacional ("Reglas LDI") han sido expedidas por la Comisión Federal de
Telecomunicaciones, o "Comisión", órgano de la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes.25 Tienen por objeto "regular la prestación del servicio de larga
distancia internacional, y establecer las modalidades a que deberán sujetarse
los convenios de interconexión de redes públicas de telecomunicaciones con redes
extranjeras".26 El servicio de larga distancia internacional está definido como
aquél por el que se cursa todo el tráfico conmutado a través de centrales de
larga distancia autorizadas como puertos internacionales.27
2.13 La interconexión directa con redes públicas de
telecomunicaciones extranjeras para cursar tráfico internacional sólo podrá
hacerse a través de "operadores de puerto internacional".28 Éstos son
concesionarios de servicios de larga distancia autorizados por la Comisión "para
operar una central de conmutación como puerto internacional"29, es decir, la
central está "interconectada con circuitos de origen y destino
internacional, autorizada por la Comisión para transportar tráfico
internacional".30 El tráfico es "conmutado" cuando se "cursa por medio de la
conexión temporal de dos o más circuitos, entre dos o más usuarios, de forma tal
que les permita a estos últimos, la utilización total y exclusiva de dicha
conexión hasta que ésta sea liberada".31
2.14 Cada operador de puerto internacional debe aplicar la
misma "tarifa de liquidación uniforme" a cada llamada de larga distancia
dirigida a un país determinado o proveniente de éste, independientemente del
operador que origine o que termine la llamada.32 La tasa de liquidación uniforme
correspondiente a cada país es establecida, mediante negociaciones con los
operadores de ese país, por el concesionario de servicio de larga distancia que
tenga el mayor porcentaje de participación en el mercado de larga distancia de
salida para dicho país de los últimos seis meses.33
2.15 Cada operador de puerto internacional debe aplicar
también el principio de "retorno proporcional". Con arreglo a este principio,
las llamadas entrantes (o los ingresos asociados) provenientes de un país
extranjero deben distribuirse entre los operadores de puerto internacional en
proporción a la participación del operador en el mercado de llamadas
salientes a dicho país.34
2.16 Las redes privadas transfronterizas deben arrendar
capacidad de un concesionario de servicio de larga distancia (concesionario).35
Todo tráfico transfronterizo cursado a través de infraestructura dedicada que
forme parte de una red privada debe ser originado y terminado dentro de la misma
red privada.36
C. LAS LEYES DE COMPETENCIA DE MEXICO
2.17 La Ley Federal de Competencia Económica, o "LFCE", tiene
por objeto "proteger el proceso de competencia y libre concurrencia, mediante la
prevención y eliminación de monopolios, prácticas monopólicas y demás
restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y
servicios".38
2.18 De conformidad con la Ley, el "mercado relevante" se
determina considerando, entre otras cosas, "las posibilidades de sustituir el
bien o servicio de que se trate por otros, tanto de origen nacional como
extranjero, considerando las posibilidades tecnológicas, en qué medida los
consumidores cuentan con sustitutos y el tiempo requerido para tal sustitución".39
La cuestión de si un agente económico tiene "poder sustancial" en el mercado
relevante se determina, entre otras cosas, en relación con "su participación en
el mercado relevante y si puede fijar precios unilateralmente o restringir el
abasto en el mercado relevante sin que los agentes competidores puedan, actual o
potencialmente, contrarrestar dicho poder".40
2. Reglamento (de la Ley Federal de Competencia
Económica)41
2.19 El Reglamento de la LFCE establece en detalle las
reglas, entre otras cosas, para el análisis del mercado relevante y del poder
sustancial.
2.20 Para el análisis del mercado relevante, el Reglamento
establece que la Comisión "identificará los bienes o servicios que componen el
mercado relevante, ya sean producidos, comercializados u ofrecidos por los
agentes económicos, y aquellos que les sustituyan o puedan sustituirlos,
nacionales o extranjeros, así como el tiempo requerido para tal sustitución". La
Comisión también debe tener en cuenta "las restricciones económicas y normativas
de carácter local, federal o internacional que limiten el acceso a dichos bienes
o servicios sustitutos, o que impidan el acceso de usuarios o consumidores a
fuentes de abasto alternativas, o el acceso de los proveedores a clientes
alternativos".42
2.21 Con respecto al poder sustancial, el Reglamento exige
que las autoridades tengan en cuenta el "grado de posicionamiento de los bienes
o servicios en el mercado relevante"; la "falta de acceso a importaciones o la
existencia de costos elevados de internación"; y la "existencia de diferenciales
elevados en costos que pudieran enfrentar los consumidores al acudir a otros
proveedores".43
D. COMPROMISOS DE MÉXICO EN VIRTUD DEL ACUERDO GENERAL SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS (AGCS)
2.22 México ha asumido compromisos específicos con respecto a
los servicios de telecomunicaciones en virtud del artículo XVI (Acceso a los
mercados), el artículo XVII (Trato nacional), y el artículo XVIII (Compromisos
adicionales). Sus compromisos adicionales son conocidos como el "Documento de
Referencia". Estos compromisos se reproducen en el anexo B.
III. CONSTATACIONES Y RECOMENDACIONES SOLICITADAS POR LAS PARTES
3.1 Los Estados Unidos solicitan al Grupo Especial que
constate que44:
a) el hecho de que México haya omitido asegurarse de
que Telmex facilite interconexión transfronteriza a los proveedores
estadounidenses de telecomunicaciones básicas con tarifas razonables
basadas en costos, en términos y condiciones razonables es incompatible
con las obligaciones que le incumben en virtud de las secciones 2.1
y 2.2 del Documento de Referencia de México, tal como se consigna en la
Lista de compromisos de México anexa al AGCS, documento
GATS/SC/56/Suppl.2 y, en particular, que:
i) las obligaciones que incumben a México en
virtud del Documento de Referencia se aplican a los términos y
condiciones de la interconexión entre Telmex y los proveedores
estadounidenses de servicios de telecomunicaciones básicas en
suministro transfronterizo;
ii) Telmex es un "proveedor principal" de
servicios de telecomunicaciones básicas en México, tal como se
utiliza este término en las obligaciones previstas en el Documento
de Referencia de México;
iii) México no se ha asegurado de que Telmex
facilite interconexión a los proveedores estadounidenses con tarifas
basadas en costos y en términos y condiciones que sean razonables porque:
- México ha permitido que Telmex cobre una
tarifa de interconexión sustancialmente superior a los costos,
- México permite a Telmex restringir el
suministro de servicios de telecomunicaciones básicas
consignados en la Lista; y
- México prohíbe la utilización de cualquier
alternativa a la tarifa de interconexión negociada por Telmex
mediante las Reglas LDI mexicanas, específicamente la Regla 13
junto con las Reglas 3, 6, 10, 22 y 23.
iv) las Reglas LDI de México (concretamente la
Regla 13 junto con las Reglas 3, 6, 10, 22 y 23) no garantizan que
Telmex facilite la interconexión transfronteriza de conformidad con
la sección 2.2 del Documento de Referencia.
b) el hecho de que el Gobierno de México no haya
mantenido medidas para impedir que Telmex lleve a cabo prácticas
anticompetitivas es incompatible con las obligaciones que le incumben en
virtud de la sección 1.1 del Documento de Referencia, tal como se
consigna en la Lista de compromisos de México anexa al AGCS,
GATS/SC/56/Suppl.2 y, en particular, el hecho de que las Reglas LDI de
México (concretamente la Regla 13 junto con las Reglas 3, 6, 10, 22 y
23) faculten a Telmex para operar un cártel dominado por ella misma a
fin de fijar las tarifas de la interconexión internacional y restringir
el suministro de servicios de telecomunicaciones básicas consignados;
c) el hecho de que México haya omitido asegurarse de
que se conceda a los proveedores estadounidenses de telecomunicaciones
básicas el acceso a las redes y servicios públicos de telecomunicaciones
y la utilización de los mismos en términos y condiciones razonables y no
discriminatorias es incompatible con las obligaciones que le incumben en
virtud de los párrafos a) y b) de la sección 5 del Anexo sobre
Telecomunicaciones del AGCS y, en particular, la omisión de México de
asegurarse de que los proveedores estadounidenses de servicios puedan
acceder a las redes y servicios públicos de telecomunicaciones, y
utilizarlos, mediante:
i) la interconexión en términos y condiciones
razonables para el suministro por operadores basados en
infraestructura y por comercializadoras de servicios consignados en
la Lista; y
ii) circuitos privados arrendados para el
suministro por operadores basados en infraestructura y
comercializadoras de servicios consignados en la Lista.
3.2 Los Estados Unidos solicitan también que el Grupo
Especial recomiende que México ponga sus medidas en conformidad con las
obligaciones que le incumben en virtud del AGCS.
3.3 México solicita que el Grupo Especial rechace todas las
reclamaciones de los Estados Unidos y determine que:
a) las medidas impugnadas por los Estados Unidos no
son incompatibles con las secciones 2.1 y 2.2 del Documento de
Referencia, consignado en la Lista de compromisos específicos de México
anexa al AGCS;
b) México no ha actuado de manera incompatible con
sus obligaciones conforme a la sección 1.1 del Documento de Referencia,
consignado en la Lista de compromisos específicos de México anexa al
AGCS; y
c) las medidas impugnadas por los Estados Unidos no
son incompatibles con la sección 5 del Anexo sobre Telecomunicaciones
del AGCS.45
IV. PRINCIPALES ARGUMENTOS DE LAS PARTES
A. SECCIÓN 2 DEL DOCUMENTO DE REFERENCIA
4.1 Los Estados Unidos alegan que las Reglas LDI de
México no garantizan que Telmex asegure interconexión transfronteriza a los
proveedores estadounidenses de telecomunicaciones básicas con tarifas razonables
basadas en costos, en términos y condiciones razonables y que ello es
incompatible con las obligaciones que le incumben en virtud de las secciones 2.1
y 2.2 del Documento de Referencia, tal como se consigna en la Lista de
compromisos de México anexa al AGCS.46 Los Estados Unidos aducen que las
obligaciones de interconexión de la sección 2 del Documento de Referencia se
aplican: i) como compromisos jurídicamente vinculantes asumidos en el marco
del AGCS; ii) en virtud de los compromisos específicos contraídos por México en
su Lista anexa al AGCS; y iii) a las circunstancias en litigio en el presente
asunto, es decir, a la interconexión entre los proveedores de servicios
estadounidenses y Telmex a los efectos de la prestación de servicios de
telecomunicaciones básicas de los Estados Unidos a México.47
4.2
México aduce que las reclamaciones de los Estados
Unidos deben ser rechazadas ya que las obligaciones conforme al Documento de
Referencia no se aplican a las medidas objeto de esta diferencia, esto es, las
tasas de distribución impuestas mediante convenios bilaterales entre los
operadores de telecomunicaciones básicas de México y de los Estados Unidos.48 De
manera alternativa, sostiene México, si se determinase que la sección 2 del
Documento de Referencia es aplicable al sistema de tasas de distribución de la
manera que opera entre los Estados Unidos y México, los Estados Unidos tampoco
han probado prima facie que las tasas de distribución negociadas entre
los operadores mexicanos y estadounidenses no están "basadas en costos" ("cost‑oriented")
ni son "razonables" ("reasonable"), de conformidad con el apartado b) de
la sección 2.2 del Documento de Referencia de México.49 Más aún, argumenta México,
los Estados Unidos no han podido demostrar que las Reglas LDI son incompatibles
con la sección 2.2 del Documento de Referencia.50
4.3 Los Estados Unidos argumentan que México asumió
las obligaciones de interconexión de la sección 2 del Documento de Referencia
como compromisos adicionales vinculantes en virtud del artículo XVIII del AGCS.
Según los Estados Unidos, México consignó en su Lista la totalidad del texto del
Documento de Referencia como compromiso adicional.51 Por lo tanto, aducen los
Estados Unidos, de conformidad con el artículo XVIII del AGCS, México se
comprometió con los Estados Unidos (y con todos los demás Miembros de la OMC) a
respetar los términos y condiciones estrictos contenidos en la sección 2 del
Documento de Referencia. En particular, argumentan los Estados Unidos, México se
comprometió a asegurarse de que su proveedor principal de servicios de
telecomunicaciones básicas Telmex suministrara interconexión a tarifas basadas
en costos y razonables.52
4.4
México sostiene que su Documento de Referencia no se
aplica a las tasas de distribución impuestas mediante convenios bilaterales
entre los operadores de telecomunicaciones básicas de México y de los Estados
Unidos53 ya que se aplica a cuestiones relacionadas con la regulación
nacional.54 México aduce que los Estados Unidos no reconocen que el Documento de
Referencia es una declaración de "definiciones y principios" que tienen como
objeto guiar a los reguladores nacionales al tratar con los principales
proveedores nacionales de telecomunicaciones.55 Según México, el Documento de
Referencia tiene la intención de acomodar distintos regímenes políticos y
jurídicos de los Miembros de la OMC, y es lo suficientemente flexible para
acomodar diferencias en las estructuras de mercados y filosofías regulatorias.56 A
juicio de México, esto significa que los principios y definiciones en el
Documento de Referencia deben ser interpretados a la luz del sistema regulatorio
nacional del Miembro de la OMC en cuestión.57 México considera que en este caso,
dado que su régimen regulatorio nacional distingue entre i) el régimen de tasas
de distribución aplicable al intercambio de tráfico entre los operadores
extranjeros y los concesionarios mexicanos y ii) el régimen aplicable a los
operadores dentro de las fronteras de México, la reclamación de los Estados
Unidos conforme a la sección 2 del Documento de Referencia debe ser rechazada.58
4.5
México observa que la sección 2 del Documento de
Referencia contiene una serie de requisitos sobre cómo debe un proveedor
principal proporcionar la interconexión, con el objeto de promover la
competencia dentro del mercado nacional; esto es, evitando que un proveedor
nacional utilice su posición para evitar la participación de nuevos entrantes
competidores en el mercado nacional. En cambio, alega México, dado que los
operadores de distintos países que participan en convenios de tasas de
distribución no están compitiendo entre sí, los requisitos del Documento de
Referencia no son aplicables a dichos convenios.59
4.6 Los Estados Unidos sostienen que ninguna
disposición del Documento de Referencia indica que tuviera por único objetivo
promover la competencia interna. A su juicio, no existe fundamento alguno en el
texto para llegar a la conclusión de que el Documento de Referencia está
limitado a un único modo de prestación del servicio, es decir, que rige
únicamente dentro de su territorio. En lugar de ello, señalan los Estados
Unidos, en el artículo I del AGCS se establece que el Acuerdo abarca todas las
medidas que afecten al comercio de servicios, incluido el suministro
transfronterizo de servicios. Aunque los Estados Unidos afirman que es
incuestionablemente cierto que el Documento de Referencia "se aplica a
cuestiones relacionadas con la regulación nacional", manifiestan asimismo que
esto no significa que los proveedores de servicios extranjeros estén "fuera del
alcance del ámbito de aplicación de" dicho Documento de Referencia, o que el
Documento de Referencia únicamente se aplique a cuestiones relacionadas con la
regulación nacional.60
4.7
México aduce que el simple hecho de que el artículo I
del AGCS confiera el amplio ámbito de aplicación a las obligaciones generales
del AGCS a todas las medidas adoptadas por los Miembros que afecten al comercio
de servicios no significa que el Documento de Referencia de México tenga una
aplicación general similar. México sostiene que es un "compromiso adicional" que
inscribió en su Lista de conformidad con el artículo XVIII del AGCS y, como tal,
sus términos deben ser interpretados de acuerdo con las reglas de interpretación
de los tratados contenidas en los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena
sobre el Derecho de los Tratados de 1969 ("Convención de Viena").61
Según México, el Documento de Referencia Modelo, en el cual se basó el Documento
de Referencia de México, desarrolla más ampliamente los principios y
obligaciones contenidos en el artículo VI del AGCS sobre reglamentación nacional
y en el artículo VIII del AGCS sobre monopolios y proveedores exclusivos de
servicios, cuyos enfoques son actividades dentro del territorio del Miembro en
cuestión. Por tanto, concluye México, estos artículos tratan asuntos
relacionados con la regulación nacional y no con "el suministro de un servicio
del territorio de un Miembro al territorio de cualquier otro Miembro", que es el
enfoque de las reclamaciones adoptado por los Estados Unidos en la presente
diferencia.62
4.8 Los Estados Unidos sostienen que la sección 2 se
aplica a este caso porque los proveedores estadounidenses de servicios de
telecomunicaciones básicas conmutados desean enlazar con Telmex para conectar
las llamadas de sus usuarios originadas en los Estados Unidos con los usuarios
de Telmex en México. Según los Estados Unidos, Telmex y los proveedores
estadounidenses de telecomunicaciones básicas son proveedores de redes
públicas de telecomunicaciones de transporte o de servicios porque
suministran servicios de telecomunicaciones básicas, lo que, de conformidad con
la Decisión relativa a las negociaciones sobre telecomunicaciones básicas
del Comité de Negociaciones Comerciales de la OMC, es sinónimo de "redes y
servicios de transporte de telecomunicaciones"; además, añaden, tales servicios
son "públicos" porque en los códigos de la Clasificación Central de Productos
(CPC) utilizados por México para describir sus compromisos se hace referencia a
servicios "públicos". Los Estados Unidos alegan asimismo que el suministro
transfronterizo de servicios de telecomunicaciones básicas entre los Estados
Unidos y México requiere la "conexión" (linking) entre los proveedores
estadounidenses (por ejemplo, AT&T) y los proveedores mexicanos (por ejemplo,
Telmex) a fin de que los usuarios del proveedor estadounidense puedan
comunicarse con los usuarios del proveedor mexicano y tener acceso a los
servicios suministrados por el proveedor mexicano.63 Según los Estados Unidos,
esto se debe a que, con arreglo a la legislación mexicana, los proveedores
estadounidenses de telecomunicaciones básicas no pueden ser propietarios de
instalaciones de telecomunicaciones en México, extendiendo así sus redes
públicas de telecomunicaciones de los Estados Unidos a México. Por lo tanto,
sostienen los Estados Unidos, cuando un proveedor estadounidense de
telecomunicaciones básicas suministra servicios de telecomunicaciones
desde el territorio de los Estados Unidos al territorio de México, debe conectar
su red o una línea arrendada con la red del proveedor de servicios mexicano
(como Telmex) y pagar a ese proveedor de servicios mexicano para que "termine"
(es decir, haga llegar) la llamada telefónica al usuario final en México.64 Esta
conexión, a su vez, permite a los consumidores del proveedor estadounidense de
telecomunicaciones básicas ("los usuarios de un proveedor") comunicarse con los
consumidores de Telmex en México ("los usuarios de otro proveedor"), así como al
proveedor de servicios estadounidense ("usuario") tener acceso a los servicios
suministrados por Telmex ("otro proveedor"), es decir, a los servicios
necesarios para hacer llegar una llamada originada en los Estados Unidos a su
destino final en México.65
4.9
México aduce que la aparente amplitud técnica de la
definición de "interconexión" contenida en la sección 2.1 del Documento de
Referencia de México66 no determina el ámbito de aplicación de la sección 2 en su
totalidad. A juicio de México, esta definición debe ser interpretada en su
contexto, el cual limita sustancialmente el ámbito de aplicación de la sección
2. México explica que la interconexión ocurre entre dos entidades. Respecto de
una entidad, la redacción de la sección 2.2 limita el alcance de la sección 2 a
la interconexión con un "proveedor principal". Con respecto a ambas entidades,
la definición de la sección 2.1 se refiere a "proveedores de redes públicas de
telecomunicaciones de transporte o de servicios". México sostiene que, aunque en
México los proveedores suministran redes y servicios públicos de transporte de
telecomunicaciones ("RSPTT"), es decir, Alestra y Avantel y, por tanto, en
México se permite a ambos proveedores en un acuerdo de interconexión cumplir
esta definición, proveedores estadounidenses establecidos en los Estados Unidos,
tales como AT&T y WorldCom, no suministran dichos servicios en México.
En consecuencia, argumenta México, debe tomarse en cuenta el hecho de que la
sección 2.1 no se refiere a "proveedores de servicios de cualquier otro
Miembro", frase que se utiliza a lo largo del AGCS y que hubiese dejado claro
que la sección 2 es aplicable a la interconexión transfronteriza (es decir,
internacional). México sostiene asimismo que la frase "respecto de los cuales se
contraigan compromisos específicos" contenida en la sección 2.1 del Documento de
Referencia de México acota aún más el ámbito de aplicación de la sección 2 a los
límites de acceso a los mercados consignados en la Lista de México. Por
consiguiente, sostiene, la sección 2 se aplica únicamente a servicios
suministrados en México a través del modo 3 (presencia comercial) por
concesionarios con inversión extranjera directa de hasta un 49 por ciento. En
otras palabras, concluye México, se aplica únicamente a la interconexión dentro
de México.67
4.10 Los Estados Unidos sostienen que, si México
hubiera querido limitar la aplicabilidad de la sección 2 a la interconexión de
"algunos" proveedores con un proveedor principal, habría adoptado la
terminología adecuada a ese fin. En ausencia de tal limitación, sostienen los
Estados Unidos, la sección 2 se aplica a la interconexión de "todos" los
proveedores con un proveedor principal. Como contexto, los Estados Unidos se
remiten a la definición contenida en el apartado g) del artículo XXVIII del
AGCS, que dispone que "'proveedor de servicios' significa toda persona
que suministre un servicio". Según los Estados Unidos, no hay ninguna limitación
en cuanto al hecho de que el proveedor de servicios sea nacional o extranjero.68
2. El alcance de "interconexión" en el Documento de
Referencia de México
a) El concepto de interconexión
4.11 Los Estados Unidos sostienen que la interconexión
consiste en el enlace de las redes de dos proveedores de servicios de
telecomunicaciones distintos con objeto de intercambiar tráfico. Según los
Estados Unidos, la interconexión es el paso intermedio necesario que permite que
una llamada telefónica viaje de la red utilizada por la persona que efectúa la
llamada (la "parte que llama") a la red utilizada por la persona que recibe la
llamada (la "parte llamada").69 Los Estados Unidos explican que, como ningún
proveedor de telecomunicaciones dispone de una red mundial ubicua, todos ellos
se basan en otro proveedor de servicios para hacer llegar (o "terminar") la
llamada telefónica a la parte llamada cuando ésta no está en la red del
proveedor de la parte que llama. Con este objeto, aducen, el proveedor de
servicios de la parte que llama debe enlazar con la red del proveedor de
servicios de la parte llamada y traspasar la llamada para que se haga llegar a
la parte llamada. En otros términos, sostienen los Estados Unidos, el proveedor
de servicios de la parte que llama interconecta su red con la del proveedor de
servicios de la parte llamada para que los usuarios de ambas redes puedan
comunicarse entre sí.70
4.12 Los Estados Unidos sostienen que se entiende
generalmente que la interconexión, ya sea con fines de originación o de
terminación, es el enlace entre las redes de proveedores de telecomunicaciones
básicas distintos con objeto de que los usuarios de un proveedor puedan
comunicarse con los usuarios de otro. En apoyo de su posición, los Estados
Unidos se remiten a la sección 2.1 del Documento de Referencia, que define la
interconexión como "conexión con los proveedores de redes públicas de
telecomunicaciones o de servicios a fin de permitir a los usuarios de un
proveedor comunicarse con los usuarios de otro proveedor y tener acceso a los
servicios suministrados por algún otro proveedor". Los Estados Unidos señalan,
además, que en su reglamentación nacional México define la interconexión de
manera similar como "conexión física y lógica entre dos redes públicas de
telecomunicaciones, que permite cursar tráfico público conmutado entre las
centrales de ambas redes. La interconexión permite a los usuarios de una de las
redes conectarse y cursar tráfico público conmutado a los usuarios de la otra y
viceversa, o utilizar servicios proporcionados por la otra red".71
4.13 Los Estados Unidos se refieren también a la
definición de "interconexión" en la Directiva Interconexión de las Comunidades
Europeas como la "conexión física y lógica de las instalaciones de redes de
telecomunicaciones utilizadas por el mismo organismo o por otro distinto, de
manera que los usuarios de un organismo puedan comunicarse con los usuarios del
mismo o de otro organismo distinto o acceder a los servicios prestados por otro
organismo."72 Los Estados Unidos sostienen que la Comisión Europea ha explicado
que "el servicio de interconexión más simple que se suministra es la
terminación de llamada (es decir, la entrega de una comunicación que se
origina sobre una red a su destinatario sobre otra red)."73
4.14 A juicio de México, el término "interconexión" es
un concepto amplio que puede tener significados distintos según el contexto en
que se utilice. Generalmente, aclara, las tarifas de interconexión son cargos
que se cobran por conectar técnica y físicamente dos redes públicas nacionales
con el objeto de intercambiar tráfico. En algunos contextos, señala, la
interconexión es tratada como algo distinto a los convenios comerciales -tales
como liquidación, acuerdo entre pares o "peering", acuerdos de
compensación recíproca- que involucran cargos por el uso de la red para
transporte y terminación de tráfico que se origina en otra red. México sostiene
que, por ejemplo, la legislación estadounidense hace una clara distinción entre
la interconexión, por un lado, y el transporte y servicios de terminación por el
otro, en la que la interconexión es la conexión física entre dos redes, mientras
que el transporte y terminación ocurre cuando un operador enruta su tráfico a
través de la red de otro operador. Según México, la regulación de las tarifas de
interconexión es una cuestión importante en los mercados nacionales para los
servicios de telefonía en donde los operadores requieren acceso a las redes de
otros operadores para prestar servicios sobre los que compiten.
Consecuentemente, los países que pretenden fomentar la competencia nacional
deben contar con requisitos estrictos para los proveedores establecidos con
poder de mercado. México alega que, de manera general, estas reglas obligan al
operador establecido a permitir a sus competidores interconectarse conforme a
tarifas, términos y condiciones que sean razonables y no discriminatorios.
México sostiene que la interconexión debe permitirse en cualquier punto
técnicamente factible de la red del operador y con una calidad no menos
favorable a aquella proporcionada por el operador establecido para sí mismo o
para sus subsidiarias, filiales o cualquier otro competidor. México añade que
los competidores deben además contar con un mecanismo para resolver
controversias que surjan durante o después del proceso de negociación con el
operador establecido.74
4.15 Los Estados Unidos consideran que el argumento de
México, según el cual la legislación estadounidense hace una "clara distinción"
entre la interconexión y la terminación de llamadas, no es pertinente. Sostienen
que en los Estados Unidos, como en las Comunidades Europeas, un objetivo
esencial de la reglamentación de la interconexión es asegurar que los operadores
puedan terminar llamadas en redes de otros operadores a tarifas basadas en
costos. Los Estados Unidos sostienen que la FCC (Comisión Federal de
Comunicaciones) ha dejado claro que "la obligación de interconexión establecida
en el párrafo c) 2) del artículo 251 … permite a los operadores competidores
elegir los puntos más eficientes para intercambiar el tráfico con los operadores
de centrales locales establecidos, reduciendo de este modo los costos de,
entre otras cosas, transporte y terminación de tráfico de los operadores
competidores".75 Los Estados Unidos explican que la legislación de los Estados
Unidos define "transporte y terminación" separadamente de interconexión porque
los operadores de centrales locales de los Estados Unidos tienen obligaciones
adicionales con respecto al transporte y la terminación de llamadas,
incluido el requisito de establecer "acuerdos de compensación recíproca" para la
terminación de llamadas originadas en otras redes locales.76, 77
b) El significado de interconexión en el Documento de
Referencia
4.16 Según México, el término "interconexión" que
figura en la sección 2 del Documento de Referencia puede tener varios
significados, con inclusión de interconexión local nacional, interconexión
nacional de larga distancia e interconexión internacional.78 No obstante, sostiene
México, interpretada correctamente, la "interconexión" a que se refiere la
sección 2 del Documento de Referencia no incluye convenios conforme al régimen
de tasas de distribución.79 A juicio de México, el término "interconexión" no
incluye el régimen de tasas de distribución.80 México entiende que, en el contexto
del Documento de Referencia, "interconexión" debe interpretarse con referencia a
la interconexión dentro de las fronteras de los Miembros de la OMC, por ejemplo,
la interconexión a un operador de central local por un operador de larga
distancia nacional, o por un operador local competitivo y el operador local
establecido.81 Por lo tanto, México sostiene que los Estados Unidos definen
incorrectamente las tarifas para el transporte y terminación de llamadas
internacionales como "tarifas de interconexión".82
4.17 México sostiene, además, que esta interpretación no
hace que el Documento de Referencia carezca de sentido en el contexto del
comercio internacional de servicios, como lo sugieren las Comunidades Europeas
en su comunicación de tercero. México explica que, por ejemplo, cuando la Lista
de un Miembro de la OMC lo permite, si una compañía extranjera establece su
presencia comercial en el territorio de dicho Miembro, tendría que conectarse
con otros operadores dentro de la red nacional. México sostiene que esta
interconexión estaría regulada por las disposiciones del Documento de
Referencia. México afirma asimismo que sus Reglas LDI ponen en vigor plenamente
estas disposiciones del Documento de Referencia por lo que respecta a los
operadores extranjeros con presencia comercial en México, entre otros AT&T,
WorldCom y Verizon.83
4.18 Los Estados Unidos sostienen que el texto claro
del Documento de Referencia simplemente no avala el argumento de México. Según
los Estados Unidos, la definición de "interconexión" que figura en la sección
2.1 no está limitada a la interconexión nacional o, en otras palabras, a la
interconexión facilitada a proveedores con presencia comercial. Al contrario,
alegan, está redactada en términos amplios que incluyen todos los medios de
"enlace" con objeto de que los usuarios puedan comunicarse, ya se trate de un
enlace nacional (modo 3) o internacional (modo 1).84 Citando disposiciones de las
Reglas LDI y de la Ley Federal de Telecomunicaciones de México, los Estados
Unidos alegan además que incluso México, en casi todas las referencias de sus
leyes y reglamentos nacionales, se refiere al enlace de proveedores de servicios
extranjeros con sus operadores de puerto internacional denominándolo
"interconexión".85
4.19 México sostiene que los Estados Unidos ignoran las
Reglas LDI 2, 10, 13, 16 y 19, que definen la "tarifa de liquidación" y
distinguen explícitamente entre las "tarifas de liquidación", que son aplicables
al tráfico internacional, y las "tarifas de interconexión", que se pagan al
operador local que termina la llamada.86
4.20 Los Estados Unidos sostienen que la distinción
que hace México entre "tarifas de interconexión" y "cargos por el uso de la red
para transportación y terminación de tráfico que se origina en otra red" no hace
al caso.87 A su juicio, aun cuando los acuerdos de interconexión abarcan una
amplia variedad de situaciones comerciales, contractuales y técnicas, todos
estos acuerdos son "interconexión" de conformidad con la sección 2.1 del
Documento de Referencia.88 Según los Estados Unidos, los requisitos del Documento
de Referencia de México son aplicables a todos los servicios de interconexión,
particularmente la terminación de llamadas. Los Estados Unidos explican que,
como la terminación de llamadas quiere decir que se permite que las llamadas
originadas en la red de un proveedor terminen en la red de otro proveedor, ella
está claramente comprendida en la definición que hace México de interconexión en
la sección 2.1, que es "la conexión con proveedores de redes o servicios
públicos de transporte o de telecomunicaciones a fin de permitir a los
usuarios de un proveedor comunicarse con los usuarios de otro proveedor y tener
acceso a los servicios suministrados por algún otro proveedorr".89
i) Interpretación del término "interconexión" en su
contexto
4.21
México argumenta que la interpretación de los
Estados Unidos tiene su origen en una aplicación inapropiada de la regla general
de interpretación del artículo 31 de la Convención de Viena90 ya que, a su
juicio, los Estados Unidos presentan el "sentido corriente" del término
"interconexión".91 México sostiene que de conformidad con el artículo 31 de la
Convención de Viena no es suficiente recurrir al sentido corriente de un
término y que, por lo tanto, los Estados Unidos no tomaron en cuenta el contexto
del término y el objeto y fin del Documento de Referencia de México.92
4.22 En lo que respecta al contexto, México sostiene
que la historia de las negociaciones sobre telecomunicaciones básicas confirma
que "interconexión", "tasas de distribución" y "servicios de terminación" fueron
discutidas, pero que sólo se llegó a un acuerdo sobre interconexión.
En consecuencia, sostiene México, las tasas de distribución quedaron claramente
fuera del ámbito de lo acordado. México sostiene que un proyecto de texto
específico sobre tasas de distribución fue retirado de los proyectos de
negociación para el Documento de Referencia Modelo.93 Por ejemplo, México declara
que el siguiente texto entre corchetes fue incluido en un texto provisional de
negociación del 6 de marzo de 1996:
"[La tasa de distribución es la tasa por unidad de
tráfico convenidas por las administraciones para una determinada relación,
que se utiliza para el establecimiento de las cuentas internacionales, de
conformidad con la Recomendación D.150 de la Unión Internacional de
Telecomunicaciones: "Nuevo régimen de establecimiento de las cuentas
telefónicas internacionales.] …
7. Disponibilidad pública de las tasas de distribución
Podrán ser objeto de examen público las tasas de
distribución internacionales aplicadas por todo proveedor de redes o
servicios públicos de transporte de telecomunicaciones con las entidades
interlocutoras extranjeras. A solicitud de otro Miembro, todo proveedor de
instalaciones esenciales deberá justificar que una tasa de distribución
internacional sea significativamente diferente de las tasas de interconexión
nacionales.]"
Ningún extracto de este texto se incluyó en la versión final
del Documento de Referencia. Además, México sostiene que la exclusión consciente
de las tasas de distribución de este texto se confirma por el hecho de que están
"sobre la mesa" en la Ronda de Doha de negociaciones.94
4.23 Los Estados Unidos responden que la cita de
México de un proyecto anterior del Documento de Referencia no respalda su
argumento según el cual las tasas de distribución (o tarifas de interconexión
internacional) habrían de quedar excluidas de la definición de "interconexión".
Según los Estados Unidos, el argumento de México desconoce las reglas de
interpretación de los tratados que figuran en la Convención de Viena. Los
Estados Unidos sostienen que, cualesquiera que sean las disposiciones que se
tomaron en consideración durante el proceso de redacción, el Grupo
Especial tiene el deber de interpretar la versión definitiva del Documento de
Referencia. La versión definitiva de México incluye, en la sección 2.1, una
definición de "interconexión" que abarca ampliamente "la conexión … a fin de
permitir a los usuarios de un proveedor comunicarse con los usuarios de otro
proveedor y tener acceso a los servicios suministrados por algún otro
proveedor".95
4.24 Los Estados Unidos alegan también que el
requisito contenido en ese proyecto anterior del Documento de Referencia de que
un proveedor dominante explique, a petición de un Miembro, las razones por las
que "una tasa de distribución internacional [es] significativamente diferente de
las tasas de interconexión nacionales" indica que los negociadores consideraron
que las tasas de distribución y las tarifas de interconexión nacionales eran
cargas para dos tipos de interconexión. Según los Estados Unidos, la primera es
una carga para la interconexión internacional y la segunda es una carga para la
interconexión nacional, y la exclusión de esta disposición sencillamente
demuestra que los Miembros no asumieron esas obligaciones específicas. Los
Estados Unidos alegan asimismo que esto no afecta a las restantes obligaciones
del Documento de Referencia, incluida la obligación de México de asegurarse de
que Telmex, su proveedor principal, cobre tarifas de interconexión, incluidas
tarifas para la interconexión internacional, que estén basadas en costos.96
4.25
México sostiene que los siguientes factores
contradicen la posición de los Estados Unidos. En primer lugar, el hecho de que
la historia de la negociación distinga de manera específica entre "tasas de
distribución", "interconexión" y "tarifas de interconexión" confirma que los
negociadores trataron el régimen de tasas de distribución de manera separada a
la interconexión. En segundo lugar, el hecho de que hubiera requisitos de
transparencia en el borrador del apartado b) de la sección 2.2 y de la sección
2.3 anula la necesidad de un requisito de transparencia entre corchetes en la
sección 7 en el caso de que, como lo argumentan los Estados Unidos, la
"interconexión" esté incluída en el régimen de tasas de distribución. Este
hecho, el de que un requisito explícito de transparencia se hubiera incluido en
la sección 7, confirma que los negociadores trataron de manera distinta y
separada el régimen de tasas de distribución de la "interconexión". En tercer
lugar, es de hacer notar que los Estados Unidos son uno de los pocos Miembros
cuyas tasas de distribución son transparentes. Si las disposiciones en materia
de transparencia para la interconexión que figuran en los Documentos de
Referencia de los Miembros de la OMC se aplicaran a las tasas de distribución,
todos los Miembros de la OMC con tales compromisos tendrían que presentar sus
tarifas de manera transparente. En cuarto lugar, el hecho de que ninguna otra
disposición del texto de negociación, del Documento de Referencia Modelo y del
Documento de Referencia de México pudiera interpretarse en el sentido de que
incluye una obligación similar a la contenida en el proyecto de la sección 7, de
forma tal que no podría haber sido eliminado de la versión final del Documento
de Referencia porque su contenido estaba contemplado por otras secciones de
dicho Documento. Más bien, su materia y contenido fueron únicos y los
negociadores no pudieron ponerse de acuerdo en la inclusión del texto.97
4.26
México aduce además que el Entendimiento sobre Tasas
de Distribución ("el Entendimiento"), según fue resumido en el informe del
Presidente del Grupo sobre Telecomunicaciones Básicas98 de fecha 15 de febrero de
1997, confirma que los Miembros de la OMC no tuvieron la intención de que las
tasas de distribución estuvieran sujetas a las obligaciones del AGCS, incluido
el Documento de Referencia.99 Según México, el Entendimiento resultó de una
discusión sobre si los Miembros deberían adoptar las excepciones al artículo II
del AGCS (nación más favorecida) con respecto a la aplicación de diferentes
tasas de distribución, después de que varios países adoptaron tales excepciones.
El artículo II del AGCS, aclara México, se aplica a "toda medida abarcada por
[el AGCS]". La cuestión principal fue si las tasas de distribución negociadas
entre entidades privadas deberían considerarse como "medidas" en el sentido del
artículo XXVII del AGCS.100 México argumenta que, dada esta imprecisión, así como
el hecho de que el régimen de tasas de distribución había sido objeto de un
estudio constante e intenso en la UIT, los Miembros acordaron que las tasas de
distribución serían tratadas como objeto de futuras negociaciones, como parte de
las negociaciones "incorporadas" al AGCS. Entre tanto, explica, el Entendimiento
impone una moratoria con respecto al inicio de acciones en materia de solución
de diferencias en la OMC relacionadas con las tasas de distribución.101 Además,
sostiene México, aunque el Entendimiento originalmente surgió en el contexto de
las excepciones del artículo II, los Miembros de la OMC no previeron que alguna
otra obligación del Documento de Referencia o del Anexo se aplicaría a las tasas
de distribución. Según México, México sólo acordó incluir el Documento de
Referencia como un compromiso adicional en su Lista en el entendido de que las
tasas de distribución no estaban contempladas en el Entendimiento.102
4.27 Con respecto al Entendimiento, los Estados Unidos
sostienen que tiene relación con el artículo II del AGCS, que se ocupa del trato
de la nación más favorecida, más que con el Documento de Referencia. Los Estados
Unidos señalan que no abordó la cuestión de la orientación por los costos ni de
los términos razonables.103 Los Estados Unidos aducen además que la alegación de
México basada en la Nota del Presidente (el Entendimiento)104 no es válida por dos
razones, por lo menos.105 En primer lugar, la Nota del Presidente es, a lo sumo,
una declaración sin efectos vinculantes que no se incorporó al AGCS, al
Documento de Referencia ni a la propia Lista de México.106 En apoyo de esto, los
Estados Unidos citan un informe del Grupo sobre Telecomunicaciones Básicas107, que
indica que "[e]l Presidente subrayó que se trataba simplemente de un
entendimiento que no tenía ni pretendía tener fuerza jurídica vinculante alguna.
En consecuencia, no privaba a los Miembros de los derechos que les concedía el
Entendimiento sobre Solución de Diferencias ...".108 En segundo lugar, los Estados
Unidos argumentan que el propio informe dejó claro que la Nota del Presidente
"sólo pretendía dar una cierta seguridad a los Miembros que no habían presentado
exenciones NMF con respecto a las tasas de distribución". Incluso en ese
limitado contexto, la Nota no tiene aplicación alguna fuera de lo referente al
artículo II del AGCS, el artículo sobre el régimen NMF.109 Los Estados Unidos
sostienen que esto resulta con claridad del texto de la Nota: la referencia de
la Nota del Presidente a "esas" tasas de distribución se remite al párrafo
introductorio de la Nota, donde se habla de tasas de distribución
"diferenciales" y de las exenciones del trato NMF establecidas efectivamente por
los cinco países que allí se mencionan. Sin embargo, aducen, como los Estados
Unidos no han hecho una alegación basada en el artículo II del AGCS, la Nota no
resulta pertinente respecto de esta diferencia.110 Los Estados Unidos indican
además que el hecho de que las tasas de distribución sean objeto de
deliberaciones en la UIT no tiene ninguna pertinencia respecto de si están
comprendidas o no en los compromisos asumidos por México en la OMC; y tampoco
tiene pertinencia el hecho de que los Miembros de la OMC examinen nuevos
compromisos sobre las tasas de distribución en las actuales negociaciones en
materia de servicios.111
ii) Prácticas ulteriormente seguidas
4.28
México sostiene que la regla de interpretación que
figura en el párrafo 3 b) del artículo 31 de la Convención de Viena, que
dispone que "[j]untamente con el contexto, habrá de tenerse en cuenta … toda
práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado por la cual
conste el acuerdo de las partes acerca de la interpretación del tratado", es
pertinente también a esta diferencia. Según México, la totalidad de los 55
Miembros de la OMC (incluidos los Estados Unidos) que inscribieron los
compromisos de interconexión que figuran en el apartado b) de la sección 2.2 del
Documento de Referencia Modelo mantienen el régimen tradicional de servicio
conjunto de tasas de distribución. Por lo tanto, argumenta México, los Miembros
de la OMC, incluidos los Estados Unidos, no pretendían que la sección 2 del
Documento de Referencia fuera aplicable a la interconexión internacional con
arreglo al régimen tradicional de tasas de distribución.112
4.29
México sostiene además que su interpretación está
apoyada por la práctica de los Estados Unidos y otros Miembros de la OMC. Según
México, 55 Miembros de la OMC incluyeron los compromisos de interconexión del
apartado b) de la sección 2.2 del Documento de Referencia Modelo en los
Documentos de Referencia que inscribieron y todos ellos, con inclusión de los
Estados Unidos, mantienen el régimen tradicional de servicio conjunto de tasas
de distribución.113
4.30
México sostiene que la Benchmarks Order
(Orden sobre Referencias) es pertinente a la presente diferencia en varios
aspectos. La legislación de los Estados Unidos, incluida la Benchmarks Order,
es compatible con la posición de México de que los Miembros de la OMC no
consideran que el Cuarto Protocolo o el Anexo sobre Telecomunicaciones se
apliquen a los convenios de tasas de distribución. A este respecto, la FCC
estableció y aplicó las referencias para los países que inscribieron el
Documento de Referencia, así como para aquellos que no lo hicieron, y ello no
implicó establecer referencias para los países que inscribieron el Documento de
Referencia al mismo nivel que el de las tarifas de interconexión nacional en
dichos países. Asimismo, aunque existan operadores estadounidenses que califican
como "proveedores principales" conforme a la definición invocada por los Estados
Unidos, la Benchmarks Order no obliga a ningún operador estadounidense a
establecer tarifas de liquidación sobre sus propios costos -por el contrario, la
Benchmarks Order y la Política de Liquidaciones Internacionales de los
Estados Unidos efectivamente prohíben a los operadores estadounidenses adoptar
tarifas de liquidación basados en sus propios costos-. En caso de que el Grupo
Especial concluyera que la sección 2.2 del Documento de Referencia se aplica a
los convenios de tasas de distribución y que Telmex es un proveedor principal en
el sentido del Documento de Referencia, en el contexto de las negociaciones de
tarifas para un intercambio bilateral del tráfico entre México y los Estados
Unidos, tendría que establecer una metodología para determinar si las tarifas
fueron "basadas en costos, razonables y económicamente factibles". Inicialmente,
los Estados Unidos parecían sugerir que el requisito de tarifas "basadas en
costos" exigía una evaluación de los costos específicos de Telmex. Sin embargo,
México presentó pruebas de que es una práctica aceptada -tanto en el contexto
internacional como en el nacional- la utilización de "referencias" para
determinar si las tarifas son aceptables. Los Estados Unidos también concordaban
ahora con México en que los Miembros de la OMC "pueden contar razonablemente con
las dinámicas de los mercados competitivos para generar tasas de liquidación
basadas en costos". Esto significaba que México no estaba obligado por el
Documento de Referencia a hacer cálculos sobre los costos específicos de los
operadores mexicanos al suministrar servicios de transporte y transmisión para
llamadas internacionales entrantes. También quería decir que el Grupo Especial
podía razonablemente recurrir a las referencias disponibles para las tasas de
distribución -aquéllas del Grupo de Trabajo 3 de la UIT y la FCC- para
determinar si las tarifas están "basadas en costos" y son "razonables". México
sostiene que, conforme a los criterios de la UIT y la FCC, las tarifas de
liquidación de México claramente están basadas en costos y son razonables.114
4.31 Los Estados Unidos alegan que México incurre en
error al sugerir que la "Orden sobre Referencias" de la FCC, que exige a
los operadores estadounidenses negociar tasas de distribución más bajas, es
incompatible con la alegación de los Estados Unidos en el presente procedimiento
en el sentido de que las obligaciones de México dimanantes del Documento de
Referencia de la OMC se aplican a las tarifas de liquidación. Los Estados Unidos
sostienen que la FCC reconoció en la Orden sobre Referencias que el Acuerdo
sobre las Telecomunicaciones Básicas de la OMC, alcanzado el 15 de febrero de
1997, tendría importantes consecuencias en el sistema de tasas de distribución,
puesto que 69 países aceptaron abrir sus mercados, y 59 países aceptaron aplicar
el Documento de Referencia. Los Estados Unidos señalan que la FCC continuó
indicando que el Acuerdo sobre las Telecomunicaciones Básicas de la OMC
cambiaría fundamentalmente la naturaleza de las relaciones entre los operadores
internacionales de telecomunicaciones, y esperaban que sus tarifas de referencia
fueran superfluas para los países y operadores competitivos. Sin embargo, la FCC
recalcó que, "con todo, las tarifas de referencia eran necesarias porque muchos
países aún no estaban abiertos a la competencia". Por consiguiente, según los
Estados Unidos, la FCC estaba especialmente preocupada por no haberse logrado
una reforma sustancial de las tasas de distribución a través de la UIT, cuyos
189 países miembros constituyen la gran mayoría de países para los que la Orden
sobre Referencias estableció las tasas de referencia. Los países que abrieron
sus mercados y aceptaron el Documento de Referencia representaban menos del 25
por ciento de las casi 250 rutas para las que la FCC estableció tasas de
distribución de referencia. Según los Estados Unidos, la Orden sobre Referencias
era necesaria para colmar esta laguna.115
4.32 Los Estados Unidos alegan también que es
incorrecto el argumento de México de que sus tasas de distribución son
compatibles con las recomendaciones de la UIT sobre tarifas de referencia. Los
Estados Unidos sostienen que ni las recomendaciones ni las tarifas de referencia
de la UIT son pertinentes para las obligaciones de México en el marco de la OMC.
Además, según los Estados Unidos, la Recomendación UIT D.140, incluida por
México como su Prueba documental 11, dispone expresamente, en el párrafo E.3.2,
que los niveles de referencia analizados en esa Recomendación "no deberían
interpretarse […] como niveles orientados a los costes".116
4.33 Por último, según México, los Estados Unidos han
argumentado que sus propias Reglas LDI son compatibles con la sección 1 del
Documento de Referencia porque sólo se aplican a los operadores extranjeros con
poder de mercado. Sin embargo, como se demostró anteriormente, la FCC continúa
aplicando las reglas a México pese a que, conforme a los propios criterios de la
FCC, existe "competencia económica significativa" en México. México también ha
presentado documentos de la FCC que señalan que han descartado la aplicación de
su Política de Liquidaciones Internacionales solamente a 15 países, y que
consideran virtualmente que todos los operadores principales cuentan con poder
de mercado. Según México, la conducta de los Estados Unidos de mantener
requisitos para tarifas de liquidación uniformes, tarifas simétricas y retorno
proporcional es prueba de que los Estados Unidos no consideran que el Documento
de Referencia se aplica a los convenios de tasas de distribución o que tales
prácticas de control de mercado son compatibles con la sección 1.117
iii) Medios de interpretación complementarios
4.34 Según México, aun cuando la interpretación de los
Estados Unidos fuese una adecuada aplicación del artículo 31 de la Convención
de Viena, "condu[ce] a un resultado manifiestamente absurdo [e]
irrazonable", lo cual requiere recurrir a la historia de la negociación y a las
circunstancias de la celebración del Acuerdo.118 México explica que, de conformidad
con el artículo 32 de la Convención de Viena, se podrá acudir a medios de
interpretación complementarios, en particular a los trabajos preparatorios del
tratado y a las circunstancias de su celebración, para confirmar el sentido
resultante de la aplicación del artículo 31, o para determinar el sentido cuando
la interpretación dada de conformidad con el artículo 31 deje ambiguo el
sentido.119
aa) Historia de la negociación
4.35 Según México, una revisión de la historia de la
negociación del Documento de Referencia sobre el cual se basó la versión de
México, confirma que los Miembros de la OMC no tenían la intención de que el
término "interconexión" del Documento de Referencia incluyera el régimen de
tasas de distribución.120 Véanse los argumentos de las partes sobre este asunto en
la sección IV.A.2 b) i) supra.
bb) El alcance internacional y la naturaleza
bilateral del régimen de tasas de distribución
4.36
México aduce, además, que la interpretación amplia
que hacen los Estados Unidos de la sección 2 del Documento de Referencia de
México no toma en cuenta el alcance internacional y la naturaleza bilateral del
régimen de tasas de distribución. En términos de su alcance internacional,
argumenta, únicamente 55 de los 144 Miembros de la OMC inscribieron una versión
del Documento de Referencia en sus Listas que incluye el requisito de "basadas
en costos" contenido en el apartado b) del párrafo 2.2 del Documento de
Referencia Modelo, mientras que los 89 Miembros de la OMC restantes no están
sujetos a dicha obligación. México sostiene que, de conformidad con la
interpretación estadounidense de la sección 2.2 del Documento de Referencia de
México, dichos 55 Miembros estarían obligados a aplicar tarifas de terminación a
sus propios operadores nacionales utilizando el criterio estricto de "basadas en
costos" propuesto por los Estados Unidos, mientras que nada obligaría a hacer lo
mismo a los operadores de los otros 89 Miembros de la OMC y de los países no
Miembros. A su juicio, el resultado sería que aumentaría astronómicamente el
flujo neto de pagos desde países sujetos a las disciplinas del apartado b) de la
sección 2.2 hacia los países no sujetos a dichas disciplinas, forzando a los
operadores de los primeros a escoger entre la quiebra o la suspensión de pagos.
Señala además que el régimen de tasas de distribución sufriría un colapso
completo sin un reemplazo viable, e incluso conduciría posiblemente a
interrupciones del tráfico internacional.121
4.37 Asimismo, alega México, la naturaleza bilateral
de los regímenes de tasas de distribución podría llevar a un absurdo adicional.
México explica que las presiones financieras ocasionadas por una de las partes
en un acuerdo bilateral de tasas de distribución al disminuir su tasa de
distribución a un nivel muy bajo podría presionar a la otra parte a reducir sus
tasas a fin de que el acuerdo siga siendo viable económicamente. Ante una
situación de este tipo, la otra parte se vería, de hecho, obligada efectivamente
a apegarse a un criterio o requisito de la OMC que no inscribió en su Lista. Por
consiguiente, sostiene, incluso si dicho Miembro de la OMC hubiese sido
cuidadoso en su Lista para asegurarse de que su régimen de tasa de distribución
no estuviese sujeto a las disciplinas, contenidas en las Listas de los Miembros
de la OMC que sí hicieron el compromiso, se vería indirectamente sujeto a dichas
disciplinas con los países con los que tuviese convenios de tasas de
distribución vigentes. A juicio de México, esta circunstancia minaría el
equilibrio de las concesiones que, en su conjunto, forman la base para el
convenio.122
4.38 Los Estados Unidos sostienen que ni México ni
ningún otro Miembro infringen el Documento de Referencia al continuar utilizando
las "tasas de distribución", ni infringen el Reglamento de las
Telecomunicaciones Internacionales de la UIT al someter las "tasas de
distribución" a las obligaciones del Documento de Referencia. Según los Estados
Unidos, los Miembros que inscribieron el Documento de Referencia pueden
continuar permitiendo que sus operadores cobren "tasas de distribución" para
terminar el tráfico. Esos Miembros simplemente deben asegurar que esas "tasas de
distribución", al ser utilizadas por los proveedores principales, sean
compatibles con los requisitos del apartado b) de la sección 2.2.123
4.39 Los Estados Unidos sostienen además que México no
debe preocuparse de que Telmex se enfrente a "flujos netos por pagos". En
realidad, aducen, la reventa internacional simple u otros tipos de acuerdo de
interconexión ya han reemplazado, en gran medida, al régimen de tasas de
distribución entre la mayoría de los 55 países que México enumera.124 Además, los
Estados Unidos sostienen que las reducciones de precios realizadas por entes
privados en respuesta a la presión competitiva no son "obligad[as]".125 A juicio de
los Estados Unidos, el escenario de catástrofe que describe México es una
invención. Los Estados Unidos sostienen que la afirmación de México de que
Telmex sería llevado a la quiebra si se le obligara a cumplir "el criterio
estricto de 'basadas en costos' que presentaron los Estados Unidos" no es
exacta. En lugar de ello, los Estados Unidos sostienen que las actuales tarifas
de Telmex superan considerablemente los precios cobrados por exactamente los
mismos elementos de interconexión suministrados localmente. Por lo tanto,
argumentan, la reducción de las tarifas de Telmex por la interconexión de
tráfico internacional al nivel de los precios cobrados por la interconexión
suministrada localmente no conduciría al escenario de catástrofe descrito en las
comunicaciones de México, dado que en el marco de la legislación mexicana estas
tarifas ya cubren los costos, incluida una tasa razonable de rendimiento.126
Además, observan los Estados Unidos, aproximadamente el 80 por ciento del
tráfico internacional de México se intercambia con los Estados Unidos. Por
consiguiente, sostienen, si Telmex cobrara tarifas de interconexión basadas en
los costos para terminar este tráfico, considerando el amplio desequilibrio en
los flujos de tráfico entre los Estados Unidos y México, el resultado ni
siquiera se aproximaría a una situación en la cual Telmex registre "flujos netos
por pagos".127
cc) Circunstancias de la celebración del tratado:
la legislación mexicana en el momento de las negociaciones 4.40 En lo que respecta a las circunstancias de la
celebración del tratado, México se remite a la legislación y la
reglamentación mexicanas en vigor en el momento de las negociaciones sobre
telecomunicaciones básicas. Esto incluye las Reglas LDI. Dichas Reglas reconocen
que el término "interconexión" puede ser utilizado para describir los aspectos
técnicos de la interconexión en cualquier contexto. Sin embargo, las mismas
Reglas también distinguen explícitamente entre "tarifas de liquidación" para
llamadas internacionales entrantes y "cargos de interconexión" para la
interconexión dentro del territorio mexicano. En tal sentido, México sostiene
que, de conformidad con dichas leyes, al momento en que se culminaron las
negociaciones, las disciplinas sobre interconexión como las que figuran en la
sección 2.2 del Documento de Referencia de México solamente eran aplicables a la
interconexión nacional y señala que éste sigue siendo el caso.128 Como apoyo,
México cita el informe del Órgano de Apelación en el caso CE - Equipo
informático129, donde el Órgano de Apelación determinó, entre otras cosas, que
en el momento de celebrar las negociaciones la legislación de un Miembro
sobre clasificación aduanera era parte de las circunstancias de la celebración
del tratado.130
4.41 Los Estados Unidos argumentan que, si bien es
cierto que sobre el asunto CE - Equipo informático el Órgano de Apelación
constató que la legislación de un Miembro en el momento de las negociaciones
puede utilizarse como un medio de interpretación complementario, México
considera que sus Reglas LDI deberían prevalecer sobre la definición de
"interconexión" utilizada en la sección 2.1.131 Los Estados Unidos sostienen que
México ignora la advertencia del Órgano de Apelación de que "[l]a finalidad de
interpretación de los tratados es determinar la intención común de las
partes en el tratado. Para determinar esa intención puede ser pertinente la
práctica anterior de una de las partes solamente, pero es evidente que
ésta tiene un valor más limitado que la práctica de todas las partes". Los
Estados Unidos sostienen que, a juicio del Órgano de Apelación, si la práctica
anterior de una parte no es compatible, no tiene pertinencia alguna como medio
de interpretación complementario. Los Estados Unidos sostienen además que,
mientras que México se centra en una disposición particular de la ley mexicana,
en la cual sostiene que se distingue entre "interconexión" y "tarifas de
liquidación", han demostrado que en otras partes de la ley mexicana se hace
referencia al enlace de los proveedores de servicios extranjeros con los
operadores de puerto internacional mexicanos como "interconexión", y que en
todas sus leyes y reglamentos México utiliza la expresión "convenios de
interconexión" para describir los convenios con operadores extranjeros.132
c) La cuestión de si las obligaciones asumidas en virtud
del Documento de Referencia se extienden a los regímenes de tasas de
distribución
4.42 Los Estados Unidos alegan que las obligaciones en
materia de interconexión que figuran en la sección 2 del Documento de Referencia
se aplican a la interconexión entre los proveedores de servicios estadounidenses
y Telmex a los efectos de la prestación de servicios de telecomunicaciones
básicas de los Estados Unidos a México.133 Dado que las tasas de distribución son
tarifas de interconexión entre operadores situados en dos países distintos, las
obligaciones asumidas en virtud del Documento de Referencia se aplican también a
los regímenes de tasas de distribución.134
4.43
México, por el contrario, sostiene que únicamente se
les puede atribuir un significado integral a las disposiciones sustantivas de la
sección 2.2 del Documento de Referencia de México en el contexto nacional y, por
lo tanto, no puede atribuírseles un significado integral en el contexto de
acuerdos conforme al régimen de tasas de distribución.135
i) Concepto de "tasa de distribución"
4.44
México aduce que el "régimen de tasas de
distribución" se refiere a la relación bilateral entre operadores de dos países,
por medio de la cual éstos acuerdan compensarse por la transportación y
terminación de tráfico que se origina en el otro país.136 Sobre la base de la
definición de la UIT, México sostiene que la "tasa de distribución" es el precio
que dos operadores de dos países distintos negocian para cursar un minuto de
servicio internacional de telefonía entre sus países. México explica que la
parte proporcional de cada operador de la tasa de distribución se denomina
"tarifa de liquidación". Los pagos de liquidación entre operadores ocurren
cuando el tráfico que fluye en una dirección excede al tráfico que fluye en la
dirección contraria. Para calcular el pago de liquidación, un operador
multiplica el número de minutos en que su tráfico de salida hacia un operador
extranjero excede su tráfico de entrada desde ese operador extranjero, y
posteriormente multiplica esta cantidad por la tarifa de liquidación cobrada por
el otro operador (también conocida como liquidaciones internacionales). Así,
concluye, el operador que origina más tráfico del que termina debe realizar
pagos de liquidación periódicos al operador extranjero que le corresponde.137
4.45 Los Estados Unidos observan que México no
proporciona ninguna referencia respecto de la definición de régimen de tasas de
distribución, ni se incluye ninguna definición -como tampoco referencia alguna-
a las tasas de distribución en la Lista de México. Por consiguiente, sostienen
los Estados Unidos, la definición de México confirma que las tasas de
distribución son tarifas de interconexión entre operadores situados en dos
países distintos, y no demuestra que tales términos sean mutuamente excluyentes.
Los Estados Unidos también puntualizan que las Reglas LDI de México no hacen
referencia a las tasas de distribución, y que éstas se refieren en todas partes
a "interconexión" y a convenios de "interconexión internacional".138
4.46 Los Estados Unidos sostienen que la Lista de
México -con inclusión de los compromisos del Documento de Referencia- debe
interpretarse a tenor de sus propios términos, de conformidad con las reglas de
interpretación que figuran en la Convención de Viena. Según los Estados
Unidos, los instrumentos de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT),
establecidos para una organización diferente, de miembros diferentes, con
objetivos diferentes, no son pertinentes para la interpretación de las
prescripciones de la sección 2 del Documento de Referencia. Los Estados Unidos
señalan que México no cita ninguna resolución vinculante de la UIT que pudiera
infringir como consecuencia del cumplimiento -que reclaman los Estados Unidos-
de las obligaciones que México ha contraído en la OMC y que, en efecto, tal
resolución no existe. Según los Estados Unidos, México se vale principalmente de
los documentos de la UIT para respaldar su argumento de que el régimen de tasas
de distribución no está incluido dentro del ámbito de aplicación del Documento
de Referencia. Los Estados Unidos alegan que México omite debatir sobre la
definición de "interconexión" que figura en la sección 2.1 de su Documento de
Referencia, o presentar alguna justificación que respalde su opinión de que los
acuerdos en cuestión no cumplen esa inequívoca definición.139 Además, los Estados
Unidos argumentan que la definición de "tasas de distribución" que mantiene la
UIT es de hecho compatible con la definición de interconexión que figura en la
sección 2.1 del Documento de Referencia. Según los Estados Unidos, la UIT ha
reconocido que la competencia ha cambiado la forma en que los operadores
internacionales se compensan entre ellos por la interconexión, y que las tasas
de distribución constituyen uno, y sólo uno, de los mecanismos alternativos de
cobro que pueden utilizar entre ellos los operadores en diferentes países a fin
de interconectar sus redes.140
4.47
México reconoce que los instrumentos de la UIT no
ayudan a determinar cuándo las "tarifas basadas en el costo" o "cost oriented
rates" son razonables y económicamente factibles, de conformidad con el
significado del apartado b) de la sección 2.2 del Documento de Referencia de
México. Sin embargo, argumenta México, podrían tener algún significado para
interpretar el apartado b) de la sección 2.2 del Documento de Referencia de
México en el contexto de las tarifas de interconexión dentro de las fronteras
mexicanas. Adicionalmente, señala México, el artículo 6.2.1 del Reglamento de
las Telecomunicaciones Internacionales ("RTI"), que exige que las tasas de
distribución se establecerán por mutuo acuerdo entre las administraciones [o
empresa(s) privada(s) de explotación reconocida(s)], es un elemento importante
en el contexto en el cual se llevaron a cabo las negociaciones de
telecomunicaciones básicas. México sostiene que el artículo 6.2.1 del RTI exige
que las tasas de distribución se determinen mediante negociaciones que se lleven
a cabo entre los operadores. Como resultado, las tasas de distribución que un
operador negocia para cursar en distintos países normalmente varían ampliamente.
México sostiene además que otras recomendaciones de los grupos de trabajo de la
UIT, tales como la E-110, han sido útiles para ilustrar el contexto en el que se
han utilizado ciertos términos del sector de las telecomunicaciones, que, a su
vez, pueden asistir a este Grupo Especial a determinar el "sentido corriente" de
los términos del Documento de Referencia.141
4.48
México también indica que el RTI se complementa con
las recomendaciones de la serie D emitidas por la Comisión de Estudio 3 de la
UIT-T. La Recomendación D.140 establece que "las tasas de distribución de los
servicios telefónicos internacionales deberán orientarse a los costes y tendrán
en cuenta las tendencias de costes pertinentes". Al mismo tiempo, esta misma
recomendación reconoce "que los costes ocasionados por la prestación de
servicios de telecomunicaciones aunque se basen en componentes idénticos pueden
tener una repercusión diferente según el nivel de desarrollo del país".142 Por
consiguiente, sostiene México, esta recomendación de manera general fomenta la
tendencia a disminuir las tasas de distribución, pero no obliga a utilizar una
metodología en particular para el cálculo de costos ni tampoco contempla que los
países establecerán de manera inmediata tasas de distribución basadas en costos.143
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