ESTADOS UNIDOS - MEDIDA DE SALVAGUARDIA
DE TRANSICIÓN APLICADA A LOS HILADOS
PEINADOS DE ALGODÓN PROCEDENTES
DEL PAKISTÁN


AB-2001-3


Informe del Órgano de Apelación

1. Introducción 
    
2. Argumentos de los participantes y de los terceros participantes

1. Alegaciones de error formuladas por los Estados Unidos - Apelante 

1. Norma de examen 
    
2. Definición de la rama de producción nacional 
    
3. Atribución del perjuicio grave 

2. Argumentos del Pakistán - Apelado 

1. Norma de examen
    
2. Definición de la rama de producción nacional 
    
3. Atribución del perjuicio grave 

3. Argumentos de los terceros participantes 

1. Comunidades Europeas 
    
2. India 

3. Cuestiones que se plantean en la presente apelación 
    
4. Norma de examen 
    
5. Definición de la rama de producción nacional 
    
6. Atribución del perjuicio grave
    
7. Constataciones y conclusiones

ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO
 ÓRGANO DE APELACIÓN
 

Estados Unidos - Medidas de salvaguardia de transición aplicada a los hilados peinados de algodón procedentes del Pakistán	AB-2001-3 Actuantes:
Apelante: Estados Unidos	Abi-Saab, Presidente de la Sección
Apelado: Pakistán	Ehlermann, Miembro
Tercero Participante: Comunidades Europeas	Ganesan, Miembro
Tercero Participante: India

I. Introducción

1. Los Estados Unidos apelan contra determinadas cuestiones de derecho e interpretaciones jurídicas formuladas en el informe del Grupo Especial que examinó el asunto Estados Unidos - Medida de salvaguardia de transición aplicada a los hilados peinados de algodón procedentes del Pakistán ("informe del Grupo Especial").¹ El Grupo Especial fue establecido el 19 de junio de 2000 para examinar una reclamación del Pakistán con respecto a una medida de salvaguardia de transición aplicada por los Estados Unidos al amparo del párrafo 2 del artículo 6 del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido ("ATV") a las importaciones de hilados de la Categoría 301 peinados de algodón ("hilados") procedentes del Pakistán.
    
2. El 24 de diciembre de 1998, los Estados Unidos presentaron una solicitud de celebración de consultas bilaterales con el Pakistán, de conformidad con el párrafo 7 del artículo 6 del ATV, con respecto a la medida de salvaguardia prevista. Los Estados Unidos adjuntaron a la solicitud su Informe de la Investigación y Declaración de perjuicio grave o amenaza real de perjuicio grave: hilados peinados de algodón para la venta: Categoría 301 (diciembre de 1998) ("Informe sobre el Mercado"), que constituía la base de la medida de salvaguardia prevista. En ese Informe sobre el Mercado se exponían los resultados de la investigación sobre la situación del mercado estadounidense de hilados. En él se definía la rama de producción que había de ser objeto de investigación y se llegaba a la conclusión de que el aumento de las importaciones había causado perjuicio grave y una amenaza real de perjuicio grave a la rama de producción nacional, y de que ese perjuicio y esa amenaza eran imputables al Pakistán.
    
3. Los Estados Unidos celebraron en febrero de 1999 consultas bilaterales con el Pakistán, que no dieron lugar a una solución mutuamente convenida. En consecuencia, los Estados Unidos impusieron la medida de salvaguardia de transición objeto de la presente diferencia en forma de una restricción cuantitativa de las importaciones de hilados de la Categoría 301 procedentes del Pakistán. La medida de salvaguardia comenzó a surtir efecto por un período de un año a partir del 17 de marzo de 1999 y fue prorrogada en dos ocasiones, cada una de ellas por un año más, el 17 de marzo de 2000 y el 17 de marzo de 2001, respectivamente.
    
4. El Órgano de Supervisión de los Textiles ("OST") examinó la cuestión, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 10 del artículo 6 y en el párrafo 10 del artículo 8 del ATV, en abril y en junio de 1999, y en ambas ocasiones llegó a la conclusión de que los Estados Unidos no habían logrado demostrar que las importaciones de hilados en su territorio hubiesen aumentado en tal cantidad que causaran o amenazaran realmente causar un perjuicio grave a la rama de producción nacional que producía productos similares y/o directamente competidores. En consecuencia, el OST recomendó que se revocara la medida de salvaguardia aplicada por los Estados Unidos a las importaciones de hilados procedentes del Pakistán.² El 6 de agosto de 1999, los Estados Unidos comunicaron al OST que seguían convencidos que su medida estaba justificada en virtud de las disposiciones del artículo 6 del ATV y que mantendrían la medida de salvaguardia.³ Los Estados Unidos y el Pakistán mantuvieron una nueva ronda de consultas en noviembre de 1999, pero no consiguieron llegar en ellas a una solución mutuamente convenida.
    
5. El 3 de abril de 2000, el Pakistán solicitó el establecimiento de un grupo especial, de conformidad con el párrafo 10 del artículo 8 del ATV, el párrafo 2 del artículo XXIII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 ("GATT de 1994") y el artículo 6 del Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias ("ESD"). Los aspectos fácticos de la presente diferencia se exponen más detalladamente en el informe del Grupo Especial.⁴ El Grupo Especial examinó las alegaciones del Pakistán según las cuales, al imponer la medida de salvaguardia de transición, los Estados Unidos habían actuado en forma incompatible con los párrafos 2 y 4 del artículo 6 del ATV. El Pakistán solicitó además que el Grupo Especial, de conformidad con la segunda frase del párrafo 1 del artículo 19 del ESD, sugiriera que la forma más apropiada para aplicar la resolución del Grupo Especial sería revocar la medida de salvaguardia.⁵
    
6. En su informe, distribuido el 31 de mayo de 2001 a los Miembros de la Organización Mundial del Comercio ("OMC") el Grupo Especial concluyó que la medida de salvaguardia de transición impuesta por los Estados Unidos a las importaciones de hilados procedentes del Pakistán era incompatible con las disposiciones del artículo 6 del ATV y constató concretamente lo siguiente:

1. Los Estados Unidos, de forma incompatible con las obligaciones que les corresponden en virtud del párrafo 2 del artículo 6, excluyeron la producción de hilados peinados de algodón para uso propio de los productores integrados verticalmente del ámbito de la "rama de producción nacional que produce productos similares y/o directamente competidores" respecto del hilado peinado de algodón importado.
    
2. Los Estados Unidos, de forma incompatible con las obligaciones que les corresponden en virtud del párrafo 4 del artículo 6, no examinaron individualmente el efecto de las importaciones procedentes de México (y posiblemente de otros Miembros pertinentes).
    
3. Los Estados Unidos, de forma incompatible con las obligaciones que les corresponden en virtud de los párrafos 2 y 4 del artículo 6, no demostraron que las importaciones consideradas causaban una "amenaza real" de perjuicio grave a la rama de producción nacional.⁶ (no se reproduce la nota de pie de página)

7. El Grupo Especial concluyó además lo siguiente:

1. El Pakistán no demostró que la determinación de perjuicio grave formulada por los Estados Unidos no estaba justificada sobre la base de los datos utilizados por la autoridad investigadora estadounidense.
    
2. El Pakistán no demostró que la determinación de perjuicio grave formulada por los Estados Unidos no estaba justificada habida cuenta de la evaluación por las autoridades investigadoras estadounidenses de los establecimientos que dejaron de producir hilado peinado de algodón.
    
3. El Pakistán no demostró que las determinaciones de perjuicio grave y de relación de causalidad respecto del mismo formuladas por los Estados Unidos no estaban justificadas debido a la elección inapropiada de un período de investigación y de un período de incidencia del perjuicio grave y la relación de causalidad respecto del mismo.⁷

8. El Grupo Especial concluyó que la medida de salvaguardia de los Estados Unidos había anulado y menoscabado las ventajas resultantes para el Pakistán del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organización Mundial del Comercio ("Acuerdo sobre la OMC") y, en particular, del ATV.⁸ Por último, el Grupo Especial recomendó que el Órgano de Solución de Diferencias ("OSD") pidiera a los Estados Unidos que pusieran su medida de salvaguardia en conformidad con las obligaciones que les corresponden en virtud del ATV, y sugirió que la mejor forma de lograrlo era la pronta eliminación de la medida de salvaguardia.⁹
    
9. El 9 de julio de 2001, los Estados Unidos notificaron al OSD su propósito de apelar con respecto a ciertas cuestiones de derecho tratadas en el informe del Grupo Especial y a determinadas interpretaciones jurídicas formuladas por éste, al amparo del párrafo 4 del artículo 16 del ESD, y presentaron un anuncio de apelación, de conformidad con la Regla 20 de los Procedimientos de trabajo para el examen en apelación ("Procedimientos de Trabajo"). El 19 de julio de 2001, los Estados Unidos presentaron su comunicación del apelante.¹⁰ El 3 de agosto de 2001, el Pakistán presentó su comunicación del apelado.¹¹ En esa misma fecha, las Comunidades Europeas y la India presentaron sendas comunicaciones de terceros participantes.¹²
    
10. La audiencia de la apelación se celebró el 16 de agosto de 2001. Los participantes y terceros participantes expusieron sus argumentos orales y respondieron a las preguntas que les formularon los Miembros de la Sección que conocían de la apelación.

II. Argumentos de los participantes y de los terceros participantes

A. Alegaciones de error formuladas por los Estados Unidos - Apelante

1. Norma de examen

11. Los Estados Unidos alegan que el Grupo Especial incurrió en error y sobrepasó el mandato establecido para los grupos especiales de solución de diferencias de la OMC en el artículo 11 del ESD al constatar que, en la evaluación de la conformidad de una medida de salvaguardia de transición con el artículo 6 del ATV, podía tomar en consideración elementos de prueba que no existían en el momento en que se formuló la determinación de la autoridad competente.
     
12. En opinión de los Estados Unidos, el Grupo Especial interpretó erróneamente la norma de examen aplicable a la evaluación de la conformidad de la medida de salvaguardia de transición en litigio con el artículo 6 del ATV. En las impugnaciones de una medida de salvaguardia de transición, la cuestión que se plantea al Grupo Especial es si la determinación, en el momento en que se formuló, fue compatible con las prescripciones del artículo 6 del ATV. Esa evaluación sólo puede realizarse sobre la base de los hechos existentes en ese momento. Un examen de la determinación formulada por un Miembro basado en elementos de prueba que no existían en el momento en que se formuló permitiría a los grupos especiales echar abajo la determinación de la autoridad competente por no haber previsto ésta hechos que podían surgir en el futuro. Los Estados Unidos aducen que un examen de esa naturaleza no constituiría una "evaluación objetiva" del asunto en litigio, sino un examen de novo.
     
13. Los Estados Unidos sostienen que la jurisprudencia de la OMC apoya firmemente la necesidad de que el examen de los elementos de prueba por un grupo especial se limite a los existentes en el momento en que la autoridad competente formuló su determinación. Por ejemplo, el Grupo Especial que examinó el asunto Estados Unidos - Medida que afecta a las importaciones de camisas y blusas de tejidos de lana procedentes de la India ("Estados Unidos - Camisas y blusas"), una diferencia sustanciada en el marco del ATV, constató que una evaluación objetiva debía basarse en los hechos que existían en el momento en que se formuló la determinación.¹³ Los grupos especiales que examinaron la compatibilidad de medidas de salvaguardia con el Acuerdo sobre Salvaguardias en los asuntos Corea - Medidas de salvaguardias definitivas impuestas a las importaciones de determinados productos lácteos ("Corea - Salvaguardia respecto de los productos lácteos") y Estados Unidos - Medidas de salvaguardias definitivas impuestas a las importaciones de gluten de trigo procedentes de las Comunidades Europeas ("Estados Unidos - Salvaguardia respecto del gluten de trigo")¹⁴ llegaron a una conclusión análoga.
     
14. Los Estados Unidos, contrariamente al razonamiento del Grupo Especial, aducen que la constatación formulada por el Grupo Especial en el asunto Argentina - Medidas de salvaguardia impuestas a las importaciones de calzado ("Argentina - Salvaguardia respecto del calzado"), según la cual cabe que un grupo especial haya de examinar la información primaria a partir de la cual se recopilaron los datos que han de analizarse, no apoya la conclusión del Grupo Especial.¹⁵ El Grupo Especial trató de establecer una distinción entre i) basarse en elementos posteriores a la determinación para investigar nuevamente la situación del mercado y ii) basarse en esos mismos elementos para evaluar la "rigurosidad y suficiencia" de la "investigación" de la autoridad competente. Como máximo, esa distinción podría, en circunstancias muy concretas, justificar la consideración de los datos básicos utilizados en apoyo de una determinación.¹⁶
     
15. Los Estados Unidos sostienen además que, aunque el Grupo Especial dedujo que podría darse distinto trato a los "acontecimientos posteriores" y a las pruebas posteriores a la determinación y que, a diferencia de estas últimas, los "acontecimientos posteriores" no podían ser tenidos en cuenta por los grupos especiales, no hay ninguna diferencia significativa entre ambas categorías, por cuanto en ninguno de los dos casos la autoridad competente habría tenido a su alcance la información correspondiente en el momento en que formuló su determinación.
     
16. Los Estados Unidos alegan que el Grupo Especial incurrió asimismo en error al basarse, para justificar la consideración de pruebas posteriores a la determinación, en lo que consideró que eran determinadas deficiencias del ATV, y especialmente en la inexistencia de un derecho de los Miembros exportadores a participar en la investigación nacional previa a la determinación. De conformidad con el artículo 11 del ESD, el ámbito del examen de los grupos especiales está delimitado por el texto del Acuerdo que examinan. Los párrafos 7 y 10 del artículo 6 del ATV dan a los Miembros exportadores amplia posibilidad de impugnar, bilateral y multilateralmente, tanto la investigación como la determinación del Miembro importador.
     
17. Los Estados Unidos añaden que, en el marco del ATV, las pruebas que surjan con posterioridad a la determinación de la autoridad competente pueden ser examinados por el OST de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 10 del artículo 6 de dicho Acuerdo. Los grupos especiales de solución de diferencias de la OMC tienen un mandato más limitado que el OST, como lo confirmó el Grupo Especial que examinó el asunto Estados Unidos - Camisas y blusas.¹⁷
     
18. En conclusión, los Estados Unidos alegan que si se permitiera a los grupos especiales de solución de diferencias de la OMC examinar la determinación de una autoridad competente sobre la base de nuevos elementos de prueba, se haría a las autoridades competentes responsables de hechos que no se conocían o no podían conocerse en el momento en que formularon su determinación. En tal supuesto, sostienen los Estados Unidos, le sería imposible a un Miembro formular una determinación que pudiera afrontar con éxito el examen de un grupo especial y a la vez dar una respuesta oportuna a los efectos perjudiciales de un aumento de importaciones, lo que debilitaría considerablemente el mecanismo de salvaguardia de transición garantizado por el artículo 6 del ATV.

2. Definición de la rama de producción nacional

19. Los Estados Unidos alegan que el Grupo Especial incurrió en error al concluir que los Estados Unidos infringieron el párrafo 2 del artículo 6 del ATV por no haber incluido en su definición de la rama de producción nacional el hilado manufacturado y utilizado por los productores de tejidos integrados verticalmente de los Estados Unidos. Según los Estados Unidos, el ATV permite al Miembro importador definir la rama de producción nacional, como la rama que produce un producto que sea similar y directamente competidor con el producto importado. Los productores de tejidos integrados verticalmente manufacturaban hilados similares a los hilados importados, pero que no competían directamente con ellos, porque los primeros se destinaban al uso de los propios productores y no "a la venta" en el mercado comercial. En consecuencia, la identificación que habían hecho, en el presente caso, los Estados Unidos de la rama de producción nacional como la constituida por los productores de hilados "para la venta" en el mercado comercial era compatible con el ATV.
     
20. Los Estados Unidos sostienen que el Grupo Especial, al rechazar su definición de la rama de producción nacional, prescindió del sentido corriente de las conjunciones "y/o" utilizadas expresamente en el párrafo 2 del artículo 6 del ATV y, contrariamente a lo previsto por las normas usuales de interpretación de los tratados, privó de sentido al término "y". El Grupo Especial constató que la expresión "productos similares y/o directamente competidores" abarca: i) todo producto similar; ii) todo producto directamente competidor; y iii) todo producto en que se solapen ambas condiciones. El Grupo Especial interpretó el párrafo 2 del artículo 6 como si su texto dijera "similares o directamente competidores", eliminando completamente de ese párrafo la palabra "y". Los Estados Unidos sostienen que la combinación "y/o" significa en general "ambos conjuntamente o uno u otro" y permite distintas identificaciones de la rama de la producción nacional, entre ellas la elegida en el presente caso.
     
21. Los Estados Unidos sostienen asimismo que el Grupo Especial prescindió de las normas usuales de interpretación de los tratados al remitirse en primer lugar a otros Acuerdos de la OMC distintos del propio ATV en su análisis del contexto del párrafo 2 del artículo 6 del ATV. Con arreglo a la jurisprudencia del Órgano de Apelación, el Grupo Especial debería haberse centrado en las disposiciones concretas que iba a interpretar¹⁸y haber comenzado su interpretación dentro del "campo" del ATV.¹⁹ En especial, el Grupo Especial se basó erróneamente en jurisprudencia relativa al artículo III del GATT de 1994, en concreto en los informes del Grupo Especial y del Órgano de Apelación en el asunto Corea - Impuestos a las bebidas alcohólicas ("Corea - Bebidas alcohólicas").²⁰ En esa diferencia se interpretaba una expresión diferente ("directamente competidores o directamente sustituibles") de una disposición distinta de otro Acuerdo (el párrafo 2 del artículo III del GATT de 1994). En consecuencia, el Grupo Especial incurrió en error al basarse en la declaración del Órgano de Apelación enCorea -  Bebidas alcohólicas  según la cual los "productos similares" son, por definición, directamente competidores y constituyen una subcategoría de los "productos directamente competidores o directamente sustituibles". A diferencia de lo que ocurre en el presente caso, en el asunto Corea - Bebidas alcohólicas  se trataba exclusivamente de productos que competían en el mercado, y no de productos utilizados dentro de una empresa verticalmente integrada. Cuando están realmente presentes en el mercado, todos los productos similares pueden ser además directamente competidores. Los productos usados de forma cautiva dentro de empresas verticalmente integradas nunca llegan al mercado y, por consiguiente, no cabe considerar que sean productos "directamente competidores" con los productos similares presentes efectivamente en él.
     
22. En opinión de los Estados Unidos, el Grupo Especial no tuvo adecuadamente en cuenta el contexto que proporciona el artículo 6 del ATV. Los Estados Unidos consideran que su identificación de la rama de producción nacional fue compatible con el Preámbulo y con el párrafo 1 del artículo 6 del ATV. Además, no estiman que su definición establezca una base jurídica excesivamente amplia para la adopción por un Miembro importador de medidas de salvaguardia de transición. A ese respecto, los Estados Unidos señalan que la definición de la rama de producción nacional era solamente un punto de partida, y que un Miembro de la OMC sólo puede adoptar medidas de salvaguardia si ha cumplido previamente todas las condiciones adicionales establecidas en los párrafos 2, 3 y 4 del artículo 6 del ATV.
     
23. Los Estados Unidos afirman que su identificación de la rama de producción nacional es asimismo compatible con el objeto y fin del ATV, que establece un delicado equilibrio entre los intereses de los Miembros exportadores e importadores. A juicio de los Estados Unidos, la definición de la rama de producción nacional del ATV deja a los Miembros cierto margen de flexibilidad en relación con el recurso al mecanismo de salvaguardia de transición para hacer frente a los aumentos de las importaciones causantes de perjuicio, con lo que facilita los ajustes necesarios en espera de la plena integración del sector de los textiles y el vestido en el marco del GATT de 1994.
     
24. Por último, los Estados Unidos sostienen que la constatación del Grupo Especial según la cual los hilados manufacturados y usados por los productores de tejidos verticalmente integrados son directamente competidores con los hilados importados no se ajusta a los hechos. El Grupo Especial "presumió" que los hilados importados competían efectivamente con los hilados producidos para su propio uso por los productores verticalmente integrados de tejidos. Sin embargo, esto no es así. Según los Estados Unidos, el hecho de que el volumen de las compras y ventas de hilados de los productores verticalmente integrados de tejidos haya sido constantemente de minimis a lo largo de los años es una prueba más de que no hay una relación de competencia directa entre los hilados producidos por esos productores y los hilados importados.

3. Atribución del perjuicio grave

25. Los Estados Unidos solicitan que el Órgano de Apelación revoque la constatación del Grupo Especial relativa a la atribución del perjuicio grave de conformidad con el párrafo 4 del artículo 6 del ATV. El Grupo Especial consideró erróneamente que el párrafo 4 del artículo 6 exige la atribución del perjuicio a todos los Miembros que causen un perjuicio grave o una amenaza real de perjuicio grave. En consecuencia, el Grupo Especial incurrió en error al concluir que la atribución por los Estados Unidos del perjuicio grave y la amenaza real de perjuicio grave al Pakistán era incompatible con el párrafo 4 del artículo 6 del ATV porque los Estados Unidos no examinaron individualmente el efecto de las importaciones procedentes de México y posiblemente de otros Miembros. El artículo 6 no exige ni la identificación individual de los Miembros de los que proceden las importaciones que causan perjuicio grave o amenaza real de perjuicio grave ni la atribución de ese perjuicio o amenaza a cada uno de esos Miembros. La relación causal se determina, conforme a lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 6 del ATV, sobre la base de las importaciones totales y no de las importaciones procedentes de cada Miembro. El párrafo 4 del artículo 6 no se refiere a la "relación de causalidad", sino que establece la metodología para determinar a qué Miembro o Miembros debe atribuirse el perjuicio grave y la amenaza real de perjuicio grave y, por ende, para aplicar la medida de salvaguardia de transición a ese o esos Miembros. Los Estados Unidos alegan que el Grupo Especial interpretó erróneamente dos conceptos distintos, los conceptos de causalidad y de atribución.
     
26. Los Estados Unidos señalan que el mecanismo de salvaguardia de transición previsto en el artículo 6 no es un mecanismo de salvaguardia aplicable con arreglo al principio de la nación más favorecida, y que el párrafo 4 del artículo 6 requiere literalmente que la medida de salvaguardia de transición se aplique Miembro por Miembro, lo que anula cualquier obligación de que i) un Miembro importador atribuya individualmente el perjuicio grave a todos los Miembros exportadores que individualmente lo causan o contribuyen a él o de que ii) un Miembro importador atribuya individualmente el perjuicio grave a todos los Miembros exportadores que cumplan los criterios establecidos en el párrafo 4 del artículo 6. Los Estados Unidos añaden que la historia de la negociación indica que los redactores del ATV descartaron ese enfoque. El párrafo 4 del artículo 6 del proyecto de Acuerdo que figura en el Texto del Presidente del Grupo de Negociación sobre los Textiles y el Vestido, según el cual el Miembro que recurra a una medida de salvaguardia "determinará cuáles son la parte o partes que contribuyan a la existencia […] de daño grave […] mediante un incremento brusco y sustancial […] de las importaciones"²¹ no fue incorporado al Acuerdo.
     
27. Los Estados Unidos sostienen además que su interpretación del párrafo 4 del artículo 6 es compatible con el contexto de esa disposición. Por ejemplo, el párrafo 6 del artículo 6 obliga al Miembro importador a tener en cuenta los intereses de determinados Miembros y conceder un trato especial a esos Miembros en la aplicación de una medida de salvaguardia de transición. El párrafo 1 del artículo 6 exhorta a los Miembros importadores a aplicar las medidas de salvaguardia de transición "con la mayor moderación posible". Los Estados Unidos aducen que, con arreglo a la interpretación del Grupo Especial, los Miembros estarían obligados a infringir esas prescripciones y a aplicar la salvaguardia de transición a todos los Miembros que cumplieran los criterios del párrafo 4 del artículo 6.