ESTADOS UNIDOS - MEDIDAS DE SALVAGUARDIA DEFINITIVAS
IMPUESTAS A LAS IMPORTACIONES DE GLUTEN DE TRIGO
PROCEDENTES DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS



AB-2000-10


Informe del Órgano de Apelación

(Continuación)

III. Cuestiones planteadas en la presente apelación

44. En la presente apelación se plantean las siguientes cuestiones:

a) si el Grupo Especial incurrió en error al constatar, en el párrafo 8.69 de su informe, que, conforme al párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, sólo se requiere que las autoridades competentes evalúen los "factores pertinentes" enumerados en dicho párrafo así como cualesquiera otros "factores" "que las partes interesadas en la investigación nacional señalen claramente a [la] atención [de las autoridades competentes]";

b) si el Grupo Especial incurrió en error al interpretar el párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias en el sentido de que el aumento de las importaciones "aisladamente", "en sí mismo y por sí solo", o "per se", debe ser capaz de causar "daño grave";

c) si el Grupo Especial incurrió en error al constatar, en el párrafo 8.182 de su informe, que los Estados Unidos actuaron de forma incompatible con el párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, al excluir las importaciones del Canadá del ámbito de aplicación de la medida de salvaguardia, después de realizar una investigación que abarcaba las importaciones procedentes de todas las fuentes, inclusive del Canadá, a fin de determinar si el aumento de las importaciones de gluten de trigo causaba o amenazaba causar un daño grave a la rama de producción de los Estados Unidos y después de realizar ulteriormente un examen por separado de la importancia de las importaciones procedentes del Canadá para la situación de la rama de producción nacional;

d) si el Grupo Especial incurrió en error en su interpretación y aplicación de los artículos 8 y 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias, en particular, al constatar que:

i) los Estados Unidos actuaron de forma incompatible con sus obligaciones de hacer "inmediatamente" una notificación de conformidad con el párrafo 1 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias;

ii) los Estados Unidos actuaron de forma incompatible con el párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias al no dar oportunidades adecuadas para que se celebrasen consultas previas sobre la medida con anterioridad a su aplicación; y

iii) los Estados Unidos actuaron de forma incompatible con el párrafo 1 del artículo 8 del Acuerdo sobre Salvaguardias;

e) si el Grupo Especial incurrió en error en su interpretación y aplicación del artículo 11 del ESD, en particular:

i) en su constatación sobre el trato dado por la USITC a la "productividad", que figura en el párrafo 8.46 del informe del Grupo Especial;

ii) en su constatación sobre el trato dado por la USITC a las "ganancias y pérdidas", que figura en el párrafo 8.66 del informe del Grupo Especial;

iii) al no examinar los argumentos formulados por las Comunidades Europeas sobre la relación general entre el contenido de proteínas del trigo y el precio del gluten de trigo; y

iv) al abstenerse de extraer inferencias "desfavorables" de la negativa de los Estados Unidos a proporcionar cierta información presuntamente confidencial que le fue solicitada por el Grupo Especial con arreglo al párrafo 1 del artículo 13 del ESD; y

f) si el Grupo Especial incurrió en error en la aplicación del principio de economía procesal, en el párrafo 8.220 de su informe, al no examinar las alegaciones de las Comunidades Europeas en relación con el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994, y también en relación con el artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias y el artículo I del GATT de 1994.

IV. Párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias

45. Las Comunidades Europeas alegaron ante el Grupo Especial que la USITC no había evaluado "todos los factores pertinentes", conforme lo requiere el párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, puesto que la USITC no examinó la relación existente entre el contenido de proteínas del trigo y el precio del gluten de trigo. Según las Comunidades Europeas, esta relación es "el más importante de los factores que determinan el precio del gluten de trigo".³⁵

46. El Grupo Especial declaró que, con arreglo al párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, "es preciso demostrar que las autoridades competentes han evaluado 'todos los factores pertinentes' enumerados en dicha disposición así como otros factores igualmente pertinentes".³⁶ El Grupo Especial añadió lo siguiente:

Consideramos que esto entraña la obligación de que dichas autoridades evalúen los "factores" enumerados en dicha disposición así como cualesquiera otros "factores" pertinentes -es decir, factores que las partes interesadas en la investigación nacional señalen claramente a su atención.³⁷ (sin subrayar en el original)

47. El Grupo Especial observó que la USITC "tomó en cuenta todos los factores expresamente enumerados en el apartado a) del párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias".³⁸ El Grupo Especial señaló asimismo que las partes "no formulan objeciones sobre el examen de los salarios, las existencias y los precios efectuado por la USITC".³⁹ Sin embargo, el Grupo Especial constató que la USITC estaba obligada a examinar la relación entre el contenido de proteínas del trigo y el precio del gluten de trigo con respecto "al segmento posterior a 1994 del período objeto de investigación", porque esta cuestión no había sido "planteada claramente" a la USITC por las partes interesadas.⁴⁰

48. Las Comunidades Europeas alegan, en la apelación, que el Grupo Especial incurrió en error al interpretar que el párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias prescribe que las autoridades competentes sólo deben evaluar los "factores pertinentes" enumerados en el párrafo 2 a) del artículo 4, así como cualesquiera otros "factores" que las partes interesadas "señalen claramente a su atención [como factores pertinentes]". Según las Comunidades Europeas, las autoridades competentes deberían investigar "todos los hechos pertinentes de que se disponga -y no sólo los que les han sido presentados- a fin de llevar a cabo una evaluación de los hechos en su totalidad".⁴¹ (el subrayado figura en el original)

49. La parte pertinente del párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias dice lo siguiente:

En la investigación para determinar si el aumento de las importaciones ha causado o amenaza causar un daño grave a una rama de producción nacional a tenor del presente Acuerdo, las autoridades competentes evaluarán todos los factores pertinentes de carácter objetivo y cuantificable que tengan relación con la situación de esa rama de producción, en particular el ritmo y la cuantía del aumento de las importaciones del producto de que se trate en términos absolutos y relativos, la parte del mercado interno absorbida por las importaciones en aumento, los cambios en el nivel de ventas, la producción, la productividad, la utilización de la capacidad, las ganancias y pérdidas y el empleo. (sin cursivas en el original)

50. Ya hemos tenido ocasión de observar que:

… El párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias requiere una demostración de que las autoridades competentes han evaluado, como mínimo, cada uno de los factores enumerados en el párrafo 2 a) del artículo 4 así como todos los demás factores pertinentes para la situación de la rama de producción interesada.⁴² (sin cursivas en el original)

51. En la presente apelación se nos pide que volvamos a tratar el alcance de la obligación de las autoridades competentes, conforme al párrafo 2 a) del artículo 4, de evaluar "todos los factores pertinentes" (sin cursivas en el original). La palabra "todos" tiene un sentido amplio que, si se la lee sola, puede sugerir que el alcance de la obligación de las autoridades competentes de evaluar "factores pertinentes" no tiene límites ni excepciones.⁴³ Sin embargo, no es posible, por supuesto, leer la palabra en forma aislada. Como lo reconocen las Comunidades Europeas⁴⁴, el texto del párrafo 2 a) del artículo 4 impone algunas condiciones explícitas a la obligación de evaluar "todos los factores pertinentes" puesto que prescribe que las autoridades competentes sólo deben evaluar los factores de "carácter objetivo y cuantificable" que "tengan relación con la situación de esa rama de producción".

52. La obligación de evaluar "factores pertinentes" también debe interpretarse habida cuenta del deber de las autoridades competentes de llevar a cabo una "investigación" conforme al Acuerdo sobre Salvaguardias. Las autoridades competentes deben basar su evaluación de la pertinencia, en su caso, de un factor en pruebas "de carácter objetivo y cuantificable". En principio, las autoridades competentes obtendrán esas pruebas durante la investigación que deben efectuar, con arreglo al párrafo 1 del artículo 3, de la situación de la rama de producción nacional. Por consiguiente, el alcance de la obligación de evaluar "todos los factores pertinentes" está en relación con el alcance de la obligación de las autoridades competentes de llevar a cabo una investigación.

53. Por consiguiente, en busca de contexto, recurrimos al párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias, cuyo título es "Investigación". El párrafo 1 del artículo 3 prescribe: "Un Miembro sólo podrá aplicar una medida de salvaguardia después de una investigación realizada por las autoridades competentes de ese Miembro …" (sin cursivas en el original). El sentido corriente de la palabra "investigation" (investigación) sugiere que las autoridades competentes deberían llevar a cabo una "systematic inquiry" (averiguación sistemática) o un "careful study" (estudio cuidadoso) del asunto que tienen ante sí.⁴⁵ Por consiguiente, la palabra indica un grado adecuado de actividad de parte de las autoridades competentes debido a que las autoridades encargadas de llevar a cabo una averiguación o un estudio -o para utilizar el término del Acuerdo, una "investigación"- deben tratar activamente de obtener la información pertinente.

54. El carácter de la "investigación" requerida por el Acuerdo sobre Salvaguardias se desarrolla en la parte restante del párrafo 1 del artículo 3, que establece determinadas actuaciones que "comportará" la investigación efectuada por las autoridades competentes a fin de que éstas obtengan la información pertinente (sin cursivas en el original). Esas actuaciones mencionadas en el párrafo 1 del artículo 3 están centradas en las "partes interesadas", que deberán ser notificadas en la investigación, y a quienes se les debe ofrecer la oportunidad de presentar "pruebas", así como de exponer sus "opiniones", a las autoridades competentes. Las partes interesadas deben tener asimismo ocasión de "responder a las comunicaciones de otras partes". En consecuencia, en el Acuerdo sobre Salvaguardias se prevé que las partes interesadas desempeñen un papel central en la investigación y que sean la fuente primordial de información para las autoridades competentes.

55. Sin embargo, a nuestro juicio, ello no significa que las autoridades competentes puedan limitar su evaluación de "todos los factores pertinentes", conforme al párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, a los factores que las partes interesadas han señalado como pertinentes. En todo caso, las autoridades competentes deben llevar a cabo una investigación completa que les permita realizar una evaluación adecuada de todos los factores pertinentes mencionados expresamente en el párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.⁴⁶ Además, el párrafo 2 a) del artículo 4 requiere que las autoridades competentes -y no las partes interesadas- evalúen plenamente la pertinencia, en su caso, de los "otros factores". Si las autoridades competentes consideran que uno de esos "otros factores" puede ser pertinente para la situación de la rama de producción nacional, con arreglo al párrafo 2 a) del artículo 4, sus deberes de investigación y evaluación excluyen la posibilidad de que se mantengan pasivas ante las posibles limitaciones de las pruebas presentadas y las opiniones expresadas por las partes interesadas. En tales casos, cuando las autoridades competentes no tienen ante sí suficiente información para evaluar la posible pertinencia de ese "otro factor" deben investigar a fondo dicho factor de manera que puedan cumplir sus obligaciones de evaluación con arreglo al párrafo 2 a) del artículo 4. A este respecto observamos que la "investigación" efectuada por las autoridades competentes con arreglo al párrafo 1 del artículo 3 no se limita a las actuaciones de la investigación mencionadas en dicha disposición sino que simplemente "comporta" tales actuaciones. Por consiguiente, las autoridades competentes deben iniciar actuaciones adicionales de investigación, cuando lo requieran las circunstancias, a fin de cumplir su obligación de evaluar todos los factores pertinentes.

56. En consecuencia, estamos en desacuerdo con la constatación del Grupo Especial de que las autoridades competentes sólo deben examinar los "otros factores" que "las partes interesadas en la investigación nacional señalen claramente a su atención" (sin cursivas en el original).⁴⁷ Sin embargo, como se ha indicado con claridad en el párrafo anterior del presente informe, rechazamos también el argumento de las Comunidades Europeas en el sentido que las autoridades competentes tienen el deber abierto e ilimitado de investigar todos los hechos disponibles que podrían ser pertinentes.⁴⁸

57. A fin de completar el análisis del Grupo Especial, examinamos ahora la alegación de las Comunidades Europeas en el sentido de que la USITC debería haber examinado la relación general entre el contenido de proteínas del trigo y el precio del gluten de trigo en tanto que "factor pertinente", con arreglo al párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Observamos que esta relación general no fue "evaluada" por la USITC en tanto que "otro factor pertinente" conforme al párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Sin embargo, el informe de la USITC no guarda silencio sobre la importancia del contenido de proteínas del trigo. La USITC señaló que:

… La demanda de gluten de trigo está estrechamente vinculada al contenido de proteínas de la cosecha de trigo de cada año. En caso de que la cantidad y calidad de las proteínas que existen naturalmente en los suministros de trigo sean reducidas, los panaderos consumirán más gluten de trigo a fin de suplir la falta de proteínas en el trigo. …⁴⁹ (sin cursivas en el original)

La USITC también observó que "cuando el nivel de proteínas del trigo es elevado, se reduce la demanda de gluten de trigo que se añade a la harina de panadería"⁵⁰ (sin cursivas en el original). La USITC observó que, en 1994, el acusado aumento de la demanda de gluten de trigo y del precio de dicho producto "fue consecuencia, al menos en parte, de una deficiencia en el contenido de proteínas, por razones relacionadas con el clima, de las cosechas de trigo de los principales países productores, entre ellos los Estados Unidos, durante 1993".⁵¹

58. A nuestro juicio, la USITC reconoció claramente que el contenido de proteínas del trigo tiene una influencia importante en la demanda de gluten de trigo y en el precio de dicho producto. Sin embargo, las pruebas que constan en el expediente indican que sólo cuando el contenido de proteínas del trigo es excepcionalmente elevado o bajo este factor merece ser sometido a una "evaluación" en tanto que un "factor pertinente", debido a que sólo en dicho caso el contenido de proteínas del trigo tiene un efecto notable sobre las fluctuaciones de la demanda de gluten de trigo y el precio del producto. El único año del período de investigación durante el cual el contenido de proteínas del trigo fue excepcionalmente elevado o bajo fue 1993, y eso tuvo por resultado un aumento de la demanda y de los precios del gluten de trigo registrados tan sólo en 1994. No hay ninguna prueba que indique que durante 1996 y 1997, cuando se produjo el incremento súbito de las importaciones⁵², el contenido de proteínas del trigo fuera excepcional hasta tal punto que este factor tuviera un efecto notable sobre las fluctuaciones de los precios del gluten de trigo. De ello se deduce que no hay ninguna razón para concluir que la USITC debería haber "evaluado" el contenido de proteínas del trigo en tanto que un determinado "factor pertinente" en 1996 y 1997 con arreglo al párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

59. En consecuencia, aunque por distintas razones, confirmamos la constatación del Grupo Especial de que los Estados Unidos no han actuado de forma incompatible con los párrafos 2 a) y 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias al no examinar la relación general existente entre el contenido de proteínas del trigo y el precio del gluten de trigo con respecto al segmento del período objeto de la investigación posterior a 1994.⁵³

Continuación: V. Párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias

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