ESTADOS UNIDOS - MEDIDAS DE SALVAGUARDIA DEFINITIVAS
IMPUESTAS A LAS IMPORTACIONES DE GLUTEN DE TRIGO
PROCEDENTES DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS



AB-2000-10


Informe del Órgano de Apelación

(Continuación)

V. Párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias

60. Al examinar la relación de causalidad, el Grupo Especial describió en la forma siguiente la cuestión que tenía ante sí:

… si la USITC … cumplió los requisitos que establece el apartado b) del párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, es decir, demostrar la existencia de una relación de causalidad entre el aumento de las importaciones y el daño grave y no atribuir a las importaciones el daño causado por los demás factores.⁵⁴

61. El Grupo Especial observó que el apartado b) del párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias "contiene una remisión expresa al texto del apartado a) del mismo párrafo" de dicho Acuerdo. Leyendo conjuntamente ambas disposiciones, el Grupo Especial opinó lo siguiente:

… Los apartados a) y b) del párrafo 2 del artículo 4 obligan a los Miembros: i) a demostrar la existencia de la relación de causalidad entre el aumento de las importaciones y el daño grave; y ii) a no atribuir al aumento de las importaciones el daño causado por otros factores a la rama de producción nacional al mismo tiempo. Consideramos que, sumadas, estas dos disposiciones obligan a los Miembros a demostrar que el aumento de las importaciones, dadas las condiciones vigentes en el mercado de que se trate, en sí mismo y por sí solo, causa un daño grave. Eso no quiere decir que las importaciones tengan que ser el único factor causal de una situación de daño grave. En una situación de daño grave a una rama de producción nacional es posible que los factores concurrentes sean múltiples. Sin embargo, el aumento de las importaciones ha de bastar, en sí mismo y por sí solo, para causar un daño que sobrepase el umbral de "grave" según los términos del Acuerdo.⁵⁵ (sin subrayar en el original)

62. El Grupo Especial reiteró esta interpretación de otras maneras. Declaró que:

… en caso de que concurran varios factores, uno de los cuales sea el aumento de las importaciones, que colectivamente sean suficientes para causar un "menoscabo general significativo de la situación de una rama de producción nacional", pero el aumento de las importaciones aisladamente no esté causando un daño que sobrepase el umbral de "grave" según los términos del apartado a) del párrafo 1 del artículo 4 del Acuerdo, no se habrán cumplido las condiciones para imponer una medida de salvaguardia.⁵⁶ (sin subrayar en el original)

63. El Grupo Especial concluyó que "los apartados a) y b) del párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias exigen que el aumento de las importaciones per se esté causando un daño grave".⁵⁷

64. Los Estados Unidos sostienen, en apelación, que el Grupo Especial incurrió en error al interpretar el párrafo 2 b) del artículo 4 en el sentido de que el aumento de las importaciones debe ser suficiente, en sí mismo y por sí solo, para causar un daño que sea "grave". Sostienen que la palabra "causar" significa "provocar un resultado, ya sea aisladamente o en combinación con otros factores, no 'causar por sí mismo'. El sentido corriente de la expresión 'relación de causalidad', en la primera frase del párrafo 2 b) del artículo 4, es coherente con esta interpretación del término 'causar'".⁵⁸ Según los Estados Unidos, la última frase del párrafo 2 b) del artículo 4 tiene por objeto garantizar que otros factores no nieguen la relación de causalidad que se ha constatado que existe, tras examinar todas las circunstancias, entre el aumento de las importaciones y el daño grave.⁵⁹

65. La cuestión de la relación de causalidad desempeña un papel central en cualquier investigación en materia de salvaguardias. A ese respecto, el párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias prescribe lo siguiente:

No se efectuará la determinación a que se refiere el apartado a) del presente párrafo a menos que la investigación demuestre, sobre la base de pruebas objetivas, la existencia de una relación de causalidad entre el aumento de las importaciones del producto de que se trate y el daño grave o la amenaza de daño grave. Cuando haya otros factores, distintos del aumento de importaciones, que al mismo tiempo causen daño a la rama de producción nacional, este daño no se atribuirá al aumento de las importaciones (sin cursivas en el original).

66. En lo esencial, el Grupo Especial ha interpretado que el párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias establece que el aumento de las importaciones debe contribuir de manera especial a causar el daño grave sufrido por la rama de producción nacional. El nivel de la contribución que exige el Grupo Especial es que el aumento de las importaciones considerado "aisladamente"⁶⁰, "en sí mismo y por sí solo"⁶¹, o "per se"⁶², debe ser capaz de causar un daño que sea "grave". Nos parece que el Grupo Especial ha llegado a esta interpretación mediante el siguiente proceso de razonamiento: en primer lugar, en virtud de la primera frase del párrafo 2 b) del artículo 4 debe haber una "relación de causalidad" entre el aumento de las importaciones y el daño grave; en segundo lugar, los términos relativos a la no "atribución" empleados en la última frase del párrafo 2 b) del artículo 4 significan que los efectos causados por el aumento de las importaciones deben distinguirse de los efectos causados por otros factores; en tercer lugar, los efectos causados por otros factores deben, por consiguiente, quedar totalmente excluidos de la determinación del daño grave de manera que se asegure que estos efectos no se "atribuyen" al aumento de las importaciones; en cuarto lugar, los efectos causados por el aumento de las importaciones aisladamente, excluyendo los efectos causados por otros factores, deben, por lo tanto, ser capaces de causar daño grave.⁶³

67. Hemos comenzado nuestro razonamiento con la primera frase del párrafo 2 b) del artículo 4. En ella se prescribe que no se efectuará una determinación "a menos que la investigación demuestre … la existencia de una relación de causalidad entre el aumento de las importaciones … y el daño grave o la amenaza de daño grave" (sin cursivas en el original). Por consiguiente, el requisito para llevar a cabo una determinación de conformidad con el párrafo 2 a) del artículo 4 es que exista una "relación de causalidad" ("causal link"). La palabra "causal" (de causalidad, causal) significa "relating to a cause or causes", (relativo a una causa o causas), mientras que la palabra "cause" (causa), a su vez, denota una relación entre, por lo menos, dos elementos, de los cuales el primer elemento, de alguna manera, ha "brought about" (provocado, generado), "produced" (producido) o "induced" (inducido) la existencia del segundo elemento.⁶⁴ La palabra "link" (relación o vínculo) indica simplemente que el aumento de las importaciones ha desempeñado un papel en cuanto a generar un daño grave, o ha contribuido a generarlo, de manera que existe una "connection" (conexión)⁶⁵ o un "nexus" (nexo) de causalidad entre esos dos elementos. A nuestro juicio, la unión de estas palabras en la expresión "relación de causalidad" denota una relación tal de causa a efecto que el aumento de las importaciones contribuye a "provocar o generar", "producir" o "inducir" el daño grave. Aunque esa contribución puede ser lo bastante clara como para establecer la existencia de la "relación de causalidad" requerida, el texto de la primera frase del párrafo 2 b) del artículo 4 no sugiere que el aumento de las importaciones sea la única causa del daño grave, o que deban excluirse "otros factores" de la determinación del daño grave. Por el contrario, el texto del párrafo 2 b) del artículo 4, en conjunto, sugiere que la "relación de causalidad" entre el aumento de las importaciones y el daño grave puede existir, aun cuando otros factores contribuyan también, "al mismo tiempo", a la situación de la rama de producción nacional.

68. Precisamente porque pueden existir varios factores, además del aumento de las importaciones, que contribuyan simultáneamente a la situación de la rama de producción nacional, la última frase del párrafo 2 b) del artículo 4 dice que "no se atribuirá" al aumento de las importaciones el daño causado por otros factores. La parte inicial de esa frase indica, para nosotros, que esta frase establece reglas que se aplican cuando el "aumento de las importaciones" y algunos "otros factores", conjuntamente, "causan daño" a la rama de producción nacional "al mismo tiempo". La última parte de la frase prescribe que, en esa situación, el daño causado por otros factores "no se atribuirá ["shall not be attributed"] al aumento de las importaciones" (sin cursivas en el original). Entre los sinónimos de la palabra "attribute" (atribuir) figuran "assign" (asignar) o "ascribe" (imputar).⁶⁶ Conforme a la última frase del párrafo 2 b) del artículo 4 nos interesa la correcta "atribución", en ese sentido, del "daño" causado a la rama de producción nacional por "factores distintos del aumento de las importaciones". Evidentemente, el proceso de atribución del "daño", previsto en esta frase, sólo puede hacerse después de separar el "daño" que luego debe "atribuirse" correctamente. Lo importante en este proceso es separar o distinguir los efectos causados por los diferentes factores que generan el "daño".

69. El párrafo 2 b) del artículo 4 presupone, por consiguiente, como primera fase del examen de la relación de causalidad efectuado por las autoridades competentes, que los efectos perjudiciales causados a la rama de producción nacional por el aumento de las importaciones se distingan de los efectos perjudiciales causados por otros factores. Las autoridades competentes pueden entonces, como segunda fase de su examen, atribuir al aumento de las importaciones, por una parte, e implícitamente a otros factores pertinentes, por otra parte, el "daño" causado por todos estos diferentes factores, incluido el aumento de las importaciones. Mediante este proceso de dos fases, las autoridades competentes cumplen el párrafo 2 b) del artículo 4 al asegurarse de que cualquier daño a la rama de producción nacional que haya sido efectivamente causado por factores distintos del aumento de las importaciones, no se "atribuya" al aumento de las importaciones y, por lo tanto, no se trate como si fuera un daño causado por el aumento de las importaciones, cuando no lo es. De esta manera las autoridades competentes determinan, como última fase, si existe una "relación de causalidad" entre el aumento de las importaciones y el daño grave y si esta relación de causalidad entraña una relación auténtica y sustancial de causa a efecto entre estos dos elementos, conforme lo requiere el Acuerdo sobre Salvaguardias.⁶⁷

70. La necesidad de asegurar una atribución correcta del "daño" con arreglo al párrafo 2 b) del artículo 4 indica que las autoridades competentes deben tener en cuenta, en su determinación, los efectos del aumento de las importaciones en cuanto se distinguen de los efectos de otros factores. Sin embargo, la necesidad de distinguir entre los efectos causados por el aumento de las importaciones y los efectos causados por otros factores no implica necesariamente, como dijo el Grupo Especial, que el aumento de las importaciones por sí mismo deba ser capaz de causar daño grave, ni que el daño causado por otros factores deba quedar excluido de la determinación de la existencia de daño grave.

71. Consideramos que el párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, al cual se hace referencia explícitamente en el párrafo 2 b) del mismo artículo, indica que deben tenerse en cuenta "otros factores" en la determinación que formulen las autoridades competentes de la existencia de daño grave. En el párrafo 2 a) del artículo 4 se enuncian los factores que las autoridades competentes "evaluarán" para "determinar si el aumento de las importaciones ha causado o amenaza causar un daño grave a una rama de producción nacional …". Con arreglo a esa disposición, las autoridades competentes deben evaluar "todos los factores pertinentes … que tengan relación ["having a bearing"] con la situación de [la] rama de producción" (sin cursivas en el original). Al evaluar la pertinencia de un determinado factor, las autoridades competentes deben, por consiguiente, evaluar la "bearing" ("relación") o la "influence" ("influencia") o el "effect" ("efecto")⁶⁸, que tenga ese factor sobre la situación general de la rama de producción nacional, sin perder de vista todos los otros factores pertinentes.

72. El uso de la palabra "todos" en la expresión "todos los factores pertinentes", empleada en el párrafo 2 a) del artículo 4, indica que los efectos de cualquier factor pueden ser pertinentes para la determinación, que realicen las autoridades competentes, sin que se tenga en cuenta si ese determinado factor está relacionado específicamente con las importaciones o más en general con la rama de producción nacional. Esta conclusión queda confirmada por la lista de factores que, según el párrafo 2 a) del artículo 4, son "en particular" pertinentes para la determinación. En esa lista figuran factores relacionados tanto con las importaciones de manera específica como, de manera más general, con la situación global de la rama de producción nacional. El texto de esta disposición no distingue entre ninguno de los factores enumerados, ni asigna una importancia o preferencia especial a ninguno de ellos. En consecuencia, a nuestro juicio, el párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias sugiere que todos estos factores han de incluirse en la determinación de la existencia de daño grave y que la contribución de cada factor pertinente ha de computarse en esa determinación según la "relación" que tenga con la situación de la rama de producción nacional o su efecto en ella. Por tanto, consideramos que el párrafo 2 a) del artículo 4 no confirma la conclusión del Grupo Especial de que algunos de los "factores pertinentes" -los que se refieren exclusivamente al aumento de las importaciones- deberían computarse para efectuar una determinación afirmativa de la existencia de daño grave, mientras que otros -los que no están relacionados con el aumento de las importaciones- deberían quedar excluidos de dicha determinación.⁶⁹

73. Consideramos que debe darse a los apartados a) y b) del párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias una interpretación coherente, en particular a la luz de la conexión textual explícita que existe entre esas dos disposiciones. Según la cláusula inicial del apartado b) del párrafo 2 del artículo 4 -"No se efectuará la determinación a que se refiere el apartado a) del presente párrafo a menos que …"- ambas disposiciones establecen normas que rigen una determinación única, formulada con arreglo al párrafo 2 a) del artículo 4. A nuestro parecer, sería contrario al requisito del párrafo 2 a) del artículo 4 evaluar -y, por consiguiente, incluir en la determinación- la "relación" que tienen todos los factores pertinentes con la rama de producción nacional, o el efecto que tienen en ella, si esos mismos efectos, causados por esos mismos factores, con excepción del aumento de las importaciones, quedan excluidos en virtud del párrafo 2 b) del artículo 4, tal como lo ha sugerido el Grupo Especial.

74. Señalamos, además, que nuestra interpretación de los factores que deben tenerse en cuenta con arreglo a los apartados a) y b) del párrafo 2 del artículo 4 queda confirmada por la definición de "daño grave" que contiene el párrafo 1 a) del artículo 4. El término "daño grave" se define como "un menoscabo general significativo de la situación de una rama de producción nacional" (sin cursivas en el original). El alcance de este término sugiere también que la determinación de las autoridades competentes debe incluir todos los factores pertinentes a la situación general de la rama de producción.

75. Refuerza asimismo nuestra interpretación de los apartados a) y b) del párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias nuestra interpretación del párrafo 1 del artículo 2 de dicho Acuerdo. Esa disposición dice lo siguiente:

Un Miembro sólo podrá aplicar una medida de salvaguardia a un producto si dicho Miembro ha determinado, con arreglo a las disposiciones enunciadas infra, que las importaciones de ese producto en su territorio han aumentado en tal cantidad, en términos absolutos o en relación con la producción nacional, y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave a la rama de producción nacional que produce productos similares o directamente competidores. (sin cursivas en el original)

76. El párrafo 1 del artículo 2 refleja fielmente los "principios fundamentales"⁷⁰ del párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 y establece también "las condiciones para imponer una medida de salvaguardia"⁷¹, incluidas las que se refieren a la relación de causalidad. Las normas sobre la relación de causalidad, que se desarrollan en los demás artículos del Acuerdo sobre Salvaguardias, tienen, por lo tanto, sus raíces en el párrafo 1 del artículo 2. Conforme a esa disposición, podrá aplicarse una medida de salvaguardia si "las importaciones de [un] producto … han aumentado en tal cantidad … y se realizan en condiciones tales que causan …" un daño grave. En consecuencia, según el párrafo 1 del artículo 2, el análisis de la relación de causalidad abarca dos elementos: el primero relativo específicamente al aumento de las "importaciones" y el segundo a las "condiciones" en las cuales se realizan las importaciones.

77. A nuestro juicio, cada uno de estos dos elementos se desarrolla en el párrafo 2 a) del artículo 4. Mientras que el párrafo 1 del artículo 2 requiere que se tenga en cuenta si las importaciones han "aumentado en tal cantidad", tanto en términos "absolutos" como "en relación con la producción nacional", el párrafo 2 a) del artículo 4 dice, a ese respecto, que son pertinentes "el ritmo y la cuantía del aumento de las importaciones del producto de que se trate en términos absolutos y relativos, [y] la parte del mercado interno absorbida por las importaciones en aumento".

78. Por lo que respecta al segundo elemento previsto en el párrafo 1 del artículo 2, lo consideramos como un complemento del primero. Mientras que el primer elemento se refiere específicamente al aumento de las importaciones, el segundo se refiere de manera más general a las "condiciones" del mercado del producto de que se trate que pueden influir en la rama de producción nacional. Por consiguiente, la expresión "en condiciones tales" se refiere por lo general a las "condiciones" reinantes en el mercado del producto de que se trate cuando se produce un aumento de las importaciones. Interpretada de ese modo, la expresión "en condiciones tales" es una referencia sintética a los factores restantes enumerados en el párrafo 2 a) del artículo 4, que se refieren a la situación general de la rama de producción nacional y del mercado nacional, así como a otros factores "que tengan relación con la situación de [la] rama de producción". Por lo tanto, la expresión "en condiciones tales" confirma el punto de vista de que, con arreglo a los apartados a) y b) del párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, las autoridades competentes deberían determinar si el aumento de las importaciones, no por sí solo sino conjuntamente con los otros factores pertinentes, causa un daño grave.⁷²

79. Por estas razones, estamos de acuerdo con la primera y segunda fases que identificamos en el razonamiento del Grupo Especial; sin embargo, no observamos en el texto del Acuerdo sobre Salvaguardias nada que pueda deducirse en apoyo de la tercera y cuarta fases de ese razonamiento.⁷³ Por consiguiente, en conclusión, revocamos la interpretación del Grupo Especial del párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias en el sentido de que el aumento de las importaciones "aisladamente", "en sí mismo y por sí solo", o "per se", debe ser capaz de causar un daño que sea "grave".⁷⁴ Y revocamos también las conclusiones del Grupo Especial sobre la cuestión de la relación de causalidad, resumidas en el párrafo 8.154 del informe del Grupo Especial, pues dichas conclusiones están basadas en una interpretación errónea del párrafo 2 b) del artículo 4.

80. Puesto que hemos revocado las conclusiones del Grupo Especial con respecto a la relación de causalidad, consideramos que debemos completar ahora el análisis jurídico de esta cuestión sobre la base de las constataciones de hecho del Grupo Especial y de los hechos no controvertidos que constan en el expediente del Grupo Especial. Observamos que el Grupo Especial ha expuesto las constataciones de la USITC sobre cuatro posibles factores, distintos del aumento de las importaciones, y su relación con la situación de la rama de producción nacional. Se trata de los efectos de los "mercados de los coproductos", "la subida de los costos de los insumos", "las importaciones de gluten de trigo realizadas por los productores estadounidenses" y la "utilización de la capacidad".⁷⁵ El Grupo Especial se refirió sobre todo al último de estos cuatro factores, la utilización de la capacidad.

81. Los hechos no controvertidos que constan en el expediente en relación con la utilización de la capacidad de la rama de producción nacional son los siguientes.⁷⁶ Durante el período objeto de la investigación, 1º de julio de 1993 a 30 de junio de 1997, la capacidad disponible media de los productores de gluten de trigo de los Estados Unidos aumentó en poco más del 68 por ciento, y para el 30 de junio de 1995 se disponía de un 55 por ciento de ese aumento. El consumo total de gluten de trigo de los Estados Unidos aumentó, durante el período objeto de la investigación, en un 17,8 por ciento. La cantidad de gluten de trigo producida por los productores estadounidenses aumentó en un 12 por ciento durante los tres primeros años del período objeto de la investigación, antes de disminuir al final a un nivel que fue del 96 por ciento del nivel registrado al comienzo. En vista del aumento de la capacidad media y de la disminución de la producción, los niveles de utilización de la capacidad de los Estados Unidos disminuyeron de un 78,3 por ciento, en 1993, a un 44,5 por ciento en 1997. Durante el período de investigación, el volumen de las importaciones aumentó en casi un 38 por ciento, y la parte del mercado correspondiente a las importaciones aumentó de un 51,4 por ciento a un 60,2 por ciento.

82. Al evaluar los niveles de aumento de la capacidad y de utilización de la capacidad como "otras causas posibles de daño", la USITC dijo lo siguiente:

… El mercado interno de gluten de trigo es muy competitivo. Los productores tienen una amplia capacidad excedentaria para satisfacer el aumento de la demanda. Además, el gluten de trigo es una mercancía que se vende primordialmente sobre la base del precio, y el gluten de trigo procedente de diversas fuentes es muy intercambiable. En 1996 entró en el mercado un nuevo productor nacional, Heartland. Además, la rama de producción nacional añadió una nueva capacidad considerable al comenzar el período de la investigación. Este aumento de la capacidad se llevó a cabo en anticipación de un crecimiento fuerte y continuado de la demanda y el consumo internos. Las proyecciones de la rama de producción sobre el continuo crecimiento de la demanda y el consumo eran en gran medida exactas, puesto que el consumo aparente aumentó en casi un 18 por ciento entre 1993 y 1997. Como antes se ha dicho, a no ser por el aumento de las importaciones, la rama de producción hubiera operado a un 61 por ciento de su capacidad en 1997, lo cual está mucho más cerca del nivel en el cual operaba la rama de producción, con una rentabilidad razonable, al comienzo del período objeto de investigación. Por consiguiente, llegamos a la conclusión que ni la competencia interna ni el aumento de la capacidad internas fueron una causa más importante del daño grave que el aumento de las importaciones.⁷⁷ (sin cursivas en el original)

83. Al examinar esta misma cuestión, el Grupo Especial tomó nota de ciertas "afirmaciones" de los Estados Unidos en el sentido de que la capacidad de producción de la rama de producción nacional "tuvo un papel" en el daño grave sufrido por la rama de producción.⁷⁸ El Grupo Especial dijo a continuación:

… Para nosotros, estas afirmaciones representan la admisión por los Estados Unidos de que hubo al menos otro factor, distinto del aumento de las importaciones, que también contribuyó al daño grave experimentado por la rama de producción nacional. Sin embargo, no vemos en el informe de la USITC ningún indicio de que no se haya considerado a las importaciones responsables del daño causado por este factor.⁷⁹

84. Observamos que la USITC ha hecho hincapié en que "a no ser por el aumento de las importaciones", la rama de producción nacional hubiera operado, en 1997, a casi un 61 por ciento de la capacidad disponible.⁸⁰ La USITC pone de relieve este hecho porque, según dice, con esa tasa de utilización de la capacidad, la rama de producción nacional hubiera estado operando "mucho más cerca" de las tasas alcanzadas "a comienzo del período objeto de investigación", cuando la rama de producción era razonablemente rentable.⁸¹ En consecuencia, la USITC indica la existencia de un vínculo explícito entre la rentabilidad de la rama de producción nacional y la tasa de utilización de la capacidad. Observamos también que, para llegar a la cifra hipotética de una utilización de la capacidad del 61 por ciento, la USITC ha formulado ciertos supuestos que se explican en una nota de pie de página de su informe.⁸² Estos supuestos fueron los siguientes: primero, que el consumo total de los Estados Unidos se mantuvo constante a los niveles de 1997, lo cual representa un aumento del 18 por ciento sobre los niveles de 1993; segundo, que el volumen de las importaciones se mantuvo constante durante todo el período objeto de investigación, en 128.337.000 toneladas; y, tercero, que la producción nacional de los Estados Unidos satisfizo "todo el aumento [18 por ciento] del consumo [en los Estados Unidos]"⁸³ (sin cursivas en el original). Señalamos que, al suponer que los productores nacionales podían satisfacer todo el aumento del 18 por ciento registrado en el consumo, la USITC también supuso una parte del mercado hipotética correspondiente a las importaciones que disminuyó del 51,4 por ciento al 43,6 por ciento.

85. En la audiencia, pedimos a los participantes, los Estados Unidos y las Comunidades Europeas, que comentaran otras dos hipótesis, basadas exclusivamente en los datos contenidos en el informe de la USITC, en las que se investiga más a fondo la importancia que tienen los aumentos de la capacidad media y de las tasas de utilización de la capacidad para la situación de la rama de producción nacional. En la primera hipótesis, ambos participantes confirmaron que la tasa de utilización de la capacidad de la rama de producción nacional hubiera sido del 74,8 por ciento si la capacidad media de la rama de producción nacional se hubiera mantenido constante durante todo el período objeto de investigación y no hubiera aumentado en un 68 por ciento.⁸⁴ A una tasa del 74,8 por ciento, la utilización de la capacidad hubiera disminuido en sólo un 3,5 por ciento en relación con la tasa de 1993, que fue del 78,3 por ciento. En otras palabras, de no ser por el aumento de la capacidad disponible y a pesar del aumento de las importaciones, las tasas de utilización de la capacidad se hubieran mantenido muy próximas a las tasas de 1993 que permitían que la rama de producción nacional operase de manera rentable.⁸⁵

86. En la segunda hipótesis ambos participantes confirmaron que la tasa de utilización de la capacidad de la rama de producción nacional hubiera sido del 54,2 por ciento si los productores e importadores de los Estados Unidos hubieran mantenido, durante todo el período objeto de la investigación, una parte del mercado constante, en una cantidad igual a sus respectivas partes del mercado en 1993. En consecuencia, en lugar de que los productores estadounidenses cubrieran todo el aumento del 18 por ciento del consumo total, como supuso la USITC al llegar a su cifra del 61 por ciento, en esta hipótesis, el aumento del consumo total fue compartido entre los productores e importadores de los Estados Unidos conforme a sus respectivas partes del mercado en 1993.⁸⁶ En otras palabras, partimos del supuesto de que el aumento porcentual en el volumen de las importaciones es del 17,8 por ciento, igual al aumento porcentual registrado en el consumo total de los Estados Unidos, y no del 38 por ciento, cifra a la cual aumentaron realmente las importaciones. En ese caso, la utilización de la capacidad de la rama de producción nacional hubiera sido, como hemos dicho, de un 54,2 por ciento. De esta manera, aún si las importaciones no hubieran hecho más que mantener su posición en el mercado, y hubieran aumentado en menos de la mitad del ingreso real, la tasa de utilización de la capacidad habría disminuido de manera considerable y habría sido superior en poco más de un 10 por ciento a los niveles alcanzados realmente en 1997.

87. Aunque los Estados Unidos confirmaron, en la audiencia, nuestra apreciación de las tasas de utilización de la capacidad en estas dos hipótesis adicionales, argumentaron que dichas cifras no eran pertinentes al papel que desempeñaban el aumento de la capacidad y la utilización de la capacidad como otras posibles causas. Según los Estados Unidos, los aumentos de capacidad se habían realizado en gran medida para el 30 de julio de 1995, cuando empezó a producirse el incremento súbito de las importaciones. En consecuencia, el aumento de la capacidad es tan sólo un antecedente y no es "otro factor" pertinente que cause daño "al mismo tiempo" que el aumento de las importaciones, como dice el párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

88. Observamos que la capacidad disponible media de la rama de producción nacional siguió aumentando entre el 30 de junio de 1995 y el 30 de junio de 1997, aunque a un ritmo más lento que entre el 30 de junio de 1993 y el 30 de junio de 1995.⁸⁷ Por consiguiente, los aumentos de la capacidad se estaban produciendo al mismo tiempo que aumentaban las importaciones. Sin embargo, en todo caso, la pertinencia de "otro factor" con arreglo al párrafo 2 b) del artículo 4 depende de si ese "otro factor" cause daño "al mismo tiempo" que el aumento de las importaciones. Por lo tanto la posible pertinencia de los aumentos de la capacidad registrados durante el período objeto de la investigación no dependen del momento en que ocurren, sino de los efectos de dichos aumentos, y de si "causan daño" "al mismo tiempo" que el aumento de las importaciones. En consecuencia, no aceptamos la posición de los Estados Unidos de que los datos sobre los aumentos de la capacidad y la utilización de la capacidad que figuran en el informe de la USITC no son pertinentes con arreglo al párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

89. A nuestro juicio, las dos hipótesis que se han descrito supra ofrecen una visión reveladora de los datos que tuvo ante sí la USITC. En la primera hipótesis se muestra que, de no ser por el aumento de la capacidad media, la tasa de utilización de la capacidad de la rama de producción nacional hubiera sido tan sólo ligeramente inferior en 1997 a lo que fue en 1993; la segunda hipótesis muestra que, aun si el aumento de las importaciones hubiera sido considerablemente más bajo de lo que en realidad fue, la tasa de utilización de la capacidad habría sido, a pesar de ello, significativamente más baja en 1997 de lo que fue en 1993.

90. Los datos que tuvo ante sí la USITC sugieren, en consecuencia, que los aumentos de la capacidad disponible media de la rama de producción nacional pueden haber sido muy importantes para la situación general de la rama de producción nacional en 1997. No sugerimos que el aumento de la utilización de la capacidad fuera la única causa del daño grave sufrido por la rama de producción nacional. Tampoco sugerimos que el aumento de las importaciones no tuviera importancia para la situación de la rama de producción nacional. Más bien, pensamos que los datos en los que se basó la USITC indican que la relación entre el aumento de la capacidad media, los aumentos de las importaciones y la situación general de la rama de producción nacional era bastante más compleja de lo que se sugiere en el texto del informe de la USITC. Sobre esta cuestión, la USITC se ha limitado a observar que "de no ser por el aumento de las importaciones, la rama de producción [nacional] hubiera operado a un 61 por ciento de su capacidad en 1997, lo cual está mucho más cerca del nivel en el cual operaba la rama de producción al comienzo del período objeto de investigación, cuando operaba con una rentabilidad razonable".⁸⁸

91. No estamos convencidos, habida cuenta de los datos que tuvo ante sí la USITC, de que la USITC haya evaluado adecuadamente las complejidades de esta cuestión y, en particular, si los aumentos de la capacidad media, durante el período objeto de la investigación, causaban daño a la rama de producción nacional al mismo tiempo que el aumento de las importaciones. Con arreglo al párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, es fundamental que las autoridades competentes examinen si otros factores, que no sean el aumento de las importaciones, causan daño simultáneamente. Si las autoridades competentes no llevan a cabo este examen, no pueden asegurar que el daño causado por otros factores no se "atribuya" al aumento de las importaciones. De ello se deduce, en el presente caso, que la USITC no ha demostrado adecuadamente, como se requiere en el párrafo 2 b) del artículo 4, que el daño causado, en su caso, a la rama de producción nacional por los aumentos de la capacidad media no hayan sido "atribuidos" al aumento de las importaciones y, en consecuencia, la USITC no pudo establecer la existencia de la "relación de causalidad", que requiere el párrafo 2 b) del artículo 4, entre el aumento de las importaciones y el daño grave.

92. En consecuencia, constatamos que los Estados Unidos actuaron en forma incompatible con sus obligaciones dimanantes del párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

88 Informe de la USITC, página I-17.

Continuación: VI. Párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias

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