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ESTADOS UNIDOS - MEDIDAS DE SALVAGUARDIA DEFINITIVAS
ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO
I. Introducción 1. Los Estados Unidos y las Comunidades Europeas apelan contra determinadas cuestiones de derecho tratadas en el informe del Grupo Especial que se ocupó del asunto Estados Unidos - Medidas de salvaguardia definitivas impuestas a las importaciones de gluten de trigo procedentes de las Comunidades Europeas (el "informe del Grupo Especial") y contra determinadas interpretaciones jurídicas formuladas en dicho informe.1 El Grupo Especial fue establecido para examinar una reclamación presentada por las Comunidades Europeas con respecto a una medida de salvaguardia definitiva impuesta por los Estados Unidos a determinadas importaciones de gluten de trigo. 2. El 1º de octubre de 1997, la Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos (la "USITC") inició una investigación en materia de salvaguardias sobre determinadas importaciones de gluten de trigo.2 En virtud de la Proclamación 7103 de 30 de mayo de 1998, los Estados Unidos impusieron una medida de salvaguardia definitiva, en forma de una restricción cuantitativa a las importaciones de gluten de trigo, con efecto desde el 1º de junio de 1998.3 Los productos procedentes del Canadá, que es socio de los Estados Unidos en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte ("TLCAN"), y de algunos otros países quedaron excluidos de la aplicación de la medida de salvaguardia.4 Los Estados Unidos notificaron la iniciación de la investigación, la determinación de la existencia de daño grave y la decisión de aplicar la medida de salvaguardia al Comité de Salvaguardias.5 Los elementos de hecho de esta diferencia se exponen con mayor detalle en el informe del Grupo Especial.6 3. El Grupo Especial examinó las alegaciones de las Comunidades Europeas en el sentido de que, al imponer la medida de salvaguardia a las importaciones de gluten de trigo, los Estados Unidos habían actuado de forma incompatible con los artículos I y XIX del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (el "GATT de 1994"), y con el párrafo 1 del artículo 2 y los artículos 4, 5, 8 y 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias.7 4. En su informe, distribuido a los Miembros de la Organización Mundial del Comercio (la "OMC") el 31 de julio de 2000, el Grupo Especial concluyó que:
5. Habiendo constatado que la medida de salvaguardia de los Estados Unidos era incompatible con el párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, el Grupo Especial no consideró necesario examinar las alegaciones de las Comunidades Europeas en relación con el artículo XIX del GATT de 1994 y, además, con el artículo I del GATT de 1994 y el artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias.11 6. El Grupo Especial recomendó que el Órgano de Solución de Diferencias ("OSD") solicitara a los Estados Unidos que pusieran su medida en conformidad con el Acuerdo sobre Salvaguardias.12 7. El 26 de septiembre de 2000, los Estados Unidos notificaron al OSD su intención de apelar contra determinadas cuestiones de derecho tratadas en el informe del Grupo Especial y determinadas interpretaciones jurídicas formuladas por éste, de conformidad con el párrafo 4 del artículo 16 del Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias (el "ESD"), y presentó un anuncio de apelación de conformidad con la Regla 20 de los Procedimientos de trabajo para el examen en apelación ("Procedimientos de trabajo"). El 6 de octubre de 2000, los Estados Unidos presentaron una comunicación del apelante.13 El 11 de octubre de 2000, las Comunidades Europeas presentaron a su vez una comunicación del apelante.14 El 23 de octubre de 2000, las Comunidades Europeas y los Estados Unidos presentaron sendas comunicaciones del apelado.15 Ese mismo día, Australia, el Canadá y Nueva Zelandia presentaron sendas comunicaciones en calidad de terceros participantes.16 8. La audiencia de la apelación se celebró el 3 de noviembre de 2000. Los participantes y los terceros participantes expusieron oralmente sus argumentos y respondieron a las preguntas que les dirigieron los Miembros de la Sección del Órgano de Apelación que entendió en la apelación. II. Argumentos de los participantes y de los terceros participantes
9. Los Estados Unidos sostienen, en apelación, que el Grupo Especial incurrió en error al constatar que el análisis de la relación de causalidad efectuado por los Estados Unidos era incompatible con el párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Para los Estados Unidos, el sentido del verbo "causar", utilizado en el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 y en el párrafo 1 del artículo 2, el párrafo 2 a) del artículo 4 y el párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, es "provocar un resultado, ya sea aisladamente o en combinación con otros factores - no 'causar por sí mismo'-. El sentido corriente de 'relación de causalidad', expresión empleada en la primera frase del párrafo 2 b) del artículo 4, es compatible con esta interpretación de 'causar' ".17 Los Estados Unidos consideran que la norma jurídica aplicada por la USITC cumple este requisito. 10. Los Estados Unidos sostienen asimismo que el Grupo Especial no examinó adecuadamente el sentido de la expresión "en condiciones tales", empleada en el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994. En vez de intentar aislar los efectos causales del aumento de las importaciones, las autoridades competentes deberían examinar los efectos de las importaciones teniendo como antecedente "la totalidad de circunstancias concomitantes y la situación existente que hacen que las importaciones causen un daño grave", "incluidos los factores que puedan haber hecho que la rama de producción nacional sea más (o menos) susceptible al daño".18 Los Estados Unidos añaden que la necesidad de considerar la rama de producción como un todo está corroborada por el hecho de que el "daño grave" se refiere a la situación general de una rama de producción, y no a un subconjunto del daño que pueda atribuirse exclusivamente al aumento de las importaciones. 11. En consecuencia, a juicio de los Estados Unidos, el párrafo 2 del artículo 4 no requiere que se aíslen las importaciones, lo cual según los Estados Unidos significaría, en todo caso, proceder a una especulación "subjetiva".19 A su juicio, el párrafo 2 b) del artículo 4 requiere que las autoridades competentes examinen otras causas de daño a fin de asegurarse de que sus efectos no interrumpen la relación de causalidad cuya existencia se ha constatado, después de examinar todas las circunstancias, entre el aumento de las importaciones y el daño grave.20 Los Estados Unidos afirman que la historia de la negociación del Acuerdo sobre Salvaguardias confirma esta interpretación del párrafo 2 b) del artículo 4. 2. Párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias 12. Los Estados Unidos solicitan que el Órgano de Apelación revoque la constatación del Grupo Especial de que la exclusión de los productos canadienses de la medida de salvaguardia aplicada al gluten de trigo es incompatible con el párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. 13. A juicio de los Estados Unidos, la constatación del Grupo Especial en el sentido de que, con arreglo al párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, "hay una simetría implícita entre el producto que está incluido en el ámbito de una investigación en materia de salvaguardias y el producto que está incluido en el ámbito de aplicación de la medida de salvaguardia"21 (las cursivas figuran en el original), es incompatible con el texto del Acuerdo sobre Salvaguardias. El párrafo 1 del artículo 9 del Acuerdo sobre Salvaguardias requiere que las importaciones procedentes de los países en desarrollo queden excluidas de la aplicación de las medidas de salvaguardia, pero no prescribe la exclusión de dichas importaciones de la investigación, ni requiere ninguna constatación en el sentido de que las importaciones sometidas a la medida "en y por sí mismas" causan daño grave. Más aún, en el caso Argentina - Medidas de salvaguardia impuestas a las importaciones de calzado ("Argentina - Calzado"), el Órgano de Apelación constató que "el párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 1 c) del artículo 4 … no resuelven la cuestión del alcance de la aplicación de una medida de salvaguardia" (las cursivas figuran en el original).22 Los Estados Unidos ponen de relieve que el caso Argentina - Calzado es distinto al presente caso porque la USITC examinó específicamente la contribución de las importaciones canadienses al daño grave sufrido por la rama de producción y consideró que esas importaciones no desempeñaban ningún papel importante en la existencia de dicho daño. Los Estados Unidos alegan que el Grupo Especial no tuvo en cuenta las disposiciones jurídicas pertinentes relativas a la exclusión de la aplicación de las medidas de salvaguardia de las importaciones procedentes de los países socios en una zona de libre comercio, en particular el artículo XXIV del GATT de 1994 y la nota de pie de página 1 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Los Estados Unidos sostienen asimismo que el Grupo Especial no respetó el requisito contenido en el párrafo 7 del artículo 12 del ESD en el sentido de exponer "las razones" en que se basa su consideración de la nota de pie de página 1. 3. Artículos 8 y 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias 14. Los Estados Unidos solicitan que el Órgano de Apelación revoque las constataciones del Grupo Especial relativas a la notificación y las consultas. Los Estados Unidos sostienen que las notificaciones que efectuaron con arreglo a los apartados a), b) y c) del párrafo 1 del artículo 12 se presentaron "inmediatamente", puesto que facilitaron la información requerida en un momento que permitía a los Miembros examinarlas por intermedio del Comité de Salvaguardias y permitía asimismo a los Miembros interesados solicitar la celebración de consultas. Los Estados Unidos consideran también que cumplieron lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 12 al presentar informaciones completas sobre su constatación de la existencia de daño grave y sobre el carácter de la medida propuesta, y al celebrar consultas antes de adoptar la decisión final. 15. Los Estados Unidos sostienen que, si bien el Grupo Especial tuvo razón en reconocer que el párrafo 1 del artículo 8, el párrafo 1 del artículo 12 y los párrafos 2 y 3 del artículo 12 están relacionados entre sí, no reconoció que los Miembros pueden hacer uso de diversos procedimientos para cumplir las obligaciones que imponen esas disposiciones. Por ejemplo, en el párrafo 2 del artículo 12 se prevé un procedimiento mediante el cual los Miembros pueden presentar información pertinente en la notificación a que se refiere el párrafo 1 b) del artículo 12, en la notificación a que se refiere el párrafo 1 c) del artículo 12, o en ambas. No existe ningún requisito de que una notificación con arreglo al párrafo 1 c) del artículo 12 deba presentarse antes de las consultas, siempre que en las notificaciones anteriores se haya presentado la información necesaria. De manera semejante, no existe ningún requisito de celebrar consultas después de dictarse la decisión de aplicar una medida de salvaguardia, siempre que se disponga de información suficiente para celebrar las consultas en una fase del procedimiento en que esas consultas tengan sentido. En sus notificaciones los Estados Unidos presentaron toda la información a que se refiere el párrafo 2 del artículo 12, inclusive todos los detalles pertinentes de la medida propuesta. Los Estados Unidos consideran que esa información era suficiente para permitir la celebración de consultas adecuadas con arreglo al párrafo 3 del artículo 12.
16. Las Comunidades Europeas sostienen que el Grupo Especial tuvo razón en concluir que los Estados Unidos habían aplicado un criterio respecto de la relación de causalidad que no es compatible con el párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Las Comunidades Europeas consideran que el Grupo Especial no tenía necesidad de considerar explícitamente el sentido del verbo "causar" al interpretar el párrafo 2 b) del artículo 4, puesto que las conclusiones a que llegó sobre el sentido del párrafo 2 b) del artículo 4 son compatibles con el sentido corriente de los términos "causar", "han causado" y "la relación de causalidad", tal como se usan esos términos en el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994, en el párrafo 1 del artículo 2 y en los párrafos 1 a) y 1 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Las Comunidades Europeas añaden que el Grupo Especial constató con toda razón que la expresión "en condiciones tales", empleada en el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 y en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias, se refiere a las condiciones de competencia entre los productos importados y los nacionales más que, como parecen alegar los Estados Unidos, a los "otros factores pertinentes" que tienen relación con la situación de la rama de producción, con arreglo a los párrafos 2 a) y 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. 17. Las Comunidades Europeas sostienen que el Grupo Especial tuvo razón en reconocer que el párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias requiere que el aumento de las importaciones cause per se daño grave. Como constató el Órgano de Apelación en el asunto Argentina - Calzado, el párrafo 2 b) del artículo 4 establece un análisis de la relación de causalidad que es distinto y posterior al análisis del daño que debe emprenderse con arreglo al párrafo 2 a) del artículo 4.23 El párrafo 2 b) del artículo 4 asegura que cuando un Miembro estudia la posibilidad de suspender el comercio leal podrá hacerlo si, y sólo si, se demuestra que las importaciones causan un daño grave. Sin embargo, el efecto práctico de la interpretación que hacen los Estados Unidos del párrafo 2 b) del artículo 4 permitiría imponer una medida de salvaguardia siempre que exista un daño grave y que las importaciones hayan causado cualquier daño. Las Comunidades Europeas sostienen que éste no puede ser el caso, y añaden que su propia interpretación del párrafo 2 b) del artículo 4 es compatible con el objeto y fin del Acuerdo sobre Salvaguardias, con el carácter excepcional de las medidas de salvaguardia y con la historia de la negociación del Acuerdo sobre Salvaguardias. 18. Por último, las Comunidades Europeas sostienen que, aun si la norma de causalidad utilizada por los Estados Unidos pudiera considerarse de alguna manera en conformidad con el párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, los Estados Unidos habrían actuado en el presente caso de manera incompatible con dicho artículo debido a que la USITC no emprendió ningún examen a fin de asegurarse de que no se atribuyeran a las importaciones el daño causado por otros factores. 19. En lo que respecta a las constataciones del Grupo Especial sobre la exclusión de las importaciones de gluten de trigo procedentes del Canadá de la aplicación de la medida de salvaguardia, las Comunidades Europeas sostienen que el Grupo Especial interpretó correctamente que el párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias contienen una "simetría" implícita en términos tales como "un producto", "ese producto" y el "producto de que se trate". Contrariamente al argumento de los Estados Unidos, el párrafo 1 del artículo 9 del Acuerdo sobre Salvaguardias no es incompatible con la existencia de dicha "simetría implícita", sino que más bien es la excepción al Acuerdo sobre Salvaguardias que confirma la regla. Las Comunidades Europeas afirman que el Grupo Especial reconoció debidamente que, al igual que en el caso Argentina - Calzado, los Estados Unidos no podían excluir las importaciones procedentes del Canadá sobre la base de una investigación global o relativa al daño y la relación de causalidad que incluía las importaciones de gluten de trigo procedentes de todas las fuentes. Las Comunidades Europeas ponen de relieve que el Grupo Especial hizo una constatación de hecho en el sentido de que los Estados Unidos no habían demostrado que las importaciones estaban causando un daño grave después de excluir las importaciones procedentes del Canadá y que, como cuestión de derecho, el ulterior análisis de la relación de causalidad llevado a cabo por la USITC en relación con las importaciones procedentes del Canadá no cumplía los requisitos del Acuerdo sobre Salvaguardias. 20. Las Comunidades Europeas añaden que el artículo XXIV del GATT de 1994 no es pertinente en este caso y que, de todas maneras, los Estados Unidos no han demostrado que han cumplido las condiciones establecidas por el Órgano de Apelación en Turquía - Restricciones a la importación de productos textiles y de vestido para utilizar como defensa el artículo XXIV.24 Por último, las Comunidades Europeas consideran que el Grupo Especial expuso razones suficientes para fundar su conclusión de que la nota 1 del Acuerdo sobre Salvaguardias no afectaba sus conclusiones en el presente caso. 21. Las Comunidades Europeas instan al Órgano de Apelación a que confirme las constataciones del Grupo Especial en el sentido de que los Estados Unidos no actuaron de manera compatible con los artículos 8 y 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Según las Comunidades Europeas, el Grupo Especial tuvo razón en interpretar que el artículo 12 requiere que todas las etapas del procedimiento, así como las constataciones y decisiones del mismo, deben hacerse en un plazo que permita a los demás Miembros solicitar la celebración de consultas, recabar información adicional y celebrar negociaciones significativas. Los Estados Unidos no notificaron oportunamente cada uno de los hechos previstos en el párrafo 1 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Además, la notificación hecha por los Estados Unidos con arreglo al párrafo 1 b) del artículo 12 no fue la notificación de una "medida propuesta" porque su título (y por consiguiente su fundamento jurídico) era "Notificación de conformidad con el párrafo 1 b) del artículo 12 de una constatación de la existencia de daño grave o amenaza de daño grave" y contenía sólo recomendaciones de carácter no obligatorio formuladas por la USITC. El artículo 8 y el párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias imponen una pesada carga en cuanto a las consultas y negociaciones a los Miembros que proponen alterar unilateralmente el equilibrio de las concesiones negociadas. Las Comunidades Europeas ponen de relieve que, en el presente caso, los Estados Unidos actuaron de manera incompatible con estas disposiciones porque no ofrecieron ninguna oportunidad significativa para celebrar consultas.
1 WT/DS166/R, 31 de julio de 2000. 2 Informe del Grupo Especial, párrafo 2.2. 3 "Proclamation 7103 de 30 de mayo de 1998 - To Facilitate Positive Adjustment to Competition from Imports of Wheat Gluten", Federal Register de los Estados Unidos, 3 de junio de 1998, (volumen 63, Nº 106), páginas 30359-30360; informe del Grupo Especial, párrafo 2.7. 4 Ibid., párrafo 2.8. 5 Informe del Grupo Especial, párrafos 2.3, 2.5-2.7. 6 Ibid., párrafos 2.1-2.10. 7 En su solicitud de establecimiento de un grupo especial (WT/DS166/3, 4 de junio de 1999), las Comunidades Europeas también alegaron que los Estados Unidos habían actuado de forma incompatible con el párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre la Agricultura. El Grupo Especial consideró que las Comunidades Europeas habían "abandonado" esta alegación: Ibid., párrafo 8.221. 8 Ibid., párrafo 9.1. 9 Ibid., párrafo 9.2. 10 Ibid., párrafo 9.3. 11 Ibid., párrafo 8.220. 12 Ibid., párrafo 9.5. 13 De conformidad con la Regla 21 de los Procedimientos de trabajo. 14 De conformidad con el párrafo 1 de la Regla 23 de los Procedimientos de trabajo. 15 De conformidad con las Reglas 22 y el párrafo 3 de la Regla 23 de los Procedimientos de trabajo. 16 De conformidad con la Regla 24 de los Procedimientos de trabajo. 17 Comunicación del apelante presentada por los Estados Unidos, párrafo 54. 18 Ibid., párrafos 59 y 60. 19 Ibid., párrafo 73. 20 Ibid., párrafo 82. 21 Informe del Grupo Especial, párrafo 8.167. 22 Informe del Órgano de Apelación, WT/DS121/AB/R, adoptado el 12 de enero de 2000, párrafo 112. 23 Informe del Órgano de Apelación, supra, nota 22, párrafo 145. 24 Informe del Órgano de Apelación, WT/DS34/AB/R, adoptado el 19 de noviembre de 1999.
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