TABLA DE CONTENIDOS
Historia Procesal del Caso
Hechos
Jurisdicción del Panel y Criterio de Revisión
Discusión
Agotamiento de los Recursos Administrativos
Utilización del Margen de Dumping de 109.43 por ciento como MID
Plazo para las Revisiones Administrativas
Selección del Margen de MID por la Autoridad Investigadora [sic]
Orden
Opinión por separado del Panelista Victor Carlos García Moreno
Comparecencias:
Irwin P. Altschuler, David R. Amerine, Thomas P. Ondeck y Ronald M. Wisla, por Cemex,
S.A. de C.V.
Stephen J. Powell, Bernice Brown y Thomas H. Fine, por el Departamento de Comercio de
Estados Unidos.
Joseph W. Dorn y Michael P. Mabile, por el Southern Tier Cement Committee.
OPINIÓN Y ORDEN DEL PANEL BINACIONAL
La presente revisión ante Panel concierne la impugnación por parte de Cemex S.A.de
C.V. ("Cemex") al margen de dumping asignado por el Departamento de Comercio de
los Estados Unidos ("Autoridad Investigadora" o "El Departamento"), y
obtenido a través
del "primer criterio" de "la mejor información disponibile"
("MID") en sus resultados de la Cuarta Revisión Administrativa de la orden
antidumping de los Estados Unidos, Gray Portland Cement and Clinker from Mexico (62 Fed.
Reg. 17,581 (1997)). Cemex impugna la decisión de la Autoridad Investigadora de utilizar
como MID el margen de 109.43 por ciento que le fue determinado y confirmado por la Corte
Internacional de Comercio en una revisión anterior. La impugnación tiene como fundamento
que el margen de 109.43 por ciento fue determinado mucho tiempo después de haber expirado
el plazo de 12 meses para la conclusión de las revisiones administrativas. La Autoridad
Investigadora y la parte denunciante, el Southern Tier Cement Committee
("STCC"), defienden la aplicación del margen de 109.43 por ciento, y argumentan
que Cemex no puede presentar esta reclamación ante este Panel, debido a que no agotó los
recursos administrativos. Confirmamos la determinación del Departamento de Comercio.
I. Historia Procesal del Caso
La opinión de este Panel es emitida cerca de 18 meses después de que Cemex
adecuadamente requirió una revisión ante panel el 18 de mayo de 19971 , en lugar de dentro de los 315 días
especificados por el TLCAN.2 Esto,
debido a factores más allá del control tanto de los participantes como de los
panelistas. Mientras la denuncia de Cemex y varias peticiones incidentales, discutidas
más abajo, fueron presentadas en debido tiempo entre mayo y agosto de 1997, la revisión
ante panel fue suspendida el 3 de septiembre de 1997 por una orden de la Sección
estadounidense del Secretariado del TLCAN, debido a que el panel no había sido
establecido.3La revisión ante panel
fue reanudada el 17 de marzo de 1998 después de la selección de los panelistas,4 y ha procedido de froma normal a partir
de dicha fecha.
La reclamación de Cemex, presentada el 6 de junio de 1997, contiene dos partes. La
primera parte de la reclamación establecía que la Autoridad Investigadora carecía de
autoridad legal para imponer cuotas antidumping debido a que no demostró el apoyo de la
industria a la denuncia durante la investigación original. La segunda parte de la
reclamación impugnaba el margen de MID de 109.43 por ciento.
Cuando el procedimiento se reanudó el 17 de marzo de 1997, existían dos peticiones
incidentales pendientes, las cuales fueron decididas por el Panel el 20 de abril de 1998.5 El Panel negó y consideró como
irrelevante una petición incidental consentida por las partes, presentada por la
Autoridad Investigadora el 3 julio de 1997, en la cual se requería una extensión
de tiempo para presentar el expediente administrativo,6
ya que de hecho, el expediente fue presentado el 23 de julio de 1997.7 El Panel tambien negó una petición
incidental presentada por los Denunciantes8
el 8 de julio de 1997 y apoyada por la Autoridad Investigadora,9 para desechar la primera parte de la reclamación. El panel
declinó decidir sobre la primera parte de la reclamación en una petición incidental en
lugar de hacerlo en el curso normal del procedimiento, basandose en posibles
preocupaciones de debido proceso (sin la celebración de una audiencia pública sobre la
cuestión) y en otras preocupaciones procedimentales y de costos.10
Una audiencia pública fue celebrada el 6 de agosto de 1998 en la ciudad de Washington,
D.C. para otorgar a los participantes una oportunidad para presentar sus argumentos
orales.11 En la audiencia pública,
Cemex abandonó formalmente la primera parte de su reclamación.12 Interpretación simultánea en Inglés y Español fue
proporcionada, y las transcripciones en ambos idiomas fueron puestas a disposición de los
panelistas y participantes.
II. Hechos
Los hechos de este caso pueden ser breves ya que no se encuentran en
disputa. El 30 de agosto de 1990, la Autoridad Investigadora emitió una orden antidumping
relacionada al Cemento Gray Portland y Escoria de cemento procendentes de México.13 Esta (cuarta) revisión
administrativa fue iniciada por la Autoridad Investigadora el 16 de septiembre de 1994 a
petición tanto de Cemex como de STCC.14
El 14 de mayo de 1996, la Autoridad Investigadora emitió sus resultados
preliminares imponiendo a Cemex un margen de MID de 61.85 por ciento, el cual, en dicho
momento, era el margen de dumping anterior más alto determinado para cualquier productor
o importador en la investigación original o en subsecuentes revisiones.15 La Autoridad Investigadora indicó
que utilizó su "primer criterio" del margen de MID, debido a que Cemex no
había cooperado al no proporcionar cierta información requerida -Información de ventas
Mexicanas de cemento Tipo I- en un tiempo adecuado a la Autoridad Investigadora.16
Subsecuentemente a los resultados preliminares, pero antes de que los
resultados finales fueran emitidos, la Corte Internacional de Comercio ("CIC")
confirmó el 24 de octubre de 1996 los resultados de la Autoridad Investigadora de la
segunda revisión administrativa en segunda devolución, donde el margen de dumping
establecido en contra de Cemex fue determinado en 109.43 por ciento.17 Cuando la Autoridad Investigadora
emitió sus resultados finales de la cuarta revisión administrativa, el 10 de abril de
1997, utilizó como primer criterio de la MID, no el margen de 61.85 por ciento utilizado
en los resultados preliminares, sino el margen de 109.43 por ciento aprobado por la CIC el
24 de octubre de 199618 . La
Autoridad Investigadora, de nueva cuenta, argumentó la falta de cooperación de Cemex
como fundamento para la aplicación del primer criterio de la MID, y de acuerdo con la
práctica del Departamento, aplicó "el margen más alto encontrado para cualquier
compañía en la segunda revisión administrativa; por ejemplo, el margen de Cemex tal y
como fue modificado por la Corte en los procedimientos de devolución, de 109.43 por
ciento."19 El Departamento se
refirió de forma amplia a las objeciones de Cemex a la negativa del Departamento de
aceptar la presentación tardía de información requerida concerniente a la información
de ventas mexicanas de cemento Tipo I, pero el Departamento no se refirió
específicamente a las razones por las que cambió el margen de MID de 61.85 por ciento
utilizado en los resultados preliminares, por el margen recientemente
confirmado de 109.43 por ciento, utilizado en los resultados finales.20
Cemex reclama que los resultados finales en revisión ante este Panel,
fueron emitidos por la Autoridad Investigadora hasta el 10 de abril de 1997, más de dos
años y medio después de que la revisión inició el 16 de septiembre de 1994, y utilizó
un margen confirmado por la CIC el 24 de octubre de 1996, más de un año después de la
terminación del periodo de 12 meses establecido para la conclusión de las revisiones
administrativas.21
III. Jurisdicción del Panel y Criterio de Revisión
La revisión ante Panel Binacional de las resoluciones antidumping de las
autoridades investigadoras de las Partes del TLCAN, se encuentra fundamentada en el
Capítulo 19 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte ("TLCAN"). El
Artículo 1904.1 del TLCAN establece que "cada Parte deberá substituir la revisión
judicial de las resoluciones finales de las investigaciones antidumping y de subsidios
compensatorios con la revisión ante Panel Binacional." El término "resolución
final" incluye los resultados finales de las revisiones administrativas de la
Autoridad Investigadora.22
La ley que gobierna las revisiones ante Paneles Binacionales no es ley
internacional, sino ley nacional. De acuerdo con el Artículo 1904.2 del TLCAN, los
Paneles deben aplicar:
"leyes, antecedentes legislativos, reglamentos, práctica
administrativa y precedentes judiciales pertinentes, en la medida en que un tribunal de la
Parte importadora podría basarse en tales documentos para revisar una resolución
definitiva de la autoridad investigadora competente."
Esto es importante. Significa que las revisiones ante Panel serán
gobernadas por distintos principios legales, dependiendo de qué país del
TLCAN es la "parte importadora," lo cual podría llevar a distintos resultados
en las diferentes Partes del TLCAN. De esta manera, en Estados Unidos, una jurisdicción
con sistema de "common law", los Paneles deben basarse en las decisiones de los
tribunales, en este caso de la CIC y de la Corte Federal de Circuito de Apelaciones
("CFCA"), los cuales son los tribunales a los cuales substituye la revisión
ante Panel. Los Paneles Binacionales que se llevan a cabo en los Estados Unidos están
obligados por las decisiones de la CFCA,23
y normalmente otorgarán gran peso a los precedentes emitidos por la CIC, tal y como un
juez de la CIC respeta las decisiones de otros juez de la CIC. En contraste, en México,
un país con un sistema legal civilista con una tradición legal distinta, las decisiones
del tribunal local competente, el Tribunal Fiscal de la Federación, tendría un peso
menor debido a que las decisiones de los tribunales en México no tienen el mismo valor de
precedentes como las decisiones de las Cortes en Estados Unidos.24
El Artículo 1904.3 del TLCAN obliga a los Paneles a aplicar el
"criterio de revisión
que de otro modo un tribunal de la Parte importadora
aplicaría." Mas aún, el Anexo 1911 especifica que cuando la Parte importadora es
los Estados Unidos, los Paneles aplicarán el criterio de revisión especificado en la
sección 516A(b)(1)(B) del Tariff Act de 1930, con sus reformas (19 U.S.C.
§1516a(b)(1)(B)(1995)). La sección 516A(b)(1)(B) establece, en la parte pertinente, que
"la Corte deberá considerar ilegal cualquier resolución, hallazgo o conclusión que
se estime
no esté fundamentada por pruebas sustanciales en el expediente, o de otra
manera, no fundamentada en la ley."
Considerando el requerimiento del TLCAN de que los Paneles deben aplicar
"precedentes judiciales" de la misma forma como lo haría el
tribunal del país importador, la revisión ante Panel de una acción de una agencia
estadounidense es bastante estrecha. La Suprema Corte ha adoptado un criterio de dos
etapas para la revisión judicial de la interpretación que una agencia hace de su
reglamento. En el caso más relevante, Chevron, U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense
Council, el voto unánime de la Suprema Corte estableció el principio básico de la
siguiente manera:
"Cuando una Corte revisa la interpretación de la agencia de una
disposición que administra, se enfrenta a dos preguntas. Siempre la primera pregunta es
si el Congreso se ha pronunciado directamente sobre la pregunta precisa en cuestión. Si
la intención del Congreso es clara, esa es el final del asunto; tanto la Corte como la
agencia deben aplicar el sentido expresado por el Congreso. Sin embargo, si la Corte
determina que el Congreso no ha tratado directamente la pregunta precisa en cuestión, la
Corte no impone simplemente su propia interpretación de la disposición, tal y como
sería necesario en ausencia de una interpretación administrativa. En lugar de eso, si la
disposición no expresa nada o es ambigua respecto a la cuestión específica, la pregunta
para la Corte es si la respuesta de la agencia se basa en una interpretación permisible
de la disposición."25
Respecto a la primera etapa, cuando el Congreso ha "expresado sin
ambiguedad" su intención, la Corte estableció que "la autoridad judicial es la
autoridad final sobre las cuestiones de interpretación legal y debe rechazar las
interpretciones administrativas cuando son contrarias a la clara intención del
Congreso."26 Respecto a la
segunda etapa, cuando la Corte determina que "el Congreso no ha tratado directamente
la pregunta precisa en cuestión," la Corte estableció que los tribunales "no
tienen necesidad de concluir que la unica interpretación que puede adoptar para
confirmarla es aquella realizada por la agencia."27 En dicho caso, la ley no permite que la Corte en revisión
substituya sus propios puntos de vista sobre la interpretación adecuada de la
disposición, en lugar de aquellos de la Autoridad Investigadora.
El criterio de revisión de Chevron debe ser aplicado aún si los jueces o
panelistas estuvieran en favor de otro diferente, tal vez una interpretación más
equitativa o razonable de la disposición. Cuando el Congreso no se ha pronunciado sobre
la interpretación, el criterio de revisión requiere que el poder judicial otorgue
preferencia a "las interpretaciones razonables que ha hecho la agencia de la
disposición."28 En dicho caso,
es suficiente que la interpretación de las disposiciones de una agencia sea
"plausible, si no preferible" a los ojos de la Corte en revisión.29 Cuando la disposición es silenciosa
o ambigua, una Corte o un Panel Binacional revizando una interpretación de una agencia,
debe otorgar preferencia a los puntos de vista de la agencia. La Corte de Chevron
estableció que una Corte "no puede substituir su propia interpretación de una
disposición legal, por una interpretación razonable realizada por el administrador de
una agencia."30
"Hemos reconocido por mucho tiempo que debe otorgarsele un peso
considerable a la interpretación ejecutiva del departamento de un esquema legal que le ha
sido confiado en administración, y el principio de preferencia a las interpretaciones
administrativas ha sido consistentemente seguido por esta Corte, cuando la decisión sobre
el significado o alcance de una dispocisión ha involucrado políticas difícles de
conciliar, y un completo entendiemiento de la fuerza de la política legal de una
situación dada ha dependido más que en el conocimiento ordinario respecto a las
cuestiones sujetas a los reglamentos de una agencia."31
La importancia del criterio de revisión es subrayado por el hecho de que
uno de los fundamentos para la apelación de una decisión de un Panel Binacional a
través de un "procedimiento de impugnación extraordinario," es que el panel
"claramente exceda sus facultades, autoridad o jurisdicción
por ejemplo, por no
aplicar el criterio de revisión aplicable,"32
Tal y como un Panel ha advertido, "los [p]aneles deben aplicar conscientemente el
criterio de revisión", "deben seguir y aplicar la legislación, no
crearla," y "deben entender su función limitada y
simplemente aplicar la ley establecida."33
IV. Discusión
La reclamación presentada por Cemex el 6 de junio de 1997 contenía dos
partes:
La primera parte de la reclamación impugnaba la validez de la
imposición de las cuotas antidumping, fundamentandose en que la Autoridad Investigadora
no había determinado que la denuncia en la investigación original contenía el requisito
de apoyo de la industria regional de cemento; esto, en supuesta violación a la decisión
del panel del GATT de 1992;
La segunda parte de la reclamación establecía que la Autoridad
Investigadora había utilizado de froma inadecuada el último margen aplicado a Cemex en
la segunda revisión administrativa como "mejor información disponible"
("MID"); el 109.43 por ciento.34
Cemex no continuó argumentando sobre la primera parte de la reclamación
en sus memoriales,35 y tal y como se
hace constar en la Sección I, el representante legal de Cemex confirmó en la audiencia
pública que Cemex no tenía la intención de continuar con la primera parte de la
reclamación en este procedimiento.36
De esta manera, solo queda una cuestión sustantiva, la segunda parte de la reclamación.
Tanto la Autoridad Investigadora como el STCC, han argumentado en sus memoriales que este
Panel no debe decidir con respecto a la segunda parte de la reclamación, debido a que
Cemex no impugnó la cuestión ante la Autoridad Investigadora durante la revisión
administrativa, y por ello, no cumplió con el agotamiento de los recursos
administrativos.37
Primero, discutimos las cuestiones procedimentales -agotamiento de los
recursos administrativos-, seguido por la consideración de las cuestiones sustantivas -si
la Autoridad Investigadora justificó la utilización del margen de MID de 109.43 por
ciento de acuerdo con las circuntancias de este caso. En cada instancia, las posiciones de
las partes son brevemente resumidas al inicio.
Agotamiento de los Recursos Administrativos
Tanto los denunciantes como la Autoridad Investigadora, argumentaron ante
este Panel en sus memoriales y en la audiencia pública, que este Panel no debe decidir la
reclamación de Cemex sobre la MID, debido a que Cemex no agotó los recursos
administrativos ante la Autoridad Investigadora en el curso de la revisión
administrativa.38 En su punto de
vista, el que Cemex no impugnara la aplicación del margen de MID de 109.43 por ciento
durante los procedimientos administrativos, impide a Cemex presentar esta cuestión ante
este Panel.39
Cemex, por su parte, alega que el agotamiento de los recursos
administrativos no era obligatorio en esa instancia. La disposición legal aplicable
indica únicamente que "la Corte Internacional de Comercio debe, cuando estime
apropiado, requerir el agotamiento de los recursos administrativos."40 Entonces, la Corte o este Panel,
tiene la discreción, de acuerdo a las circunstancias, de determinar si el agotamiento de
los recursos es requerido, y no debe de hacerlo cuando la parte afectada no ha tenido la
oportunidad adecuada de presentar la cuestión ante la entidad administrativa.41 Debido a que la Autoridad
Investigadora utilizó lo que Cemex consideraba como la MID apropiada en los
resultados preliminares, Cemex creyó que no había necesidad de comentar en
dicho momento. El margen más alto de 109.43 por ciento estuvo a disposición de la CIC
para su aprobación en la segunda devolución de la segunda revisión administrativa, el
24 de octubre de 1996, mucho tiempo después del cierre del periodo para hacer
comentarios.42
El agotamiento de los recursos administrativos es requerido generalmente
antes de que al litigante se le permita presentar la reclamación o cuestión en una
revisión judicial de una acción de una entidad administrativa.43 Sin embargo, en casos no relacionados a clasificación de
importaciones, el Congreso ha dejado la cuestión a discreción judicial. La disposición
aplicable establece que "la Corte Internacional de Comercio debe, cuando lo estime
apropiado, requerir el agotamiento de los recursos administrativos."44 Entonces, a menos que la CIC
considere el agotamiento de los recursos "apropiado", la CIC permitirá a una
parte presentar una cuestión que no ha sido presentada previamente ante la Autoridad
Investigadora. Al determinar si es pertinente requerir el agotamiento de los recursos
administrativos, la CIC ha establecido que "la resolución judicial sobre si requerir
el agotamiento de recursos administrativos, es individual a las circunstancias de cada
caso. El ejercicio de la discreción judicial de no requerir a los litigantes el agotar
los recursos administrativos es caracterizado como una excepción a la doctrina del
agotamiento de los recursos."45
Consecuentemente, la CIC, y por analogía este Panel, debe analizar la aplicabilidad de la
doctrina caso por caso. Más aún, al aplicar la excepción a la doctrina de agotamiento
de recursos establecida en el 28 U.S.C. §2637(d), las Cortes han establecido
consistentemente que "las Cortes deben evitar aplicar inflexiblemente la
doctrina
lo cual frustra la habilidad para aplicar excepciones desarrolladas para
cubrir casos excepcionales o circunstancias particulares
en caso
de existir alguna injusticia si se aplicara estrictamente."46 Aplicandose más al presente
procedimiento, la Corte en A.L. Tech Special Steel Corporation v. United States
estableció,
que inherente a la aplicación de la doctrina del agotamiento de los
recursos. . . se encuentra la responsabilidad de la agencia, necesariamente con autoridad
sobre los procedimientos administrativos, de permitir suficiente oportunidad para
presentar las cuestiones. De esta manera, al determinar si las cuestiones pueden ser
consideradas en apelación, la Corte considerará la posibilidad práctica para que los
argumentos de una parte sean considerados por el órgano administrativo.47
Siguiendo este razonamiento, la CIC ha sostenido que la doctrina del
agotamiento de los recursos no debe ser aplicada cuando una parte no tiene una oportunidad
para presentar el asunto ante la agencia administrativa.48 Por ejemplo, en American Permac, Inc. v. United States, un
productor de maquinaria para tintorerias de Alemania del Oeste presentó una acción
impugnando los resultados finales de una revisión anual de una decisión antidumping,
argumentando que las importaciones cubiertas por la revisión no debían haber sido
consideradas debido a que la legislación establecía un plazo de cuatro años para la
liquidación de dichas importaciones. La Autoridad Investigadora argumentó que el
reclamante no había presentado el argumento sobre el plazo para la liquidación en el
nivel administrativo, y por ello no podía presentar el asunto ante la Corte. La Corte
concluyó que el plazo de cuatro años no había expirado sino hasta mucho tiempo después
del periodo de comentarios en los procedimientos administrativos. Sobre esta base, la
Corte concluyó que el reclamante no había tenido una oportunidad para presentar el
asunto durante el periodo mencionado, y determinó que la doctrina del agotamiento de los
recursos no era aplicable.49
Adicionalmente, en Carnival Cruise Lines, Inc. v. United States, la CIC
tambien se rehusó a aplicar la doctrina del agotamiento de los recursos en circunstancias
análogas al presente caso. En el caso de Carnival Cruise Lines, la Corte concluyó que el
Servicio de Aduanas de Estados Unidos no había decidido el asunto en cuestión. De
acuerdo con lo anterior, no existía decisión alguna que el reclamante pudiera impugnar.
Entonces, la Corte concluyó que el reclamante no había tenido la oportunidad de
presentar dicho asunto ante el Servicio de Aduanas.50
Finalmente, en Geneva Steel v. United States, la CIC rehusó aplicar la
doctrina del agotamiento de los recursos debido a que el reclamante no tuvo conocimeinto
de una resolución de la Autoridad Investigadora relativa a un asunto en particular hasta
después de que la agencia administrativa modificó su resolución. Sobre esta base, la
Corte permitió al reclamante presentar el asunto ante la Corte aún y cuando no lo había
presentado ante la agencia administrativa.51
De esta forma, las Cortes han sostenido consistentemente que el agotamiento de los
recursos administrativos no es apropiado cuando el reclamante no ha tenido una oportunidad
para presentar su argumento ante la agencia administrativa.
Adicionalmente a la falta de oportunidad para presentar un asunto en
particular ante la agencia administrativa, las Cortes han establecido otras circuntancias
en las que la doctrina del agotamiento de los recursos no debe ser aplicado. Las Cortes
han sostenido que la doctrina del agotamiento de los recursos no debe aplicarse si al
presentar el asunto ante la agencia es inútil.52
La CIC tambien se ha rehusado a aplicar la doctrina cuando el reclamante presenta un
asunto puramente legal, el cual no necesita de mayor involucramiento de la agencia.53
Los hechos y circunstancias de este caso indican que Cemex no tuvo una
oportunidad apropiada para presentar una objeción a la aplicación de la Autoridad
Investigadora del margen de 109.43 por ciento como primer criterio de MID. El margen de
109.43 por ciento fue confirmado por la CIC el 24 de octubre de 1996, siete meses después
de la emisión de los resultados preliminares del presente procedimiento, donde el
Departamento utilizó un margen más bajo de 61.85 por ciento como primer criterio de MID.
Como se mencionó anteriormente, la Autoridad Investigadora no aplicó el margen de 109.43
por ciento a la cuarta revisión administrativa de Cemex hasta que emitió sus resultados
finales el 10 de abril de 1997,54
mucho tiempo después del cierre del periodo para comentarios. La Autoridad Investigadora
no pudo haber tomado su decisión de utilizar el margen de dumping de 109.43 por ciento
hasta algún momento después del 24 de octubre de 1996. Tanto el 24 de octubre de 1996
como el 10 de abril de 1997, son fechas posteriores al cierre del periodo de comentarios,
el cual fue el 20 de junio de 1996.55
La utilización del margen de 109.43 por ciento no fue notificado a Cemex sino hasta el 10
de abril de 1997. De acuerdo con esto, Cemex no tuvo oportunidad práctica en ningun
momento durante el procedimiento administrativo de presentar objeción alguna al margen de
109.43 por ciento.56 Este Panel cree
que sería inapropiado el requerir que Cemex anticipara la posibilidad de que le fuera
aplicado un margen de 109.43 por ciento en los resultados finales, los cuales no fueron
publicados sino hasta cerca de diez meses después del cierre del periodo de
comentarios.
Basado en estos hechos y en la discresión del Panel para aplicar la
doctrina del agotamiento de los recursos sobre una base de caso-por-caso, este Panel
concluye que sería inapropiado el negar a Cemex impugnar el margen de 109.43 por ciento
por no haber agotado los recursos administrativos.
Continuación: B. Utilización del Margen de Dumping
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