(Continuación)

2. Utilización del Margen de Dumping de 109.43 por ciento como MID

El Panel hace notar inicialmente que el asunto sustantivo que queda pendiente en el procedimiento iniciado por Cemex es estrecho. Cemex impugna únicamente la utlización del margen de 109.43 por ciento como primer criterio de MID en lugar del margen de 61.85 por ciento utilizado en los resultados preliminares. Al momento de la emisión de los resultados preliminares (14 de mayo de 1996) y al momento en que el plazo de 12 meses para llevar a cabo las revisiones administrativas expiró (31 de agosto de 1995), el porcentaje de 61.85 por ciento era el margen más alto disponible para ser utilizado como MID de acuerdo a la política de la Autoridad Investigadora.⁵⁷ Cemex no impugna la utilización de la Autoridad Investigadora de la "mejor información disponible" para determinar los margenes de dumping de Cemex para esta revisión, concediendo que no proporcionó cierta información requerida por la Autoridad Investigadora. Cemex tampoco impugna el uso de la Autoridad Investigadora del margen adverso de "primer criterio" de MID para Cemex,⁵⁸ ya que el uso fue consistente con la entonces legislación aplicable tal y como fue interpretada por la Autoridad Investigadora,⁵⁹ y aprobada por la Corte Federal de Apelaciones de Circuito.⁶⁰ La Autoridad Investigadora explicó su política de MID de la siguiente manera:

"Generalmente, el Departamento asignará la MID basada en la siguiente metodología de dos criterios: (1) Cuando una compañía se rehuse a cooperar con el Departamento, o que de otra manera obstruya significativamente los procedimientos, podemos utilizar como MID lo más alto de (a) el margen más alto encontrado para cualquier compañía de la misma clase o tipo de mercancía en el mismo país de origen de la investigación original o revisiones administrativas anteriores; o (b) el margen más alto encontrado en la presente revisión para cualquier compañía para la misma clase o tipo de mercancía en el mismo país de origen, y, (2) cuando una compañía coopere sustancialmente con nuestros requerimientos de información, pero no la presente en tiempo y forma, utilizaremos como MID el margen más alto de (a) el margen más alto (incluyendo los porcentajes de ‘todos los demás’) aplicado a la compañía para el mismo tipo y clase de mercancía, ya sea de la investigación original o de previas revisiones administrativas, o (b) el margen más alto calculado en la presente revisión para cualquier compañía para la misma clase y tipo de mercancía del mismo país de origen."⁶¹

Escencialmente, Cemex argumenta que cuando la Autoridad Investigadora no concluye una revisión administrativa dentro del plazo de 12 meses, no puede tomar ventaja de dicho retraso al utilizar una MID más adversa e indebidamente punitiva, la cual estuvo disponible después del periodo de 12 meses, pero antes de que los resultados finales de la presente revisión administrativa fueran emitidos.⁶² En otras palabras, Cemex argumenta que, debido a que la revisión inició el 16 de septiembre de 1994, y que debió haber concluido el 31 de agosto de 1995,⁶³ la Autoridad Investigadora estaba limitada a utilizar el margen anterior más alto disponible hasta el 31 de agosto de 1995 -el final del plazo de 12 meses para la conclusión de las revisiones administrativas- o el 61.85 por ciento.⁶⁴ Entonces, Cemex argumenta que al día en que los resultados finales fueron emitidos (10 de abril de 1997), la Autoridad Investigadora no podía utilizar lo que en ese momento era el margen anterior más alto, el margen de 109.43 por ciento, resultado de la confirmación por la CIC de la segunda devolución en la segunda revisión administrativa del 24 de octubre de 1996.⁶⁵

La Autoridad Investigadora y el STCC argumentaron que la Autoridad Investigadora tenía amplia discreción al determinar qué margen de MID utilizar para una revisión administrativa en particular, y no está restringida por el hecho de si el margen anterior más alto para cualquier compañía es determinado finalmente dentro del plazo de 12 meses, o subsecuentemente, antes de la conclusión de la revisión administrativa llevada a cabo por la Autoridad Investigadora. La Autoridad Investigadora y el STCC se fundamentan en varias decisiones de la Corte, donde el fallo sobre el plazo de 12 meses es discresional y no obligatorio, y donde ninguna sanción legal -como el restringir el uso de la Autoridad Investigadora de un márgen de dumping anterior más alto como MID- puede ser impuesta a la Autoridad Investigadora por no cumplir con el plazo.⁶⁶

1. Plazo para las Revisiones Administrativas

El plazo de 12 meses para la conclusión de la revisiones administrativas se encuentra establecido en el reglamento del Departamento de Comercio, adoptado de acuerdo con las disposiciones del Tariff Act de 1930, con sus reformas. Al momento de la cuarta revisión administrativa, la disposición codificada en el 19 U.S.C. § 1675(a)(1) establecía en su parte relevante que:

". . . Por lo menos una vez durante cada periodo de 12 meses comenzando en el aniversario de la fecha de publicación de una orden de cuotas antidumping. . . la autoridad administradora. . . deberá. . . revizar y determinar. . . la cantidad de cualquier cuota antidumping, y. . . deberá publicar en el Federal Register los resultados de dicha revisión, junto con la notificación de cualquier cuota que será aplicada. . . "⁶⁷

El reglamento del Departamento establece que el Secretario "publicará. . . a más tradar dentro de los 365 días a partir del mes aniversario, los resultados finales, que inlcuyen. . . el margen-promedio ponderado de dumping, si existe, durante el periodo de revisión. . . "⁶⁸

Al evaluar hasta dónde el plazo legal de 12 meses para las revisiones administrativas anuales refleja la aplicación irracional de la Autoridad Investigadora de un margen de MID que entró en vigor después de este plazo de 12 meses, nos encontramos sujetos por el limitado ámbito de nuestra revisión bajo Chevron, y por los precedentes legales relevantes relativos a la naturaleza del 19 U.S.C. §1675(a)(1).

Al aplicar el marco del caso Chevron mencionado anteriormente, este Panel no puede apreciar una clara dirección del Congreso sobre el lenguaje de la disposición respecto a la conclusión de las revisiones administrativas dentro de un año. Encontramos suficiente ambiguedad en el lenguaje del §1675 para hacer imposible a este Panel el determinar que el Congreso "expresó sin ambiguedad" una intención de requerir al Departamento que inicie y concluya la revisión administrativa, y que determine la cantidad de la cuota dentro del plazo de 12 meses. El plazo de 12 meses establecido en la disposición bien puede referirse a los periodos de tiempo que abarcan las revisiones administrativas periódicas. Una lectura plausible es que el lenguaje citado requiere que cada revisión administrativa anual sucesiva comience en la fecha aniversario de la publicación de la orden antidumping. Lo que está claro de la historia legislativa es que el Congreso tuvo la intención que las revisiones administrativas de las resoluciones antidumping expediten la administración de la fase de gravación de las investigaciones antidumping.⁶⁹ Entonces, siguiendo la opinión de la Suprema Corte en Chevron, debido a que "el Congreso no ha tratado directamente la pregunta específica"⁷⁰ del plazo en que el Departamento debe concluir las revisiones administrativas, debemos otorgarle preferencia a la interpretación que hace el Departamento de la disposición.

El reglamento del Departamento, citado anteriormente, establece un plazo de 12 meses para la conclusión de las revisiones administrativas anuales; sin embargo, la práctica del Departamento toma dicho plazo como "discresional" en lugar de obligatorio. Además, leyendo la disposición junto con el reglamento del Departamento, las Cortes estan de acuerdo. Amplios precedentes judiciales interpretan el § 1675 y el reglamento del Departamento como meramente "discresional" en el sentido de que si el Departamento no cumple con el plazo de 12 meses, no se considera como una restricción a la acción regulatoria del Departamento. En Nissan Motors,⁷¹ la Corte Internacional de Comercio aceptó que el plazo de 12 meses del § 1675(a) y el reglamento del Departamento no son obligatorios, y determinaron que el Departamento no se encuentra impedido de obtener más información reciente sobre la cual basar su resolución final, no importando que no haya concluido su revisión administrativa a tiempo. En este y en otros contextos, los plazos legales no son disposición establezca consecuencias por dicho incumplimiento del Departamento para concluir con los plazos.⁷²

En el caso de Philipp Bros., la Corte se rehusó a imponer una sanción sobre la supuesta liquidación en ausencia de un lenguaje específico en la disposición o su historia legislativa, que llevara a la conclusión de que la suspensión de liquidación termina cuando el Departamento excede su plazo de 12 meses.⁷³ Mientras la Corte no sancionó al Departamento por no cumplir con el plazo, el no actuar dentro del plazo establecido no frena al Departamento de actuar después de que dicho plazo ha expirado.⁷⁴ En vista de los precedentes bien establecidos en contrario, exedería el ámbito de nuestra autoridad de revisión, el imponer consecuencias negativas al Departamento por su falla de concluir la revisión administrativa dentro del plazo de 12 meses cuando el Congreso no ha establecido consecuencias específicas.

Cemex, tanto en su memorial como en su argumento oral, hace notar a este Panel discusiones judiciales del plazo legal establecido en el §1675 de casos donde la Autoridad Investigadora no ha concluido las revisiones administrativas. En UST, Inc. v. United States, la CIC declinó decidir si emitir o no un writ of mandamus, citando el itinerario propuesto por el Departamento como una alternativa viable.⁷⁵ La CIC hizo notar que, aún y cuando los plazos de las investigaciones antidumping no fueran obligatorios, tampoco podían ser ignorados en su totalidad. Al confirmar la negativa de la CIC de emitir una orden judicial, la Corte Federal de Circuito hizo notar su preocupación sobre el evidente retraso del Departamento para concluir sus revisiones administrativas de las ordenes antidumping.⁷⁶ Sin emabrgo, los casos citados involucran peticiones de writs of mandamus para que la Autoridad Investigadora concluyera sus revisiones administrativas. Los casos no hacían referencia a la autoridad del Departamento para concluir sus revisiones después del plazo de 12 meses. La aseveración de Cemex de que el caso de UST muestra que las Cortes han interpretado el §1675(a)(1) como una disposición que impone un requisito de un año para la conclusión de las revisions administrativas, es muy amplia.

Más aun, la CIC ha determinado que la solución para que el Departamento concluya una revisión administrativa dentro de los plazos establecidos, es una demanda para que se cumpla el plazo⁷⁷ , solución que Cemex no persiguió. Aunque Cemex ahora alega que una de las consecuencias del retraso -la disponiblidad de un margen de dumping previo más alto de MID de 109.43 por ciento- ha sido perjudicial para Cemex, no existe evidencia de que Cemex haya pedido a la Autoridad Investigadora durante el curso de la revisión administrativa que concluyera la revisión de manera oportuna, o que necesariamente hubiera sido beneficiado por la pronta conclusión de la revisión. De hecho, al parecer, Cemex alentó a la Autoridad Investigadora para que no emitiera de manera pronta los resultados preliminares.⁷⁸ El único participante que buscaba la pronta conclusión de la revisión, fue el STCC, cuyos representantes se reunieron con funcionarios de la Autoridad Investigadora el 3 de febrero de 1996, para requerir la pronta conclusión de los procedimientos.⁷⁹

A pesar de algunas acusaciones insubstanciales de Cemex,⁸⁰ tampoco existe prueba de que la Autoridad Investigadora haya retrasado intencionalmente la emisión de los resultados finales para que el margen más alto de 109.43 por ciento estuviera disponible para utlizarlo como MID en este procedimiento.⁸¹ Aunque la CIC confirmó el margen de 109.43 por ciento en la segunda revisión el 24 de octubre de 1996, los resultados finales de la cuarta revisión no fueron emitidos sino hasta seis meses después. Si la Autoridad Investigadora hubiese querido castigar a Cemex, presumiblemente hubiera emitido los resultados finales antes, con el objetivo de que las importaciones hubieran estado sujetas a un depósito en efectivo más alto y más rápido. Asimismo, como lo mencionamos más adelante, tanto el abogado de Cemex como el de la Autoridad Invstigadora, confirmaron durante sus argumentos orales que bajo la entonces disposición aplicable, los retrasos para la conclusión de las revisiones administrativas más allá del plazo de 12 meses, no eran comunes.⁸²

En pocas ocasiones, las partes interesadas han estado sumamente frustradas con los retrasos de la Autoridad Investigadora para concluir sus revisiones como para apelar ante la CIC. En una de esas ocasiones, Nakajima All Co. v. United States,⁸³ la CIC inicialmente se rehusó a emitir un writ of mandamus a la Autoridad Investigadora, aunque en su opinión requirió a la Autoridad Investigadora que cumpliera con el itinerario específico para la conclusión de su revisión.⁸⁴ Unos pocos meses más tarde, después de que la Autoridad Investigadora había emitido sus resultados preliminares, la Corte emitió un writ of mandamus ordenando a la Autoridad Investigadora que concluyera sus revisiones en cierta fecha.⁸⁵ En el caso de Nakajima, el demandado objetaba los retrasos en la conclusión de cinco revisiones administrativas, una de las cuales estaba pendiente desde hacía cinco años, otra por casi cuatro años, y la tercera por casi tres años.⁸⁶ Sin embargo, no se impuso sanción alguna a la Autoridad Investigadora por sus retrasos, ni ningún beneficio fue otorgado a la reclamante distinto al de que las revisiones fueran concluidas. En el caso de Koyo Seiko Co., Ltd. v. United States, la Corte ordenó a la Autoridad Investigadora que recalculara el margen para la compañía utilizando una metodología anterior y más favorable.⁸⁷ Sin embargo, una vez más, los retrasos fueron extremos -dieciseis años habían pasado desde las entradas iniciales.⁸⁸ Aún en ese caso, la solución fue diseñada para obligar a la Autoridad Investigadora para que concluyera la revisión, no para sancionarla por sus retrasos.

Cemex tambien cita dos casos para proponer que cuando la Autoridad Investigadora no cumple con los requisitos legales en una revisión administrativa, no puede actuar de una manera sustancialmente perjudical para el demandado. En Hide-Away Creations Ltd. v. United States,⁸⁹ el Departamento llevó a cabo una revisión administrativa de una orden antidumping sin publicar a tiempo la notificación del inicio de la revisión en el Federal Register. La CIC determinó que los reclamantes estaban siendo perjudicados por la falta de una debida notifiación, y ordenó al Departamento que considerara la información que los reclamantes tenían derecho a presentar.⁹⁰ En el caso de Leather Wearing Apparel from Mexico⁹¹, el Panel del TLCAN citó el caso de Hide-Away al determinar que debido a que el Departamento no se adhirió a las disposiciones legales y al reglamento donde se requería una notificaión a tiempo, se perjudicaba injustamente a los reclamantes.⁹²

Sin embargo, los casos citados involucran la falta de notificación por parte del Departamento sobre el inicio de las revisiones, y no el incumplimiento para concluir las revisiones dentro del plazo de 12 meses. En Hide-Away, el Departamento no argumentó que la publicación del aviso en el Federal Register del inicio de las revisiones administrativas era un requisito legal, pero si argumentó que su aviso de intención para llevar a cabo la revisión dentro del plazo de doce meses cumplía con los requisitos legales.⁹³ La Corte hizo notar que la disposición establece una obligación explícita para que el Departamento publique una notificación en el Federal Register antes del inicio de una revisión administrativa, la cual debe incluir la fecha específica del comienzo de la revisión.⁹⁴

Más aún, en los casos citados, la falta de debida notifiación fue sustancialmente perjudicial para los reclamantes, debido a que excluía de la revisión administrativa evidencia directa relevante. La falta de notificación por parte de la Autoridad Investigadora implica violaciones al debido proceso, lo cual en el caso de la no conclusión de la revisión administrativa dentro del plazo de un año no existe. Finalmente, en Hide-Away, no había otra manera para que los reclamantes supieran la fecha exacta del comienzo de la revisión.⁹⁵ Como se establece anteriormente, Cemex pudo haber buscado una solución a la falta del Departamento de adherirse al itinerario de la revisión administrativa, al demandar que se obligara al Departamento a concluir la revisón.

Los miembros de este Panel se encuentran profundamente preocupados por el hecho de que en este caso, la Autoridad Investigadora se excedió sustancialmente del plazo de 12 meses para la conclusión de las revisiones administrativas, en este caso, por más de 19 meses. Aparentemente esto no era inusual en dicho momento. La Autoridad Investigadora se excedió del plazo de los 12 meses en muchas otras revisiones que surgieron antes de que las reformas a la disposición fueran adoptadas en 1995.⁹⁶ El abogado de la Autoridad Investigadora concedió en los argumentos orales que, "no era inusual que las revisiones administrativas tomaran más de 12 meses."⁹⁷ El abogado de Cemex, en respuesta a la pregunta del Panel, indicó, que como abogado con experiencia en el comercio, no podía recordar en que caso la Autoridad Investigadora había concluido una revisión dentro de plazo de 12 meses.⁹⁸

Además, en el presente caso, el impacto adverso del retraso es obvio. Si la Autoridad Investigadora hubiera concluido la revisión antes del 31 de agosto de 1995, el margen de MID más alto en ese entonces disponible hubiera sido 61.85 por ciento, y la aplicación de dicho margen como MID en la cuarta revisión administrativa hubiera resultado, de acuerdo a Cemex, en un ahorro de $13 millones de dólares para las importaciones de Cemex, comparándolo con las cuotas que deben pagarse con un margen de 109.43 por ciento.⁹⁹

Asimismo, es aparente que los retrasos en la conclusión de las revisiones administrativas pueden tener un efecto adverso para las partes interesadas. Cuando un productor extranjero o importador proporciona información a la Autoridad Investigadora, lo cual a final de cuentas resulta en una reducción de las cuotas de dumping (y los depósitos en efectivo sobre futuras ventas¹⁰⁰), el productor extranjero o importador se ve perjudicado por los retrasos en la emisión de la resolución final que resulta en una reducción de las cuotas. De la misma forma, cuando la información proporcionada a la Autoridad Investigadora resulta en un incremento de las cuotas de dumping y de los depósitos en efectivo, el retraso en la instrumentación de los margenes más altos perjudica a la industria nacional, debido a que no recibe el beneficio de las cuotas de dumping más altas designadas para contrarestar el impacto del daño por dumping a la industria nacional. En ambos casos, el propósito de las leyes de dumping se ve frustrado.

A pesar de dichas preocupaciones, los precedentes del derecho estadounidense son claros. Aunque el reglamento adoptado de acuerdo con la disposición especifica un plazo de un año para la conclusión de las revisiones administrativas, el que la Autoridad Investigadora no cumpla con este plazo, no resulta en ninguna sanción para la Autoridad Investigadora, o limita el poder de la Autoridad Investigadora para llevar a cabo las revisiones administrativas. Esto incluye, pero no limitadamente, la autoridad del Departamento para escoger un margen de dumping particular basado en la MID. Las Cortes de Estados Unidos han sostenido consistentemente que dicho plazo legal es "discresional" y no obligatorio.¹⁰¹ De eta forma, aunque simpatizamos por completo con las preocupaciones expresadas por nuestro colega en su opinión disidente, no podemos aceptar su razonamiento o su resultado.

Cemex concede que el Congreso ha decidido no imponer consecuencias negativas a la Autoridad Investigadora en caso de no concluir sus revisiones administrativas dentro del plazo de un año.¹⁰² Más aún, la disposición es clara ya que no existe ninguna sanción explícita en caso de que la revisión administrativa no sea concluida dentro del plazo sugerido de un año, o aún, fuera de un itinerario establecido. En pocas palabras, al momento en que se llevó a cabo la cuarta revisión administrativa, los plazos en la legislación de Estados Unidos no eran obligatorios; el Departamento no estaba obligado por ley a concluir las revisiones administrativas dentro del plazo de un año.

La disposición anterior a 1995 que es aplicable a este caso, contrasta con la ley tal y como fue reformada el 1 de enero de 1995, cuando el Acta de la Ronda Uruguay entró en vigor. El Acta modificó la ley en el sentido de que establece distintos plazos para las resoluciones preliminares y finales en las revisiones anuales. La disposición reformada establece plazos específicos para las resoluciones preliminares (245 días) y para las resoluciones finales (120 días adicionales), sujetos a ciertas extensiones para un posible total de 545 días, o aproximadamente 18 meses.¹⁰³ Además, debido a que el Congreso se rehusó a imponer una sanción a la Autoridad Investigadora en caso de que no cumpla con los plazos establecidos, es cuestionable si los plazos establecidos en la nueva disposición son obligatorios y no "discresionales" –un asunto que este Panel no tiene que decidir. De cualquier forma, como uno de los panelistas lo estableció, si es peligroso que la Autoridad Investigadora tenga demasiada discreción para violar los plazos,¹⁰⁴ es responsabilidad del Congreso, no de este Panel, el corregir la situación. Dicho lo anterior, sigue siendo la esperanza de los miembros de este Panel, que la Autoridad Investigadora considere en su totalidad las consecuencias adversas por no cumplir con los plazos legales para concluir las revisiones administrativas, una tarea para cumplir dichos límites en el futuro.