Estructura del artículo 6 del ATV

7.22 En el párrafo 2 del artículo 6 del ATV se condiciona la aplicación de una salvaguardia de transición a la constatación de que las importaciones de un producto hayan aumentado en tal cantidad que causen o amenacen realmente causar un perjuicio grave a la rama de producción nacional que produce productos similares y/o directamente competidores. El párrafo 2 del artículo 6 del ATV estipula lo siguiente:

"Podrán adoptarse medidas de salvaguardia al amparo del presente artículo cuando, sobre la base de una determinación formulada por un Miembro, se demuestre que las importaciones de un determinado producto en su territorio han aumentado en tal cantidad que causan o amenazan realmente causar un perjuicio grave a la rama de producción nacional que produce productos similares y/o directamente competidores. Deberá poder demostrarse que la causa del perjuicio grave o de la amenaza real de perjuicio grave es ese aumento de cantidad de las importaciones totales del producto de que se trata y no otros factores tales como innovaciones tecnológicas o cambios en las preferencias de los consumidores."

El párrafo 3 del artículo 6 del ATV contiene una lista indicativa de las variables económicas que pueden tomarse en consideración a la hora de determinar la existencia de perjuicio grave o amenaza real de perjuicio grave. Una vez que hayan cumplido las condiciones previstas en el párrafo 2 del artículo 6 del ATV, los Miembros deben atribuir el perjuicio grave o la amenaza real de perjuicio grave a determinado Miembro o a determinados Miembros, puesto que, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 4 del artículo 6 del ATV, las salvaguardias de transición "se aplicará[n] Miembro por Miembro". El párrafo 4 del artículo 6 del ATV dispone lo siguiente:

"Toda medida a que se recurra al amparo de las disposiciones del presente artículo se aplicará Miembro por Miembro. Se determinará a qué Miembro o Miembros debe atribuirse el perjuicio grave o la amenaza real de perjuicio grave a que se refieren los párrafos 2 y 3 sobre la base de un incremento brusco y sustancial, real o inminente²⁴, de las importaciones procedentes de ese Miembro o Miembros considerados individualmente, y sobre la base del nivel de esas importaciones en comparación con las procedentes de otras fuentes, la cuota de mercado y los precios de importación e internos en una etapa comparable de la transacción comercial; ninguno de estos factores por sí solo ni en combinación con otros constituye necesariamente un criterio decisivo. Estas medidas de salvaguardia no se aplicarán a las exportaciones de un Miembro cuyas exportaciones del producto en cuestión estén sometidas ya a limitaciones en virtud del presente Acuerdo."

7.23 El objetivo general del artículo 6 del ATV es ofrecer a los Miembros la posibilidad de adoptar nuevas restricciones que afecten a productos aún no integrados en el GATT de 1994, de conformidad con lo dispuesto en los párrafos 6 y 8 del artículo 2 del ATV, y que no estén sometidos a restricciones ya existentes, es decir, que no hayan sido objeto de notificación al amparo del párrafo 1 del artículo 2 del ATV. El artículo 6 del ATV, en nuestra opinión, establece un procedimiento en tres etapas, el cual debe seguirse estrictamente antes de imponer una nueva restricción. En los párrafos 2 y 4 del artículo 6 del ATV están recogidas las dos primeras etapas que, consideradas de manera conjunta, equivalen a la determinación de que se ha producido un perjuicio grave o de que existe una amenaza real de que se produzca dicho perjuicio, y que éste puede atribuirse a un incremento brusco y sustancial de las importaciones procedentes de determinado Miembro o determinados Miembros: no cabe la posibilidad de adoptar ninguna medida exclusivamente sobre la base del párrafo 2 del artículo 6.

7.24 La determinación prevista en el párrafo 2 del artículo 6 del ATV es, por lo tanto, una condición necesaria pero no suficiente para entablar consultas bilaterales al amparo del párrafo 7 del artículo 6 del ATV. Sólo si se ha demostrado la existencia de un perjuicio grave o de una amenaza real de dicho perjuicio grave en virtud del párrafo 2 del artículo 6, y se ha atribuido dicho perjuicio a determinado Miembro o determinados Miembros en virtud del párrafo 4 del artículo 6 del ATV, cabe la posibilidad de hacer valer el párrafo 7 del artículo 6 del ATV en una forma compatible con las disposiciones del ATV.

3. EXAMEN DE LAS CONCLUSIONES ADOPTADAS POR LAS AUTORIDADES INVESTIGADORAS ESTADOUNIDENSES SOBRE LA EXISTENCIA DE PERJUICIO GRAVE QUE CABE ATRIBUIR A LAS IMPORTACIONES COSTARRICENSES

7.25 Examinaremos a continuación el argumento básico de Costa Rica: que los Estados Unidos aplicaron restricciones a las importaciones estadounidenses de ropa interior sin haber demostrado, según lo exigido por los párrafos 2 y 4 del artículo 6 del ATV, que la rama de producción de ropa interior de los Estados Unidos había sufrido un perjuicio grave causado por las importaciones costarricenses. Analizaremos en primer lugar cuál es el ámbito de esta cuestión, es decir, cuál es la información que tendremos en cuenta en nuestro examen de la alegación de Costa Rica. Posteriormente, realizaremos una evaluación objetiva de la medida adoptada por los Estados Unidos y de su conformidad con el ATV, con arreglo a la norma de examen establecida anteriormente. Al tal efecto, analizaremos los siguientes aspectos de la determinación realizada por los Estados Unidos: i) si la rama de producción estadounidense sufrió un perjuicio grave; ii) la causa del perjuicio grave, y iii) la atribución del perjuicio grave a las importaciones costarricenses.

Ámbito de la cuestión

7.26 Estamos de acuerdo con las partes en la diferencia en que debemos limitar nuestro examen a un análisis del "Informe de marzo". Estimamos que los informes posteriores al Informe de marzo no se deben considerar como una base jurídicamente independiente para la determinación de perjuicio grave o de amenaza real de perjuicio grave en el presente caso. Para que una restricción sea compatible con el artículo 6 del ATV, se debe basar en una determinación realizada con arreglo al procedimiento prescrito en los párrafos 2 y 4 de ese artículo. Esta es precisamente la función que el Informe de marzo debe cumplir. En consecuencia, para examinar la supuesta incompatibilidad de la medida estadounidense con el ATV, debemos centrar nuestro análisis jurídico en el Informe de marzo, como base jurídica pertinente de la medida de salvaguardia adoptada por los Estados Unidos.

7.27 Costa Rica presentó al Grupo Especial información acerca de las negociaciones bilaterales celebradas entre Costa Rica y los Estados Unidos antes y después de la aplicación de la restricción. Más concretamente, Costa Rica presentó información relativa a ofrecimientos de solución propuestos por los Estados Unidos respecto del nivel de la restricción aplicable. Sobre este particular, observamos que el párrafo 6 del artículo 4 del ESD dispone lo siguiente:

"Las consultas serán confidenciales y no prejuzgarán los derechos de ningún Miembro en otras posibles diligencias."

En nuestra opinión, el texto del párrafo 6 del artículo 4 del ESD establece claramente que, si no se alcanza una solución mutuamente convenida, los ofrecimientos formulados en el contexto de las consultas no tienen consecuencias jurídicas en las etapas ulteriores de la solución de la diferencia, en lo que se refiere a los derechos de las partes en dicha diferencia. En consecuencia, no basaremos nuestras conclusiones en esa información.

Perjuicio grave

7.28 El párrafo 2 del artículo 6 del ATV autoriza la adopción de medidas de salvaguardia siempre que se demuestre que las importaciones de un determinado producto han aumentado en tal cantidad que causan o amenazan realmente causar un perjuicio grave a la rama de producción nacional. Los factores que se deben tener en cuenta para determinar la existencia del perjuicio grave se enumeran en el párrafo 3 del artículo 6 del ATV, en el que se expresa lo siguiente:

"Al formular una determinación de la existencia del perjuicio grave o de la amenaza real de perjuicio grave a que se hace referencia en el párrafo 2, el Miembro examinará los efectos de esas importaciones en el estado de la rama de producción en cuestión que se reflejen en cambios en las variables económicas pertinentes, tales como la producción, la productividad, la utilización de la capacidad, las existencias, la participación en el mercado, las exportaciones, los salarios, el empleo, los precios internos, los beneficios y las inversiones; ninguno de estos factores por sí solo ni en combinación con otros constituye necesariamente un criterio decisivo" (el subrayado es nuestro).

La determinación formulada por los Estados Unidos a este respecto figura en el Informe de marzo.

7.29 En el Informe de marzo figura, bajo el epígrafe "Situación del mercado" el subtítulo "Perjuicio grave a la rama de producción nacional" (subtítulo A), que contiene información general sobre los efectos de las importaciones de ropa interior de la categoría 352/652, y un segundo subtítulo, "Informes de la rama de producción" (subtítulo B), en el que se resumen los informes presentados por distintas empresas de los Estados Unidos a las autoridades de ese país. En cierta medida, la información contenida en estos dos subtítulos se superpone. Las mismas categorías de información se examinaron también en un informe presentado por los Estados Unidos al OST en julio de 1995 (el "Informe de julio"). Si bien hemos llegado a la conclusión de que el Informe de julio no se debía considerar como una base jurídicamente independiente para establecer la existencia de perjuicio grave o de amenaza real de perjuicio grave, consideramos que es legítimo tomar en cuenta el Informe de julio como una prueba presentada por los Estados Unidos, en nuestra evaluación acerca de la exactitud general del Informe de marzo. En consecuencia, utilizaremos el Informe de julio únicamente con esta limitada finalidad. No estamos de acuerdo con los Estados Unidos en que la utilización del Informe de julio perjudicaría a las actuaciones futuras en el OST. En general, afectaría adversamente a los Miembros de que se trate la renuencia a presentar información actualizada, debiendo prevalecer el interés por cooperar en la forma requerida por los párrafos 7 y 9 del artículo 6 del ATV.

7.30 En los párrafos siguientes se evalúa la información contenida en el Informe de marzo, atendiendo a las variables económicas enumeradas en el párrafo 3 del artículo 6 del ATV, con el alcance y en el orden establecidos en dicho Informe.

Aspectos generales

7.31 Bajo el epígrafe "Perfil de la rama de producción" en el Informe de marzo se hace referencia a 395 establecimientos que fabrican ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales, mientras que en el Informe de julio, bajo el mismo epígrafe, se mencionan "aproximadamente 302 establecimientos". A nuestro juicio, esta discrepancia básica y sustancial acerca del alcance de la rama de producción nacional suscita serias dudas sobre la exactitud de la información contenida en el Informe de marzo y sobre la conclusión acerca de la existencia de perjuicio grave.

Producción (de los Estados Unidos)

7.32 El Informe de marzo contiene datos generales acerca de la evolución de la producción estadounidense de ropa interior. A este respecto, sin embargo, Costa Rica alega que la restricción fue adoptada por los Estados Unidos para proteger a la industria de producción de telas de ese país y no a la industria de producción de ropa interior. En este argumento se pueden observar dos aspectos. En primer lugar, se lo puede considerar como una alegación de que los Estados Unidos no han demostrado la existencia de un perjuicio grave causado a la rama de producción estadounidense que produce productos similares y/o directamente competidores con los productos importados procedentes de Costa Rica (es decir, la ropa interior). A este respecto, en ninguna parte del Informe de marzo se ha considerado que los productores de telas constituyen la rama de producción nacional. Por el contrario, en el Informe se hace referencia constantemente a la rama de producción que fabrica "ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales", que ha sido objeto de la restricción en cuestión. Todas las estadísticas dan a entender que se refieren a esa industria. Por consiguiente, la alegación de Costa Rica parecería carecer de base fáctica.

7.33 No obstante, hay en el argumento de Costa Rica un segundo aspecto. Las partes están de acuerdo en que la situación de la industria en los Estados Unidos es diferente para los fabricantes que producen ropa interior mediante un procedimiento totalmente nacional y los que utilizan el régimen de tráfico de perfeccionamiento pasivo ("comercio 807 u 807A"). Los fabricantes de esta última categoría realizan el proceso de corte, mientras que el ensamblado de las piezas cortadas se encarga a industrias situadas en el extranjero y después los productos acabados son reimportados por los fabricantes estadounidenses para su venta en el mercado de los Estados Unidos. Es muy posible que en el caso de que las importaciones aumenten, se pueda producir perjuicio a los fabricantes de la primera categoría, mientras que los de la segunda categoría pueden encontrarse en mejor situación. El Informe de marzo no incluye ningún desglose de los efectos de las importaciones en estos dos componentes de la industria estadounidense. La conveniencia de que se hubiese realizado ese análisis se ve indirectamente confirmada por las aseveraciones de los Estados Unidos, en las que se reconoce que la índole del efecto del comercio 807 u 807A en la industria nacional podría ser considerablemente diferente de la del efecto de un comercio que no sea 807/807A (párrafo 5.158).

7.34 Por último, cabe observar que las estadísticas generales sobre la disminución de la producción de ropa interior brindan escaso respaldo a la demostración de la existencia de perjuicio grave. Por ejemplo, si las empresas cuya producción de ropa interior se ha reducido han trasladado su capacidad a otros productos (véase "Utilización de la capacidad" infra, donde se informa que esto está ocurriendo), entonces es bastante posible que ni las empresas ni sus trabajadores hayan sufrido un perjuicio grave. Esta incertidumbre acerca de la relación entre la disminución de producción y el perjuicio grave se origina en la limitación de las estadísticas y la brevedad del análisis que contiene el Informe de marzo.

Participación en el mercado (pérdida de participación en el mercado/penetración de las importaciones)

7.35 El Informe de marzo contiene datos generales sobre la participación en el mercado de los productores de ropa interior estadounidenses y sobre los niveles de penetración de las importaciones. No obstante, como se ha observado en el párrafo precedente, el hecho de que en el Informe de marzo no se haya analizado el alcance del comercio 807 u 807A resta valor a su conclusión de que el aumento de las importaciones ha causado un perjuicio grave.

7.36 En lo que respecta al análisis estadounidense de las importaciones, Costa Rica sostiene que el volumen de las importaciones se ha exagerado porque el comercio 807/807A no debe ser incluido entre las importaciones realizadas por los Estados Unidos. No estamos de acuerdo con esta aseveración. En el párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV se reconoce claramente la posibilidad de que los Miembros impongan restricciones a la reimportación "según sea ésta definida por las leyes y prácticas del Miembro importador". Según los Estados Unidos, el comercio 807/807A es considerado como reimportación. En consecuencia, los Estados Unidos podrían tener en cuenta el comercio 807 y 807A procedente de Costa Rica para determinar si la industria de ropa interior estadounidense ha sufrido un perjuicio grave, y podrían aplicar una limitación a ese comercio, siempre que se cumplieran las demás condiciones establecidas en el artículo 6 del ATV.

Empleo

7.37 En lo que respecta al "empleo", el Informe de marzo dice lo siguiente:

"El empleo en la industria estadounidense de la ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales descendió de 46.377 trabajadores empleados en la producción en 1992 a 44.056 en 1994, lo que representó una disminución del 5 por ciento y una pérdida de 2.321 puestos de trabajo."

Bajo el mismo epígrafe, el Informe de julio dice lo siguiente:

"El empleo en la industria estadounidense de la ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales descendió de 35.191 trabajadores empleados en la producción en 1992 a 33.309 en 1994, lo que representó una disminución del 5 por ciento y una pérdida de 1.882 puestos de trabajo."

Como hemos observado respecto de la descripción general de la industria que se ha examinado supra, el alcance de la discrepancia entre las estadísticas contenidas en los Informes de marzo y de julio, que aparentemente se refieren al mismo período, suscita dudas acerca de la exactitud de la información que figura en el Informe de marzo. Estas dudas no son disipadas por el informe sobre la rama de producción que figura en el subtítulo B, ya que los datos relativos al empleo corresponden a sólo dos empresas sobre un total de más de 300 establecimientos en esa rama de producción, y al parecer sólo una de ellas sufrió perjuicio. El Informe de marzo dice al respecto lo siguiente:

"... una empresa informó que también se estaban trasladando empleados a la producción de otros tipos de prendas. Se han producido asimismo pérdidas de puestos de trabajo debido a los cierres de fábricas relacionados con las importaciones. Una empresa que ya ha cerrado dos fábricas que empleaban a 165 trabajadores prevé realizar otros dos cierres en 1995, lo que representa un empleo total de aproximadamente 400 personas."

Horas-hombre

7.38 Bajo el epígrafe "Horas-hombre", en el Informe de marzo se puede leer lo siguiente:

"La media anual de horas-hombre trabajadas descendió de 86,2 millones en 1992 a 81,5 millones en 1994, lo que representó una disminución del 5 por ciento."

Bajo el mismo epígrafe, el Informe de julio contenía la siguiente afirmación:

"La media anual de horas-hombre trabajadas descendió de 65,4 millones en 1992 a 61,6 millones en 1994, lo que representó una disminución del 6 por ciento."

Como hemos expresado supra, consideramos que el alcance de las discrepancias entre los datos contenidos en ambos informes suscita dudas acerca de la exactitud de los datos que figuran en el Informe de marzo.

Ventas

7.39 El Informe de marzo dice lo siguiente:

"Las ventas han disminuido, y una empresa informó que sus ventas se habían reducido un 17 por ciento en 1994."

Ahora bien, la información acerca de una única empresa no basta, a nuestro juicio, para respaldar la afirmación general de que las ventas han disminuido.

Beneficios

7.40 Dice el Informe de marzo:

"Los beneficios se redujeron un 18 por ciento en una empresa, y existen presiones sobre los resultados netos en toda la rama de producción debido al aumento de los costos y a la fuerte competencia de las importaciones."

Cabe reiterar que la información acerca de una única empresa no basta, a nuestro juicio, para respaldar la afirmación general de que los beneficios estaban sometidos a "presiones" (cualquiera que sea el significado de esta palabra).

Inversiones

7.41 En el Informe de marzo se dice lo siguiente:

"Debido a la repercusión de las importaciones y a la incertidumbre que éstas han ocasionado en el mercado, las empresas estadounidenses han aplazado en general las inversiones en esta rama de producción. Algunas empresas han cerrado fábricas de forma permanente o han trasladado la producción al extranjero, y ciertas empresas de fabricación de ropa interior están contemplando la posibilidad de realizar desinversiones de esta naturaleza."

En nuestra opinión, la información contenida en esta aseveración no es lo bastante concluyente. Por las razones examinadas supra (párrafo 7.34), no alcanzamos a distinguir una relación de causalidad suficiente entre las importaciones y el aplazamiento de las inversiones en la rama de producción estadounidense. Además, la segunda frase de esta aseveración es indeterminada ("algunas empresas") y meramente especulativa ("están contemplando la posibilidad") y no puede respaldar ninguna conclusión definitiva acerca de las razones por las que las inversiones estaban disminuyendo en los Estados Unidos. Finalmente, observamos la ausencia de estadísticas sobre la evolución de las inversiones en la rama de producción estadounidense y de un análisis de esta evolución.

Utilización de la capacidad

7.42 El Informe de marzo dice lo siguiente:

"Debido a la competencia de las importaciones, algunas empresas informan que han desplazado su capacidad de producción a otras líneas de producción, incluidas las prendas de vestir exteriores."

También en este caso la afirmación es vaga y no se facilitan cifras. Por otra parte, no resulta claro que un desplazamiento de la producción, a diferencia de una reducción, pueda respaldar en todo caso la determinación de la existencia de un perjuicio grave.

Precios

7.43 En el Informe de marzo se indica que el precio medio de los productores estadounidenses había sido de 30 dólares la docena en 1994, mientras que en el Informe de julio se indica que ese promedio había sido de 20 dólares la docena. El alcance de esta discrepancia entre los Informes de marzo y de julio suscita serias dudas acerca de la exactitud de la información contenida en el Informe de marzo.

7.44 Además, en lo que respecta a los "Precios", el Informe de marzo dice lo siguiente:

"Los precios de las importaciones en estos sectores han sido muy bajos, lo que ha ejercido una considerable presión sobre los productores nacionales:

1. Los costos del algodón bruto en los Estados Unidos han aumentado notablemente, lo que ha mermado de forma sensible los márgenes de los productores estadounidenses de ropa interior. Estos aumentos de costos no se han recuperado porque si se aumentaran los precios los productos dejarían de ser competitivos respecto de las importaciones.

2. Las importaciones competidoras tienen precios ventajosos respecto de los productos de fabricación nacional porque los productos importados se fabrican con telas extranjeras de precio inferior, lo que a menudo se debe a la utilización de algodón de precios subvencionados. Como consecuencia del incremento de la participación de las importaciones en el mercado de la ropa interior, la media de los precios de ropa interior al por menor en los Estados Unidos ha disminuido generalmente en los últimos dos años, mientras que los costos de los fabricantes estadounidenses, en particular el del algodón bruto, se han incrementado considerablemente. Este hecho ha mermado gravemente la rentabilidad de las empresas estadounidenses dedicadas a la fabricación de ropa interior."

Podría argumentarse que los puntos a) y b) demuestran que el perjuicio causado a la industria estadounidense no se debió sólo a las importaciones, sino también al aumento de los precios estadounidenses del algodón bruto. La importancia relativa de estas dos causas no ha sido analizada. Por ejemplo, no se ha examinado por qué los precios estadounidenses del algodón han aumentado y, lo que es más importante, si se prevé que los aumentos de precios proseguirán. Además, el precio de las importaciones que constituyen comercio 807A debería reflejar el aumento de los precios del algodón, pero tampoco en este caso se ha examinado el comercio 807A respecto de esta cuestión. Por último, consideramos que la conclusión de que la rentabilidad "ha mermado gravemente" no es suficientemente precisa para servir de base a la determinación de la existencia de un perjuicio grave.

7.45 En conclusión, a nuestro juicio los datos que figuran en el Informe de marzo bajo el epígrafe "Situación del mercado" presentan dos deficiencias importantes: en algunos casos, la información no concuerda con otra información presentada posteriormente por los Estados Unidos al OST, y en otros casos es insuficiente para demostrar la existencia de un perjuicio grave a la rama de producción estadounidense. Este último problema se presenta por lo general respecto de la información facilitada por determinadas empresas en el subtítulo B, en el que el Informe de marzo se refiere por regla general a sólo una o dos empresas, cuyo tamaño y participación en el mercado no se indican, de un total de 395 establecimientos que integran la rama de producción. Además, mientras que se presentan estadísticas generales sobre la disminución de la producción y de la participación en el mercado, no se facilita ningún dato acerca de la situación general y la evolución de la industria estadounidense de la ropa interior. Por ejemplo, el examen de los beneficios en esta rama de producción se refiere a una única empresa. A propósito de este punto en general, observamos que el OST, en el examen que realizó de conformidad con el párrafo 3 del artículo 8 del ATV, con mayor contenido de datos, constató por consenso que en el presente caso no se había causado un perjuicio grave a la rama de producción estadounidense. Las deficiencias del Informe de marzo examinadas supra suscitan importantes dudas acerca de si se ha demostrado la existencia de un perjuicio grave. No obstante, nos abstenemos de formular una conclusión sobre esta cuestión de derechos. Los factores enumerados en el párrafo 3 del artículo 6 del ATV no ofrecen una orientación suficiente y exclusiva en el presente caso. Por consiguiente, no estamos en condiciones de llegar a la conclusión de que los Estados Unidos no han demostrado la existencia de perjuicio grave o de amenaza real de perjuicio grave.

Relación de causalidad

7.46 Además de demostrar la existencia de un perjuicio grave o de una amenaza real de perjuicio grave, los Estados Unidos debían demostrar que la causa de ese perjuicio o esa amenaza habían sido las importaciones. El párrafo 2 del artículo 6 del ATV dice en su segunda frase:

"Deberá poder demostrarse que la causa del perjuicio grave o de la amenaza real de perjuicio grave es ese aumento de cantidad de las importaciones totales del producto de que se trata y no otros factores tales como innovaciones tecnológicas o cambios en las preferencias de los consumidores" (el subrayado es nuestro).

En ninguna parte del Informe de marzo pudimos encontrar un examen o una demostración de la relación de causalidad, conforme a lo exigido en esta disposición, aparte de la mera afirmación de que las importaciones han ocasionado el perjuicio. Esta aseveración es a nuestro juicio insuficiente debido a los factores especiales que afectan al comercio de ropa interior entre los Estados Unidos y diversos Miembros exportadores, inclusive Costa Rica. (Como se ha observado anteriormente, la mayor parte de este comercio con Costa Rica, por lo menos el 94 por ciento, es al parecer comercio 807 u 807A.) Si bien ese comercio puede ciertamente causar perjuicio a la rama de producción nacional, su naturaleza es tal que puede beneficiar a las empresas nacionales que participan en él (véase el párrafo 7.44). Por lo tanto, al examinar si ese comercio ha causado un perjuicio grave, es necesario analizar este comercio a fin de determinar sus efectos sobre la rama de producción. Debido a la naturaleza del comercio no es posible en estas circunstancias llegar a la conclusión de que, por el mero hecho de que haya habido un descenso de la producción, se ha producido también un perjuicio grave. En el Informe de marzo no se realiza tal examen. Además, en el Informe de marzo se sugieren otras posibles causas de perjuicio grave, como el aumento de los precios del algodón (véase el párrafo 7.44), pero no se examina su función como causa de ese perjuicio. Por consiguiente, no se puede considerar que en el Informe de marzo se haya "demostrado" que el aumento del nivel de las importaciones ha causado un perjuicio grave. Por ende, constatamos que de una evaluación objetiva del Informe de marzo se desprende la conclusión de que los Estados Unidos no han cumplido sus obligaciones dimanantes del párrafo 2 del artículo 6 del ATV al imponer una restricción a las importaciones de ropa interior procedentes de Costa Rica sin haber demostrado suficientemente que el aumento de las importaciones ha causado un perjuicio grave.

Atribución a Costa Rica del perjuicio grave

7.47 Examinaremos a continuación si en el Informe de marzo se ha atribuido adecuadamente a Costa Rica un perjuicio grave. El párrafo 4 del artículo 6 del ATV establece que debe atribuirse el perjuicio grave o la amenaza real de perjuicio grave a un Miembro o Miembros antes de aplicar restricciones a sus importaciones. Esto plantea también un problema de causalidad, pues la atribución implica que se establezca un vínculo directo entre las exportaciones de un determinado Miembro o Miembros y el perjuicio grave a la rama de producción del Miembro importador. La cuestión con que se enfrentaba el CITA en el presente caso era si las exportaciones de Costa Rica contribuían a causar perjuicio grave a la rama de producción nacional de los Estados Unidos. Como las autoridades estadounidenses han atribuido en este caso el perjuicio grave a las importaciones procedentes de Costa Rica, todas las deficiencias del análisis del perjuicio grave y de la relación de causalidad que se han detallado en las secciones precedentes son también pertinentes para el análisis con arreglo al párrafo 4 del artículo 6 del ATV.

7.48 En lo que respecta al perjuicio grave atribuido a las importaciones procedentes de Costa Rica, el Informe de marzo dice lo siguiente:

"El incremento brusco y sustancial de las importaciones de bajo precio procedentes de Costa Rica está causando un perjuicio grave a la rama de producción estadounidense dedicada a la fabricación de ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales.

Las importaciones estadounidenses de ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales, categoría 352/652, procedentes de Costa Rica han llegado a 14.423.178 docenas en 1994, lo que representa un 22 por ciento de aumento respecto de las 11.844.331 docenas importadas en 1993 y un incremento del 61 por ciento respecto de su nivel de 1992.

Las importaciones estadounidenses de ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales procedentes de Costa Rica, categoría 352/652, entraron en los Estados Unidos conforme a un valor medio sobre muelle, después de pagados los derechos, de 9,39 dólares la docena, o sea un 69 por ciento menos que el precio medio de los productores estadounidenses de ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales.

Costa Rica es el proveedor número dos de las importaciones correspondientes a la categoría 352/652, y le correspondió el 15 por ciento del total de las importaciones estadounidenses de la categoría 352/652 en 1994. Las importaciones de la categoría 352/652 procedentes de Costa Rica equivalieron al 8,8 por ciento de la producción estadounidense de la categoría 352/652 en el año anterior a septiembre de 1994."

7.49 El párrafo 4 del artículo 6 del ATV establece que la atribución del perjuicio grave a determinados Miembros se debe realizar sobre la base de "un incremento brusco y sustancial ... de las importaciones" y sobre la base del nivel de esas importaciones en comparación con las procedentes de otras fuentes, la cuota de mercado y los precios de importación e internos ...". Si bien ha habido un incremento considerable de las importaciones de ropa interior procedentes de Costa Rica, podemos observar de modo general que la situación de Costa Rica respecto de cada uno de estos factores no es considerablemente diferente de la de los otros cuatro Miembros exportadores considerados en el Informe de marzo, y que en dicho Informe no se hace ninguna evaluación comparativa entre las importaciones procedentes de Costa Rica y las procedentes de esos cuatro Miembros exportadores.

7.50 Al analizar si las autoridades estadounidenses han atribuido adecuadamente el perjuicio grave a las importaciones de Costa Rica, hemos prestado especial atención al hecho de que las importaciones estadounidenses procedentes de Costa Rica llegaron a 14.423.178 docenas en 1994, lo que representó un incremento del 22 por ciento durante el período abarcado por la investigación. La limitación fue impuesta a Costa Rica el 23 de junio de 1995; se celebraron acuerdos bilaterales con Colombia el 27 de junio de 1995, con la República Dominicana el 25 de junio de 1995 y con El Salvador el 6 de julio de 1995; posteriormente se celebraron acuerdos con Honduras el 15 de septiembre de 1995 y con Turquía el 19 de julio de 1995. Los Estados Unidos, en el período que siguió inmediatamente a la imposición de la limitación a las importaciones de ropa interior procedentes de Costa Rica, llegaban a un acuerdo con otros cinco exportadores sobre contingentes de 170.305.774 docenas, lo que representó un incremento del 478 por ciento en comparación con las exportaciones efectivas de esos países durante el período abarcado por la investigación.

7.51 En consecuencia, tomando en cuenta los acuerdos celebrados por los Estados Unidos con sus otros proveedores y la afirmación estadounidense de que los productos importados en régimen 807A no se consideran menos perjudiciales que los no incluidos en el GAL 807 y otras importaciones (párrafo 5.159), es difícil conciliar la restricción aplicada por los Estados Unidos a las importaciones procedentes de Costa Rica con los requisitos de atribución estipulados en el párrafo 4 del artículo 6 del ATV. Más concretamente, y teniendo en cuenta la finalidad del artículo 6, consideramos que los Estados Unidos no pueden celebrar acuerdos que permitan la importación de 170.305.774 docenas de un producto (lo que representa un incremento del 478 por ciento sobre los niveles de importación existentes entonces) y al mismo tiempo alegar que las importaciones de 14.423.178 docenas de unidades (que representa un incremento del 22 por ciento sobre los niveles de importación existentes entonces) contribuyen a causar un perjuicio grave. Recordamos a este respecto la conclusión alcanzada por el OST por consenso en el sentido de que los Estados Unidos no habían demostrado que las importaciones estaban causando un perjuicio grave a la industria estadounidense de ropa interior. Por consiguiente, constatamos que de una evaluación objetiva del Informe de marzo se desprende la conclusión de que los Estados Unidos no han cumplido sus obligaciones dimanantes del párrafo 4 del artículo 6 del ATV al imponer una restricción a las importaciones de ropa interior procedentes de Costa Rica sin haber atribuido adecuadamente el perjuicio grave a esas importaciones.²⁵

7.52 Teniendo en cuenta: i) el hecho de que las restricciones previstas en el artículo 6 del ATV se deben aplicar sólo con la mayor moderación; ii) el hecho de que a los Estados Unidos incumbe la carga de probar que han cumplido los requisitos del artículo 6 del ATV; iii) las deficiencias detalladas supra respecto de la prueba de la existencia de un perjuicio grave, lo que, a nuestro juicio, suscita serias dudas acerca de si ha existido en realidad un perjuicio grave demostrado con arreglo al párrafo 2 del artículo 6; iv) el hecho de que los Estados Unidos no han demostrado adecuadamente que la causa del perjuicio grave fueran las importaciones, y v) el hecho de que los Estados Unidos acordaron voluntariamente aceptar limitaciones a las importaciones procedentes de otros países exportadores de ropa interior a los Estados Unidos que permitieron incrementos sobre sus niveles de exportación corrientes que excedían en mucho los niveles de exportación de Costa Rica a los Estados Unidos, concluimos que los Estados Unidos no han demostrado adecuadamente en el Informe de marzo que su rama de producción nacional sufrió un perjuicio grave que pudiera atribuirse a las importaciones costarricenses y, por consiguiente, al imponer una restricción a las importaciones de ropa interior costarricense, los Estados Unidos no cumplieron sus obligaciones dimanantes de los párrafos 2 y 4 del artículo 6 del ATV.

4. AMENAZA REAL DE PERJUICIO GRAVE

7.53 Examinaremos a continuación una cuestión relacionada con el alcance de la alegación básica de Costa Rica: si el Informe de marzo contenía una conclusión acerca de la amenaza real de perjuicio grave.

7.54 Los Estados Unidos sostuvieron ante el Grupo Especial que el Informe de marzo respaldaba una conclusión acerca de la existencia de una amenaza real. Observamos que el Informe de marzo no contiene ninguna referencia a una amenaza real; sus conclusiones se refieren exclusivamente al perjuicio grave. No obstante, recordamos que las partes en la diferencia acordaron que en la Nota Diplomática entregada a Costa Rica junto con el Informe de marzo se hacía referencia a la amenaza real de perjuicio grave.

7.55 Los párrafos 2 y 4 del artículo 6 del ATV hacen referencia al "perjuicio grave o la amenaza real de perjuicio grave". La palabra "thereof" de la versión inglesa se refiere claramente, en nuestra opinión, al "perjuicio grave". La palabra "o" distingue entre el "perjuicio grave" y la "amenaza real de perjuicio grave". A nuestro juicio, el "perjuicio grave" se refiere a una situación que ya ha ocurrido, mientras que la "amenaza real de perjuicio grave" se refiere a una situación existente en la actualidad que podría llevar a un perjuicio grave en el futuro. En consecuencia, en nuestra opinión, una conclusión de existencia de "perjuicio grave" exige que la parte que adopta la medida demuestre que el perjuicio ya ha ocurrido realmente, mientras que una conclusión de existencia de "amenaza real de perjuicio grave" exige que esa parte demuestre que, si no se adoptan medidas, es muy probable que el perjuicio se produzca en un futuro próximo.²⁶ El Informe de marzo no contiene ningún elemento de tal análisis prospectivo.²⁷ A nuestro juicio, incluso si se debiera considerar la referencia a la "amenaza real" contenida en la Nota Diplomática que acompañó al Informe de marzo, el hecho de que el Informe de marzo no hiciera ninguna referencia a la amenaza real y no contuviera ningún elemento de tal análisis prospectivo es por sí mismo decisivo. En consecuencia, no estamos de acuerdo con el argumento estadounidense de que el Informe de marzo respalda una conclusión sobre la existencia de amenaza real de perjuicio grave.

5. OTRAS ALEGACIONES

Párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV

7.56 Costa Rica alega que los Estados Unidos violaron el párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV al no conceder un trato más favorable a las importaciones costarricenses en el marco del "comercio 807". El párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV dispone lo siguiente:

"En la aplicación de la salvaguardia de transición deberán tenerse especialmente en cuenta los intereses de los Miembros exportadores, en los siguientes términos:

d) se concederá un trato más favorable a las reimportaciones por un Miembro de productos textiles y de vestido que ese Miembro haya exportado a otro Miembro para su elaboración y subsiguiente reimportación, según sea ésta definida por las leyes y prácticas del Miembro importador y con sujeción a procedimientos adecuados de control y certificación, siempre que esos productos hayan sido importados de un Miembro para el cual este tipo de comercio represente un porcentaje significativo de sus exportaciones totales de textiles y vestido."

7.57 Los Estados Unidos aceptaron ante el Grupo Especial que el "comercio 807" debía considerarse una reimportación de conformidad con la legislación estadounidense. A nuestro juicio, la cuestión jurídica que tenemos ante nosotros es la interpretación de la expresión "trato más favorable". La parte introductoria del párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV dispone claramente que el trato más favorable ha de otorgarse "en la aplicación de la salvaguardia de transición" (las cursivas son nuestras). Ello significa, a nuestro juicio, que los Miembros que recurren a la salvaguardia de transición prevista en el artículo 6 están obligados a conceder un trato más favorable a las reimportaciones, independientemente de que el Miembro afectado haya rechazado anteriormente ese trato durante las consultas bilaterales o de que se haya previsto conceder otros privilegios a ese Miembro en las negociaciones celebradas sobre la base de la medida de salvaguardia aplicada. La expresión "trato más favorable" no recibe ninguna otra calificación en el ATV. Por lo tanto, rechazamos el argumento de los Estados Unidos (párrafo 5.157) en el sentido de que habían cumplido lo dispuesto en el párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV ofreciendo a Costa Rica un mejor acceso en el marco de los programas GAL durante el curso de las consultas.

7.58 Costa Rica alega específicamente a este respecto que los Estados Unidos estaban obligados a conceder a las importaciones costarricenses un trato cuantitativamente más favorable. Costa Rica alega también que los Estados Unidos estaban obligados a conceder a Costa Rica un contingente mayor que el previsto en el párrafo 8 del artículo 6 del ATV, que dispone que el contingente no puede fijarse a un nivel:

"inferior al nivel efectivo de las exportaciones o importaciones procedentes del Miembro afectado durante el período de 12 meses que finalice dos meses antes del mes en que se haya hecho la solicitud de consultas".

No podemos compartir plenamente el enfoque postulado por Costa Rica. Estamos de acuerdo con Costa Rica en que una de las opciones a disposición de los Miembros para cumplir lo dispuesto en el párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV es la concesión de un trato cuantitativamente más favorable por el período completo de tres años. No obstante, no consideramos que esa sea la única opción. A nuestro juicio, un Miembro podría, por ejemplo, cumplir los requisitos prescritos en el párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV imponiendo una restricción por un período inferior a tres años.

7.59 No obstante, en nuestra opinión, en virtud del párrafo 10 del artículo 6 del ATV, el nivel de las importaciones costarricenses que debían ser admitidas en los Estados Unidos en el marco de una limitación amparada en el artículo 6 del ATV era 14.423.178 docenas, que equivale al nivel mínimo con arreglo al párrafo 8 del mismo artículo. Llegamos a esta conclusión por las dos razones siguientes: en primer lugar, en caso de que no se llegue al entendimiento mutuo previsto en el párrafo 8 del artículo 6, el párrafo 10 de ese artículo autoriza la aplicación de "la" limitación. Consideramos que se está refiriendo al párrafo 8 de ese artículo. En segundo lugar, la falta, en el párrafo 10 del artículo 6, de un nivel mínimo de limitación fijado al nivel especificado en el párrafo 8, menoscabaría el equilibrio de derechos y obligaciones entre Miembros exportadores o importadores, así como cualquier interés que los Miembros podrían tener en celebrar negociaciones. La restricción impuesta a las importaciones costarricenses en virtud de la Orden relativa al Informe de marzo ascendía a 14.423.178 docenas, es decir, era idéntica al nivel requerido con arreglo al párrafo 8 del artículo 6 del ATV, y no establecía ningún margen para las reimportaciones en términos cuantitativos.²⁸ Dicha Orden tampoco establecía ningún margen para las reimportaciones en otros términos. En consecuencia, llegamos a la conclusión de que los Estados Unidos han violado las obligaciones que les impone el párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV.

Para Continuar con Estados Unidos - Restricciones Aplicadas a las Importaciones de Ropa Interior de Algodón y Fibras Sintéticas o Artificiales

²⁴La nota de pie de página 6 referente a dicha disposición dice lo siguiente: "El incremento inminente será susceptible de medida y su existencia no se determinará sobre la base de alegaciones, de conjeturas o de una simple posibilidad resultante, por ejemplo, de la capacidad de producción existente en los Miembros exportadores."

²⁵Cabe señalar que, siguiendo el mismo razonamiento, podríamos haber llegado a la conclusión de que los Estados Unidos no demostraron en el Informe de marzo la existencia de perjuicio grave, como lo exige el párrafo 2 del artículo 6 del ATV. El hecho de que la norma estadounidense de producción de ropa interior haya podido aceptar y soportar una enorme entrada de productos de los otros cinco Miembros exportadores sugiere que, en primer lugar, no hubo perjuicio grave a la rama de producción. No obstante, consideramos que la inadecuación de la medida estadounidense se reflejaba con mayor precisión en la atribución prevista en el párrafo 4 del artículo 6, que requiere un análisis de cada fuente o Miembro por Miembro, a diferencia del análisis de las importaciones totales previsto en el párrafo 2 del artículo 6. Véase también nuestro examen, en el párrafo 7.45, supra.

²⁶Véanse los informes de los Grupos Especiales que se ocuparon de los asuntos siguientes: "Estados Unidos - Medidas que afectan a las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá", adoptado el 27 de octubre de 1993, párrafos 402 y 408; "Nueva Zelandia - Importaciones de transformadores eléctricos procedentes de Finlandia", op. cit., párrafo 4.8"; y "Corea - Derechos antidumping sobre las importaciones de resinas poliacetálicas procedentes de los Estados Unidos", op. cit., párrafos 253, 272 y 278.

²⁷ Observamos que los únicos elementos que se podían utilizar en un análisis prospectivo eran los siguientes: en el subtítulo 2 ("Informes de la rama de producción") en el apartado "Empleo", el Informe de marzo expresa: "Una empresa ... prevé realizar otros dos cierres en 1995, lo que representa un empleo total de aproximadamente 400 personas". En el mismo subtítulo, en el apartado "Inversiones", el Informe de marzo expresa: "... algunas empresas de fabricación de ropa interior están contemplando la posibilidad de realizar desinversiones de esta naturaleza". El Grupo Especial observó que ambos elementos se habían utilizado en el Informe de marzo para respaldar la conclusión de existencia de perjuicio grave. Sin embargo, incluso si estos elementos se utilizaran para respaldar una conclusión de amenaza real, difícilmente podrían constituir una prueba suficiente de la amenaza real de perjuicio grave.

²⁸Véase la Implementing Order, publicado en el 60 Federal Register 32653, N� 121, 23 de junio de 1995.