Obligación de celebrar consultas

7.60 Pasamos a continuación a examinar la alegación de Costa Rica en el sentido de que los Estados Unidos infringieron el párrafo 7 del artículo 6 del ATV al no haber celebrado consultas sobre la base de la amenaza real de perjuicio grave tras la conclusión del OST en el sentido de que no se había demostrado la existencia de perjuicio grave, dado que todas las consultas bilaterales se basaron en el Informe de marzo, que a su vez basó expresamente sus conclusiones en la existencia de perjuicio grave. Señalamos que los Estados Unidos sostienen que la referencia al "perjuicio grave" en el Informe de marzo era una forma abreviada de referirse a "perjuicio grave, o amenaza real de perjuicio grave", y de hecho, la Nota Diplomática a Costa Rica en la que se solicita efectivamente la celebración de consultas hace referencia al perjuicio grave, o la amenaza real de perjuicio grave".

7.61 Habida cuenta de que las consultas al amparo del párrafo 7 del artículo 6 constituyen fundamentalmente un proceso bilateral y de que no queda constancia oficial de las mismas, en general, los Grupos Especiales no están en condiciones de saber con exactitud aquello que se ha debatido durante las consultas. No obstante, a nuestro juicio, es innecesario decidir si el fundamento de las consultas en el caso que nos ocupa era "el perjuicio grave" o "la amenaza real de perjuicio grave", porque ya hemos constatado que la cuestión de la amenaza real no resolvía esta diferencia. Tanto Costa Rica como los Estados Unidos acordaron que el Informe de marzo debía ser la única base sobre la que el Grupo Especial debía examinar la legitimidad de la medida estadounidense, y como se señaló supra, en nuestra opinión, el Informe de marzo no se basaba en la existencia de amenaza real ni demostraba dicha existencia.

Fecha de aplicación de la restricción

7.62 Costa Rica alega que los Estados Unidos aplicaron retroactivamente la restricción infringiendo lo dispuesto en el párrafo 10 del artículo 6 del ATV. La restricción fue introducida el 23 de junio de 1995 por un período de 12 meses a partir del 27 de marzo de 1995, fecha de la solicitud de consultas al amparo del párrafo 7 del artículo 6 del mismo Acuerdo. A pesar de que el párrafo 10 del artículo 6 permite al país importador "aplicar la limitación ..., dentro de los 30 días siguientes al período de 60 días previsto para la celebración de consultas", nada dice acerca de la fecha a partir de la cual debe calcularse el período de la limitación. Al contrario, el párrafo 5 i) del artículo 3 del Acuerdo Multifibras (AMF) disponía que la limitación podía establecerse "para un período de 12 meses a partir de la fecha de recepción de la solicitud por el país o países exportadores participantes". En consecuencia, el Grupo Especial tiene que decidir si considerará que el silencio del ATV a este respecto debe interpretarse como prohibición de una práctica expresamente reconocida en el AMF, y en caso afirmativo, cuál sería la fecha adecuada para calcular el comienzo del período de limitación con arreglo al ATV.

7.63 A nuestro juicio, no se trata de la aplicación retroactiva de un Tratado a los acontecimientos que tuvieron lugar antes de la entrada en vigor del mismo, tal como lo dispone el artículo 28 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Se trata, en cambio, de una cuestión de índole técnica, que se refiere a la fecha inicial del período de un contingente.

7.64 Habida cuenta de que el ATV no contiene ninguna disposición que resuelva esta cuestión, examinaremos en primer lugar la forma en que el asunto está contemplado en las disposiciones del GATT de 1994, que forma parte integrante del Acuerdo sobre la OMC, junto con el ATV. El párrafo 6 del artículo 1 del ATV dispone que "[s]alvo estipulación en contrario en el presente Acuerdo, sus disposiciones no afectarán a los derechos y obligaciones que correspondan a los Miembros en virtud de las disposiciones del Acuerdo sobre la OMC y de los Acuerdos Comerciales Multilaterales". Los Miembros, en el marco de la OMC, asumen determinadas obligaciones de transparencia cuando aplican medidas restrictivas del comercio. El párrafo 2 del artículo X del GATT de 1994 es en este caso la disposición pertinente y se expresa en los siguientes términos:

"No podrá ser aplicada antes de su publicación oficial ninguna medida de carácter general adoptada por [un Miembro] que tenga por efecto aumentar el tipo de un derecho de aduana u otra carga sobre la importación en virtud del uso establecido y uniforme, o que imponga una nueva o más gravosa prescripción, restricción o prohibición para las importaciones o para las transferencias de fondos relativas a ellas."

7.65 Observamos que el párrafo 1 del artículo X del GATT de 1994, que también utiliza la expresión "de aplicación general", incluye las "disposiciones administrativas". El mero hecho de que la limitación que estamos examinando fuese una Orden administrativa no nos impide llegar a la conclusión de que esa limitación era una medida de aplicación general. Tampoco el hecho de que se tratase de una medida específicamente destinada a un país excluye la posibilidad de considerarla una medida de aplicación general. Así, por ejemplo, si la medida se hubiese dirigido a una empresa determinada o hubiese sido aplicada a un envío determinado, no podría haber sido considerada como medida de aplicación general. Sin embargo, en tanto la limitación afecta a un número no identificado de operadores económicos, que incluyen productores nacionales y extranjeros, consideramos que se trata de una medida de aplicación general.

7.66 A falta de una disposición comparable al párrafo 5 i) del artículo 3 del AMF en el ATV, el Miembro que aplique medidas de salvaguardia de transición a los textiles estará obligado con arreglo a esa disposición. Si un Miembro fija como fecha inicial de un período de limitación la fecha de la solicitud de consultas, sin haber publicado oficialmente el contenido de la solicitud de consultas, ese Miembro está procediendo en contra de lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo X del GATT de 1994. A la inversa, si el Miembro ha publicado esa información, indicando el nivel de la limitación propuesta y el período correspondiente a la misma, puede, al aplicar la limitación en una etapa ulterior, fijar como fecha inicial la fecha de la publicación de esa información, que puede ser la fecha de la solicitud de consultas en caso de que la información hubiese sido publicada ese mismo día.

7.67 En este contexto, señalamos que el Informe del Grupo Especial que se ocupó del caso de las "Manzanas chilenas" indicaba que "la asignación de contingentes retroactivos, es decir, de contingentes que se declaraban ya cubiertos en el momento de anunciarse, no estaba en conformidad con las disposiciones de los apartados b) y c) del párrafo 3 del artículo XIII" del GATT.²⁹ Si bien estamos de acuerdo con esta conclusión, observamos que los hechos son distintos en el presente caso. Tras haber formulado la solicitud de consultas el 27 de marzo de 1995, los Estados Unidos publicaron el período de limitación propuesto y el nivel de limitación en el Federal Register, el 21 de abril de 1995. Por consiguiente, los Estados Unidos no establecieron retroactivamente el período de limitación, en la forma que fue considerada incompatible en el Informe sobre las "Manzanas chilenas", dado que en el caso que examinamos se anunció públicamente mucho antes de la imposición de la medida, el 23 de junio de 1995.

7.68 Por último, tomamos nota del argumento de los Estados Unidos en el sentido de que si la salvaguardia pudiera aplicarse únicamente a partir de determinada fecha posterior a la fecha de la solicitud de consultas, habría una corriente de importaciones en previsión de la eventual restricción, y ello podría frustrar íntegramente la finalidad de la salvaguardia de transición. Consideramos que este argumento es convincente desde un punto de vista práctico. Para evitar la consecuencia señalada, en nuestra opinión, bastaría que el país importador publicara el contenido de la solicitud de consultas en forma inmediata.

7.69 A la luz de lo precedente, llegamos a la conclusión de que la práctica prevaleciente con arreglo al AMF de fijar como fecha inicial de un período de limitación la fecha de la solicitud de consultas no puede mantenerse en el marco del ATV. No obstante, observamos que si el país importador publicara el período de limitación propuesto y el nivel de la limitación después de la solicitud de consultas, más tarde podría fijar como fecha inicial del período de la limitación la fecha de la publicación de la limitación propuesta. En el caso que examinamos, los Estados Unidos incumplieron las obligaciones que les corresponden en virtud del párrafo 2 del artículo X del GATT y, en consecuencia, en virtud del párrafo 10 del artículo 6 del ATV, al establecer el período de limitación de 12 meses a partir del 27 de marzo de 1995. No obstante, si hubiesen establecido el período de limitación a partir del 21 de abril de 1995, que era la fecha de publicación de la información sobre la solicitud de consultas, no habrían procedido en forma incompatible con el GATT de 1994 ni con el ATV en relación con el período de limitación. Los Estados Unidos alegan que no "aplicaron" la limitación hasta el 23 de junio de 1995. Rechazamos este argumento. En la medida en que la limitación fue aplicada a las exportaciones de Costa Rica que habían tenido lugar antes de la publicación, la limitación fue puesta en vigor y, por lo tanto, aplicada en los términos del párrafo 2 del artículo X del GATT de 1994.³⁰

Párrafo 4 del artículo 2 del ATV

7.70 A nuestro juicio, la conclusión de que los Estados Unidos infringieron el párrafo 4 del artículo 2 del ATV dependería de una previa conclusión en el sentido de que los Estados Unidos infringieron el artículo 6 del ATV; a la inversa, la constatación por el Grupo Especial de que los Estados Unidos procedieron en forma compatible con las obligaciones que les corresponden en virtud del artículo 6 del ATV significaría automáticamente que no han infringido el párrafo 4 del artículo 2 del ATV.

7.71 Tomamos nota de nuestra conclusión anterior en el sentido de que los Estados Unidos impusieron la restricción de manera incompatible con las obligaciones que les corresponden en virtud de los párrafos 2, 4 y 6 d) del artículo 6 del ATV. A nuestro juicio, los Estados Unidos, al incumplir las obligaciones que les corresponden en virtud del artículo 6 del ATV, han incumplido ipso facto también las obligaciones que les corresponden en virtud del párrafo 4 del artículo 2 del ATV.

Artículo 8 del ATV

7.72 Por último, examinamos ahora la alegación de Costa Rica en el sentido de que los Estados Unidos violaron el artículo 8 del ATV al negarse a seguir las recomendaciones del OST y al no presentar un informe explicando su imposibilidad de seguir esas recomendaciones.

7.73 Hemos examinado el contenido de las recomendaciones hechas por el OST en este caso. En la parte pertinente de su informe, el OST formuló las siguientes recomendaciones tras el examen realizado entre el 13 y el 21 de julio de 1995:

"En el curso de su examen en virtud de los párrafos 2 y 3 del artículo 6 de la medida de salvaguardia adoptada por los Estados Unidos contra las importaciones de la categoría 352/652 procedentes de Costa Rica y Honduras, el OST constató que no se había demostrado la existencia de un perjuicio grave, conforme exigían dichas disposiciones. En cambio, el OST no llegó a un consenso sobre la existencia de una amenaza real de perjuicio grave. El OST recomendó que los Estados Unidos y las partes afectadas celebraran consultas adicionales, con objeto de llegar a un entendimiento mutuo, teniendo presente lo anterior y tomando debidamente en cuenta las características particulares del caso, así como consideraciones de equidad.

Estas consultas se celebrarán de conformidad con el Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido, en particular los artículos 6 y 4, y concluirán en el plazo de 30 días. Las partes informarán al OST de los resultados de dichas consultas a más tardar al final de dicho período."³¹

7.74 Tomamos nota de que la única obligación que los Estados Unidos asumieron en virtud de estas recomendaciones era celebrar consultas con Costa Rica con respecto a la salvaguardia en cuestión. Los Estados Unidos y Costa Rica celebraron efectivamente consultas los días 16 y 17 de agosto de 1995. Por lo tanto, llegamos a la conclusión de que los Estados Unidos no procedieron en forma incompatible con las obligaciones que les corresponden en virtud del artículo 8 del ATV.

8. RECOMENDACIÓN

8.1 Costa Rica solicita al Grupo Especial que recomiende, en caso de que llegue a la conclusión de que la restricción fue impuesta por los Estados Unidos de manera incompatible con las obligaciones de los Estados Unidos dimanantes del ATV, que los Estados Unidos retiren la medida ilícita. Los Estados Unidos alegan fundamentalmente que el párrafo 1 del artículo 19 del ESD prohíbe a los grupos especiales recomendar ese tipo de acción.

El párrafo 1 del artículo 19 del ESD dice lo siguiente:

"Cuando un grupo especial o el Órgano de Apelación lleguen a la conclusión de que una medida es incompatible con un acuerdo abarcado, recomendarán que el Miembro afectado la ponga en conformidad con ese acuerdo. Además de formular recomendaciones, el grupo especial o el Órgano de Apelación podrán sugerir la forma en que el Miembro afectado podría aplicarlas."

8.2 En virtud de la segunda frase del párrafo 1 del artículo 19 el Grupo Especial puede, además de formular recomendaciones, "sugerir la forma en que el Miembro afectado podría aplicarlas".

8.3 Recordamos nuestras conclusiones en el sentido de que los Estados Unidos incumplieron las obligaciones que les corresponden en virtud del párrafo 2 y del párrafo 4 del artículo 6 al imponer una restricción a las exportaciones costarricenses sin haber demostrado que esas importaciones causaban un perjuicio grave o una amenaza real de perjuicio grave a la rama de producción de los Estados Unidos, y las obligaciones que les corresponden en virtud del párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV al no conceder un trato más favorable a las reimportaciones costarricenses. Recordamos también nuestra conclusión en el sentido de que los Estados Unidos incumplieron las obligaciones que les corresponden en virtud del párrafo 4 del artículo 2 del ATV al imponer una restricción de manera incompatible con las obligaciones que les incumben en virtud del artículo 6 del ATV. Recordamos también nuestra conclusión en el sentido de que los Estados Unidos incumplieron sus obligaciones dimanantes del párrafo 10 del artículo 6 del ATV al establecer el período de limitación a partir de la fecha de la solicitud de celebración de consultas, y no de la fecha de publicación de esa información. Recomendamos en consecuencia que el Órgano de Solución de Diferencias pida a los Estados Unidos que pongan la medida impugnada por Costa Rica en conformidad con las obligaciones que les corresponden a los Estados Unidos en virtud del ATV. Consideramos que podrá lograrse mejor ese resultado y evitarse cualquier ulterior anulación y menoscabo de las ventajas resultantes para Costa Rica del ATV mediante la pronta supresión de la medida incompatible con las obligaciones de los Estados Unidos. Sugerimos además que los Estados Unidos pongan la medida impugnada por Costa Rica en conformidad con las obligaciones que les corresponden en virtud del ATV retirando inmediatamente la restricción impuesta por esa medida.

Para Continuar con Estados Unidos - Restricciones Aplicadas a las Importaciones de Ropa Interior de Algodón y Fibras Sintéticas o Artificiales

²⁹Comunidad Económica Europea - Restricciones a las importaciones de manzanas de mesa - Reclamación de Chile, op. cit., párrafo 12.26.

³⁰Llegó a una conclusión similar el Grupo Especial que se ocupó del asunto "Comunidad Económica Europea -Restricciones a las importaciones de manzanas", Reclamación de los Estados Unidos, adoptado el 22 de junio de 1989, IBDD 36S/153, párrafo 5.23.

³¹Órgano de Supervisión de los Textiles, Informe de la Segunda Reunión (G/TMB/R/2), párrafos 16 y 17.