5.195 Los Estados Unidos habían estimado que el 94 por ciento de las exportaciones de Costa Rica eran reimportaciones producidas con telas cortadas en los Estados Unidos. El restante 6 por ciento, producidas con telas no cortadas en los Estados Unidos, ascendían a 889.101 docenas. Esto significaba que la parte fabricada con telas no cortadas en los Estados Unidos no había reunido las condiciones necesarias para el nivel de acceso garantizado. Incluso las 889.101 docenas por sí solas podrían haber llevado a los Estados Unidos a atribuir perjuicio grave o amenaza real del mismo a las importaciones procedentes de Costa Rica. Por lo tanto, la afirmación de Costa Rica en el sentido de que el 6 por ciento restante no podía causar perjuicio o amenaza de perjuicio a la rama de producción estadounidense era falsa. Por último, las reimportaciones significaban una amenaza para la rama de producción nacional estadounidense que no participaba en el tráfico de perfeccionamiento pasivo (aproximadamente el 60 por ciento de las empresas estadounidenses que producen ropa interior en los Estados Unidos). Los Estados Unidos habían tenido esto en cuenta durante las negociaciones al compensar el efecto de las reimportaciones en la rama de producción nacional y formular propuestas de trato más favorable con arreglo al apartado d) del párrafo 6 del artículo 6 del ATV.

5.196 Costa Rica tenía la preocupación de que pudiera existir alguna confusión en cuanto a los niveles de comercio en los programas "807" y GAL. En su opinión, los Estados Unidos no podían saber con anterioridad a la aplicación de un programa GAL qué prendas de vestir podían o no ampararse en ese programa, pues no era sino hasta que tenían lugar los controles aduaneros previstos en el mismo que se podía saber qué prendas de vestir habían sido fabricadas usando tela producida y cortada en los Estados Unidos. Podía ocurrir que no se pudiera aplicar el GAL a todos los productos incluidos en el 94 por ciento que los Estados Unidos habían mencionado. De hecho, el porcentaje del comercio costarricense en la categoría 352/652 que se ubicaba en el marco del "comercio 807" era, sobre la base de las estadísticas publicadas por el Departamento de Comercio de los Estados Unidos, superior al 99 por ciento. No obstante, aun cuando el 99 por ciento del comercio de un país se ubicara en el marco del "comercio 807", este hecho no guardaría ninguna relación con el porcentaje de ese comercio que utilizaba tela producida en los Estados Unidos.

5.197 Los Estados Unidos señalaron que siempre habían declarado durante el desarrollo de este proceso que no podían determinar a qué productos se podía aplicar el GAL hasta que un país hubiese concluido un acuerdo con los Estados Unidos en relación con los GAL y se emitiera la certificación pertinente en la que se pudiera comprobar la utilización de telas "producidas" en los Estados Unidos, y no simplemente "cortadas" en dicho país. Antes de que se concertara un acuerdo GAL, los Estados Unidos sólo disponían de datos relativos a las telas "cortadas" en el país, pero no sobre las que hubieran sido también "producidas" en los Estados Unidos. Para que pueda aplicarse el GAL, debe utilizarse tela "producida" y "cortada" en los Estados Unidos. Tal como los Estados Unidos habían indicado en sus comunicaciones, el 94 por ciento sólo se refería a partes "cortadas", sin mencionar si la tela también había sido "producida en los Estados Unidos". Los Estados Unidos habían comprobado que el 94 por ciento del comercio de Costa Rica estaba compuesto por partes "cortadas" en los Estados Unidos.

La industria estadounidense de telas

5.198 Costa Rica alegó que el análisis realizado planteaba el interrogante siguiente: �cuál era la rama de producción nacional que los Estados Unidos verdaderamente pretendían proteger con la imposición de la salvaguardia a Costa Rica en la categoría en cuestión? De conformidad con el párrafo 2 del artículo 6 del ATV, era claro que una medida de salvaguardia como la allí prevista tenía por objeto brindar una protección temporal a la rama de producción nacional que producía "productos similares y/o directamente competidores" con respecto a los productos específicos que estaban siendo importados. De allí, entonces, que la acción que procedía para brindar tal protección, una vez que se cumplía la debida justificación, fuera la restricción de las importaciones.

5.199 Costa Rica argumentó que, como el producto que estaba siendo importado era ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales, la única rama de producción nacional cuya protección podía intentarse al amparo del artículo 6 del ATV era la rama de producción estadounidense que producía ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales, no otra rama de producción. Aun cuando los Estados Unidos formalmente indicaron que la rama de producción que pretendían proteger era la de ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales, lo cierto era que, vistas las propuestas que los Estados Unidos habían hecho a Costa Rica, así como los acuerdos que habían alcanzado con los otros países llamados a consulta en esta misma categoría, se llegaba claramente a la conclusión que la intención de los Estados Unidos no era proteger a la rama de producción nacional que producía tales productos. Era imposible considerar que ése era su objetivo cuando lo que habían acordado en las negociaciones era un incremento sustancial en el acceso de las importaciones de esos productos a su mercado. Por otro lado, no parecía razonable tampoco considerar que la decisión de los Estados Unidos de aplicar una medida de salvaguardia especial a Costa Rica en la categoría 352/652 no tuviera ninguna motivación. Sin duda la tenía, pero, según Costa Rica, dicha motivación no estaba tutelada por el ATV.

5.200 Costa Rica consideró que la respuesta a esta pregunta se encontraba tanto en las propuestas formuladas por los Estados Unidos a Costa Rica, como en los acuerdos alcanzados con los demás países llamados a consulta en esta categoría, y era la siguiente: lo que pretendían los Estados Unidos era proteger la rama de producción nacional que producía tela que era utilizada en la producción de ropa interior. Para esos efectos, los Estados Unidos habían seguido dos vías: por un lado, habían pretendido restringir el acceso a su mercado de ropa interior confeccionada con tela no producida en los Estados Unidos y, por otro, habían garantizado un acceso ampliado y sustancial a su mercado de ropa interior confeccionada con tela producida y cortada en los Estados Unidos. Al mismo tiempo que se restringía la importación de ropa interior producida con tela no estadounidense, se brindaba un nivel de acceso garantizado amplio para aquella que utilizara tela producida y cortada en ese país. Era por esa razón que las diversas propuestas que los Estados Unidos habían formulado a Costa Rica para procurar alcanzar un acuerdo en cuanto al nivel de restricción tenían una doble naturaleza: un nivel de acceso reducido para el comercio no condicionado o de nivel específico (SL) -que era del orden de 1,5 a 4,5 millones de docenas cuando el ATV garantizaba a Costa Rica, como mínimo, 14,4 millones de docenas- y un nivel "generoso" para el comercio condicionado o GAL -que, dependiendo de la propuesta específica, había llegado, inclusive, a ubicarse en 40 millones de docenas. Era por eso mismo, también, que de los acuerdos alcanzados con los otros países llamados a consulta en esta misma categoría, más de un 80 por ciento de los volúmenes de limitación -o, quizás más bien, de acceso- que se negociaron exigían la utilización de tela producida en los Estados Unidos, mientras que sólo el restante 20 por ciento podía utilizar tela que no se hubiera producido en los Estados Unidos.

5.201 Costa Rica declaró que los Estados Unidos tal vez deseaban promover la utilización de tela producida en su país; el problema, sin embargo, estaba en el mecanismo que habían decidido utilizar para ello en este caso. Imponer una restricción a las importaciones de ropa interior de un país, con el objetivo de obligar a ese país a que utilizara tela estadounidense en la producción de esas prendas como requisito para que las mismas pudieran entrar al mercado de los Estados Unidos no era un supuesto contemplado por el artículo 6 del ATV. El ATV no permite imponer una medida de salvaguardia a un producto de la industria del vestido para proteger la tela que se utiliza para producirlo. El ATV sólo concibe la salvaguardia regulada en su artículo 6 para proteger a la rama de producción nacional que produce "productos similares y/o directamente competidores". La ropa interior no era un producto similar ni directamente competidor con la tela que se utilizaba para producirla, en tanto que se trataba de productos que, analizados a la luz de cualquier criterio objetivo o subjetivo presentaban características diferentes. El hecho de que la ropa interior y la tela no fueran productos similares ni directamente competidores fue reconocido por los propios Estados Unidos. Prueba de ello fue que ni siquiera los Estados Unidos intentaron hacer ese planteamiento abiertamente, pues en sus Informes siempre dieron a entender que la producción nacional afectada era, supuestamente, la de ropa interior y no mencionaban la de la tela expresamente. Sin embargo, la razón por la cual había cierta confusión en este caso era, en el fondo, porque se estaba tratando de justificar una acción cuyo objetivo verdadero era muy distinto de su objetivo aparente, para tratar de someterla a una normativa que no autorizaba una acción con el objetivo que en verdad se perseguía cumplir. Al proceder de esta manera, los Estados Unidos habían afectado no sólo a Costa Rica sino también a aquellos productores de este tipo de tela, quienes sufrirían un menoscabo de sus derechos en tanto se les restringía y, eventualmente inhibía, su posibilidad de convertirse en abastecedores de esta materia prima.

5.202 Los Estados Unidos argumentaron que habían basado correctamente su determinación de la existencia de perjuicio o amenaza a la rama de producción nacional que produce productos similares o directamente competidores Los Estados Unidos habían cumplido el requisito del artículo 6 en el sentido de que debía existir perjuicio grave, o amenaza real de perjuicio grave, a la rama de producción nacional que produce productos similares o directamente competidores. Esto podía observarse en el Informe de marzo de 1995 y había quedado confirmado luego por las declaraciones de los Estados Unidos. Mientras algunos acuerdos permiten adoptar otras medidas de salvaguardia, el ATV, en cambio, no incluye una definición de rama de producción nacional ni tampoco exige que el Miembro importador aplique una salvaguardia de transición que abarque exactamente a la rama de producción que ha sufrido un perjuicio grave o está amenazada realmente de ese perjuicio. Si bien la rama de producción estadounidense de telas pudo haberse beneficiado incidentalmente del trato más favorable concedido a las reimportaciones que incorporan tela producida y cortada en los Estados Unidos, había quedado claro en el Informe de marzo de 1995 que la determinación de perjuicio grave, o de amenaza real de perjuicio grave, se había efectuado exclusivamente sobre la base de la situación de la industria estadounidense de ropa interior, que comprende tanto empresas integradas en forma vertical, que fabrican sus propias telas, como empresas nacionales que no recurren a las operaciones en el extranjero. Existen aproximadamente 220 fabricantes de ropa interior en los Estados Unidos, 85 de los cuales recurren a las operaciones de tráfico de perfeccionamiento pasivo y el restante 60 por ciento, es decir 135 empresas, no utilizan este tipo de operaciones. Al formular su determinación en conexión con el párrafo 2 del artículo 6, el CITA había examinado la situación de un amplio conjunto de productores estadounidenses de ropa interior, incluidas las empresas integradas que utilizan sus propios hilados y tejidos de punto y cortan y ensamblan los productos acabados, un gran número de pequeñas empresas "de corte y confección" que adquieren las telas y accesorios que utilizan a diversos proveedores independientes y no realizan operaciones en el extranjero y las empresas que tejen tejidos y cortan piezas para su ensamblaje final en el extranjero. La diversidad de la industria de ropa interior en los Estados Unidos y el hecho de que algunos productores produjesen también sus propias telas no impidió que la determinación del CITA se basara en la situación económica del sector de la ropa interior, y no del que producía únicamente las telas.

5.203 Los Estados Unidos señalaron que muchos de los países que cuentan con programas de perfeccionamiento pasivo condicionan la participación en dichos programas a la utilización de tejidos fabricados en dichos países. También aplican limitaciones cuantitativas al volumen de comercio que puede ser reimportado.

5.204 En opinión de los Estados Unidos, los hechos que tenía ante sí el CITA y el expediente que tenía ante sí este Grupo Especial demostraban que los productores estadounidenses de ropa interior (incluidos tanto los que recurren a la fabricación en el extranjero como aquellos que no lo hacen) habían sido perjudicados gravemente o amenazados realmente de ese perjuicio a raíz de este incremento brusco e importante de las reimportaciones. Incumbía al Gobierno de los Estados Unidos la responsabilidad de compensar el perjuicio y los intereses de muchos diferentes tipos de productores nacionales de ropa interior. El ATV autoriza a los Miembros a imponer una salvaguardia de transición aunque el perjuicio no llegue al 100 por ciento de la rama de producción. Es evidente que el ATV omite cualquier requisito en el sentido de que el perjuicio debe ser sufrido por un determinado porcentaje o por una mayoría de la rama de producción o por empresas de determinado tamaño o tipo. En otros procedimientos de salvaguardia de la OMC existen requisitos expresos con respecto a la proporción de la rama de producción representada que ha sido afectada. No hay duda de que los negociadores del ATV tenían conocimiento de esos procedimientos, pero optaron por continuar el mecanismo de salvaguardia utilizado en el sistema del AMF.

10. EL REQUISITO DE LA CELEBRACIÓN DE CONSULTAS

5.205 Costa Rica argumentó que aun cuando se hubiera considerado, con un propósito ilustrativo, que los Estados Unidos habían cumplido los requisitos de fondo necesarios para tener derecho a aplicar una medida de salvaguardia de transición al comercio costarricense en la categoría 352/652 -lo cual, según ya había demostrado, los Estados Unidos no habían hecho- lo cierto era que la restricción unilateral impuesta adolecía de sus propios problemas que la hacían, por sí misma, infringir el ATV. La adopción, mantenimiento y renovación por parte de los Estados Unidos de la citada restricción unilateral adolecía de dos vicios muy serios, de naturaleza diferente. Por una parte, los Estados Unidos habían adoptado, mantenido y renovado una medida de forma unilateral, sin haber celebrado consultas sobre la base del requisito de fondo en el que supuestamente se había fundamentado dicha medida, infringiendo de esa manera los párrafos 7 y 10 del artículo 6 del ATV. Y, por otra, habían aplicado dicha medida en forma retroactiva a la fecha de la convocatoria a consultas, infringiendo con ello el párrafo 10 del artículo 6 del mismo cuerpo normativo.

5.206 La solicitud de consultas formulada por los Estados Unidos, la información presentada en el Informe que dio base a la medida adoptada, las consultas celebradas entre los Miembros y la restricción unilateral adoptada en este caso se refirieron, todas ellas, al supuesto de la existencia de perjuicio grave a la rama de producción estadounidense. Es decir, los Estados Unidos formularon la llamada a consultas y procedieron de allí en adelante hasta adoptar la salvaguardia de transición en junio de 1995 basándose en la supuesta existencia de perjuicio grave a su rama de producción.

5.207 Costa Rica señaló que, en su reunión de julio, el OST había determinado que no existía tal perjuicio grave. Los Estados Unidos debían haber retirado la medida de inmediato. No obstante ello, no procedieron de esa manera sino que parecieron más bien haber interpretado que, como el OST no había llegado a una conclusión acerca de la existencia o no de la amenaza real de perjuicio grave, podían continuar manteniendo la medida sobre esa base. Al proceder de esta manera, los Estados Unidos habían infringido los párrafos 7 y 10 del artículo 6 del ATV, en tanto éstos obligaban a entablar consultas, durante un período de 60 días antes de poder adoptar una restricción unilateral. Es decir, no era posible adoptar una restricción unilateral sin haber celebrado consultas con el Miembro afectado, en los términos previstos por los diversos párrafos del artículo 6 del ATV.

5.208 Esto significaba que, para haber podido adoptar una medida sobre la base de la existencia de una amenaza real de perjuicio grave, los Estados Unidos deberían haber formulado la llamada a consultas, presentado la información y celebrado consultas sobre esa base. No era posible admitir que una restricción unilateral pudiera imponerse sin que específicamente se hubiera tenido oportunidad de rebatir la alegada existencia de un requisito de fondo en el que supuestamente encontraba fundamento la medida. Sostener la tesis contraria implicaba dejar al Miembro exportador en un estado de indefensión absoluta, pues carecería de momento procesal alguno para intentar su defensa. En el caso en cuestión, si los Estados Unidos habían considerado que el fundamento de su llamada a consultas era la existencia de la amenaza real de perjuicio grave, así deberían haberlo indicado en dicha llamada, y deberían haber presentado los elementos y la información necesarios para demostrar su existencia, y sobre esa base deberían haber impuesto la restricción unilateral.

5.209 Los Estados Unidos señalaron que el párrafo 10 del artículo 6 del ATV regula la fecha en que, en caso de que las consultas no hayan dado lugar a un acuerdo, el Miembro importador puede llevar a cabo unilateralmente su propósito de aplicar la restricción de que se trate. La fijación de ese plazo es plenamente coherente con las líneas generales del artículo 6 del ATV, cuyo objeto es incrementar al máximo las posibilidades de que las salvaguardias de transición se apliquen sobre la base del consenso; cualquier negociador puede darse cuenta de que la ausencia de un plazo elimina los incentivos para negociar y llegar a un acuerdo. No obstante, el párrafo 10 del artículo 6 del ATV no regula la fecha de aplicación efectiva de una salvaguardia de transición unilateral. Los Estados Unidos habían aplicado efectivamente su salvaguardia de transición con respecto a las importaciones de ropa interior procedentes de Costa Rica a partir del 23 de junio de 1995. Esa fecha estaba comprendida dentro de los 30 días siguientes al período de 60 días previsto para la celebración de consultas tras la solicitud inicial, hecha el 27 de marzo de 1995. El año de referencia para las importaciones dentro de los niveles especificados en esa salvaguardia de transición comenzó el 27 de marzo. Dicho año de referencia era plenamente compatible con las obligaciones que imponía a los Estados Unidos el párrafo 10 del artículo 6 del ATV.

5.210 Costa Rica argumentó que, cuando el OST determinó que no existía perjuicio grave a la rama de producción estadounidense en este caso, lo procedente hubiera sido que los Estados Unidos retiraran la medida adoptada sobre esa base y, si en efecto existía fundamento que justificase la existencia de amenaza real de perjuicio grave, iniciaran el procedimiento de nuevo con ese supuesto como fundamento, para cumplir así lo dispuesto en los párrafos 7 y 10 del artículo 6 del ATV y brindar oportunidad de defensa a Costa Rica. Al no proceder de esa manera, los Estados Unidos infringieron las disposiciones señaladas.

5.211 Los Estados Unidos argumentaron que el ATV no les exigía que escogiesen entre el perjuicio grave o la amenaza real de perjuicio grave al formular su determinación. Las disposiciones del ATV autorizan a los Miembros a hacer valer al mismo tiempo el perjuicio grave y la amenaza real de perjuicio grave. Su significado ordinario indica simplemente que puede haber una determinación basada en el perjuicio grave o en la amenaza real de perjuicio grave. Ninguna de ambas excluye a la otra. En otros procedimientos de salvaguardia no existe ninguna obligación de invocar una causa en lugar de otra. El ATV las trata de forma igual, es decir, que no establece factores especiales para poder invocar una u otra causa. La simple realidad es que los Miembros pueden invocar ambas basándose en los mismos factores. Además, contrariamente a lo afirmado por Costa Rica, no se podía deducir que si el OST había llegado a la conclusión de que no hubo perjuicio grave y no llegó a un consenso respecto de la amenaza, entonces tampoco hubo amenaza. La falta de consenso sobre la amenaza era simplemente eso. Por consiguiente, la falta de consenso sobre esa conclusión significaba que no se adoptaba ninguna conclusión ni decisión sobre la amenaza.

5.212 Los Estados Unidos declararon también que habían celebrado consultas con Costa Rica de conformidad con el párrafo 7 del artículo 6 del ATV antes de establecer una restricción. Posteriormente, habían aplicado la limitación y habían sometido la cuestión al OST, de conformidad con el párrafo 10 del artículo 6. Por lo tanto, el párrafo 12 del artículo 6 autorizaba a los Estados Unidos a mantener en vigor la limitación por un plazo de hasta tres años, sin prórroga. El párrafo 10 del artículo 6 autoriza expresamente a aplicar una limitación unilateral antes del examen del OST. Nada en el texto indica que la limitación se debe dejar sin efecto cuando no existe ninguna recomendación en ese sentido. La falta de consenso en el OST, o incluso una conclusión, sin una recomendación de que se retire la medida, no obliga al Miembro importador a dejar sin efecto la limitación. Incluso si existe una recomendación de que se retire una limitación, los Miembros sólo deben "procurar" seguirla, y en el caso de que no puedan hacerlo, deben comunicar las razones de ello al OST. En este caso, los Estados Unidos habían seguido la recomendación del OST.

11. FECHA EFECTIVA DE APLICACIÓN DE LA RESTRICCIÓN

5.213 Costa Rica sostuvo asimismo que los Estados Unidos habían aplicado retroactivamente la restricción unilateral impuesta al comercio de Costa Rica en la categoría 352/652, con lo que habían violado el párrafo 10 del artículo 6 del ATV. Dicho artículo establece lo siguiente:

"Sin embargo, si tras la expiración del período de 60 días a partir de la fecha de recepción de la solicitud de celebración de consultas los Miembros no han llegado a un acuerdo, el Miembro que se proponga adoptar medidas de salvaguardia podrá aplicar la limitación en función de la fecha de importación o de exportación, de conformidad con las disposiciones del presente artículo, dentro de los 30 días siguientes al período de 60 días previsto para la celebración de consultas ...".

5.214 De conformidad con lo expuesto, si los Miembros no conseguían llegar a un acuerdo sobre la aplicación de la salvaguardia después de la expiración del período de 60 días fijado para la celebración de consultas, el Miembro que se proponía adoptar la medida de salvaguardia podía hacerlo unilateralmente dentro de los 30 días siguientes. Así pues, la disposición examinada concedía al Miembro importador la facultad, durante un período determinado, de aplicar una restricción unilateral a las importaciones, después de que hubiera transcurrido un cierto número de días. A juicio de Costa Rica, el párrafo 10 del artículo 6 del ATV de ningún modo autorizaba la aplicación de una restricción unilateral retroactiva a la fecha de la solicitud de consultas. La retroactividad no se podía presumir, sino que debía ser autorizada expresamente, como establecía el AMF. El párrafo 5 i) del artículo 3 del AMF establecía expresamente:

"... Sin embargo, si transcurridos 60 días a partir de la fecha en que el país o los países exportadores participantes han recibido la solicitud, no se ha llegado a un acuerdo sobre la solicitud de limitación de las exportaciones o sobre cualquier otra posible solución, el país participante solicitante podrá negarse a aceptar importaciones a consumo procedentes del país o países participantes citados en el párrafo 3 supra, de los textiles y productos textiles que causen una desorganización del mercado (según se define en el Anexo A), a un nivel, para un período de 12 meses a partir de la fecha de recepción de la solicitud por el país o países exportadores participantes, que no será inferior al nivel fijado en el Anexo B ...".

5.215 Costa Rica alegó también que si la retroactividad no se encontraba expresamente prevista, como en el caso del párrafo 10 del artículo 6 del ATV, la medida en cuestión debía aplicarse hacia el futuro. Esto era particularmente claro en el caso de esta disposición del ATV, la cual, estableciendo un procedimiento similar al previsto en el AMF para la imposición de la restricción unilateral, se separaba de éste en materia de retroactividad, eliminando la disposición expresa que el AMF estipulaba al respecto. Esta interpretación encontraba asidero adicional en los principios establecidos en el párrafo 1 del artículo 6 del ATV, de conformidad con los cuales:

"... La salvaguardia de transición deberá aplicarse con la mayor moderación posible y de manera compatible con las disposiciones del presente artículo y con la realización efectiva del proceso de integración previsto en el presente Acuerdo".

5.216 Como cualquier laguna o duda que se presentara en el texto legal que regulaba la imposición de una salvaguardia de transición debía interpretarse sobre la base de los principios y del espíritu que guiaban el ATV, no era posible concluir que una medida de restricción adoptada al amparo de éste pudiera aplicarse de manera retroactiva sin que existiera una disposición expresa que así lo autorizara. Respaldaban esta interpretación otros Acuerdos que formaban parte integrante del Acuerdo sobre la OMC y que, en consecuencia, debían servir también de fuentes interpretativas del ATV en ausencia de disposición expresa de éste. Así, por ejemplo, el párrafo 3 b) del artículo XIII del GATT de 1994, al referirse a las restricciones a la importación que entrañen la fijación de contingentes, autoriza la aplicación retroactiva de una restricción en forma expresa únicamente a los productos que se hallen en camino en el momento de efectuarse la publicación de la restricción.

5.217 En consecuencia, a juicio de Costa Rica, la única conclusión posible era que, en caso de que los Miembros no llegasen a un acuerdo, el Miembro importador podía adoptar, dentro de los 30 días siguientes, una restricción unilateral, la cual empezaría a aplicarse a partir del momento en que la misma fuera adoptada y no antes. Esto significaba que la imposición de tal restricción por parte de los Estados Unidos debió haberse iniciado a partir del día 16 de junio de 1995, fecha en la que se había establecido dicha restricción, no pudiendo hacerse retroactiva al 27 de marzo del mismo año, fecha de la llamada a consulta, tal y como, en efecto, habían hecho los Estados Unidos. Al proceder de esa manera y al continuar haciéndolo, los Estados Unidos dejaban de lado las revisiones tan significativas de que había sido objeto la información presentada como base de esta acción, hacían caso omiso de todos los aspectos discutidos en las consultas, así como de las conclusiones del OST, y violaban el párrafo 10 del artículo 6 del ATV.

5.218 Los Estados Unidos alegaron que el ATV no proporcionaba ninguna indicación en cuanto a la fecha efectiva de aplicación de una medida de salvaguardia, ni impedía a un Miembro estipular que dicha fecha fuera la de la solicitud de celebración de consultas. Los Estados Unidos habían celebrado consultas con Costa Rica de conformidad con el párrafo 7 del artículo 6 del ATV antes de imponer una restricción; posteriormente habían aplicado la limitación en cuestión en el presente caso, y habían remitido el asunto al OST, de conformidad con el párrafo 10 del artículo 6 del ATV. En consecuencia, el párrafo 12 del artículo 6 permitía que los Estados Unidos mantuvieran la restricción por un plazo de hasta tres años, sin prórroga. El OST lo había reconocido así al responder a la petición de los países exportadores, entre ellos Costa Rica, de que examinara esta cuestión. El OST había observado que

"con respecto a la adopción de una medida de salvaguardia, el ATV no proporciona ninguna indicación en lo que se refiere a la fecha efectiva de aplicación de dicha medida" (G/TMB/R/2).

El AMF reconocía expresamente la práctica consuetudinaria de computar con cargo a los niveles de limitación las importaciones efectuadas durante el período de consultas, y el ATV no había modificado esa práctica. La aplicación universal de las limitaciones en la esfera de los textiles sobre esa base y el reconocimiento del que gozaba esa práctica, en general, en el OVT y el OST, ponían de manifiesto que se trataba de una costumbre aceptada que constituía "una práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado por la cual conste el acuerdo de las partes acerca de la interpretación del tratado", en el sentido del párrafo 3 b) del artículo 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969).

5.219 A este respecto, los Estados Unidos (y también Costa Rica) estimaban que la referencia del párrafo 1 del artículo XVI del Acuerdo sobre la OMC a las "decisiones, procedimientos y práctica consuetudinaria de las PARTES CONTRATANTES del GATT de 1947 y los órganos establecidos en el marco del mismo" no incluía el AMF. Costa Rica observó que el GATT de 1947 y el AMF eran dos acuerdos independientes y autónomos, mientras que los Estados Unidos señalaron que, en cierta medida, el AMF era un Acuerdo relacionado con la historia del ATV, pues aunque el AMF había expirado, muchas de las disposiciones del ATV se habían tomado del AMF.

5.220 Los Estados Unidos insistieron en que no cabía interpretar que la omisión en el ATV de una referencia expresa a la fecha efectiva de aplicación de la restricción tenía la finalidad de impedir que esa fecha se fijara. Era esencial para la aplicación efectiva de una salvaguardia de transición como mecanismo de reajuste. Las restricciones textiles no serían eficaces sin la flexibilidad necesaria para establecer su fecha efectiva de aplicación. Sin ella, se produciría una afluencia de importaciones, que impediría su función de reajuste. En virtud del artículo XIX, un país importador podía adoptar medidas simplemente cuando hubiera determinado la existencia de daño grave, pero con arreglo al AMF y al ATV, los países importadores debían esperar a la celebración de consultas antes de adoptar medidas. De conformidad con el principio de interpretación efectiva de los tratados se debía permitir que las salvaguardias de transición previstas en el artículo 6 del ATV tuvieran como fecha de aplicación efectiva la fecha de la solicitud de celebración de consultas, por cuanto lo contrario privaría de eficacia a las salvaguardias de transición admitidas por el ATV.

5.221 En el mismo orden de ideas, se observó que era corriente que la aplicación efectiva de las limitaciones coincidiera con la fecha de la solicitud de consultas, ya que tal solicitud provocaría un comercio especulativo. Si los comerciantes estimaban que las importaciones anteriores a la finalización del proceso de consultas no se computarían, las importaciones especulativas agravarían el daño o arruinarían al resto de la rama de producción. Una salvaguardia de transición era una medida de reajuste que facilitaba la realización final del programa de 10 años del ATV. No podía permitirse que una afluencia repentina de importaciones especulativas con el fin de acumular en almacenes los productos importados malograra ese proceso de reajuste. El reconocimiento general de la posibilidad de aplicar las restricciones a los textiles a partir de la fecha de la solicitud de celebración de consultas respondía a una apreciación basada en el sentido común de los aspectos prácticos de esa política imperativa de carácter general. Desde el punto de vista del derecho de los tratados, el principio de aplicación efectiva de los mismos (ut res magis valeat quam pereat) avalaba la tesis de que debía permitirse que la fecha de aplicación efectiva de las restricciones coincidiera con la de la solicitud de celebración de consultas, por cuanto lo contrario privaría de eficacia a las salvaguardias de transición admitidas por el ATV.

5.222 El párrafo 10 del artículo 6 del ATV autorizaba expresamente la aplicación de una limitación unilateral antes del examen realizado por el OST. Nada en el texto indicaba que la limitación se debía dejar sin efecto si no existía ninguna recomendación en ese sentido del OST. La falta de consenso en el OST o incluso una conclusión sin una recomendación de que se retirase la medida, no obligaba al Miembro importador a retirar la limitación. Incluso si hubiera una recomendación de retirar la limitación, los Miembros sólo debían "procurar" el cumplimiento, y en caso de que no pudieran seguir la recomendación, debían presentar sus razones al OST.

5.223 Los Estados Unidos observaron que el ATV establecía un plazo de extinción absoluto de tres años para una medida de salvaguardia adoptada con arreglo al artículo 6. Además, se recordó que esas salvaguardias eran medidas de transición y sólo se podían invocar hasta la expiración del ATV, dentro de ocho años y medio. Los Estados Unidos habían revisado constantemente los datos relativos a los productos objeto de la limitación y habían vigilado los datos sobre producción y comercio de manera voluntaria, incluso aunque el ATV no lo exigía. Cuando la existencia de nuevos datos justificaba el examen de una medida de salvaguardia, los Estados Unidos consideraban si era necesario mantener la limitación.

5.224 Con respecto a la pregunta formulada por el Grupo Especial a los Estados Unidos sobre la "aplicación retroactiva de las obligaciones del tratado", se podía considerar que se refería al artículo 28 de la Convención de Viena de 1969. Sin embargo, no se trataba de la aplicación retroactiva de un tratado a hechos que habían tenido lugar antes de su entrada en vigor; el artículo 28 no era pertinente en absoluto. Todos los hechos que habían dado lugar a la diferencia se habían producido después de la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC, y concretamente dentro del plazo fijado en el artículo 6 del ATV, incluidos los párrafos 7 y 8 de dicho artículo. No cabía aducir que Costa Rica desconocía las normas aplicables del tratado en el momento en que se produjeron esos hechos.

12. ARTÍCULO 2 DEL ATV

5.225 Costa Rica alegó que los Estados Unidos habían introducido una nueva restricción a su comercio de prendas de vestir clasificadas en la categoría 352/652, sin fundamentarse en las disposiciones del ATV, razón por la cual violaban el párrafo 4 del artículo 2 de dicho Acuerdo. Según lo recordaba el propio preámbulo del ATV, el mandato del Grupo de Negociación sobre los Textiles y el Vestido de la Ronda Uruguay había establecido lo siguiente:

"Las negociaciones en el área de los textiles y el vestido tendrán por finalidad definir modalidades que permitan integrar finalmente este sector en el GATT sobre la base de normas y disciplinas del GATT reforzadas, con lo que se contribuiría también a la consecución del objetivo de una mayor liberalización del comercio."

Para cumplir ese mandato, el párrafo 1 del artículo 1 del ATV disponía:

"En el presente Acuerdo se estipulan las disposiciones que han de aplicar los Miembros durante un período de transición para la integración del sector de los textiles y el vestido en el GATT de 1994."

Costa Rica sostuvo asimismo que, a fin de dar cumplimiento a este objetivo, el ATV definía estrictamente, entre otros, qué tipo de restricciones se podían aplicar al comercio de los textiles y el vestido, al amparo de una disposición de salvaguardia. Estas restricciones tenían que ubicarse necesariamente en una de las tres categorías siguientes:

1. restricciones cuantitativas contenidas en acuerdos bilaterales y mantenidas en virtud del AMF que estuvieran vigentes el día anterior a la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC y que se hubieran notificado de conformidad con el párrafo 1 del artículo 2 del ATV, las cuales continuarían rigiéndose por lo que al efecto disponía el propio ATV;

2. restricciones establecidas al amparo del mecanismo de salvaguardia específico de transición regulado en el artículo 6 del ATV, el cual sería aplicable, según lo establecido en el párrafo 1 de ese artículo, a todos los productos textiles y del vestido que aún no hubieran sido integrados en el GATT de 1994;

3. restricciones establecidas de conformidad con el artículo XIX del GATT de 1994, cuando se tratara de productos ya integrados a éste.

5.226 Es en ese sentido que el párrafo 4 del artículo 2 del ATV dispone muy claramente que:

"No se introducirá ninguna nueva restricción en términos de productos o de Miembros, salvo en virtud de las disposiciones del presente Acuerdo o de las disposiciones del GATT de 1994."

De esta disposición se deducía, a contrario sensu, que la introducción de una nueva restricción en términos de productos o de Miembros que no se efectuara de conformidad con las reglas del ATV o del GATT de 1994, infringía el párrafo 4 del artículo 2 del ATV.

5.227 En el caso en cuestión, las importaciones estadounidenses procedentes de Costa Rica de la categoría 352/652 no estaban sometidas a ninguna restricción cuantitativa basada en el Acuerdo Multifibras con anterioridad a la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC, con lo que la primera opción quedaba descartada. Por otro lado, la ropa interior de algodón y de fibras sintéticas o artificiales no era un producto que los Estados Unidos hubieran incorporado todavía al GATT de 1994, por lo que tampoco resultaba procedente la aplicación del artículo XIX. De allí, entonces, que la única posibilidad que tenían los Estados Unidos de restringir las importaciones en examen era aplicar el mecanismo de salvaguardia específico de transición, de conformidad con los parámetros establecidos en el artículo 6 del ATV. Sin embargo, los Estados Unidos no habían demostrado la existencia de los requisitos fijados en el artículo 6 del ATV como una condición indispensable para poder aplicar una salvaguardia de transición. En consecuencia, los Estados Unidos habían violado el párrafo 4 del artículo 2 del ATV, pues habían aplicado a Costa Rica una nueva restricción al comercio respecto de los productos clasificados en la categoría 352/652 sin respetar lo establecido en el artículo 6 del ATV.

5.228 Los Estados Unidos sostuvieron que, como la medida de salvaguardia aplicada a las importaciones de ropa interior de la categoría 352/652 procedente de Costa Rica era plenamente compatible con el artículo 6 del ATV, no había habido violación del artículo 2 de dicho Acuerdo.

13. LOS MIEMBROS DEBEN PROCURAR ACEPTAR LAS RECOMENDACIONES DEL OST

5.229 Costa Rica sostuvo que los Estados Unidos habían violado el artículo 8 del ATV, que en sus párrafos 9 y 10 define la naturaleza de las recomendaciones formuladas por el OST. En ese sentido, el primero de dichos párrafos dispone: "Los Miembros procurarán aceptar enteramente las recomendaciones del OST ...". El párrafo 10 señala lo siguiente:

"Si un Miembro se considera en la imposibilidad de ajustarse a las recomendaciones del OST presentará a éste sus razones a más tardar un mes después de haber recibido dichas recomendaciones ...".

5.230 En opinión de Costa Rica, del análisis de esas dos disposiciones resultaba claro que las recomendaciones del OST no eran de carácter vinculante. Sin embargo, era evidente también que la formulación de dichas recomendaciones debía de tener algún objetivo, pues no tenía sentido que el ATV dispusiese que el OST llevara a cabo una actividad que no tenía ninguna finalidad. Este aspecto se aclaraba con la lectura de los párrafos 9 y 10 del artículo 8 del ATV, de la que se concluía que, aunque el artículo 8 no impusiera la obligación de acatar las recomendaciones del OST, sí imponía a los Miembros otras obligaciones. El artículo 8 del ATV imponía a los Miembros dos obligaciones: por un lado, en su párrafo 9 imponía una obligación de procurar aceptar enteramente las recomendaciones del OST. Esta era una obligación de medios, en el sentido de que, si bien era cierto que las recomendaciones del OST no tenían carácter vinculante, sí existía una obligación para los Miembros de hacer sus mejores esfuerzos para aceptar las mismas. Si, dadas las recomendaciones del OST, un Miembro ni siquiera procuraba aceptarlas, estaría violando la obligación de medios impuesta por el párrafo 9 del artículo 6 del ATV.

5.231 En segundo lugar, el párrafo 10 del artículo 8 imponía a los Miembros una obligación complementaria a la expuesta anteriormente, es decir, que en el caso de que un Miembro, habiendo procurado aceptar las recomendaciones del OST, se encontrara en la imposibilidad de ajustarse a las mismas, debería presentar ante el OST sus razones para no hacerlo. El carácter imperativo del verbo utilizado por el citado artículo indicaba claramente que, aunque las recomendaciones del OST pudieran no ser vinculantes, esta disposición sí imponía a los Miembros la obligación de justificar "a más tardar un mes después de haber recibido dichas recomendaciones", las razones que le imposibilitaban ajustarse a las mismas.

5.232 Costa Rica alegó que, en el caso que se examinaba, los Estados Unidos no sólo no habían procurado aceptar las recomendaciones del OST, sino que además no habían presentado ante ese Órgano documento alguno en el que expusieran las razones por las que se consideraban imposibilitados de ajustarse a dichas recomendaciones, lo que violaba los párrafos 9 y 10 del artículo 8 del ATV.

5.233 Los Estados Unidos sostuvieron que la alegación de Costa Rica de que los Estados Unidos habían violado el párrafo 9 del artículo 6 del ATV carecía de fundamento jurídico y fáctico. Los Estados Unidos habían actuado de buena fe para alcanzar, durante las consultas recomendadas por el OST, un entendimiento mutuo que fuera compatible con las obligaciones inherentes al artículo 8 del ATV. También hicieron notar que la recomendación del OST se había dirigido a los Estados Unidos y a Costa Rica. Contrariamente a lo afirmado por Costa Rica, los Estados Unidos se habían ajustado a la recomendación del OST de celebrar consultas y de tomar en cuenta las consideraciones citadas anteriormente. Por lo tanto, no era necesario invocar el párrafo 10 del artículo 8 y dar razones al OST por no aceptar su recomendación en el presente caso. Como se demostraba por la iniciación del procedimiento de este Grupo Especial, había sido Costa Rica quien en definitiva no había podido seguir la recomendación del OST. En la respuesta del OST de octubre de 1995 a los informes presentados por los Estados Unidos y Costa Rica, no se establecía que los Estados Unidos no se hubieran ajustado a la recomendación del OST. El OST había señalado que:

"[t]omó nota de los informes y del hecho de que ambas partes no alcanzaran durante las consultas un entendimiento mutuo. Las deliberaciones del OST confirmaron las anteriores conclusiones del Órgano sobre esta cuestión (G/TMB/R/2, dos primeras frases del párrafo 16). Al no formular las partes interesadas nuevas solicitudes, el OST dio por concluido su examen del asunto" (G/TMB/R/5).

5.234 Costa Rica adujo que la violación por parte de los Estados Unidos de la obligación de medios impuesta por el párrafo 9 del artículo 8 del ATV se demostraba claramente con los siguientes hechos. En julio de 1995, el OST, de conformidad con el párrafo 10 del artículo 6 del ATV, había procedido a examinar la restricción unilateral aplicada por los Estados Unidos a Costa Rica en la categoría 352/652. En esa ocasión, el OST había llegado a la conclusión de que "no se había demostrado la existencia de un perjuicio grave", conforme lo exigían los párrafos 2 y 3 del artículo 6 del ATV, pero "no llegó a un consenso sobre la existencia de una amenaza real de perjuicio grave". En consecuencia, el OST había recomendado:

"... que los Estados Unidos y las partes afectadas celebraran consultas adicionales, con objeto de llegar a un entendimiento mutuo, teniendo presente lo anterior y tomando debidamente en cuenta las características particulares del caso, así como consideraciones de equidad."

La recomendación del OST había sido, pues, que Costa Rica y los Estados Unidos celebraran nuevas consultas, pero, además que las mismas se realizaran sobre la base de tres consideraciones: a) que estaba claro que los Estados Unidos no habían demostrado la existencia de perjuicio grave, pero que no se había llegado a un consenso en el seno del OST acerca de la existencia de una amenaza real de perjuicio grave; b) que el comercio en esta categoría, entre los Estados Unidos y Costa Rica, tenía unas características particulares, que debían ser consideradas; y c) que debían tomarse en cuenta consideraciones de equidad, con respecto a los niveles de restricción acordados por los Estados Unidos con otros países llamados a consulta en esta misma categoría.

5.235 A juicio de los Estados Unidos, el OST se había limitado a recomendar que se celebraran nuevas consultas y que se informara sobre las mismas al OST. No había recomendado que las partes llegaran de hecho a un acuerdo o que los Estados Unidos revocaran la medida de salvaguardia, ni tampoco que las partes examinaran la eliminación de la restricción. Además, la falta de consenso en el OST no suponía una recomendación de que se eliminara la restricción. De conformidad con la recomendación del OST, los Estados Unidos habían celebrado las consultas y habían informado acerca de ellas en debida forma; así pues, los Estados Unidos se habían ajustado plenamente a la recomendación del OST. En su nota de octubre de 1995, el OST había declarado que las partes no habían informado de que se hubiera llegado a una solución y que consideraba terminado su examen de la cuestión.

5.236 A juicio de Costa Rica, lo ocurrido posteriormente demostraba sin embargo que los Estados Unidos no habían cumplido la obligación impuesta por el párrafo 9 del artículo 8 del ATV, en el sentido de procurar al menos proceder de conformidad con las recomendaciones del OST. En primer término, los Estados Unidos ni siquiera habían intentado justificar la adopción de la medida de salvaguardia sobre la base del supuesto de la amenaza real de perjuicio grave. Una vez que el OST había determinado que no había perjuicio grave y que no había consenso en torno a la existencia de una amenaza real de perjuicio grave, correspondía que los Estados Unidos -como mínimo a estas alturas del proceso- demostraran la existencia de este último supuesto sacado a la luz por parte del OST. Sin embargo, la realidad fue que ni siquiera trataron de hacerlo, y ni siquiera tuvieron en cuenta las características especiales del comercio entre los dos países en esta categoría -aparentando hacer caso omiso de la importancia decisiva del denominado comercio 807- ni tuvieron en cuenta ninguna consideración de equidad porque, incluso si hubiera habido motivo para imponer la salvaguardia en cuestión, los niveles de restricción propuestos a Costa Rica eran muy diferentes de los ofrecidos y concedidos a otros países que habían participado en las consultas.

Para Continuar con Estados Unidos - Restricciones Aplicadas a las Importaciones de Ropa Interior de Algodón y Fibras Sintéticas o Artificiales