5.237 Los Estados Unidos sostuvieron que Costa Rica había interpretado erróneamente la recomendación del OST, como si significara que el OST hubiera solicitado a los Estados Unidos que reconsiderasen, durante las consultas, su determinación de que había existido un perjuicio grave o una amenaza real de perjuicio grave a la rama de producción nacional de ropa interior, atribuidos a las importaciones procedentes de Costa Rica. Además, Costa Rica había interpretado erróneamente la recomendación del OST de que se tuvieran en cuenta consideraciones de equidad a la luz de las características particulares del caso, como si ello significara que los Estados Unidos debían considerar que el contenido de reimportación en el comercio con Costa Rica no ocasionaba ni amenazaba causar un perjuicio grave a la rama de producción estadounidense. Basándose en estas interpretaciones erróneas, Costa Rica había sostenido que se había solicitado a los Estados Unidos que dejaran sin efecto la restricción en el marco de las consultas.

5.238 Costa Rica sostuvo que si los Estados Unidos verdaderamente hubieran aceptado considerar las recomendaciones del OST, al tomar en cuenta que este Órgano no había alcanzado un consenso en torno a la existencia de la amenaza real de perjuicio grave, debían haber dejado sin efecto el contingente impuesto unilateralmente a Costa Rica en la categoría 352/652, porque la letra y el espíritu del ATV eran muy claros: el ATV había sido concebido como un régimen transitorio, cuya función esencial era integrar el comercio de los textiles y el vestido en las normas y disciplinas del GATT de 1994. Dentro de esta lógica, la salvaguardia de transición contemplada en el artículo 6 del ATV tenía un carácter extraordinario, y sólo debía aplicarse en aquellos casos en que se lograra demostrar la existencia de los supuestos estipulados en los párrafos 2 y 3 de dicho artículo y que, en consecuencia, el OST llegara a un consenso de que se había demostrado la existencia de la amenaza. A contrario sensu, si el OST no alcanzaba un consenso en ese sentido, no era posible mantener una restricción impuesta, pues eso significaría que el OST no había encontrado la justificación requerida para proceder en ese sentido. No existía nada en el ATV que estableciera una presunción de que, a falta de consenso en el OST debía presumirse que el Miembro importador tenía la justificación necesaria para imponer la medida. En ausencia de una disposición expresa en este sentido, el párrafo 1 del artículo 6 del ATV y el espíritu del Acuerdo ordenaban proceder en el sentido menos restrictivo, es decir, que debía levantarse la restricción impuesta al no existir la justificación para adoptarla.

5.239 A este respecto, los Estados Unidos estimaban que Costa Rica había interpretado que la recomendación del OST significaba que los Estados Unidos debían dejar sin efecto la restricción aplicada a las exportaciones procedentes de Costa Rica y a tal fin habían incluido un análisis del párrafo 1 del artículo 6, conforme al cual la referencia a la integración y la adopción de medidas de salvaguardia de transición, así como el contenido de reimportación de las exportaciones costarricenses respaldaban el concepto de que se había solicitado a los Estados Unidos que dejaran sin efecto la restricción cuando celebraran consultas con Costa Rica. El argumento de Costa Rica dependía básicamente de la presunción de que el proceso de integración previsto en el ATV se debía tener en cuenta en la interpretación del artículo 6, a fin de acelerar el ritmo de la integración. Esto no era así. Se desprendía claramente del ATV que la integración era un proceso independiente y que el artículo 6 sólo se aplicaba a los productos aún no integrados. El artículo 2 del ATV permitía concretamente que los Miembros designaran los productos que se integrarían y los plazos de la integración, siempre que se escogieran entre los productos que figuraban en el Anexo del ATV, que correspondieran a determinados grupos de productos y que representaran el porcentaje apropiado del comercio que se indicaba para cada etapa de la transición. Ninguna disposición del ATV exigía a los Estados Unidos o a otros Miembros que incluyeran productos sensibles en determinadas etapas para su integración. Los negociadores concretamente habían atribuido la adopción de esa decisión a los Miembros importadores. En consecuencia, Costa Rica no podía utilizar el procedimiento de este Grupo Especial para obligar a la integración de esta categoría.

5.240 Costa Rica sostuvo asimismo que, de acuerdo con las recomendaciones del OST, los Estados Unidos estaban obligados a tomar en consideración las características particulares del comercio en esta categoría entre los dos países. Esto significaba que los Estados Unidos debían tener presente que, dado que prácticamente la totalidad de las exportaciones de Costa Rica en la categoría 352/652 constituían "comercio 807", la posibilidad de que éstas pudiesen causar un perjuicio grave o una amenaza real de perjuicio grave eran realmente inexistentes. Si los Estados Unidos hubieran procurado aceptar la recomendación del OST, de considerar las características particulares del comercio con Costa Rica en esta categoría, se habría apreciado claramente lo absurdo que resultaba imponer un contingente en estas circunstancias. No obstante, los Estados Unidos no hicieron esfuerzo alguno por aceptar la recomendación del OST.

5.241 Los Estados Unidos alegaron también que la recomendación del OST no decía lo que Costa Rica pretendía que dijera. En su nota de 25 de octubre de 1995, el OST tampoco había respondido a las mismas aseveraciones de Costa Rica contenidas en su informe al OST de 24 de agosto de 1995 (G/TMB/SPEC/107). La falta de consenso en el OST acerca de la existencia de una amenaza real de perjuicio grave no constituía una "recomendación" de que se dejara sin efecto la restricción. En consecuencia, no existía ninguna obligación de los Estados Unidos, en las consultas, de dar ello por supuesto.

5.242 En opinión de Costa Rica, si los Estados Unidos habían insistido en adoptar una medida de salvaguardia en estas circunstancias -cuando lo que en realidad procedía era el retiro de la misma- lo mínimo que debían haber considerado era la obligación de conceder un trato más favorable a las reimportaciones procedentes de Costa Rica, según lo prescribía el párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV. Sobre este particular, sin embargo, la posición de los Estados Unidos parecía haber sido un tanto contradictoria. Por un lado, partía de la base de que el aumento de las importaciones de estos productos generaba un perjuicio grave a su rama de producción pero, por otro, el nivel de estas importaciones no tenía ninguna importancia siempre y cuando el producto en cuestión fuese producido utilizando tela producida y cortada en los Estados Unidos. El ATV establecía esta obligación de otorgar un trato más favorable a las reimportaciones -que los Estados Unidos nunca hicieron el intento de cumplir en ninguna de sus propuestas- pero lo que definitivamente no preveía era el establecimiento de nuevas restricciones con el fin de asegurarse de que el comercio futuro estuviera constituido únicamente por reimportaciones.

5.243 Costa Rica observó que el OST había indicado también que se deberían tener en cuenta consideraciones de equidad, haciendo referencia con ello a que debían tratarse de la misma manera a los que se encontraban en las mismas condiciones. En este sentido, los Estados Unidos habían llamado a consulta, además de Costa Rica, a otros seis países con respecto a esta categoría, habían retirado la llamada formulada a uno de ellos y habían llegado a un acuerdo con los cinco restantes. Con cada uno de estos últimos, los Estados Unidos habían acordado niveles de limitación de nivel específico (SL) que superaban en mucho los respectivos niveles correspondientes a la "llamada". En ese sentido -y suponiendo que los Estados Unidos hubiesen tenido derecho a adoptar una salvaguardia, lo cual, en opinión de Costa Rica, no era así- para acoger la recomendación del OST, los Estados Unidos debían haber formulado propuestas de limitación a Costa Rica que reflejasen niveles de limitación SL, en los que se previeran aumentos en relación con el nivel de la "llamada", como los que habían otorgado a los restantes países. En ninguna de las propuestas formuladas por los Estados Unidos a Costa Rica se había tenido en cuenta este factor de equidad, pues ni siquiera en su última propuesta los Estados Unidos habían propuesto un nivel de limitación SL que se acercara al nivel de la llamada, y mucho menos que lo superara. En efecto, el nivel más alto que los Estados Unidos habían ofrecido en algún momento para establecer la limitación SL era menor en cerca de un 40 por ciento al que le hubiera correspondido a Costa Rica de conformidad con el propio ATV, en el supuesto de que se hubiesen demostrado los requisitos necesarios para imponerlo, lo cual no había ocurrido.

5.244 Costa Rica alegó que, sobre la base de la anterior explicación se ponía claramente en evidencia que los Estados Unidos habían hecho caso omiso completamente de las recomendaciones adoptadas por el OST en julio de 1995, sin siquiera procurar aceptarlas, según establecía el párrafo 9 del artículo 8 del ATV. Además de ello, los Estados Unidos habían violado el párrafo 10 del artículo 8 del ATV, que imponía a los Miembros una obligación complementaria de la establecida en el párrafo 9 del artículo 8. Es decir, que los Estados Unidos no habían cumplido la obligación de presentar al OST sus razones para explicar por qué se encontraban en la imposibilidad de acatar sus recomendaciones. Bastaba comprobar que en ningún momento los Estados Unidos habían presentado al OST ningún documento en ese sentido. El no cumplimiento de este requisito impuesto por el párrafo 10 del artículo 8 del ATV se podía deber al hecho de que, dado que los Estados Unidos ni siquiera habían tratado de seguir las recomendaciones del OST, el justificar un supuesto intento fallido de aceptar dichas recomendaciones -intento que no se realizó- resultaba difícil, si no imposible.

5.245 Costa Rica observó también que los Estados Unidos habían declarado que no estaban de acuerdo con la conclusión del OST, en el sentido de que no se había demostrado la existencia de perjuicio grave. Además, como en opinión de los Estados Unidos ninguna disposición del ATV establecía que las conclusiones del OST fueran vinculantes, el Grupo Especial estaba obligado a considerar la cuestión del perjuicio grave. Costa Rica insistió a este respecto en que los Estados Unidos no habían cuestionado en el momento apropiado del procedimiento la conclusión del OST de que no se había demostrado la existencia de perjuicio grave, según se establecía en los párrafos 2 y 3 del artículo 6 del ATV. Por lo tanto, Costa Rica consideraba que el cuestionar la actividad del OST en la presente etapa del procedimiento así como sus decisiones significaría despojar al Órgano de toda función relacionada con la vigilancia de la aplicación del ATV.

5.246 Los Estados Unidos sostuvieron que se habían esforzado por alcanzar un entendimiento mutuo con Costa Rica. Conforme a lo recomendado por el OST, los Estados Unidos habían tenido en cuenta el hecho de que el OST no había podido lograr un consenso sobre la amenaza real de perjuicio grave (si bien los Estados Unidos sostenían que habían demostrado la existencia de perjuicio grave); habían examinado la naturaleza del comercio de Costa Rica y, por consideraciones de equidad, habían vuelto a comparar el comercio de Costa Rica con el comercio procedente de otros países a los que se habían atribuido el perjuicio grave y la amenaza real de perjuicio grave. Al hacer esto, los Estados Unidos habían formulado a Costa Rica una propuesta que, en su opinión, había tomado en cuenta estos factores en un esfuerzo encaminado a lograr un entendimiento mutuo. Del expediente se desprendía que Costa Rica se había negado a dar una respuesta. Los Estados Unidos afirmaron que ninguna disposición del ATV exigía que los Estados Unidos respondieran a las "conclusiones", sino que debían "procurar" ajustarse a las "recomendaciones" del OST. Los Estados Unidos se habían ajustado efectivamente la recomendación del OST.

14. ANULACIÓN O MENOSCABO DE BENEFICIOS

5.247 Costa Rica sostuvo que la restricción unilateral impuesta por los Estados Unidos al comercio de prendas de vestir clasificadas en la categoría 352/652 procedentes de Costa Rica constituía una clara violación de las obligaciones estipuladas en el ATV, en particular en sus artículos 2, 6 y 8. Sobre esta base, y dado que el ATV era un "acuerdo abarcado" en los términos del artículo 1 del ESD, resultaba aplicable lo estipulado en el párrafo 8 del artículo 3 del ESD, que establecía lo siguiente:

"En los casos de incumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud de un acuerdo abarcado, se presume que la medida constituye un caso de anulación o menoscabo ...".

De la disposición antes citada se deducía claramente que en el caso examinado, dada la violación de los artículos 2, 6 y 8 del ATV por parte de los Estados Unidos, se habían anulado o menoscabado las ventajas resultantes para Costa Rica del Acuerdo sobre la OMC y, en particular, del ATV.

5.248 Considerando que el párrafo 1 del artículo 3 del ESD establecía que:

"Los Miembros afirman su adhesión a los principios de solución de diferencias aplicados hasta la fecha al amparo de los artículos XXII y XXIII del GATT de 1947 ...",

era importante hacer notar que estos últimos habían establecido que las ventajas resultantes de la normativa del GATT -y por consiguiente de la OMC- no comprendían exclusivamente las derivadas del Acuerdo en el momento en que se había hecho efectiva una concesión, sino también las oportunidades futuras de comercio que resultarían de dicha concesión. En este sentido, y en virtud de la presunción de anulación o menoscabo de ventajas existentes en caso de incumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud de un acuerdo abarcado, como lo era el ATV, las reclamaciones presentadas por uno o más Miembros en relación con la imposición de medidas unilaterales y violatorias, debían ser admitidas, aun cuando no pudiera existir una prueba estadística de daño comercial.

5.249 Era igualmente necesario resaltar que la anulación o menoscabo debía considerarse no sólo en relación con el efecto que la violación en cuestión podía haber tenido sobre el volumen de comercio, sino también en relación con posibles aumentos en los costos de las transacciones y en la creación de incertidumbre susceptible de afectar a los planes de inversión.

5.250 Como resultado de todo lo expuesto, Costa Rica consideraba que el Grupo Especial debía llegar a la conclusión de que la restricción unilateral impuesta por los Estados Unidos al comercio de Costa Rica en la categoría 352/652 era violatoria de los artículos 2, 6 y 8 del ATV y que, en consecuencia, tales violaciones entrañaban la anulación o menoscabo de las ventajas resultantes para Costa Rica del Acuerdo sobre la OMC. En consecuencia, Costa Rica instó al Grupo Especial a que en su informe llegara a la conclusión de que los Estados Unidos debían proceder a poner su medida en conformidad con el ATV, lo cual suponía el retiro inmediato de la misma.

5.251 Los Estados Unidos alegaron que los derechos y ventajas de Costa Rica resultantes del ATV no habían sido anulados ni menoscabados. Los Estados Unidos habían demostrado que no habían violado los artículos 2, 6 ni 8 del ATV. En consecuencia, no cabía presumir en el presente caso la anulación ni el menoscabo de ninguna ventaja o derecho resultante para Costa Rica.

6. REEXAMEN INTERMEDIO

6.1 El 4 de octubre de 1996, los Estados Unidos y Costa Rica solicitaron al Grupo Especial que reexaminara, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 15 del ESD, aspectos concretos del informe provisional que había sido remitido a las partes el 20 de septiembre de 1996. Tanto Costa Rica como los Estados Unidos solicitaron al Grupo Especial que celebrara una reunión a esos efectos. El Grupo Especial se reunió con las partes el 15 de octubre de 1996 para oír sus argumentos con respecto al informe provisional. El Grupo Especial examinó cuidadosamente los argumentos presentados por las partes.

6.2 Cuando comenzó la etapa intermedia de reexamen, el Grupo Especial se guió por lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 15 del ESD que dispone que "cualquiera de las partes podrá presentar por escrito una petición de que el Grupo Especial reexamine aspectos concretos del informe provisional antes de la distribución del informe definitivo a los Miembros". Si bien el Grupo Especial deseaba proceder en la etapa intermedia de reexamen apoyándose en la interpretación más amplia posible de dicho párrafo del ESD, consideró que la finalidad de la reunión de reexamen no era brindar a las partes la oportunidad de plantear nuevas cuestiones jurídicas y presentar nuevas pruebas, o de entablar un debate con el Grupo Especial. La finalidad del reexamen intermedio era, a juicio del Grupo Especial, considerar aspectos concretos y particulares del informe provisional. En consecuencia, el Grupo Especial analizó toda la serie de aquellos argumentos expuestos por las partes que consideró suficientemente concretos y detallados.

6.3 Los Estados Unidos presentaron al Grupo Especial en la reunión de reexamen copias de comunicados de prensa relacionados con el informe provisional. En esa reunión el Grupo Especial manifestó su decepción por el aparente quebrantamiento de la confidencialidad y reiteró la máxima importancia de mantener la confidencialidad a fin de proteger la credibilidad e integridad del procedimiento de solución de diferencias, en particular en la etapa intermedia de reexamen.

6.4 Con respecto a la oportunidad de solucionar las diferencias con otros exportadores, los Estados Unidos adujeron que el Grupo Especial había afirmado erróneamente que los Estados Unidos solicitaron la celebración de consultas con Costa Rica al mismo tiempo que solucionaban sus diferencias con otros países. Para aclarar sus conclusiones, el Grupo Especial introdujo algunas modificaciones en la redacción del informe definitivo, en los párrafos 7.50 y 7.51.

6.5 Los Estados Unidos estaban en desacuerdo con el informe provisional en el sentido de que la salvaguardia adoptada al amparo del ATV debía ser una medida excepcional. Basaron su argumento en el hecho de que el párrafo 1 del artículo 6 del ATV califica a la expresión "la mayor moderación" con el término "posible", y ello sugería que la norma era relativa. El Grupo Especial no está convencido de este argumento, que de hecho daría lugar a una lectura del texto de ese artículo en el sentido de que la salvaguardia "deberá aplicarse con la mayor moderación, si ello es posible".

6.6 Con respecto al análisis del nexo causal que exige el párrafo 2 del artículo 6, los Estados Unidos adujeron que la conclusión del Grupo Especial en el párrafo 7.46 del informe definitivo era una descripción errónea de las conclusiones a las que había llegado el CITA. El Grupo Especial modificó un poco el texto de este párrafo a fin de evitar una comprensión equivocada de sus conclusiones.

6.7 Con respecto a la relación entre los párrafos 2 y 4 del artículo 6 del ATV, los Estados Unidos alegaron que el Grupo Especial había fusionado incorrectamente los análisis que debían efectuarse con arreglo a ambos párrafos. No era ésta la intención del Grupo Especial. Para aclarar sus conclusiones, el Grupo Especial introdujo algunos cambios de redacción en los párrafos 7.23, 7.24, 7.47 y 7.48.

6.8 Los Estados Unidos alegaron que en su examen del Informe de marzo sobre la situación del mercado, el Grupo Especial se equivocó y se apoyó en el Informe de julio. Concretamente alegaron que si en el proceso de solución de diferencias se penalizaba a los Miembros por aportar datos actualizado al OST, se desalentaría el suministro de esos datos a nivel de dicho Órgano. El Grupo Especial, por consiguiente, examinó esta cuestión como se indica en los párrafos 7.29 y 7.45 de su informe definitivo.

6.9 Con respecto a la interpretación por el Grupo Especial del párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV, los Estados Unidos alegaron que la conclusión de que los Estados Unidos habían violado esta disposición, sobre la base de los requisitos previstos en el párrafo 8 del artículo 6, era errónea porque la medida de los Estados Unidos se había basado en el párrafo 10 de dicho artículo. El examen adicional por el Grupo Especial de este punto está reflejado en el párrafo 7.59.

6.10 Tanto los Estados Unidos como Costa Rica estuvieron en desacuerdo con la interpretación por el Grupo Especial del párrafo 10 del artículo 6 del ATV en cuanto a la fecha efectiva de aplicación de la restricción. Los Estados Unidos adujeron que la limitación no era una medida "de aplicación general" según el significado del párrafo 2 del artículo X del GATT de 1994. Adujeron además que la limitación no había sido "puesta en vigor" hasta el 23 de junio de 1995, es decir, hasta después de la fecha de la publicación. Las conclusiones del Grupo Especial sobre estos argumentos figuran en los párrafos 7.65 y 7.69 del informe definitivo. Costa Rica puso en tela de juicio la compatibilidad del enfoque general del Grupo Especial, en el sentido de que el artículo 6 del ATV debía ser interpretado en sentido estricto, con la interpretación del Grupo Especial del párrafo 2 del artículo X del GATT de 1994. El Grupo Especial no veía ninguna incompatibilidad ni contradicción entre ambas interpretaciones. Costa Rica puso además en tela de juicio la consideración por el Grupo Especial de los aspectos prácticos de esta cuestión. El Grupo Especial examinó cuidadosamente el argumento de Costa Rica y decidió mantener el párrafo 7.68 del informe definitivo.

6.11 Costa Rica y los Estados Unidos discreparon con respecto a las cifras aceptables como porcentajes del comercio 807 o comercio 807A en las exportaciones costarricenses de ropa interior dirigidas a los Estados Unidos. A falta de una verificación clara por parte del país importador (es decir, los Estados Unidos), el Grupo Especial decidió utilizar la cifra más moderada del 94 por ciento, combinada con la expresión "como mínimo" en el párrafo 7.46 del informe definitivo.

6.12 Costa Rica y los Estados Unidos hicieron algunas otras sugerencias con respecto a modificaciones terminológicas, que el Grupo Especial aceptó e introdujo en el informe definitivo.

7. CONCLUSIONES

1. ALEGACIONES DE LAS PARTES

Introducción

7.1 Observamos que en esta diferencia las cuestiones se plantean fundamentalmente a raíz de los hechos siguientes: el 27 de marzo de 1995, los Estados Unidos solicitaron la celebración de consultas con Costa Rica con respecto al comercio de ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales (categoría en los Estados Unidos 352/652) al amparo del párrafo 7 del artículo 6 del ATV. Dado que las consultas entre ambos países no dieron lugar a una solución mutuamente aceptable, el 23 de junio de 1995 los Estados Unidos aplicaron una restricción a las importaciones de ropa interior procedentes de Costa Rica por un período de 12 meses a partir del 27 de marzo de 1995. Paralelamente, los Estados Unidos sometieron el asunto al OST, de conformidad con el párrafo 10 del artículo 6 del ATV. El OST llegó a la conclusión de que los Estados Unidos no habían demostrado la existencia de perjuicio grave, pero no pudo llegar a un consenso sobre la existencia de amenaza real de perjuicio grave. El OST recomendó que las partes celebraran nuevas consultas. Se celebró otra serie de consultas en las que los Estados Unidos presentaron varias propuestas nuevas en cuanto al nivel de la restricción. No obstante, las partes no pudieron llegar a una solución mutuamente aceptable. El 27 de marzo de 1996, la restricción, aumentada por la aplicación de una tasa de crecimiento del 6 por ciento, fue renovada por un período de 12 meses.

Principales alegaciones de fondo

7.2 Costa Rica alega fundamentalmente ante el Grupo Especial que los Estados Unidos, al imponer una restricción cuantitativa unilateral a la ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales clasificada en la categoría 352/652, han infringido los artículos 2, 6 y 8 del ATV. Costa Rica solicita al Grupo Especial que recomiende a los Estados Unidos que retiren la medida objetada.

7.3 Los Estados Unidos alegan esencialmente que respetaron las obligaciones que les corresponden con arreglo al ATV al imponer la restricción a la ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales clasificada en la categoría 352/652. En consecuencia, los Estados Unidos solicitan al Grupo Especial que desestime la pretensión de Costa Rica.

7.4 No hay desacuerdo entre las partes en la diferencia con respecto a que la restricción aplicada por los Estados Unidos es una "salvaguardia de transición" y que las salvaguardias de transición han de aplicarse de conformidad con el artículo 6 del ATV. A este respecto, Costa Rica alega que los Estados Unidos han infringido varias disposiciones de este artículo. En particular, Costa Rica alega que los Estados Unidos incumplieron las obligaciones que les corresponden en virtud del artículo 6 del ATV al:

1. imponer una restricción a las importaciones procedentes de Costa Rica sin haber cumplido los requisitos establecidos en los párrafos 2 y 4 del artículo 6 del ATV, es decir, sin haber demostrado que el perjuicio grave y la amenaza real de perjuicio grave resultaban de esas importaciones;

2. no haber concedido, al aplicar esa restricción, un trato más favorable a las reimportaciones procedentes de Costa Rica, no obstante lo dispuesto en el párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV;

3. no haber consultado con Costa Rica sobre la cuestión de la amenaza real de perjuicio grave en contra de las obligaciones impuestas en los párrafos 7 y 10 del artículo 6 del ATV; y

4. aplicar la restricción en forma retroactiva, en infracción del párrafo 10 del artículo 6 del ATV.

Costa Rica también alega que los Estados Unidos infringieron los artículos 2 y 8 del ATV. A este respecto, Costa Rica alega que los Estados Unidos violaron el párrafo 4 del artículo 2 del ATV que estipula lo siguiente: "No se introducirá ninguna nueva restricción en términos de productos o de Miembros, salvo en virtud de las disposiciones del presente Acuerdo o de las disposiciones pertinentes del GATT de 1994." Con respecto a la supuesta violación del artículo 8 del ATV, Costa Rica alega fundamentalmente que los Estados Unidos no han respetado las recomendaciones formuladas en este caso por el OST.

7.5 En primer lugar nos ocuparemos de lo que consideramos la alegación básica de Costa Rica con arreglo al artículo 6 del ATV: que los Estados Unidos impusieron restricciones a las importaciones de ropa interior en los Estados Unidos sin haber demostrado, como exigen los párrafos 2 y 4 del artículo 6 del ATV, que la industria estadounidense de ropa interior había sufrido un perjuicio grave como consecuencia de las importaciones costarricenses o que existía una amenaza real de perjuicio grave. Al considerar esta alegación, examinamos las cuestiones planteadas en el orden siguiente: en primer lugar, las cuestiones generales de interpretación. En segundo lugar, la reclamación básica de Costa Rica, examinando las conclusiones de las autoridades investigadoras estadounidenses con respecto al perjuicio grave atribuido a Costa Rica. En tercer lugar, nos ocupamos de la cuestión relativa a la amenaza real de perjuicio grave, un tema que se relaciona con el alcance de la reclamación básica de Costa Rica. Por último, consideramos otras alegaciones de Costa Rica, a saber, sus alegaciones con respecto al párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV, a la supuesta omisión por parte de los Estados Unidos de celebrar consultas, la supuesta aplicación retroactiva de la restricción por parte de los Estados Unidos, la presunta violación del párrafo 4 del artículo 2 del ATV y con respecto a la presunta violación del artículo 8 del ATV.

2. CUESTIONES GENERALES DE INTERPRETACIÓN

7.6 Antes de pasar a examinar la restricción específica a las importaciones, nos ocuparemos de cuatro cuestiones de interpretación relacionadas con la aplicación del ATV, a saber:

1. la norma de examen que debería aplicarse en este caso;

2. la carga de la prueba;

3. la interpretación del ATV; y

4. la estructura del artículo 6 del ATV.

Norma de examen

7.7 Tomamos nota de que las partes en la diferencia sostienen opiniones divergentes con respecto a la norma de examen que ha de aplicar el Grupo Especial en este caso. Los Estados Unidos propugnan una norma de examen similar a la aplicada en el "Caso de los sombreros de fieltro"¹⁵, en el que miembros neutrales del Grupo de Trabajo, al examinar una medida adoptada por los Estados Unidos en virtud de una cláusula de salvaguardia a la luz de las prescripciones del artículo XIX del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1947, reconocieron a las autoridades estadounidenses amplias facultades discrecionales al llegar a la conclusión de que los Estados Unidos no tenían que probar de manera determinante que el grado de perjuicio causado o que se amenazara causar en ese caso debía considerarse grave. Costa Rica propuso un procedimiento de cinco etapas por el que el Grupo Especial debía certificar si la autoridad administradora del país importador, al imponer la restricción, había: i) cumplido las normas de procedimiento del ATV; ii) demostrado correctamente los hechos; iii) hecho una evaluación objetiva e imparcial de los hechos a la luz de las normas del ATV; iv) ejercido correctamente sus facultades discrecionales en la interpretación de esas normas y v) cumplido las normas en general, habiendo también cumplido los otros cuatro requisitos que se acaban de mencionar.

7.8 Señalamos que el ATV no establece una norma de examen para los grupos especiales, a diferencia de, por ejemplo, el Acuerdo de la OMC relativo a la Aplicación del Artículo 6 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, cuyo artículo 17, párrafo 6, define la norma de examen que los grupos especiales han de aplicar al examinar los casos planteados en el marco de ese Acuerdo. Observamos además que el ESD no contiene ninguna disposición que imponga una norma de examen determinada.

7.9 A nuestro juicio, la principal disposición del ESD en relación con este caso es el artículo 11, que dice lo siguiente:

"La función de los grupos especiales es ayudar al OSD a cumplir las funciones que le incumben en virtud del presente Entendimiento y de los acuerdos abarcados. Por consiguiente, cada grupo especial deberá hacer una evaluación objetiva del asunto que se le haya sometido, que incluya una evaluación objetiva de los hechos, de la aplicabilidad de los acuerdos abarcados pertinentes y de la conformidad con éstos y formular otras conclusiones que ayuden al OSD a hacer las recomendaciones o dictar las resoluciones previstas en los acuerdos abarcados."

7.10 En nuestra opinión, una política de total diferencia frente a las conclusiones de las autoridades nacionales no podría asegurar una "evaluación objetiva" como la prevista en el artículo 11 del ESD. Esta conclusión recibe el apoyo, según estimamos, de informes anteriores de grupos especiales que se han ocupado de esta cuestión, en particular del Grupo Especial que se ocupó del caso de los "Transformadores".¹⁶

7.11 El Grupo Especial que se ocupó del caso de los "Transformadores" tuvo que examinar el argumento de Nueva Zelandia en el sentido de que la determinación de "daño importante" por la autoridad investigadora competente de Nueva Zelandia no podía ser objeto de examen por el Grupo Especial. El Grupo Especial en ese caso respondió a este argumento en los siguientes términos:

"El Grupo Especial convino en que la determinación de un perjuicio importante causado por importaciones objeto de dumping incumbía en primer lugar a las autoridades de la parte contratante importadora de que se tratara. No obstante, el Grupo Especial no pudo compartir la opinión de que tal determinación no podía ser analizada si otra parte contratante la cuestionaba. Por el contrario, el Grupo Especial estimó que si una parte contratante que se viera afectada por la determinación podía demostrar que la importación no podía de por sí causar un perjuicio importante a la rama de producción de que se tratara, esa parte contratante tenía derecho, de conformidad con las disposiciones pertinentes del Acuerdo General, en particular el artículo XXIII, a que sus representaciones se examinaran con comprensión, y, si finalmente no se llegaba a un arreglo satisfactorio, podía someter la cuestión a las PARTES CONTRATANTES, tal como lo había hecho Finlandia en este caso. Toda conclusión en otro sentido daría a los gobiernos una libertad completa y una discreción ilimitada para tomar decisiones respecto de casos de dumping sin que hubiera posibilidad alguna de examinar en el GATT las medidas adoptadas al respecto. Ello conduciría a una situación inadmisible desde el punto de vista de la observancia de las normas y el mantenimiento del orden en las relaciones comerciales internacionales regidas por el Acuerdo General."

7.12 Consideramos que este argumento tienen un gran peso. Pero no consideramos que nuestro examen sea un sustituto del procedimiento llevado a cabo por las autoridades investigadoras nacionales o por el OST. Más bien, a nuestro juicio, la función de un Grupo Especial debe ser evaluar objetivamente el examen realizado por la autoridad investigadora nacional, en este caso el CITA. Prestamos especial atención al hecho de que en una serie de informes de grupos especiales en el contexto de derechos antidumping y subvenciones/medidas compensatorias se ha aclarado que no es el papel de los grupos especiales emprender un examen de novo.¹⁷ A nuestro juicio, la misma consideración se aplica a los grupos especiales que actúan en el contexto del ATV, pues se les requerirá, como en el contexto de casos relativos a derechos antidumping y/o subvenciones/medidas compensatorias, que examinen la compatibilidad de la determinación adoptada por una autoridad investigadora nacional que imponga una restricción con las disposiciones pertinentes de los instrumentos jurídicos pertinentes de la OMC, en este caso, el ATV. Consideramos que la función del Grupo Especial consiste en examinar la compatibilidad de esa medida con la legislación estadounidense con las obligaciones internacionales que incumben a este país, y no la compatibilidad de esa medida con la legislación estadounidense por la que se da cumplimiento a las obligaciones internacionales de los Estados Unidos. En consecuencia, el ATV constituye, a nuestro juicio, el marco jurídico pertinente en este asunto.

7.13 Por lo tanto, hemos decidido, de conformidad con el artículo 11 del ESD, formular una evaluación objetiva del Informe publicado por las autoridades estadounidenses el 23 de marzo de 1995 ("el Informe de marzo") que, como las partes en la diferencia han acordado, constituye precisamente el ámbito del asunto que tiene ante sí el Grupo Especial, pero sin emprender un examen de novo.¹⁸ Consideramos que la evaluación objetiva debe comprender un examen que permita determinar si el CITA había examinado todos los hechos pertinentes que tenía ante sí (incluidos aquellos que podían apartarlo de una determinación afirmativa con arreglo a la segunda frase del párrafo 2 del artículo 6 del ATV), si se había dado una explicación adecuada de la forma en que los hechos en su totalidad apoyaban la determinación formulada y, en consecuencia, si esa determinación era compatible con las obligaciones internacionales de los Estados Unidos.¹⁹ Observamos a este respecto que en respuesta a la pregunta formulada por el Grupo Especial, los Estados Unidos alegaron que éste debía examinar si las autoridades nacionales habían basado su determinación en un examen de los factores requeridos por el ATV, y si la base para la determinación se había explicado en forma adecuada. A juicio de los Estados Unidos, un enfoque semejante era compatible con la norma de examen adoptada en el "Caso de los sombreros de fieltro".²⁰

La carga de la prueba

7.14 Las partes en la diferencia mantienen posturas diferentes en relación con la carga de la prueba. El argumento esencial de los Estados Unidos es que no les incumbe demostrar nuevamente la conformidad de la restricción con las normas pertinentes del ATV, puesto que ya lo hicieron en el Informe de marzo. Costa Rica, por otro lado, insiste en afirmar que, según lo dispuesto en los párrafos 2 y 4 del artículo 6 del ATV, los Estados Unidos debían demostrar, en la medida en que lo requiriera el Grupo Especial, que las condiciones exigidas previamente a la imposición de la restricción se habían cumplido efectivamente.

7.15 Recordamos en este contexto que uno de los elementos centrales del ATV es la prohibición, en principio, de que los Miembros recurran a nuevas restricciones diferentes de las notificadas en virtud del párrafo 1 del artículo 2 del ATV. El párrafo 4 del artículo 2 del ATV estipula lo siguiente:

"... No se introducirá ninguna nueva restricción en términos de productos o de Miembros, salvo en virtud de las disposiciones del presente Acuerdo o de las disposiciones pertinentes del GATT de 1994" (las cursivas se han añadido).

Señalamos además que el párrafo 2 del artículo 6 del ATV dispone lo siguiente:

"Podrán adoptarse medidas de salvaguardia al amparo del presente artículo cuando, sobre la base de una determinación formulada por un Miembro, se demuestre que..." (las cursivas se han añadido).

7.16 En nuestra opinión, el artículo 6 del ATV es una excepción a la norma prevista en el párrafo 4 del artículo 2 del ATV. Es un principio general del derecho, cabalmente reconoció por los grupos especiales en la práctica anterior del GATT, que la parte que ha invocado una excepción con el fin de justificar sus acciones tiene el deber de probar que ha cumplido los requisitos para invocarla. En consecuencia, en nuestra opinión, les incumbe a los Estados Unidos demostrar que han cumplido, al presentar su Informe de marzo, los requisitos establecidos en los párrafos 2 y 4 del artículo 6 del ATV, el cual, como convinieron las partes en la diferencia, constituye el ámbito de la cuestión sobre la que tiene que decidir el Grupo Especial.

La interpretación del ATV

7.17 El párrafo 2 del artículo 3 del ESD exige a los grupos especiales que interpreten los acuerdos abarcados "de conformidad con las normas usuales de interpretación del derecho internacional público". Dichas normas usuales de interpretación forman parte integrante del texto de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.²¹

El párrafo 1 del artículo 31 de dicha Convención dispone lo siguiente:

"Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuanta su objetivo y fin."

7.18 En primer lugar, debemos prestar atención a la frase "sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos". La razón por la que, en nuestra opinión, se presta una particular atención al contexto es simplemente que los términos de un Tratado no deben interpretarse aisladamente sino en el contexto que les corresponde dentro de todo el Acuerdo. Recordamos que el párrafo 2 del artículo 31 de la mencionada Convención dispone expresamente que dentro del contexto de un tratado está incluido el propio texto. Por lo tanto, a la hora de interpretar los párrafos 2 y 4 del artículo 6 del ATV, no cabe duda de que es pertinente el texto íntegro del ATV.

7.19 Por otro lado, el objetivo general del ATV es la integración del sector de los textiles y el vestido en el GATT de 1994, como se desprende claramente del artículo 1 del ATV. En ese sentido, el ATV exige la notificación de todas las restricciones cuantitativas en vigor (artículo 2 del ATV), y dispone que éstas quedarán sin efecto a partir del año 2004 (artículo 9 del ATV). El ATV permite la adopción de nuevas restricciones, además de las que han sido objeto de notificación al amparo del artículo 2 del ATV, con respecto a productos que aún no hayan sido integrados en el GATT de 1994 de conformidad con lo dispuesto en los párrafos 6 y 8 del artículo 2 del ATV, pero solamente a título excepcional y de conformidad con lo estipulado en las disposiciones pertinentes del ATV o del GATT de 1994. El párrafo 4 del artículo 2 del ATV dispone lo siguiente:

"... No se introducirá ninguna nueva restricción en términos de productos o de Miembros, salvo en virtud de las disposiciones del presente Acuerdo o de las disposiciones pertinentes del GATT de 1994" (las cursivas se han añadido).²²

La naturaleza excepcional de dichas restricciones viene confirmada por la fórmula empleada en el párrafo 1 del artículo 6 del ATV, el cual dice lo siguiente:

"... La salvaguardia de transición deberá aplicarse con la mayor moderación posible y de manera compatible con las disposiciones del presente artículo y con la realización efectiva del proceso de integración previsto en el presente Acuerdo" (las cursivas se han añadido).

7.20 Por último, recordamos que las disposiciones pertinentes deben interpretarse de buena fe. Sobre la base de los términos utilizados, del contexto y del objetivo general del Acuerdo, los Miembros exportadores pueden esperar legítimamente que las salvaguardias de transición, adoptadas al amparo del artículo 6 del ATV, se apliquen siempre (con moderación) a fin de cumplir estrictamente el objetivo de proteger a los productores nacionales de productos similares y o directamente competidores. Los Miembros exportadores pueden, en otros términos, esperar legítimamente que el acceso al mercado y las inversiones realizadas no se vean frustrados por el recurso indebido que hagan los Miembros importadores a ese tipo de medidas.

7.21 La interpretación de estas disposiciones a la luz del artículo 31 de la Convención antes mencionada nos lleva a la conclusión de que sólo se puede recurrir a las salvaguardias de transición a título excepcional. En consecuencia, a nuestro juicio, el artículo 6 del ATV debe interpretarse en sentido estricto. Esta conclusión está en consonancia con la práctica seguida por los grupos especiales del GATT en el pasado.²³

Para Continuar con Estados Unidos - Restricciones Aplicadas a las Importaciones de Ropa Interior de Algodón y Fibras Sintéticas o Artificiales

¹⁵Véase "Report on the Withdrawal by the United States of a Tariff Concession under Article XIX of the General Agreement on Tariffs and Trade" (Informe sobre la retirada por los Estados Unidos de una concesión arancelaria al amparo del artículo XIX del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, en francés e inglés solamente), documento del GATT CP/106, adoptado el 22 de octubre de 1951 (CP.6/SR.19), versión publicada por la Secretaría en noviembre de 1951, introducción de E. Wyndham White.

¹⁶ "Nueva Zelandia - Importaciones de transformadores eléctricos procedentes de Finlandia", adoptado el 18 de julio de 1985, IBDD 32S/58.

¹⁷Véanse los informes de los Grupos Especiales siguientes: "Corea - Derechos antidumping sobre las importaciones de resinas poliacetálicas procedentes de los Estados Unidos", adoptado el 27 de abril de 1993; "Estados Unidos - Imposición de derechos antidumping a las importaciones de salmón del Atlántico fresco y refrigerado procedentes de Noruega", adoptado el 27 de abril de 1994; "Iniciación por los Estados Unidos de una investigación en materia de derechos compensatorios respecto de determinados productos de madera blanda para construcción procedentes del Canadá", adoptado el 3 de junio de 1987, IBDD 34S/220.

¹⁸El examen de novo, si procede, ha de ser realizado por el OST. El párrafo 3 del artículo 8 del ATV dice lo siguiente: "El OST ... se basará en las notificaciones e informaciones presentadas por los Miembros en virtud de los artículos pertinentes del presente Acuerdo, complementadas por las informaciones adicionales o los datos necesarios que los Miembros le presenten o que decida recabar de ellos." El párrafo 5 del artículo 8 del ATV exige que el OST proceda a "examinar a fondo y prontamente" la cuestión.

¹⁹Este enfoque es en gran parte compatible con el adoptado por los informes de los grupos especiales citados en la nota de pie de página 16, aunque cabe señalar que la norma de examen fue expresada en términos ligeramente distintos en cada uno de los informes antes mencionados.

²⁰Véase el párrafo 5.45 supra.

²¹Véase el informe del Órgano de Apelación en el caso "Estados Unidos - Pautas para la gasolina reformulada y convencional" (WT/DS2/AB/R).

²²Hemos observado que una nota de pie de página del párrafo 4 del artículo 2 del ATV dice lo siguiente: "Entre las disposiciones pertinentes del GATT de 1994 no está incluido el artículo XIX en lo que respecta a los productos aún no integrados en el GATT de 1994, sin perjuicio de lo estipulado expresamente en el párrafo 3 del Anexo".

²³ Véanse los informes de los grupos especiales sobre los casos siguientes: "Canadá - Aplicación de la Ley sobre el examen de la inversión extranjera (FIRA)", adoptado el 7 de febrero de 1984, IBDD 30S/151; "Estados Unidos - Derecho de usuario de la aduana", adoptado el 2 de febrero de 1988, IBDD 35S/282; "Japón - Restricciones aplicadas a la importación de ciertos productos agropecuarios", adoptado el 22 de marzo de 1988, IBDD 35S/185; "Comunidad Económica Europea - Restricciones a la importación de manzanas de mesa - Reclamación de Chile", adoptado el 22 de junio de 1989, IBDD 36S/104; "Canadá - Restricciones aplicadas a las importaciones de helado y yogur", adoptado el 5 de diciembre de 1989, IBDD 36S/73; "Comunidad Económica Europea - Reglamento relativo a la importación de piezas y componentes", adoptado el 16 de mayo de 1990, IBDD 37S/147; "Estados Unidos - Imposición de derechos compensatorios a la carne de cerdo fresca, refrigerada y congelada procedente del Canadá", IBDD 38S/32; "Estados Unidos - Definición de producción con respecto a los vinos y productos vitícolas", adoptado el 28 de abril de 1992, IBDD 39S/507; "Estados Unidos - Medidas que afectan a las bebidas alcohólicas y derivadas de la malta", adoptado el 19 de junio de 1992, IBDD 39S/242.