5.156 En la determinación de la atribución por países, la situación básica a que debió hacer frente el CITA era que en la categoría 352/652, la mitad de las importaciones totales estaba representada por importaciones efectuadas con arreglo al régimen de tráfico de perfeccionamiento pasivo (partes cortadas ensambladas en el extranjero), y el 30 por ciento de las importaciones procedían de los dos principales proveedores, la República Dominicana y Costa Rica, ambas no sometidas a control. Los Estados Unidos debían establecer un equilibrio en la aplicación de políticas que afectaban a sus propios programas de tráfico de perfeccionamiento pasivo sin que ninguna consideración tuviese preferencia sobre las demás. La limitación aplicada a Costa Rica sobre la ropa interior constituía un ejemplo.

5.157 Los Estados Unidos explicaron que muchos países proveedores de ropa interior a los Estados Unidos que estaban sometidos a restricción no utilizaban el programa "807" y tampoco podían acogerse al programa "807A". Muchos de los límites específicos a los que esos países estaban sujetos habían sido considerablemente excedidos por el nivel de las importaciones alcanzado por Costa Rica en el momento en que se impuso la limitación. El elevado nivel alcanzado por Costa Rica se debía a su participación en el régimen de tráfico de perfeccionamiento pasivo, por lo que evidentemente ese país no estaba interesado en participar en el programa destinado a conceder un trato más favorable al comercio. La política estadounidense que prevé un régimen liberal de acceso de las importaciones para las prendas de vestir ensambladas en el Caribe había resultado pues en una situación en la que las importaciones competidoras correspondientes a la categoría 352/652 procedentes de países que no formaban parte de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe estaban en una situación de desventaja. Los niveles propuestos tenían por finalidad corregir parcialmente esa situación. En una medida de salvaguardia, diversos factores tales como las consideraciones de equidad con respecto a otros proveedores, los intereses de las empresas estadounidenses y consideraciones más amplias de política comercial se reflejaban asimismo en la posición global adoptada en las negociaciones. Conjuntamente con la oferta de unos niveles de acceso garantizados (GAL) considerables hecha a Costa Rica, los Estados Unidos habían propuesto establecer un Límite Específico a fin de abarcar las importaciones de ropa interior producida con tejido no fabricado ni cortado en los Estados Unidos que, si bien era inferior al nivel de la solicitud, era más que suficiente para permitir el nivel existente estimado de ese comercio. Esa oferta era conforme a las aceptadas por los otros principales proveedores como la República Dominicana, por ejemplo, que convinieron en un SL muy por debajo del nivel de comercio.

5.158 Los límites establecidos en relación con las convocatorias a consulta con respecto a la ropa interior efectuados en 1995 favorecían considerablemente el "comercio 807A". La política estadounidense de permitir un trato más liberal de los productos comprendidos en la Iniciativa de la Cuenca del Caribe que contenían tejidos producidos en los Estados Unidos obviamente aumentaba los beneficios de la economía estadounidense. Para evaluar el efecto perjudicial de las importaciones, los niveles absolutos eran sólo uno de los muchos elementos tomados en consideración, junto con las tasas de crecimiento, la capacidad de los productores nacionales de introducir ajustes, las pautas del empleo, la estructura de la rama de producción, etc. Las mercancías importadas en el marco de la disposición "807A" no eran consideradas menos perjudiciales que las que no estaban comprendidas en el régimen GAL 807 ni que otras importaciones, pero se reconocía que la índole de su efecto en la rama de la producción nacional podía ser considerablemente diferente. A diferencia de las importaciones GAL, las no GAL no podían beneficiarse de un aumento del acceso contingentario. Una distinción importante entre las empresas estadounidenses era la efectuada entre aquellas que habían trasladado sus instalaciones de ensamblado de prendas de vestir acabadas al Caribe a fin de beneficiarse de la disposición 807 con respecto a los derechos y el acceso en condiciones liberales de conformidad con la Iniciativa de la Cuenca del Caribe, y aquellas que continuaban produciendo prendas de vestir acabadas en el país. Las primeras eran las empresas que habían trasladado el grueso de su producción de ropa interior al extranjero y estaban cosechando enormes beneficios gracias a las concesiones comerciales en el marco de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe. Paralelamente, las restricciones tenían también por finalidad otorgar un grado de protección temporal a los productores estadounidenses que no habían aún comenzado, o se encontraban en las primeras etapas de los ajustes destinados a mejorar la competitividad internacional de esta categoría de productos.

5.159 En opinión de los Estados Unidos, el programa GAL reconocía las circunstancias económicas concretas de la fabricación de prendas de vestir y tenía por finalidad proporcionar una opción competitiva a las empresas estadounidenses que operaban en esa rama de producción y, desde una perspectiva política, aportaba algunos importantes beneficios: i) los niveles comparativamente elevados ofrecidos permitían la suficiente flexibilidad y margen de maniobra a las empresas estadounidenses y sus interlocutores de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe como para atender en forma eficaz el mercado, al mismo tiempo que proporcionaban cierta seguridad y un nivel de referencia a los productores nacionales que no estaban en condiciones o no deseaban participar en operaciones de perfeccionamiento pasivo; ii) antes de la paridad final de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC), el programa GAL constituía un medio de identificar las mercancías que reunían las condiciones necesarias para beneficiarse de la paridad, permitiendo al mismo tiempo que un menor Limite Específico ejerciese cierto grado de control sobre el componente del comercio no abarcado por los GAL, que presumiblemente sería ocupado por mercancías sin contenido estadounidense; y iii) los elevados niveles GAL ofrecidos en la categoría 352/652 eran además una manifestación del deseo de dar una garantía de acceso amplio al mercado estadounidense durante el período de tres años de duración de la limitación y en previsión de la futura inclusión de los países de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe en una Zona de Libre Comercio de las Américas más amplia. No era previsible que se pudiesen cubrir esos niveles plenamente de forma inmediata.

5.160 Costa Rica sostuvo que ninguna de esas consideraciones estaba incluida en el ATV: por tanto, éstas no podían servir de justificaciones para apartarse de sus disposiciones. Si bien esas consideraciones podían ser de utilidad a nivel nacional, éstas no autorizaban a los Estados Unidos a incumplir sus obligaciones a tenor del ATV.

5.161 Costa Rica hizo hincapié en que el comercio GAL y el "comercio 807" no debían confundirse. Por "comercio 807" se entendían los productos ensamblados utilizando componentes estadounidenses, que podían representar la totalidad o parte de los componentes utilizados para ensamblar el producto y debían ser cortados en los Estados Unidos, si bien la tela podía proceder de cualquier parte del mundo. Así pues, dentro de la categoría de "comercio 807", se podían incluir las prendas de vestir que reunían las condiciones necesarias para beneficiarse de los GAL, es decir fabricadas con tejido producido y cortado en los Estados Unidos, y otras sujetas a un Límite Específico (SL), que serían las fabricadas con tela no producida ni cortada en los Estados Unidos, independientemente de su cantidad. En suma, a efectos de las limitaciones estadounidenses, el comercio "807" comprendía tanto el programa SL como el GAL, en la medida en que ambos compartían la característica de que los productos habían sido fabricados con una cierta cantidad, por lo menos, de tela cortada en los Estados Unidos.

5.162 El punto de vista de los Estados Unidos sobre esa cuestión era que estaban de acuerdo en que era imposible distinguir, con los datos disponibles, entre los productos de la categoría 352/652 que reunían las condiciones para beneficiarse de un contingente GAL y los que no. Esa había sido su posición durante el procedimiento. Esa consideración era, de hecho, un elemento importante de las ofertas estadounidenses de los contingentes GAL en las negociaciones con Costa Rica, puesto que una determinación de ese tipo no podía efectuarse sin que existiese un acuerdo que contuviese una disposición GAL.

5.163 Costa Rica hizo también una referencia específica a la exposición estadounidense contenida en la penúltima frase del párrafo 5.149. A ese respecto, Costa Rica destacó dos aspectos, primero, únicamente después de la constatación de que la imposición de una limitación estaba justificada podía el Miembro importador aplicar esa limitación, teniendo presente su obligación de conceder el nivel mínimo SL prescrito por el párrafo 8 del artículo 6 del ATV, que en ese caso equivaldría a 14.423.178 docenas. Además, debía también concederse, a tenor de lo dispuesto en el párrafo 6 d) del artículo 6, un "trato más favorable" a las reimportaciones, que constituyera necesariamente una mejora de las condiciones a las que el Miembro cuyo comercio había sido restringido hubiera tenido derecho. Toda interpretación diferente de esa disposición se consideraba incorrecta. Costa Rica afirmó además que, al pretender imponerle un contingente SL inferior al nivel propuesto en la solicitud de consultas y tratar de justificar la adopción de la medida de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV mediante la concesión de un contingente GAL de 40 millones, los Estados Unidos infringían el párrafo 8 del artículo 6 del ATV, así como el párrafo 6 d) del artículo 6. El párrafo 8 del artículo 6 prescribe que el nivel SL mínimo sea el nivel del contingente. Por encima de ese nivel, el Miembro importador estaba obligado a ofrecer un trato más favorable a las reimportaciones procedentes del Miembro exportador. En todo caso, un acceso incondicionado no podía ser sustituido por un acceso condicionado, aun si el último fuese mayor en términos de cantidad que el primero.

5.164 Costa Rica reiteró que, en ausencia de procedimientos GAL, era imposible que los Estados Unidos identificasen y vigilasen las importaciones que podían beneficiarse del programa GAL y, de esa forma, determinasen que el contingente SL ofrecido, si bien inferior al nivel de la solicitud, era más que suficiente puesto que no existían datos para determinar esa cuantía. La norma contenida en el ATV no era un nivel SL que fuese más que suficiente, sino un nivel SL que equivalía al nivel de la solicitud como mínimo. Los Estados Unidos justificaban sus ofertas basándose en estimaciones sin base, que eran únicamente estimaciones arbitrarias realizadas por el Gobierno estadounidense.

5.165 En respuesta a la cuestión anterior, los Estados Unidos convinieron en que el Miembro importador, sólo después de que hubiese determinado que la imposición de una restricción de salvaguardia era necesaria y justificada, podía aplicar la restricción. Los Estados Unidos sostuvieron siempre que esa era la situación en este caso. No estuvieron de acuerdo en que sus propuestas durante las consultas eran incompatibles con el párrafo 8 del artículo 6 del ATV. Era evidente que todas las propuestas hechas a Costa Rica suponían niveles por encima del período de referencia prescrito en el párrafo 8 del artículo 6. Las propuestas hechas en relación con el componente de Nivel de Acceso Garantizado (GAL) de la restricción se ajustaban a lo dispuesto en el párrafo 8 del artículo 6, así como a lo dispuesto en el párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV. Las propuestas GAL se hicieron en el entendimiento de que ese programa mejoraba el acceso para Costa Rica. El mejor acceso se puso de relieve en acuerdos anteriores concertados con Costa Rica, y otros países de la Cuenca del Caribe, así como el hecho de que las empresas establecidas en Costa Rica que participaban en el programa GAL habían traído aparejada la creación de más empleos para nacionales costarricenses, así como inversiones en Costa Rica, y que los productos exportados a los Estados Unidos en el marco del programa GAL eran considerados incluso en las estadísticas de Costa Rica como productos costarricenses cuando eran exportados a los Estados Unidos (y como importaciones cuando entraban en Costa Rica como partes cortadas).

5.166 Los Estados Unidos habían cumplido su obligación dimanante del ATV de otorgar un trato más favorable a las reimportaciones. El cumplimiento de esa obligación se hizo una vez que los Estados Unidos habían satisfecho los requisitos prescritos en los párrafos 2, 3 y 4 del artículo 6. El párrafo 6 d) del artículo 6 otorgaba al Miembro importador amplias facultades sobre cómo proporcionar a las reimportaciones un trato más favorable. Esa era la forma en que se había negociado el texto. Los Estados Unidos habían establecido un programa GAL que exigía, para su adecuada vigilancia y certificación, el consentimiento del Miembro exportador. No podía culparse a los Estados Unidos por la decisión de Costa Rica de no aceptar su oferta de trato más favorable. Todos los programas de tráfico de perfeccionamiento pasivo en otros países solían ser programas preferenciales, que daban al país importador margen suficiente para fijar los criterios de participación en el programa, incluida la condición de la utilización de telas fabricadas en el país importador. Los Estados Unidos no eran el único país que establecía esa condición; otros Miembros de la OMC imponían contingentes, que limitaban el tráfico de perfeccionamiento pasivo. La base normativa de las diversas condiciones para la participación en un programa de tráfico de perfeccionamiento pasivo de un país importador puede representar en sí misma el equilibrio de diversos intereses nacionales. En el caso de los Estados Unidos, el equilibrio de los intereses alcanzado más allá de la rama de producción servía de ayuda cuando se adoptaban medidas de salvaguardia en relación con importaciones que incluían reimportaciones. La medida de salvaguardia adoptada en este caso no era una medida destinada a introducir un ajuste en el producto en una fase inicial del proceso de producción.

5.167 Costa Rica señaló que los Estados Unidos habían mencionado que la equidad era uno de los factores tomados en consideración cuando se establecía una salvaguardia. No obstante, los Estados Unidos, además de no tener justificación, nunca llegaron a la mitad del nivel SL mínimo al que Costa Rica tenía derecho, ni tampoco era ese nivel comparable en términos absolutos ni relativos a los niveles convenidos con los demás países convocados a consulta con respecto a esa misma categoría. Otros países habían recibido un contingente SL mayor que los niveles fijados en la correspondiente solicitud, en algunos casos con aumentos que ascendían del 54 al 99 por ciento en el acceso SL. En opinión de Costa Rica, la República Dominicana había aceptado un contingente SL inferior al nivel de la solicitud como resultado de las constataciones hechas por los Estados Unidos después de que en diversas investigaciones se había determinado la existencia de reexpediciones de productos en esa categoría.

5.168 Los Estados Unidos respondieron al punto anterior, manifestando que las consideraciones sobre la equidad hechas por los Estados Unidos fueron debatidas a fondo con Costa Rica y con otros países durante las consultas. Costa Rica insistió en un nivel de acceso que iba más allá de lo que era equitativo en el caso del acceso de Costa Rica al mercado estadounidense y en comparación con los demás países. No era cierto que todos los demás países recibieron un SL mayor que el nivel de la solicitud. Lo más extraordinario de las afirmaciones de Costa Rica sobre esa cuestión era la falsa afirmación de que la menor cuota en SL de la República Dominicana debía atribuirse a las reexpediciones supuestas. Las reexpediciones a que hizo referencia Costa Rica ya estaban abarcadas antes del acuerdo con la República Dominicana, y los casos de reexpedición tuvieron lugar antes del plazo correspondiente de la medida de salvaguardia. Además, en opinión de Estados Unidos, ni siquiera la República Dominicana estaba de acuerdo con la afirmación de Costa Rica.

5.169 Costa Rica hizo notar también que los Estados Unidos habían declarado (párrafo 5.158) que "a diferencia de las importaciones GAL, las no GAL no podían beneficiarse de un aumento del acceso contingentario"; no obstante, los Estados Unidos habían notificado los SL y los GAL de conformidad con el artículo 2 del ATV. Así pues, ambos contingentes estaban sujetos a los mayores porcentajes prescritos por el párrafo 1 del artículo 2 del ATV. Asimismo, las consideraciones estadounidenses destinadas a justificar los niveles de los GAL ofrecidos y convenidos en esa categoría (Programa de paridad con el TLC o la Zona de Libre Comercio de las Américas) no podían ser utilizados como justificaciones para apartarse de las disposiciones del ATV.

5.170 Los Estados Unidos argumentaron que Costa Rica no interpretaba correctamente el párrafo 1 del artículo 2 del ATV en relación con el aumento de los contingentes, y en particular con el aumento de los GAL notificado por los Estados Unidos de conformidad con el artículo 2. En primer lugar, Costa Rica no comprendió qué querían decir los Estados Unidos en relación con las condiciones necesarias para beneficiarse de un mayor acceso contingentario. Esas condiciones hacían referencia a los requisitos del programa GAL, que era un programa nacional estadounidense, el cual no se había establecido en el marco del ATV. En segundo lugar, los Estados Unidos no podían discernir ninguna prescripción de aumento de los porcentajes de los contingentes en el párrafo 1 del artículo 2 del ATV como afirmaba Costa Rica. Incluso si Costa Rica deseaba referirse a otra disposición del artículo 2, el precepto se aplicaría únicamente a aquellos niveles que tuviesen específicamente asignado un crecimiento antes de la notificación prevista en el artículo 2. Los GAL notificados según lo dispuesto en el artículo 2 no comprendían específicamente porcentajes de crecimiento, puesto que los contingentes GAL ya proporcionaban acceso en condiciones preferenciales. Las consideraciones de política estadounidense a la hora de proporcionar un trato más favorable o de negociar cualquier solución con Costa Rica, especialmente en los casos en que esas consideraciones incluían beneficios resultantes tanto para los Estados Unidos como para Costa Rica, no constituían violaciones del ATV. No se planteaba aquí si el ATV contenía o requería consideraciones de política. No obstante, los Estados Unidos hicieron notar en este procedimiento que la auténtica facultad discrecional estipulada en el párrafo 6 d) del artículo 6 en cuanto a la concesión de un trato más favorable daba cabida a consideraciones de política -teniendo en cuenta incluso la paridad con el TLC en relación con los productos textiles y del vestido- que los Estados Unidos consideraban de interés general para Costa Rica.

Las medidas adoptadas por los Estados Unidos en la aplicación de la salvaguardia

5.171 En opinión de los Estados Unidos, la determinación del CITA había sido totalmente razonable, fundamentándose en la situación de existencia de perjuicio grave o de amenaza real, y Costa Rica no había demostrado lo contrario. Si bien los Estados Unidos habían dado muestras de generosidad en el contexto de su estrategia de negociación bilateral, ello no modificaba el hecho de que la determinación inicial se había adoptado basándose en la existencia de perjuicio grave o de amenaza real de perjuicio grave. En las negociaciones bilaterales sobre los textiles, la posición de los Estados Unidos era el resultado de la consideración conjunta de varios factores de política general, tales como la necesidad de tiempo para introducir el reajuste estructural en la rama estadounidense de producción, consideraciones de equidad frente a otros abastecedores, las prescripciones del párrafo 6 del artículo 6 del ATV y los aspectos generales de la política comercial y la política exterior. El ATV no establecía ningún límite a las políticas que podían tenerse en cuenta al respecto: de hecho, una limitación de ese tipo sería contraria a los intereses de los exportadores de textiles y prendas de vestir. �Habría que interpretar, según la argumentación de Costa Rica, que el ATV obligaba a los Miembros importadores a ofrecer en las negociaciones únicamente el acceso más limitado posible a su mercado?

5.172 En el marco del párrafo 6 d) del artículo 6, los Estados Unidos habían propuesto a Costa Rica una limitación de 7 millones de docenas sobre la base de un límite específico (SL) y un nivel de acceso garantizado de otros 40 millones de docenas para el futuro comercio que reuniese las condiciones necesarias para poder beneficiarse de los GAL. El CITA había determinado que las importaciones de productos de la categoría 352/652 causaban o amenazaban realmente causar un perjuicio grave a la rama estadounidense de producción de ropa interior, y que ese perjuicio grave era imputable a las importaciones procedentes de Costa Rica, que alcanzaban un volumen de 14,4 millones de docenas. Con los niveles de acceso propuestos a Costa Rica se pretendía garantizar durante el período de la limitación el acceso al mercado de las exportaciones de Costa Rica. A cambio, el acuerdo habría establecido una entrada ordenada de las importaciones procedentes de ese país, que daría a la industria estadounidense el tiempo suficiente para adaptarse al aumento de la competencia de las importaciones en el mercado estadounidense de ropa interior.

5.173 Los Estados Unidos argumentaron que, al evaluar el programa GAL, el Grupo Especial no debía perder de vista los objetivos generales del ATV. El Acuerdo haría realidad, en sus 10 años de vigencia, una antigua aspiración: la integración del sector de los textiles y prendas de vestir en el GATT. Para alcanzar esa meta era imprescindible que en ese período la industria de textiles y prendas de vestir de los Miembros importadores llevase a cabo un reajuste estructural sustancial y difícil. El programa GAL constituía un mecanismo de reajuste durante ese período. Las salvaguardias del artículo 6 tenían un carácter meramente transitorio y una duración máxima de tres años. No obstante, el Acuerdo había reconocido la necesidad de salvaguardias de esa naturaleza para que la rama de producción se ajustase y preparase al entorno posterior a la integración, que sería una realidad dentro de menos de 10 años. El Acuerdo contenía disposiciones de procedimiento que exigían que esas medidas de salvaguardia no se adoptaran sin celebrar consultas y conversaciones con el país exportador y que aumentaban al máximo la posibilidad de que las medidas se aplicaran por consenso en una forma que tuviese en cuenta los intereses del país exportador. El programa GAL era plenamente compatible con esos principios de política general.

8. ATRIBUCIÓN A UN PAÍS (O PAÍSES) EXPORTADOR(ES) CONSIDERADO(S) INDIVIDUALMENTE

5.174 Costa Rica señaló que la aplicación de una medida de salvaguardia transitoria al comercio de un determinado Miembro requería el cumplimiento de dos etapas sucesivas, cada una de ellas con sus respectivos requisitos de fondo. En el caso en examen, los Estados Unidos no habían demostrado los presupuestos necesarios para tener derecho a recurrir al mecanismo de salvaguardia, según los párrafos 2 y 3 del artículo 6 del ATV. En consecuencia, no procedía analizar si se habían cumplido o no los requisitos sustantivos establecidos en la etapa de atribución prevista en el párrafo 4 del artículo 6 del ATV. No obstante, se aportó, a efectos ilustrativos, un análisis de la forma en que los Estados Unidos habían incumplido también esta segunda etapa del proceso, con lo cual se comprobaba, una vez más, la naturaleza injustificada de la restricción adoptada en contra del comercio costarricense en la categoría 352/652.

5.175 El primer requisito que el Miembro importador debe demostrar en esta segunda etapa del proceso es, según el párrafo 4 del artículo 6 del ATV, el siguiente:

" ... Se determinará a qué Miembro o Miembros debe atribuirse el perjuicio grave o la amenaza real de perjuicio grave a que se refieren los párrafos 2 y 3 sobre la base de un incremento brusco y sustancial, real o inminente, de las importaciones procedentes de ese Miembro o Miembros considerados individualmente ... ."

Para estos efectos, el párrafo 7 del artículo 6 del ATV señala que

" ... La solicitud de consultas habrá de ir acompañada de información concreta y pertinente sobre los hechos y lo más actualizada posible, en especial en lo que respecta a: ... b) los factores a que se hace referencia en el párrafo 4, sobre la base de los cuales se proponga recurrir a medidas de salvaguardia contra el Miembro o Miembros de que se trate."

Obligación de presentar información concreta y pertinente

5.176 Costa Rica argumentó que de conformidad con lo anterior, los Estados Unidos estaban obligados a presentar la información concreta y pertinente y de efectuar un examen, sobre una base individual, del caso concreto del comercio costarricense. En el Informe de marzo, sobre el cual se basaba la restricción unilateral, los Estados Unidos habían pretendido demostrar en cuatro líneas que existió un incremento brusco y sustancial, real o inminente, de las importaciones procedentes de Costa Rica. Para esos efectos, los Estados Unidos proporcionaron algunas estadísticas, sin efectuar ningún tipo de análisis. Esta omisión del análisis, que formaba parte de su obligación de demostración, era sumamente grave, y todavía más en este caso, pues, el impacto del "comercio 807" en el comercio costarricense de productos clasificados en la categoría 352/652 era determinante.

5.177 La posibilidad de atribuir un determinado supuesto de perjuicio grave o amenaza real de perjuicio grave a otro Miembro dependía, evidentemente, de la existencia de tales supuestos. En el caso en examen, por un lado, era muy cuestionable que existiera un incremento de las importaciones costarricenses de este producto -salvo que éstas se considerasen pura y simplemente, dejando de lado sus características especiales- y, por otro, no existía tal perjuicio grave o amenaza real de perjuicio grave.

5.178 Podía demostrarse que, de haber existido tal perjuicio o amenaza, no podía ser atribuible a las importaciones de Costa Rica, con el sólo remitirse a las propuestas formuladas por los Estados Unidos a Costa Rica con miras a alcanzar un acuerdo en cuanto al volumen de la restricción cuantitativa. �Cómo era posible sostener que 14,4 millones de docenas de ropa interior, que fue la cantidad que Costa Rica exportó en 1994, causaban un perjuicio grave o una amenaza real de perjuicio grave a la rama de producción estadounidense de ropa interior, si los Estados Unidos habían propuesto a Costa Rica que la restricción en esa categoría se ubicara en el orden de los 47 millones de docenas? La única conclusión posible era que los Estados Unidos tampoco habían cumplido su obligación de demostrar este requisito sustantivo, infringiendo de esa manera el párrafo 4 del artículo 6 del ATV.

Naturaleza de las exportaciones de Costa Rica

5.179 Costa Rica recordó que el 99,5 por ciento de sus exportaciones en la categoría 352/652 en 1993 y el 99,76 por ciento de esas mismas exportaciones en 1994 habían ingresado en los Estados Unidos bajo la subpartida arancelaria 9802.00.80, a efectos de gozar de la exención arancelaria prevista en dicha subpartida. Eso significaba que, en el caso del comercio de la categoría en examen entre Costa Rica y los Estados Unidos, se trataba, casi exclusivamente, de un proceso de coproducción o producción complementaria. En este supuesto, era cuestionable si se estaba en presencia de "importaciones" o si, más bien, se trataba de producción nacional que, si bien era ensamblada en Costa Rica, no perdía, por ese solo hecho, su carácter de tal. Se recordó que los propios Estados Unidos consideraban las importaciones de piezas cortadas para ser ensambladas en los Estados Unidos como productos del país en el que las piezas habían sido cortadas. En esas circunstancias, lo lógico hubiera sido que las exportaciones estadounidenses de piezas cortadas fueran consideradas productos de los Estados Unidos. De conformidad con lo anterior, no era posible hablar de un incremento de "importaciones" que, en verdad, no eran tales.

5.180 Los Estados Unidos señalaron que el párrafo 6 d) del artículo 6 se refería a la reimportación "según sea ésta definida por las leyes y prácticas del Miembro importador". Todas las reimportaciones de prendas de vestir, reúnan o no las condiciones de acceso a un contingente especial, están definidas según las leyes y prácticas de los Estados Unidos como "artículos extranjeros" y se les concede reducciones de derechos en la medida en que tengan contenido estadounidense. Con arreglo a la legislación de los Estados Unidos, los beneficios contingentarios aumentan si se ha concluido un acuerdo con el país exportador con respecto a las prendas de vestir ensambladas con telas producidas y cortadas en los Estados Unidos. No obstante, con arreglo a esa misma legislación, un elevado porcentaje de contenido nacional no confiere automáticamente origen estadounidense, ni convierte a una reimportación en un producto estadounidense.

5.181 Los Estados Unidos consideraron que a Costa Rica se le había proporcionado información incorrecta con respecto a las reimportaciones de textiles y de prendas de vestir. Costa Rica había afirmado en su comunicación que conforme a la norma de origen aplicable en los Estados Unidos a los productos que ingresan bajo la posición arancelaria 9802.00.80, el origen era el lugar donde las piezas habían sido cortadas. Por lo tanto, Costa Rica estaba afirmando que la ropa interior exportada por Costa Rica a los Estados Unidos, como había sido cortada en los Estados Unidos, era un producto de origen estadounidense conforme a la legislación de los Estados Unidos. Sin embargo, en virtud de dicha legislación el corte no confiere origen a estos productos. La norma de origen entonces vigente para los textiles y prendas de vestir y la norma de origen revisada, que entró en vigor el 1� de julio de 1996, no eran aplicables en absoluto a las reimportaciones de prendas de vestir, porque la Nota de los Estados Unidos a la partida 9802 de su Arancel Armonizado establece claramente que esas mercancías son "artículos extranjeros" y no productos estadounidenses. Por lo tanto, la ropa interior reimportada de Costa Rica a los Estados Unidos era considerada por la legislación estadounidense como producto costarricense.

5.182 Costa Rica adujo que, si se decidiese considerar que había existido un incremento de las importaciones costarricenses de ropa interior, resultaba muy claro que si tales importaciones estaban aumentando era porque la producción estadounidense de las piezas cortadas que luego eran ensambladas en Costa Rica estaba creciendo en esa misma proporción. Si en Costa Rica se ensamblaba cada día más ropa interior era porque en los Estados Unidos se producían cada día más piezas cortadas de ropa interior que requerían ser ensambladas, de lo cual se deducía que cualquier industria que produjera piezas cortadas de ropa interior se encontraba en una condición excelente y no requería, en consecuencia, ser protegida de algo que más bien beneficiaba a la industria productora de ropa interior. En consecuencia, ya sea que se adoptase una u otra tesis, lo cierto era que la medida impuesta por los Estados Unidos en contra del comercio costarricense de productos incluidos en la categoría 352/652 no encontraba fundamento en el párrafo 4 del artículo 6 del ATV.

9. TRATO MÁS FAVORABLE APLICABLE A LAS REIMPORTACIONES

5.183 Con respecto a la disposición de trato preferencial prevista en el párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV, Costa Rica señaló que se debían considerar tres aspectos diferentes: i) antes de establecer una restricción, ésta debía basar su justificación en los párrafos 2 y 3 del artículo 6 del ATV; ii) sólo una vez cumplidos los requisitos de esa etapa, el Miembro importador podía aplicar una restricción de esa naturaleza, teniendo en cuenta su obligación de garantizar el nivel mínimo SL estipulado en el párrafo 8 del artículo 6 del ATV (es decir, en el caso que nos ocupa, un contingente SL de 14.426.178), y sólo una vez cubierto dicho mínimo podía ampliar el trato más favorable establecido en el párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV; y iii) en consonancia con la expresión utilizada en el párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV, la concesión de este trato más favorable era obligatoria y debía suponer una mejora de las condiciones a las que el Miembro, cuyo comercio había sido restringido, hubiera podido aspirar legítimamente si no se le hubiese concedido el derecho al trato más favorable en cuestión. A solicitud del Grupo Especial, Costa Rica aclaró que en ningún momento había rechazado un trato más preferencial simplemente porque los Estados Unidos nunca llegaron a ofrecerlo. La mejor oferta de contingentes SL que éstos ofrecieron a Costa Rica no había alcanzado ni siquiera la mitad del nivel mínimo SL al cual tenía derecho en virtud del párrafo 8 del artículo 6 del ATV. Además, se había restringido aún más el SL hasta el punto de hacerlo depender de un sublímite y de la disposición de "ratchet down".

5.184 Los Estados Unidos señalaron que, en el ATV, la única referencia que se hacía a las reimportaciones figuraba después de la etapa en la que el Miembro importador había formulado su determinación de la existencia de perjuicio grave, o amenaza real de perjuicio grave, y había atribuido el mismo, en el contexto de las consultas sobre la aplicación de la salvaguardia de transición. Los Estados Unidos habían intentado dar un trato preferencial a las reimportaciones procedentes de Costa Rica en consonancia con los requisitos establecidos en el párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV. Dicho apartado dispone, en parte, lo siguiente:

["En la aplicación de la salvaguardia de transición deberán tenerse especialmente en cuenta los intereses de los Miembros exportadores, en los siguientes términos:] d) se concederá un trato más favorable a las reimportaciones por un Miembro de productos textiles y de vestido que ese Miembro haya exportado a otro Miembro para su elaboración y subsiguiente reimportación, según sea ésta definida por las leyes y prácticas del Miembro importador, y con sujeción a procedimientos adecuados de control y certificación, siempre que esos productos hayan sido importados de un Miembro para el cual este tipo de comercio represente un porcentaje significativo de sus exportaciones totales de textiles y vestido."

5.185 Los Estados Unidos argumentaron que, de conformidad con las normas consuetudinarias del derecho internacional aplicable a la interpretación de los tratados, reflejadas en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, habían examinado el sentido corriente de los términos en el contexto en que habían aparecido, teniendo en cuenta su objeto y fin. Según su sentido corriente, la expresión "trato más favorable" no significa que las reimportaciones deben ser excluidas de la medida de salvaguardia. Si ésta hubiera sido la intención, el Acuerdo así lo hubiera expresado. En lo que respecta al contexto del apartado d) del párrafo 6 del artículo 6, los Estados Unidos consideraron que ésta y las demás disposiciones sobre trato favorable contenidas en el párrafo 6 del artículo 6 aparecían en el texto del artículo 6 a continuación y separadas de las disposiciones que establecían los requisitos para formular determinaciones de la existencia de perjuicio grave o de amenaza real de perjuicio grave, y para la atribución correspondiente. Además, la parte introductoria del párrafo 6 del artículo 6 dice simplemente "En la aplicación de la salvaguardia de transición...". En la medida en que pueda considerarse ambiguo el sentido corriente del párrafo 6 del artículo 6, el artículo 32 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados dispone que se podrá acudir a medios de interpretación complementarios "para confirmar el sentido resultante de la aplicación del artículo 31" de la Convención. Para los Estados Unidos era posible encontrar una ayuda complementaria en una disposición análoga del AMF.

5.186 El apartado d) del párrafo 6 del artículo 6 del ATV se basó en el párrafo 6 del artículo 6 del AMF y en el párrafo 15 del Protocolo de 1986 del AMF en lo que respecta al trato más favorable aplicado a las reimportaciones. Estas disposiciones que prevén el trato más favorable para las reimportaciones fueron exigidas principalmente por los países exportadores que se beneficiaban de los programas de tráfico de perfeccionamiento pasivo. El párrafo 6 del artículo 6 del AMF disponía lo siguiente:

["Se dará consideración a la aplicación de un trato especial y diferenciado a las reimportaciones en un país participante de productos textiles que ese país haya exportado a otro país participante para su elaboración y subsiguiente reimportación, a la luz de la naturaleza especial de ese comercio y sin perjuicio de las disposiciones del artículo 3 [salvaguardia AMF]". El párrafo 15 del Protocolo de 1986 añadió lo siguiente: "De conformidad con las disposiciones del párrafo 6 del artículo 6 del Acuerdo, según las cuales se ha de dar consideración a la aplicación de un trato especial, diferenciado y más favorable a la luz de la naturaleza especial del comercio a que se refieren, los participantes acuerdan que, al negociar limitaciones bilaterales, se tomará en cuenta el grado relativo en que esas exportaciones contribuyen a crear situaciones de desorganización del mercado o un riesgo real de que se produzcan."]

5.187 Se señaló que un autor que se ocupó del tema en los Estados Unidos¹⁴ había observado con respecto a la interpretación del párrafo 15 lo siguiente:

"To the extent it could be argued that paragraph 15 does go beyond Article 6 [of the MFA] by defining 'special and differential treatment' to include an accounting to the extent to which such merchandise contributes to market disruption, it appears to be applicable only in the negotiation of bilateral restraints. In any event, neither the [MFA] nor the Protocol creates a presumption that re-imports cannot cause of contribute to market disruption."

(En la medida en que puede aducirse que el párrafo 15 va más allá del artículo 6 [del AMF] al establecer que la expresión "trato especial y diferenciado" incluye una consideración del grado en que esas mercancías contribuyen a la desorganización del mercado, parece ser aplicable solamente en la negociación de las limitaciones bilaterales. De cualquier modo, ni el [AMF] ni el Protocolo crean una presunción de que las reimportaciones no pueden causar la desorganización del mercado, ni contribuir a ella.)

Ambas disposiciones establecen claramente que la consideración preferencial para las reimportaciones se plantea sólo después de efectuada la determinación de la desorganización del mercado; es decir en el momento de aplicar la salvaguardia y en las propuestas de limitaciones que han de aplicarse por mutuo acuerdo. Los Estados Unidos consideraron que habían respetado los mismos requisitos establecidos en el apartado d) del párrafo 6 del artículo 6 del ATV en las consultas celebradas con Costa Rica.

5.188 Los Estados Unidos argumentaron también que la forma en que se concedía el "trato más favorable" quedaba a juicio del Miembro importador. Si bien otras disposiciones de trato más favorable contenidas en el ATV preveían tipos concretos de trato más favorable que ha de concederse, el apartado d) del párrafo 6 del artículo 6 indica que es el Miembro importador el que concede el trato más favorable, y los negociadores dejaron librado al criterio del Miembro importador asignar determinado tipo de trato a las reimportaciones. De ello los Estados Unidos dedujeron que incluso la definición del tipo de trato más favorable que había de concederse a las reimportaciones quedaba sujeta a las leyes y prácticas, o en otros términos, al criterio, del Miembro importador. En las leyes y prácticas pertinentes estaban comprendidas las leyes de aduanas, por las cuales se regía el tipo de derecho aplicable a las reimportaciones, así como las leyes y reglamentos que regulaban el programa de contingentes en materia de comercio de textiles y prendas de vestir, por los cuales se regía el trato concedido a las reimportaciones en este contexto.

5.189 El ATV no definía la forma en que el país importador debía conceder el trato más favorable. No había nada ni en el texto ni en la historia de la negociación del apartado d) del párrafo 6 del artículo 6 que indicase lo contrario. Los países importadores tenían diferentes formas de conceder trato más favorable a las reimportaciones. No había dos países que definieran de la misma manera sus programas de tráfico de perfeccionamiento pasivo. El apartado d) del párrafo 6 del artículo 6 y las disposiciones del AMF, de las que dicho apartado deriva, permitían esa diferencia. En este caso, los Estados Unidos habían recurrido al programa GAL como un medio de proporcionar un trato cuantitativo preferencial a las reimportaciones de prendas de vestir procedentes de la Cuenca del Caribe. Los Estados Unidos podían mitigar los efectos del perjuicio grave y de la amenaza real de perjuicio grave a sus productores nacionales ofreciendo a algunas reimportaciones un trato más favorable del que proporcionaban a otras.

5.190 Costa Rica, consideró que las propuestas de restricción formuladas por los Estados Unidos no permitían concluir que éstas pudieran enmarcarse dentro del concepto de trato más favorable previsto en el apartado d) del párrafo 6 del artículo 6 del ATV. El nivel de limitación especifico (SL) ofrecido a Costa Rica nunca se acercó siquiera al nivel mínimo de SL al que hubiera tenido derecho Costa Rica, de conformidad con el párrafo 8 del artículo 6 del ATV; mientras esta disposición obligaba a los Estados Unidos a ofrecer como mínimo un contingente SL de 14.423.178 docenas, la propuesta más generosa de los Estados Unidos no había alcanzado ni la mitad del nivel de la llamada a consultas y estaba todavía aun más restringida debido a la fijación de un sublímite y a la disposición de "ratchet-down". Si los Estados Unidos no habían otorgado el nivel mínimo al que tenía derecho Costa Rica, no era posible considerar que habían concedido el trato más favorable prescrito en el apartado d) del párrafo 6 del artículo 6 del ATV. Por el contrario, los Estados Unidos habían otorgado a Costa Rica un trato menos favorable del que estaban en la obligación de conceder a todo Miembro de la OMC en virtud del párrafo 8 del artículo 6 del ATV.

5.191 El establecimiento de un contingente SL por debajo del nivel estipulado en el párrafo 8 del artículo 6 del ATV, junto con el establecimiento de un contingente GAL para cubrir esa diferencia y, eventualmente, superar dicho nivel, eran contrarios al espíritu y a la letra del apartado d) del párrafo 6 del artículo 6 del ATV y hubieran puesto en una mejor situación al Miembro exportador que no participase en un proceso de coproducción, que al que se encontrase en ese supuesto, pues mientras el primero hubiera tenido el nivel de acceso mínimo no condicionado previsto por el párrafo 8 del artículo 6 del ATV, el segundo hubiera visto seriamente condicionado su acceso al mercado.

5.192 En opinión de los Estados Unidos, los argumentos de Costa Rica consideraban el proceso de formulación de determinaciones con arreglo al artículo 6 como un proceso de una sola dimensión, en el que los únicos factores que regían la medida adoptada por los Miembros importadores eran los enumerados en los párrafos 3 y 4 del artículo 6 del ATV. En el apartado d) del párrafo 6 del artículo 6, el ATV autoriza plenamente a los Miembros a proceder con flexibilidad "[e]n la aplicación de la salvaguardia de transición" teniendo en cuenta las necesidades especiales del país exportador y del país importador. Dicho apartado autoriza al país importador a conceder un trato más favorable aprovechando las medidas de acceso especial, tales como el programa de tráfico de perfeccionamiento pasivo 807A (GAL). No exige que esos programas reflejen exclusivamente las necesidades del país exportador. De hecho, los niveles de acceso propuestos en el contexto del programa GAL no correspondían jurídicamente a las determinaciones estipuladas en los párrafos 2, 3 y 4 del artículo 6 del ATV. Estos factores diferían de los que las autoridades debían tener en consideración a la hora de formular las determinaciones previstas en los párrafos antes mencionados. Los niveles GAL fueron el resultado de la negociación y el acuerdo con el fin de comprobar y confirmar que los productos en cuestión cumplían los requisitos del programa. El apartado d) del párrafo 6 del artículo 6 del ATV se refiere incluso a los procedimientos adecuados de control y certificación. Un país puede decidir, como así lo hizo Costa Rica, no aceptar el tipo de trato más favorable que se le ha ofrecido.

5.193 La finalidad de la salvaguardia era paliar los efectos de los incrementos bruscos e importantes ("surges") de las importaciones, no impedir el crecimiento de las importaciones. Sin embargo, si las reimportaciones estaban aumentando en forma brusca e importante, contribuirían a causar un perjuicio grave y una amenaza real de perjuicio grave. A diferencia de otras disposiciones sobre trato especial, el apartado d) del párrafo 6 del artículo 6 del ATV, permite a los países importadores proceder con la máxima flexibilidad al decidir cómo conceder un trato favorable a las reimportaciones, teniendo en cuenta ese tipo especial de comercio, pero no impone ninguna forma o manera particular de conceder el trato más favorable. Los demás apartados del párrafo 6 del artículo 6 del ATV proporcionan una orientación más concreta sobre la forma en que debe concederse el trato especial en los casos previstos en ellos. En una ocasión, los Estados Unidos ofrecieron a Costa Rica un límite específico de 7 millones de docenas y un nivel GAL de 40 millones de docenas. Esta propuesta tenía como objetivo garantizar, durante el período de restricción de tres años, el acceso al mercado de las exportaciones de Costa Rica. Con ello se hubiera establecido también un acceso ordenado de las importaciones procedentes de ese país que habría permitido a la industria estadounidense adaptarse a la creciente competencia de las importaciones en el mercado estadounidense de ropa interior. Las propuestas que se hicieron combinando el acceso sobre una base mixta de SL y de GAL estaban en conformidad con el ATV y con los intereses generales de la política estadounidense en la materia y también con la política estadounidense en el marco del AMF.

5.194 Los Estados Unidos mencionaron que Costa Rica había sostenido que, dado que algunas de las disposiciones del párrafo 6 del artículo 6 del ATV relativas al trato especial especifican la forma que ha de adoptar ese trato, y el apartado d) del párrafo 6 de dicho artículo no lo hace, el Miembro importador debía conceder a las reimportaciones un trato más favorable en algún momento anterior, por ejemplo, al formular su determinación de existencia de perjuicio grave o de amenaza real de perjuicio grave, al formular su determinación en relación con la atribución, y/o antes de las consultas, pero esa posición no tenía ningún apoyo en el texto de los párrafos 2, 3 ó 4 del artículo 6 del ATV, que ni siquiera hacen referencia a las reimportaciones ni, por supuesto, prevén la concesión de un trato especial. La única disposición relativa a la concesión de un trato especial es el párrafo 6 del artículo 6 del ATV, que se refiere únicamente a la concesión de un trato de esa naturaleza "[e]n la aplicación de la salvaguardia de transición". El párrafo 2 del artículo 3 del ESD sienta el principio fundamental de que las recomendaciones del OSD no pueden entrañar "el aumento o la reducción de los derechos y obligaciones establecidos en los acuerdos abarcados". El hecho de tratar de inferir obligaciones del silencio deliberado del apartado d) del párrafo 6 del artículo 6 estaba en contradicción con este principio, esencial para la estabilidad del sistema de solución de diferencias. La tesis de que el trato favorable previsto en el apartado d) del párrafo 6 del artículo 6 del ATV debía concederse en una forma determinada era incompatible con los términos inequívocos del apartado d) del párrafo 6 del artículo 6 del ATV, que no establece una limitación de esa índole respecto de dicho trato.

Para Continuar con Estados Unidos - Restricciones Aplicadas a las Importaciones de Ropa Interior de Algodón y Fibras Sintéticas o Artificiales

¹⁴Jacob, B. "Renewal and Expansion of the Multifibre Arrangement." 19 Law & Policy in International Business 7,33 (Georgetown University Law Center, 1987)