5.119 Costa Rica sostuvo que los Estados Unidos no habían podido demostrar la supuesta amenaza real de perjuicio grave. La rama de producción que produce prendas de vestir clasificadas en la categoría 352/652 no sólo no estaba sufriendo ningún perjuicio grave sino que tampoco estaba sufriendo amenaza real alguna de perjuicio grave, como se exigía a tenor del artículo 6 del ATV. En primer lugar, los propios Estados Unidos no consideraban que la amenaza real de perjuicio grave existiese en ese caso. Éstos nunca sostuvieron que ese fuese el caso a fin de justificar la restricción unilateral impuesta a Costa Rica. Ello quedaba demostrado por la información no fiable, errónea, contradictoria e incompleta que los Estados Unidos habían incluido en el Informe de marzo sobre la situación del mercado, que no permitía efectuar un análisis sobre la existencia de perjuicio grave, y que no estaba siquiera concebido para ser utilizado como una base de la amenaza real alegada de perjuicio grave. Cuando los Estados Unidos formularon la convocatoria a consultas, la condición que éstos tenían presente era la de perjuicio grave y no la de amenaza real de perjuicio grave. Esa era la razón por la que el Informe de marzo no hacía referencia específica alguna a la cuestión de la amenaza, excepto de forma indirecta en una única frase del texto. Ello también explicaba que cuando los Estados Unidos publicaron en el Registro Federal la petición de observaciones públicas en relación con esas negociaciones, hicieron referencia únicamente al perjuicio grave, y no a la amenaza real de perjuicio grave.

5.120 La suposición de amenaza real de perjuicio grave adquirió importancia cuando el OST, tras haber dictaminado que la existencia de perjuicio grave no había quedado demostrada, no pudo lograr un consenso en cuanto a la existencia de amenaza real de perjuicio grave -una decisión extraña, habida cuenta de que la condición hipotética de amenaza real no estaba en sí misma sometida a consideración- y recomendó que las partes celebrasen nuevas consultas teniendo esto presente, entre otras cosas. Podría pensarse que, tras la decisión del OST, la única opción que le quedaba a los Estados Unidos era tratar de justificar a posteriori la restricción adoptada, invocando en esta ocasión una supuesta amenaza a su industria productora de ropa interior. No obstante, el hecho fue que tampoco pudieron demostrar esa justificación, incluso en los meses posteriores.

5.121 Costa Rica argumentó que ni el Informe de marzo sobre la situación del mercado, ni el de julio, ni ninguna otra información proporcionada por los Estados Unidos, ni siquiera con posterioridad a la imposición de la restricción unilateral, constituía prueba ni realizaba un análisis del tipo requerido para fundamentar la existencia de amenaza real. La obligación de demostrar la amenaza real de perjuicio grave tenía dos dimensiones. En primer lugar, era preciso demostrar que existía un aumento inminente de las importaciones, sobre la base de criterios objetivos, tales como que las mercancías habían sido ya exportadas y venían en camino: que estaban en el puerto en espera de ser transportadas, o que habían sido ya objeto de control y serían enviadas una vez que se concluyese su producción. Una segunda dimensión, estrechamente vinculada a la primera, hacía referencia al volumen, en el sentido de que no todo posible aumento de las importaciones era susceptible de generar una amenaza. De lo anterior se deducía que era necesario que las mercancías pudiesen ser contadas, lo cual tenía a su vez relación con la necesidad de disponer de criterios objetivos para determinar la inminencia de las importaciones.

5.122 Los Estados Unidos afirmaron que el ATV no exigía que los Estados Unidos escogiesen entre el perjuicio grave o la amenaza real de perjuicio grave al formular su determinación. Las disposiciones del ATV autorizaban a los Miembros a hacer valer al mismo tiempo el perjuicio grave y la amenaza real de perjuicio grave. Su significado ordinario indicaba simplemente que podía haber una determinación basada en el perjuicio grave o en la amenaza real de perjuicio grave. Ninguna de las dos excluía a la otra. En otros procedimientos de salvaguardia no existía ninguna obligación de invocar una causa en lugar de otra. El ATV las trataba de forma igual, es decir, que no establecía factores especiales para poder invocar una u otra causa. La simple realidad era que los Miembros podían invocar ambas basándose en los mismos factores. Además, contrariamente a lo afirmado por Costa Rica, no se podía concluir que si el OST determinaba que no había perjuicio grave y no llegaba a un consenso respecto de la amenaza, entonces tampoco había amenaza. La falta de consenso sobre la amenaza era simplemente eso. Por consiguiente, la falta de consenso sobre esa conclusión significaba que no se adoptaba ninguna conclusión ni decisión sobre la amenaza.

5.123 A petición del Grupo Especial, los Estados Unidos aclararon que ellos no habían sostenido que la constatación de amenaza real de perjuicio grave implicase cierto tipo de análisis prospectivo, puesto que no existía disposición alguna de este tipo en el ATV en la que se hubiesen basado los Estados Unidos para formular su determinación. Los Estados Unidos no separaban la frase "perjuicio grave, o amenaza real de perjuicio grave" y no le estaban pidiendo al Grupo Especial que lo hiciese. El ATV no estipulaba criterios distintos para la amenaza. La posición sustentada por los Estados Unidos era que, cualquiera fuese el análisis escogido por el Grupo Especial, éste no debía acrecentar ni disminuir los derechos y obligaciones de las partes. Consideraban éstos que el ATV debía ser respetado y que toda interpretación que volviese a redactar el ATV requeriría probablemente la reapertura del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la OMC.

El Informe de marzo de 1995 sobre la situación del mercado

5.124 Costa Rica consideraba que los Estados Unidos podían fundamentar su restricción únicamente en el Informe de marzo, que era el Informe que éstos habían notificado de conformidad con lo estipulado en el artículo 6 del ATV y sobre cuya base se habían entablado las consultas. Ese Informe constituía asimismo el fundamento para la adopción por los Estados Unidos de una limitación unilateral. En consecuencia, estaba claro que sólo el mencionado Informe debía ser examinado por el Grupo Especial a fin de poder determinar si la restricción aplicada por los Estados Unidos se ajustaba al artículo 6 del ATV.

5.125 Por el contrario, Costa Rica era de la opinión de que la constatación de amenaza real de perjuicio grave implicaba un análisis prospectivo. Habida cuenta de que el ATV exigía que la amenaza fuese "real", ello implicaba que el Miembro que pretendiese apoyarse en ese fundamento no podía hacerlo basándose en conjeturas o especulaciones, sino que debía demostrar efectivamente que un efecto perjudicial inminente para la rama de producción estaba próximo a ocurrir en el futuro. Una vez que esa información específica y pertinente había sido expuesta, el Miembro importador debía efectuar un análisis prospectivo, con perspectiva de futuro, de lo que podría ocurrir a su rama de producción, teniendo presente que lo que se estaba examinando era la inminencia de una situación que aún no se había producido. En el caso sometido a debate, los Estados Unidos no habían presentado información alguna con la finalidad de demostrar la existencia de amenaza real de perjuicio grave, y mucho menos habían efectuado ningún tipo de análisis a ese fin. Por ello, era imposible considerar que la restricción unilateral impuesta pudiese haber estado basada en la existencia de una supuesta amenaza real.

5.126 Costa Rica comparó los requisitos del párrafo 3 del artículo 6 del ATV con la información incluida en el Informe de marzo. De conformidad con el párrafo 3 del artículo 6 del ATV, para formular una determinación de existencia de perjuicio grave,

"El Miembro examinará los efectos de esas importaciones en el estado de la rama de producción en cuestión que se reflejen en cambios en las variables económicas pertinentes, tales como la producción, la productividad, la utilización de la capacidad, las existencias, la participación en el mercado, las exportaciones, los salarios, el empleo, los precios internos, los beneficios y las inversiones; ninguno de estos factores por sí solo ni en combinación con otros constituye necesariamente un criterio decisivo."

5.127 Costa Rica sostuvo que, a tenor de esta disposición, los Estados Unidos debían demostrar el efecto de las importaciones procedentes de Costa Rica en el estado de su rama de producción de ropa interior, tal como se reflejaba en los cambios operados en las variables económicas pertinentes. La primera etapa de este proceso de demostración consistía en la presentación de la información necesaria para poder efectuar posteriormente un análisis de la misma. A ese respecto, el párrafo 7 del artículo 6 del ATV estipula:

"La solicitud de consultas habrá de ir acompañada de información concreta y pertinente sobre los hechos y lo más actualizada posible, en especial en lo que respecta a: a) los factores a que se hace referencia en el párrafo 3 sobre los que el Miembro que recurra a las medidas haya basado su determinación de la existencia de un perjuicio grave o de una amenaza real de perjuicio grave; ...".

5.128 Dadas las características de la información contenida en el Informe de marzo sobre la situación del mercado -resumida por Costa Rica en el cuadro expuesto a continuación- era imposible en su opinión que los Estados Unidos cumpliesen su obligación de demostrar la existencia de perjuicio grave.

5.129 Costa Rica hizo notar que, de los 11 factores que el párrafo 3 del artículo 6 del ATV enumeraba, el Informe de marzo no contenía ningún tipo de información en relación con cuatro de ellos; además, en el caso de tres de ellos (dos de los cuales son nada menos que producción y precios), incluía información que posteriormente los propios Estados Unidos consideraron errónea e incorporaba información con respecto a tres factores sobre la base de una encuesta cuya cobertura, metodología, representatividad, fechas etc. no habían sido indicadas, sino que, inclusive, en otra oportunidad, los propios Estados Unidos señalaron que no podían utilizarla para recabar información en esos casos. En esas condiciones, sólo era posible llegar a la conclusión de que la información presentada por los Estados Unidos no era confiable, era errónea, contradictoria y omisa, con lo cual cualquier medida basada en la misma era violatoria de los párrafos 2, 3 y 7 del artículo 6 del ATV.

5.130 Costa Rica sostuvo que la información presentada no era confiable por tres razones: primero, buena parte de ella no indicaba la fuente que la originaba; en segundo lugar, en aquella parte donde se especificaba una fuente, ésta resultaba ser muy poco seria, y, finalmente, la mayor prueba de que la información del Informe de marzo no era confiable era que los propios Estados Unidos presentaron en el mes de julio nueva información que contradecía sustancialmente todos los indicadores importantes comprendidos en el Informe de marzo. Pocos meses después, nuevamente, los Estados Unidos publican información que difiere de la producida en julio y de la incluida en su Informe de marzo.

5.131 Costa Rica recordó que la Sección III del Informe de marzo se dividía en dos apartados, el primero de ellos denominado "Perjuicio grave a la rama de producción nacional" y el segundo "Informes de la rama producción". En el primero de esos apartados se incluían datos sobre la producción nacional, la pérdida de participación en el mercado y la penetración de las importaciones, para los cuales no se indicaba la fuente de procedencia. En el caso de la información sobre empleo y horas-hombre, se indicaba que se trataba de información derivada de distintas fuentes, las cuales no se identificaban con ningún grado de precisión. Se hizo notar que el apartado denominado Informes de la rama de producción tenía una fuente bastante dudosa pues decía:

"En una encuesta realizada en distintas empresas productoras de ropa interior de algodón y fibras sintéticos o artificiales ... Las observaciones se concentran en el sector de ropa interior de hombre, pero también incluyen el sector de ropa interior de mujer que sufrió aún en mayor medida la repercusión de las importaciones."

5.132 En efecto, los datos sobre empleo, ventas, beneficios, inversiones, capacidad y precios incluidos en el Informe de marzo estaban basados en una supuesta encuesta cuya cobertura, metodología, representatividad, fecha, etc., se desconocían, pues el Informe no hacía ninguna mención al respecto. Ello explicaba las opiniones tan poco fundamentadas o justificadas que el Informe incluía. Estaba claro que no era posible formular generalizaciones de ninguna naturaleza, ni determinar el estado de la industria, sobre la base de una serie de opiniones de una o dos empresas -recuérdese que el propio Informe indicaba que existían 395 establecimientos que producían en esta categoría-, no fundamentadas o explicadas, incorporadas en una encuesta cuyos datos mínimos se desconocían. Evidentemente, también esto no podía constituir demostración alguna del impacto de las importaciones sobre la industria en cuestión, pues no aclaraba de ninguna manera el efecto del aumento de las importaciones sobre las variables indicadas.

5.133 Costa Rica no consideraba que los datos basados en la supuesta encuesta realizada en empresas individuales, de la cual nada se conocía, fuesen serios. La encuesta se refería a opiniones de una o dos empresas sobre la utilización de la capacidad, las existencias, las exportaciones, los salarios, los beneficios y las inversiones. La presentación de información era tan trascendental que los Estados Unidos debían haber incluido en su Informe datos, cuando menos, en relación con todos los factores establecidos en el párrafo 3 del artículo 6 del ATV y, quizás también, inclusive algunos otros; sin embargo, no lo hicieron.

5.134 El problema del Informe de marzo no se limitaba sólo a la falta de información, sino, también, a la carencia absoluta de un análisis de la misma. Los Estados Unidos no realizaron ningún tipo de análisis acerca de la citada información, aunque hay que reconocer que, dadas las incoherencias de la misma, eso hubiera resultado un trabajo bien difícil. Ello condujo a Costa Rica a la conclusión de que, con la información presentada, los Estados Unidos no cumplieron su obligación de demostrar la existencia de perjuicio grave a su rama de producción, según lo exigen los párrafos 2 y 3 del artículo 6 del ATV, y según la conclusión del propio OST.

El Informe de julio de 1995 sobre la situación del mercado

5.135 Costa Rica consideraba que la confiabilidad de la información era también puesta en duda por los Estados Unidos, quienes publicaron nuevos datos en julio y, de nuevo, en octubre de 1995, modificando sustancialmente los datos de marzo. De esta forma, los datos de julio que diferían de los datos de marzo y que correspondían a esferas esenciales, comprendían: a) número de establecimientos que producen ropa interior de la categoría 352/652: en marzo su número era 395, pero en julio había 302; b) supuesto decrecimiento de la producción: mientras que en marzo se creía que ésta había disminuido en un 4 por ciento entre 1992 y 1993 y otro 4 por ciento entre 1993 y 1994, en julio se indicaba que el primer porcentaje se mantenía, pero que, en el caso del segundo período, no había decrecimiento; c) tamaño del mercado: mientras en marzo se contabilizaba incorrectamente la producción "807" dos veces, como producción nacional y como importaciones, en julio se "ajustaba" ese tamaño de mercado, introduciéndose alteraciones significativas en relación con el Informe de marzo; d) número de trabajadores empleados en el sector: mientras en marzo se había indicado que 46.377 personas trabajaban en ese sector en 1992, en julio se indicó que no era ese el número, sino más bien 35.191 personas, es decir que el Informe de marzo se equivocó por 11.000 personas; e) precio promedio de la producción estadounidense de ropa interior: mientras que en marzo se dijo que era de 30 dólares la docena, en julio se "aclaró" que, ni más ni menos, ese precio tenía un margen de error de cerca de un 100 por ciento, pues resultaba que ahora el precio se ubicaba entre los 16 y 20 dólares por docena.

5.136 Costa Rica hizo hincapié en que el Informe de marzo, que sirvió de base para la celebración de las consultas y la restricción unilateral impuesta en junio de 1995, tenía tantos errores que todos sus principales parámetros fueron modificados en julio. Virtualmente, la única sección de éste que no fue modificada había sido la que estaba basada en la encuesta. Además, en octubre de 1995, la Oficina de Textiles y Vestido del Departamento de Comercio de los Estados Unidos había publicado estadísticas actualizadas al mes de junio de 1995 para la categoría 352/652 en las que se "revisaban" nuevamente algunos de los datos presentados en julio que eran, a su vez, datos "revisados" del Informe de marzo, y los resultados obtenidos fueron diferentes de los presentados anteriormente. Resultó pues que, de nuevo, los datos correspondientes a la producción y al tamaño del mercado eran distintos. Esa falta de confiabilidad de la información presentada por los Estados Unidos fue suficiente para dejar fuera de duda que ese país no había cumplido su deber primario de presentar la información necesaria para proceder a realizar un análisis a fin de determinar la existencia efectiva del perjuicio grave que alegó.

5.137 El Informe de julio había sido utilizado por los Estados Unidos desde julio de 1995 y hasta el establecimiento del Grupo Especial como una justificación "ex post facto" de la restricción aplicada al comercio costarricense en esa categoría en junio de 1995. No obstante, Costa Rica siempre había mantenido que el Informe de julio no podía ser considerado como el fundamento de la llamada, puesto que no lo era. La información contenida en el Informe de julio no era la que debía ser analizada a fines de determinar si la restricción adoptada por los Estados Unidos se ajustaba a lo dispuesto en el artículo 6 del ATV. A ese respecto, era correcto afirmar que ese Informe carecía de pertinencia jurídica. El Informe de julio permitía confirmar cuán errónea era la información incluida en el Informe de marzo, que constituía la base de la restricción unilateral adoptada en junio de 1995. Ese Informe -que, en su mayor parte, se basaba en la misma información de que se disponía en marzo- era útil como prueba, en la medida en que mostraba que la información que constituía la base para la adopción de la restricción en cuestión adolecía de graves deficiencias.

5.138 Los Estados Unidos sostuvieron que su práctica general era supervisar y actualizar la producción de textiles y de vestido y los datos sobre el comercio. Los datos proporcionados en julio sólo confirmaban la corrección del análisis efectuado por el CITA en marzo de que las medidas de salvaguardia de transición eran apropiadas. En lo tocante a la información actualizada proporcionada en octubre de 1995, tampoco ésta era pertinente. No obstante, los Estados Unidos subrayaron que los datos de octubre de 1995 también mostraban un descenso cifrado en el 5,5 por ciento de la producción de ropa interior durante el período comprendido entre enero y junio de 1995. Además, actualizaciones de publicación más reciente, de marzo de 1996, mostraban que la producción de ropa interior realmente descendió en un 2,8 por ciento durante el período comprendido entre el 1� de octubre de 1994 y el 30 de septiembre de 1995. Ésta y otra información actualizada ponía de relieve que la situación de los fabricantes estadounidenses de ropa interior se deterioró progresivamente durante 1995.

Análisis de los Informes de marzo y de julio sobre la situación del mercado

5.139 Según Costa Rica, de conformidad tanto con el Informe de marzo como con el de julio, el monto de los embarques anuales ascendía a la suma de 3.200 millones de dólares. Sin embargo, si se analizaban los datos sobre cuya base se obtenía esa información, resultaba que esa cifra no era correcta. Considerando que el monto de los envíos anuales se obtuvo al multiplicar el volumen de prendas producidas por el precio promedio de producción de esas prendas, si se realizaba esta multiplicación para 1994, los resultados obtenidos serían, según los datos incluidos en el Informe de marzo, 5.060 millones, mientras que, según la información contenida en el Informe de julio, esa cifra podría ser de 3.370 millones y 3.030 millones, según el precio estadounidense de producción que se utilizara. En todo caso, lo que interesaba resaltar era que, mientras una sección de cada uno de los informes establecía un dato, si se realizaba la multiplicación para obtener ese mismo dato, utilizando la información incluida en el mismo Informe, se obtenía un número diferente. Evidentemente, había un error en la cifra de los envíos anuales, un error en los datos de producción o un error en el precio, lo cual, entonces, afectaba de manera significativa también a otros datos incluidos en los Informes.

5.140 Los Estados Unidos consideraron que las informaciones presentadas en los Informes de marzo y julio no eran contradictorias y eran compatibles con los requisitos del artículo 6 del ATV. Costa Rica había sostenido que los datos que se presentaron en marzo de 1995 estaban en contradicción con los datos actualizados que los Estados Unidos presentaron al OST en julio de 1995. El Informe de los Estados Unidos del mes de marzo contenía datos procedentes de diversas fuentes oficiales, que estaban al día en ese momento. El párrafo 7 del artículo 6 dispone que, cuando se solicite la celebración de consultas, el Miembro que las solicite deberá presentar "información sobre los hechos lo más actualizada posible". Los datos presentados en marzo cumplían ese requisito, incluso aunque una parte de la información era preliminar. Durante las consultas y el procedimiento tramitado ante el OST, se había solicitado a los Estados Unidos que presentaran otra información actualizada. Además, el OST había formulado a los Estados Unidos numerosas preguntas para que éstos las respondieran durante el procedimiento. En el contexto del párrafo 10 del artículo 6, en el que se establece que el OST debe examinar la información anterior y "las demás informaciones pertinentes", los Estados Unidos presentaron en el procedimiento del mes de julio una información revisada que fue aceptada por el OST.

5.141 La información contenida en el Informe de julio no estaba en contradicción, en opinión de los Estados Unidos, con la que figuraba en el Informe del mes de marzo, sino que, por el contrario, le servía de apoyo. Como el párrafo 7 del artículo 6 del ATV establece que

"la solicitud de consultas habrá de ir acompañada de información concreta y pertinente sobre los hechos y lo más actualizada posible, ..." y que "... la información deberá guardar la relación más estrecha posible con segmentos identificables de la producción y con el período de referencia ...".

fijado en relación con la solicitud de consultas, no se planteaba ninguna cuestión de credibilidad en lo que respecta a los datos presentados en marzo o en julio. En el párrafo 7 del artículo 6 se reconocía claramente que los datos en los que se basaba la solicitud inicial de celebración de consultas serían necesariamente imperfectos. De modo análogo, en el párrafo 10 del artículo 6 se reconocía que en el momento de la solicitud de consultas la información no sería todo lo exacta que se deseaba, ya que se establece que el OST

"tendrá a su disposición los datos fácticos facilitados a su Presidente, a los que se hace referencia en el párrafo 7, así como las demás informaciones pertinentes que hayan proporcionado los Miembros interesados".

Este precepto preveía claramente la posibilidad de incluir nueva información actualizada que estuviese disponible en el momento en que el OST realizase su examen.

El cómputo de las reimportaciones

(Véase también Aumento de las importaciones, párrafos 5.92-5.96)

5.142 De conformidad con Costa Rica, uno de los errores más graves del Informe de marzo era la doble contabilización de la producción "807" y el problema de la alteración del tamaño del mercado. Estados Unidos incluía correctamente en sus estadísticas como producción nacional la producción de las piezas que forman parte de una prenda de vestir que es luego ensamblada en otro país y posteriormente reimportada a los Estados Unidos al amparo de la partida arancelaria 9802.00.80. Sin embargo, incluía también como importaciones esas mismas piezas una vez que habían sido ensambladas, aun cuando habían sido ya consideradas como producción nacional. Esto daba lugar a una alteración del tamaño del mercado, porque incluía un mismo producto dos veces.

5.143 Conscientes de este problema -a raíz de las observaciones que Costa Rica les habían formulado- los Estados Unidos trataron de corregir la situación en su Informe de julio aunque, según Costa Rica, de forma incorrecta. Por ello, en julio, los Estados Unidos contabilizaron la producción "807" una sola vez; sin embargo, optaron por incluirla como importaciones y no como producción nacional, lo que no tenía sentido porque la producción "807" era producción nacional, en el sentido de fabricación y/o corte de la tela. El ensamblado, que es la única parte del proceso que se realiza en el exterior, tenía un peso mucho menor en el costo final de producción de la ropa interior, razón por la cual esta producción "807" no debía ser contabilizada como importaciones.

5.144 En apoyo de esta misma tesis aunque, por supuesto, en forma contradictoria con lo que hicieron en el Informe de julio, los Estados Unidos entregaron, con ocasión de la revisión del caso por parte del OST en julio, una hoja suelta que contenía los supuestos datos de exportación en esta categoría y en la que se incluían como exportaciones a las piezas cortadas. Es decir, mientras que en el Informe de julio los Estados Unidos incluyeron la producción "807" como importaciones, en los datos correspondientes a las exportaciones que entregaron ese mismo mes la incluyeron como producción nacional. Posteriormente, en los datos publicados en octubre, se volvió a la situación de marzo, ignorando toda la problemática de la doble contabilización de la producción "807", que había tratado de considerarse en el Informe de julio.

5.145 Los Estados Unidos explicaron que, a tenor de lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 6 del ATV, antes de adoptar una medida de salvaguardia, las autoridades de un Miembro importador deberán formular una determinación de que las importaciones de un determinado producto en su territorio han aumentado en tal cantidad que causan o amenazan realmente causar un perjuicio grave; este perjuicio grave o amenaza real de perjuicio grave debe ser causado por un aumento de cantidad de las "importaciones totales" del producto de que se trata. La referencia a las importaciones "totales" incluía las reimportaciones. No se formulaba distinción entre las reimportaciones y demás importaciones en los párrafos 2, 3 ó 4 del artículo 6 del ATV. Los redactores del ATV eran plenamente conscientes de la existencia de las reimportaciones y de un régimen de perfeccionamiento pasivo, que constituían importantes factores comerciales en el comercio mundial de los textiles y del vestido y que estaban explícitamente mencionados en el párrafo 6 del artículo 6 del AMF. Los redactores habían optado por hacer referencia específicamente a las reimportaciones en el inciso d) del párrafo 6 del artículo 6 del ATV en relación con la aplicación de una salvaguardia de transición, una vez efectuadas las determinaciones necesarias para la adopción de una medida de salvaguardia. Así pues, si los redactores hubiesen querido excluir las reimportaciones del alcance de las "importaciones totales" impidiendo así la adopción de una medida de salvaguardia de transición frente a las reimportaciones, no cabe ninguna duda de que podrían haberlo hecho. Sin embargo, no lo hicieron, y debe suponerse que esa omisión fue intencional. No podía pues suponerse que las reimportaciones fuesen incapaces de causar o de amenazar causar un perjuicio a la rama de producción de un Miembro importador. Así pues, el incremento de las "importaciones totales" a que se hacía referencia en el párrafo 2 del ATV incluía también los aumentos de las reimportaciones.

5.146 Los Estados Unidos hicieron referencia a la alegación de Costa Rica de que el Informe de marzo había sobreestimado el nivel de las importaciones mediante su tratamiento de las reimportaciones. Se explicó que durante el proceso de negociaciones y el examen por el OST de este caso, se había reconocido la existencia de una doble contabilidad de las reimportaciones, y los Estados Unidos habían efectuado las correcciones apropiadas. No obstante, el efecto de esa doble contabilidad no era una sobreestimación del nivel de las importaciones sino del tamaño del mercado de ropa interior de los Estados Unidos. La práctica seguida por el CITA, aceptada por el OST desde hacía tiempo, para su examen de las solicitudes de consultas de los Estados Unidos, había sido sistemáticamente tratar el mercado total para una categoría de textiles o prendas de vestir como producción más importaciones. En respuesta a las preguntas formuladas durante las consultas bilaterales con Costa Rica, los Estados Unidos habían deducido las reimportaciones de la producción, puesto que éstas tenían origen extranjero de conformidad con la norma de origen pertinente de los Estados Unidos. Costa Rica había afirmado sin cesar que el origen de las reimportaciones de prendas de vestir estaba determinado por el lugar en el que habían sido cortadas las piezas pero, como se examina a continuación, ello constituía un error fáctico.

5.147 Costa Rica había afirmado posteriormente durante el procedimiento del OST que las reimportaciones debían ser deducidas de las importaciones. El OST había sugerido que la sobreestimación del mercado nacional de los Estados Unidos debía ajustarse mediante la utilización de los datos sobre las exportaciones de los Estados Unidos. Estos habían señalado al OST que los datos sobre las exportaciones eran, por lo general, menos fiables que los relativos a las importaciones, pero proporcionaron al OST los datos solicitados sobre las exportaciones en un cuadro en el que se había ajustado la sobrevaloración en el mercado estadounidense de ropa interior. Los cambios en los datos no contradecían el Informe de marzo. De hecho, los datos corroboraban la determinación original de perjuicio grave o de amenaza real de perjuicio grave. Las modificaciones en los datos eran mínimas; aún ajustados, los datos continuaban mostrando un gran aumento de las importaciones. El ajuste del tamaño del mercado tampoco tenía efecto en los datos en relación con factores importantes enumerados en el párrafo 3 del artículo 6 del ATV tales como la producción, la productividad, la utilización de la capacidad, el empleo, los precios internos, los beneficios y las inversiones. Aun tomando en consideración los ajustes, los datos en conjunto arrojaban la imagen de una rama de producción gravemente perjudicada, amenazada con un perjuicio mayor.

5.148 Los Estados Unidos hicieron notar también que los datos actualizados y demás información pertinente presentada al OST no hacían más que apoyar la base de su determinación. En el momento en que los datos fueron inicialmente presentados en el Informe de marzo de 1995, éstos eran los últimos disponibles y los más correctos. Los datos actualizados presentados en el Informe de julio de 1995 al OST también contenían datos de las importaciones hasta abril de 1995, indicando que las importaciones continuaban aumentando, lo que apoyaba la determinación. Contrariamente a la declaración formulada por Costa Rica en su comunicación, los Estados Unidos consideraron que el OST no había excluido o ignorado los datos actualizados proporcionados en julio. De hecho, el OST hacía referencia en su mayor parte a los datos revisados mediante su examen. El OST examinó los datos actualizados y demás datos pertinentes contenidos en el Informe de julio, teniendo plenamente en cuenta las disposiciones pertinentes de los párrafos 7 y 10 del artículo 6 del ATV, a pesar de los intentos de Costa Rica y de otros países de considerar los datos de ambos informes erróneos y contradictorios. De hecho, durante las deliberaciones del OST, los Estados Unidos habían ajustado los datos de forma que reflejasen las inquietudes sobre la doble contabilidad de las reimportaciones. Inicialmente, los Estados Unidos habían deducido también adecuadamente las reimportaciones de la producción. Además, habían respondido a las observaciones y peticiones del OST en cuanto a un mayor ajuste de los datos, utilizando datos sobre las exportaciones de los Estados Unidos. Después de introducir esos ajustes, los datos continuaban mostrando descensos de la producción y aumentos de las importaciones.

5.149 En opinión de Costa Rica, al no tratar este aspecto correctamente en su Informe de marzo, de julio o de octubre, los Estados Unidos no sólo cometían un error, desde la perspectiva de contabilización de la información; ese error, además, resultaba de la mayor importancia en este caso en particular, dada la naturaleza del comercio entre Costa Rica y los Estados Unidos en esta categoría. Si los Estados Unidos no habían diferenciado esa producción "807", no debían de haber llevado adelante este caso. En consecuencia, Costa Rica argumentó que la información presentada por los Estados Unidos para demostrar el supuesto perjuicio grave no sólo era no confiable, errónea y contradictoria, sino que, además de todo, era también incompleta.

7. EXISTENCIA DE UN NEXO CAUSAL

5.150 Costa Rica sostuvo que el tercer requisito cuya existencia, finalmente, tendrían que haber demostrado los Estados Unidos para poder acogerse al derecho a aplicar una medida de salvaguardia de transición era la demostración de que existía un nexo causal entre el supuesto incremento de las importaciones y el supuesto perjuicio grave o amenaza real de perjuicio grave a la rama de producción nacional que produce un producto similar y/o directamente competidor. Los Estados Unidos no lo habían hecho y, en consecuencia, violaban el párrafo 2 del artículo 6 del ATV. Ese artículo señalaba que podría aplicarse una medida como la indicada cuando un Miembro importador demostrase que:

" las importaciones de un determinado producto en su territorio han aumentado en tal cantidad que causan o amenazan realmente causar un perjuicio grave a la rama de producción nacional que produce productos similares y/o directamente competidores. Deberá poder demostrarse que la causa del perjuicio grave o de la amenaza real de perjuicio grave es ese aumento de cantidad de las importaciones totales del producto de que se trata y no otros factores tales como innovaciones tecnológicas o cambios en las preferencias de los consumidores".

5.151 De lo anterior se deducía que, como condición previa para demostrar la existencia de un nexo causal, los Estados Unidos tenían que haber demostrado la existencia de los dos supuestos, que en este procedimiento estaban tratando de relacionar, a saber, el aumento de las importaciones y el perjuicio grave o la amenaza real de perjuicio grave. Como los Estados Unidos no habían cumplido esa etapa, resultaba imposible analizar si existía o no tal nexo causal. Aun suponiendo, para efectos argumentativos, que hubo un aumento de las importaciones y un perjuicio grave o una amenaza real de perjuicio grave a la industria estadounidense de ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales -que como ya había sido reiteradamente señalado por Costa Rica, no hubo- no sería posible llegar a la conclusión de que ese supuesto perjuicio o amenaza estaría siendo causado por las importaciones.

Acuerdos de limitación con otros países

5.152 En opinión de Costa Rica, la mejor prueba de la inexistencia de esta relación causal entre ambos supuestos la constituían los niveles de limitación que los Estados Unidos alcanzaron con los países que habían sido llamados a consulta en la categoría 352/652, a saber, Colombia, El Salvador, Honduras, la República Dominicana y Turquía. Se señaló que el acceso que los Estados Unidos habían concedido a los cinco países con los que llegaron a un entendimiento en esta categoría era de unos 170 millones de docenas para 1996, lo que equivalía a un incremento del 478 por ciento en relación con las importaciones provenientes de esos mismos cinco países en 1994, las cuales fueron de 29 millones de docenas. �No era extraño que si 29 millones de docenas estaban causando o amenazando causar un perjuicio grave, los Estados Unidos hubiesen negociado para incrementar esa cantidad en un porcentaje del 478 por ciento?

5.153 Costa Rica adujo que lo anterior proporcionaba una base para sostener categóricamente que si la industria estadounidense de ropa interior estuviere sufriendo algún perjuicio grave o amenaza real de perjuicio grave -que, como había alegado, no lo estaba- era imposible pensar que las importaciones fuesen la causa de ello, pues sería muy extraño que, en ese caso, los mismos Estados Unidos pretendiesen incrementarle la fuente de sus supuestos problemas de una manera tan significativa como para llevarla a su destrucción. La única conclusión razonable era que las importaciones no causaban ni amenazaban causar un perjuicio grave a la producción estadounidense y que, al haber adoptado una medida de salvaguardia no obstante ello, los Estados Unidos habían violado el párrafo 2 del artículo 6 del ATV.

5.154 Los Estados Unidos hicieron notar en su primera comunicación y en la primera reunión sustantiva del Grupo Especial, que Costa Rica había utilizado ampliamente la información sobre acuerdos negociados con países que no eran parte en esta diferencia. Esa información, a juicio de los Estados Unidos, no era pertinente a la labor del Grupo Especial, y éste no debía permitir que se utilizase en perjuicio de los derechos que asistían a los Estados Unidos en el asunto que se examinaba. El párrafo 9 del artículo 6 del ATV establecía un mecanismo de revisión colectiva de los acuerdos negociados, en forma de un examen por el OST. La argumentación de Costa Rica constituía un ataque a esos acuerdos, que socavaba también las funciones del OST. Los acuerdos en cuestión y el párrafo 9 del artículo 6 no estaban dentro del ámbito del mandato del Grupo Especial. No obstante, dado que las preguntas del Grupo Especial se referían en parte a esos acuerdos, los Estados Unidos respondieron sin perjuicio de reservarse sus derechos al respecto.

5.155 A petición del Grupo Especial, los Estados Unidos señalaron que éste debía examinar la situación por la que debía imponer la limitación a la ropa interior costarricense en un contexto más amplio. Cuando se efectuaba una constatación de la existencia de perjuicio grave o de amenaza de perjuicio grave, y en la imposición resultante de una limitación y la formulación de una estrategia de negociación, debían tomarse en cuenta diversas consideraciones, algunas de las cuales podrían entrar en conflicto puesto que las medidas estaban destinadas a lograr el mayor grado de equidad para todos los interesados. Ello comprendía: atributos especiales de los principales proveedores individuales, lo que afectaba a las consideraciones de equidad con respecto a los demás países sometidos a restricción; la obligación estadounidense de cumplir lo estipulado en el párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV; la índole diversa de la rama de producción estadounidense y el diferente efecto de los aumentos de la cantidad de importaciones de ropa interior en cada segmento de la rama de producción. Después de efectuar una constatación de la existencia de perjuicio grave, o de amenaza real de perjuicio grave, que afectaba a la rama de producción que producía un producto determinado, los Estados Unidos debían proceder a considerar la atribución a los países específicos cuyas importaciones estaban causando el perjuicio grave, o la amenaza real de perjuicio grave. Era en esa fase del proceso donde había que integrar en la decisión una gama de factores, tales como la índole de las importaciones, los diversos niveles (controlados o no controlados) de importaciones previstos por los países proveedores, y el efecto específico en las empresas estadounidenses y sus empleados (comprendidos aquellos que participaban en el régimen de tráfico de perfeccionamiento pasivo y los que no lo hacían). Cuando se formularon las llamadas a consulta en relación con la ropa interior, había en juego muchos intereses divergentes.

Para Continuar con Estados Unidos - Restricciones Aplicadas a las Importaciones de Ropa Interior de Algodón y Fibras Sintéticas o Artificiales