4. ARTÍCULO 6 DEL ATV: CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE SU APLICACIÓN

5.76 Costa Rica sostuvo que los Estados Unidos no habían cumplido los principios aplicables a la adopción de una medida de salvaguardia de conformidad con el artículo 6 del ATV. El párrafo 1 de ese artículo estipula dos principios por los que debía regirse la aplicación de toda salvaguardia que se adoptase en virtud de la mencionada disposición. En primer lugar, "La salvaguardia de transición deberá aplicarse con la mayor moderación posible ...". Ese principio de moderación en la aplicación de la medida conllevaba una obligación de templar o ajustar las acciones con cordura o sensatez, evitando el exceso. Imponía la obligación de ser lo más escrupuloso posible al tratar de establecer nuevas restricciones. El no proceder de conformidad con este principio dificultaría o incluso podría impedir por completo el logro del objetivo de una mayor liberalización del comercio de textiles y prendas de vestir. Segundo, el párrafo 1 del artículo 6 del ATV dice además que la salvaguardia de transición deberá aplicarse "... de manera compatible con las disposiciones del presente artículo y con la realización efectiva del proceso de integración previsto en el presente Acuerdo".

5.77 Costa Rica sostuvo además que, de conformidad con este segundo principio, resultaba claro, por un lado, la obligación de todo Miembro que desease utilizar este mecanismo de cumplir con las disposiciones que el propio artículo establecía al efecto, y, por otro, que la aplicación de la medida debía ser guiada por el objetivo último del ATV, que era la integración plena de los textiles y el vestido a las reglas del GATT. Al considerar ambos principios en conjunto, era evidente que el artículo 6 pretendía impedir la utilización arbitraria y/o injustificada de la salvaguardia de transición, imponiéndole a todos los Miembros un marco de referencia al cual se sujetaba la aplicación de toda medida de salvaguardia y contra el cual debería evaluarse la adopción de cada una de ellas. La imposición de la restricción unilateral por parte de los Estados Unidos al comercio de Costa Rica de la categoría en examen había infringido el párrafo 1 del artículo 6 pues, se trataba de una acción arbitraria e injustificada que no se ajustaba a las disposiciones de ese artículo.

5.78 Los Estados Unidos señalaron que el argumento de Costa Rica dependía firmemente de la hipótesis de que el proceso de integración del ATV debía interpretarse en el contexto del artículo 6 a fin de acelerar el ritmo de la integración. Pero no era así. Estaba claro que en el ATV la integración constituía un proceso determinado de forma independiente, y que el artículo 6 regía únicamente para productos que no estaban aún integrados.

5.79 Los Estados Unidos señalaron que ambas partes en la diferencia habían convenido en que el ATV era el único Acuerdo pertinente en ese caso. En su opinión, de la estructura del ATV, y del artículo 6 en particular, así como del sentido expreso del párrafo 2 del artículo 3 del ESD, se desprendía claramente que el informe del Grupo Especial,

"no puede entrañar el aumento o la reducción de los derechos y obligaciones establecidos en los acuerdos abarcados".

En consecuencia, en los casos en que los negociadores del ATV no habían podido alcanzar un acuerdo sobre determinadas disposiciones o habían decidido no incluirlas en el ATV, el Grupo Especial debía evitar la impresión de que creaba tales obligaciones. El artículo 6 del ATV hacía hincapié en que era el Miembro importador quien formulaba la determinación basándose en "información ... pertinente sobre los hechos y lo más actualizada posible" y en información que guarde "la relación más estrecha posible con segmentos identificables de la producción y con el período de referencia fijado en el párrafo 8" del artículo 6 del ATV.

5.80 En consecuencia, al examinar la conformidad con los procedimientos pertinentes del artículo 6 del ATV, los Estados Unidos sostuvieron que el Grupo Especial debía intentar solamente determinar si la autoridad investigadora había seguido el procedimiento previsto en el artículo 6 del ATV y si, basándose en los datos disponibles, había procedido de manera razonable (véase "La norma de examen" en la sección C). La norma de fondo aplicable a la formulación de las determinaciones relativas a las salvaguardias para los textiles y las prendas de vestir, que aún no había sido incorporada al GATT de 1994, se encontraba en el ATV y era, sustancialmente, como lo había admitido Costa Rica en su comunicación, la misma que la contenida en el artículo 3 del Acuerdo Multifibras (AMF).

5.81 Los Estados Unidos argumentaron también que el artículo 6 del ATV no era equivalente a otras disposiciones que preveían medidas comerciales correctivas en relación con las normas de fondo. Los artículos anteriormente mencionados eran las disposiciones pertinentes que el Grupo Especial debía considerar en sus actuaciones. Esas disposiciones contenían el conjunto de factores y procedimientos que debían seguir los Miembros que adoptasen medidas de salvaguardia. El artículo 6 del ATV no incluía procedimientos de investigación más detallados, ni proporcionaba definiciones más concretas para interpretar la norma de derecho que debía aplicarse. Esa omisión había sido una elección deliberada de los negociadores de la Ronda Uruguay quienes, en otros contextos, tales como el Acuerdo sobre Salvaguardias o el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, pudieron establecer normas y procedimientos detallados.

5.82 En opinión de los Estados Unidos, la norma que correspondía aplicar a la determinación que formulara el país importador era una norma de razonabilidad. El artículo 6 del ATV hacía referencia a "una determinación formulada por un Miembro," basada en la ponderación de las pruebas relativas a determinados factores. La norma aplicable a la evaluación por el Grupo Especial de esas determinaciones debía seguir la práctica establecida en el GATT, que estaba basada en el Caso de 1951 sobre los sombreros de fieltro" (véase la Sección C).

5.83 Los Estados Unidos sostuvieron que, si bien el "quántum" de perjuicio que debía demostrarse de conformidad con el artículo XIX era mayor que a tenor de lo dispuesto en el artículo 6 del ATV, el proceso fundamental para ponderar la información era el mismo. El Grupo Especial debía determinar si, basándose en la información disponible, la determinación de los Estados Unidos se había hecho aplicando de buena fe el artículo 6 del ATV y, en consecuencia, estaba en conformidad con dicho artículo.

5. REQUISITOS PARA LA APLICACIÓN DE UNA MEDIDA DE SALVAGUARDIA

5.84 Costa Rica sostuvo que los Estados Unidos no habían cumplido los requisitos específicos para la adopción de una medida de salvaguardia de transición. Esa medida requería la demostración de la existencia de diversos elementos de fondo, recogidos en el artículo 6 del propio ATV. Así pues, de conformidad con los párrafos 2 y 4 del mencionado artículo, podían distinguirse dos etapas, con sus requisitos de fondo correspondientes, que debían cumplirse estrictamente a fin de poder imponer esa medida. En una primera fase, era necesario demostrar la existencia de los requisitos previos de fondo para que el Miembro importador estuviese facultado a recurrir a una salvaguardia de transición. Así pues, el párrafo 2 del artículo 6 del ATV estipulaba lo siguiente:

"Podrán adoptarse medidas de salvaguardia al amparo del presente artículo cuando, sobre la base de una determinación formulada por un Miembro, se demuestre que las importaciones de un determinado producto en su territorio han aumentado en tal cantidad que causan o amenazan realmente causar un perjuicio grave a la rama de producción nacional que produce productos similares y/o directamente competidores ...".

5.85 Los Estados Unidos sostuvieron que el CITA había seguido todos los procedimientos exigidos en el artículo 6 del ATV para formular la determinación de existencia de perjuicio grave o de amenaza real de perjuicio grave.

Determinación de existencia de perjuicio grave o de amenaza real de perjuicio grave

5.86 En opinión de Costa Rica, el párrafo 2 del artículo 6 del ATV establecía tres requisitos de cumplimiento obligatorio y que constituían las condiciones previas para poder imponer una salvaguardia especial, a saber: a) aumento de las importaciones totales de un determinado producto, independientemente de su origen; b) existencia de perjuicio grave o de amenaza real de perjuicio grave a la rama de producción nacional que produce productos similares y/o directamente competidores; y c) nexo causal entre el aumento de las importaciones totales y la existencia de perjuicio grave o de amenaza real de perjuicio grave.

5.87 El establecimiento de esos tres requisitos, que estaban explicados detalladamente en los párrafos 2 y 3 del artículo 6 del ATV, no era una novedad en el derecho del comercio exterior, puesto que de una u otra forma ésas eran las condiciones estipuladas por el artículo XIX del GATT de 1994 y el Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC para la imposición de una medida de salvaguardia. En términos generales, la idea era que esas medidas constituían por definición una excepción a la regla del libre comercio. Y, lo que es más, puesto que su finalidad era restringir el sistema de comercio leal y no el de comercio desleal, esas medidas debían cumplir diversos requisitos rigurosos como para que se "justificara" alejarse de los principios del libre comercio. El hecho de que el ATV hubiese establecido un mecanismo especial de salvaguardia para su utilización durante el período de transición, no lo eximía de la naturaleza o filosofía intrínsecas a todo mecanismo de salvaguardia, en particular, su carácter de excepción temporal al libre comercio basada en el estricto cumplimiento de una serie de requisitos. Lógicamente, en la medida en que la salvaguardia de transición prevista por el ATV no requería compensación, su aplicación debía estar estrictamente sujeta a los criterios de fondo establecidos en el ATV, y ello debía ser evaluado con toda rigurosidad.

5.88 Los Estados Unidos señalaron que la salvaguardia de transición prevista en el ATV no incluía el requisito establecido en el artículo XIX del Acuerdo General, de que la salvaguardia se debe aplicar de forma no discriminatoria y se debe proporcionar una compensación. La condición para aplicar la salvaguardia era el perjuicio grave o la amenaza real de perjuicio grave. De conformidad con el ATV, los Miembros debían en primer lugar determinar que las importaciones de un producto -en el caso presente la ropa interior- habían aumentado en tal cantidad que causaban o amenazaban realmente causar un perjuicio grave a la rama de producción nacional que producía productos similares o directamente competidores. El párrafo 2 del artículo 6 establece lo siguiente:

"Podrán adoptarse medidas de salvaguardia al amparo del presente artículo cuando, sobre la base de una determinación formulada por un Miembro [se omite la nota de pie de página], se demuestre que las importaciones de un determinado producto en su territorio han aumentado en tal cantidad que causan o amenazan realmente causar un perjuicio grave a la rama de producción nacional que produce productos similares y/o directamente competidores. Deberá poder demostrarse que la causa del perjuicio grave o de la amenaza real de perjuicio grave es ese aumento de cantidad de las importaciones totales del producto de que se trata y no otros factores tales como innovaciones tecnológicas o cambios en las preferencias de los consumidores."

5.89 Costa Rica afirmó que, para tener derecho a la adopción de una medida de salvaguardia, el Miembro importador debía cumplir los presupuestos establecidos al efecto en el párrafo 2 del artículo 6 del ATV, desarrollados en detalle en esa misma disposición y en el párrafo 3 del artículo 6 del mencionado Acuerdo. El párrafo 2 del artículo 6 del ATV estipula que todo Miembro importador deberá poder demostrar que se han cumplido los requisitos de fondo antes de proceder a la imposición de una salvaguardia de transición. Dicho procedimiento de demostración exigía que el Miembro presentase información específica y pertinente de los hechos que habían dado lugar a la alegación y que se procediese al examen requerido de esa información en relación con los parámetros del Acuerdo. Esa información, junto con el análisis correspondiente, debía ser presentada en el momento oportuno, a saber, en el momento en que el Miembro importador determinara la situación del mercado, de forma que el Miembro exportador pudiera ejercer su derecho de defensa. El incumplimiento de esas disposiciones no podía ser subsanado mediante la presentación posterior de información (los Informes de julio o de octubre) puesto que la información que era jurídicamente pertinente para proceder al análisis de la conformidad de la medida con el ATV era la que figuraba en el Informe de marzo. El agotamiento de esta primera etapa, con el cumplimiento de todos y de cada uno de sus requisitos, era una condición sine qua non para la adquisición de lo que podría denominarse un derecho "genérico" a la utilización de una medida de salvaguardia especial, el cual únicamente podrá singularizarse o materializarse contra un determinado Miembro en caso de que también se cumpla la segunda etapa del proceso. Los Estados Unidos no habían cumplido su obligación de demostrar la existencia de los elementos de fondo que constituían parte de esa primera etapa, incumpliendo de esa manera con lo previsto por los párrafos 2 y 3 del artículo 6 del ATV.

5.90 Los Estados Unidos señalaron que el párrafo 3 del artículo 6 del ATV preceptúa que, al formular una determinación de la existencia de perjuicio grave o de amenaza real de perjuicio grave, el Miembro

"examinará los efectos de esas importaciones en el estado de la rama de producción en cuestión que se reflejen en cambios en las variables económicas pertinentes, tales como la producción, la productividad, la utilización de la capacidad, las existencias, la participación en el mercado, las exportaciones, los salarios, el empleo, los precios internos, los beneficios y las inversiones; ninguno de estos factores por sí solo ni en combinación con otros constituye necesariamente un criterio decisivo."

Ese texto exigía que el Miembro examinase seriamente los efectos de las importaciones en el estado de la rama de producción, tal como se reflejasen en los cambios verificados en los datos económicos correspondientes a esa rama de la producción. No obstante, no exigía que el Miembro importador examinase únicamente las variables enumeradas, o todas las variables enumeradas. Únicamente exigía que el Miembro importador examinase las variables enumeradas. El CITA había examinado de hecho muchas variables, especialmente las enumeradas como pertinentes en el párrafo 3 del artículo 6 del ATV. En el Informe de marzo constaba que el CITA había examinado la producción, la participación en el mercado, las importaciones, el empleo, los beneficios, las inversiones, las ventas, la capacidad, los precios y las horas-hombre. Toda la información contenida en ese Informe suministraba todos los datos económicos importantes en los que se había basado la decisión del CITA. Si bien Costa Rica había hecho hincapié particularmente en las exportaciones, éstas constituían sólo una variable de una larga lista contenida en el párrafo 3 del artículo 6 del ATV y, como ese artículo estipulaba, ninguno de esos factores por sí solo constituía necesariamente un criterio decisivo.

5.91 Los Estados Unidos hicieron notar que, si bien los datos sobre las exportaciones generalmente no eran tan fidedignos como los correspondientes a las importaciones, a petición del OST, los Estados Unidos habían proporcionado un cuadro de las exportaciones. Aún después de utilizar los datos sobre las exportaciones a fin de ajustar la sobrevaloración del mercado, las cifras que el OST tuvo ante sí confirmaban la determinación efectuada por el CITA. Tras el examen de los datos sobre las importaciones, el CITA examinó la información sobre la producción, la participación en el mercado, el empleo, los precios internos y los beneficios y las inversiones. Esa información permitió al CITA llegar a la conclusión de que se trataba de un caso de perjuicio grave o de amenaza real de perjuicio grave para la rama de la producción nacional de los Estados Unidos. Si bien éstos no proporcionaron datos sobre la productividad, las existencias, los salarios y las exportaciones, no era necesario hacerlo a tenor de lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 6 del ATV. Las variables expuestas en el párrafo 3 del artículo 6 del ATV no directamente incluidas en el Informe de marzo (productividad, existencias y sueldos) habían sido examinadas durante el examen del OST en las respuestas orales de los Estados Unidos a las preguntas formuladas por Miembros del OST. Costa Rica había omitido reconocimiento alguno de la cláusula expresa del párrafo 3 del artículo 6 del ATV en el sentido de que:

"ninguno de [estos factores] por sí solo ni en combinación con otros constituye necesariamente un criterio decisivo."

El párrafo 4 del artículo 6 del ATV contenía también una cláusula similar sobre los factores adicionales que debían examinarse. No obstante, los Estados Unidos habían proporcionado al OST respuestas verbales a las preguntas concernientes a la productividad, los sueldos y las existencias.

Aumento de las importaciones en los Estados Unidos

(véase también "El cómputo de las reimportaciones", párrafos 5.142-5.149)

5.92 Costa Rica argumentó además que, en cumplimiento de su obligación de demostrar la existencia de un aumento de las importaciones, los Estados Unidos debían haber presentado información fáctica específica sobre ese tema, y, seguidamente, hacer un análisis de ella. No obstante, a ese respecto el Informe de marzo indicaba únicamente que las importaciones en esa categoría se habían incrementado, al pasar de 65,5 millones de docenas en 1992 a 79,9 millones de docenas en 1993 y a 97,3 millones en 1994, lo que reflejaba cada año aumentos del 22 por ciento en relación con el año anterior. Los Estados Unidos no habían realizado distinción alguna en relación con la naturaleza de ese comercio, ni tampoco ningún análisis al respecto, omisión que en este caso era especialmente grave dada la importancia creciente del "comercio 807" en esta categoría. En efecto, en los últimos seis años había habido un cambio sustancial en la industria estadounidense productora de ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales. Se había pasado de producir y ensamblar este producto en el país a producir los componentes del producto, los cuales eran ensamblados en el exterior y devueltos a las mismas empresas en los Estados Unidos para su comercialización. Este proceso de coproducción (véase la Sección II) había permitido a las empresas estadounidenses mantener su participación en el mercado de ese país.

5.93 Costa Rica se preguntaba si, frente a una prenda de vestir producida sobre la base de un proceso de coproducción como el señalado, se estaba en presencia de "importaciones" o si, más bien, se trataba de producción nacional que, si bien era ensamblada en otro país, no perdía, por ese solo hecho su carácter de tal. De hecho, los propios Estados Unidos consideraban las importaciones de piezas cortadas para ser ensambladas en los Estados Unidos como productos del país en el que las piezas fueron cortadas. Siguiendo ese razonamiento, lo lógico era que las exportaciones estadounidenses de piezas cortadas fuesen consideradas productos de los Estados Unidos. Asimismo, los propios Estados Unidos entregaron, con ocasión de la revisión del caso por parte del OST en julio de 1995, una hoja suelta en la que incorporaban los supuestos datos de exportación en esta categoría, en la que se incluían como exportaciones las piezas cortadas que luego eran ensambladas en el exterior, lo cual revelaba lógicamente, que ellas eran en el sentido de esta industria, producción nacional.

5.94 Costa Rica hizo notar que el "comercio 807" había crecido de 31,8 millones de docenas en 1992 a 42 millones de docenas en 1993 y a 57 millones de docenas en 1994, convirtiéndose en una parte cada vez más sustancial del comercio en la categoría 352/652. Ello reflejaba un patrón que, según todo indicaba, tenderá a mantenerse y a acentuarse cada vez más en el futuro, promovido por las mismas políticas e incentivos de inversión que los Estados Unidos mantenían en relación con la Cuenca del Caribe y México.

5.95 En opinión de Costa Rica, gran parte del citado aumento de las importaciones no existía y, en consecuencia, los Estados Unidos no tenían derecho a utilizar una salvaguardia de transición. Al haberlo hecho no obstante ello, infringieron el párrafo 2 del artículo 6 del ATV. Ahora bien, si de todas formas se considerase que existía efectivamente un aumento de las importaciones de ropa interior, resultaba muy claro que si tales importaciones estaban aumentando era porque la producción estadounidense de las piezas cortadas que luego eran ensambladas estaban creciendo en esa misma proporción. Es decir, si en otros países se ensamblaba cada día más ropa interior era porque en los Estados Unidos se producían cada día más piezas cortadas de ropa interior que requerían ser ensambladas, de lo cual se deducía necesariamente, que cualquier rama de la producción que producía piezas cortadas de ropa interior se encontraba en una condición excelente y que no requería, en consecuencia, ser protegida de algo que más bien la beneficiaba.

5.96 Los Estados Unidos estimaron que el ATV no prohibía la inclusión de las reimportaciones en el capítulo de las importaciones; por el contrario, el párrafo 2 de su artículo 6 estipulaba que los Miembros importadores debían examinar los aumentos de las importaciones "totales". Tampoco el ATV exigía a los Miembros que separasen las reimportaciones de las importaciones totales. De hecho, todas las reimportaciones de textiles y de prendas de vestir estaban definidas en la legislación estadounidense como artículos extranjeros. Las estadísticas de la Oficina del Censo de los Estados Unidos consideraban las reimportaciones de la partida 9802 del HTSUS como prendas de vestir cortadas en los Estados Unidos, exportadas para su ensamblado, y reimportadas posteriormente dentro de la partida 9802 del HTSUS como prendas de vestir acabadas. Las reimportaciones de la partida 9802 del HTSUS fueron incluidas en la producción nacional (partes cortadas), exportaciones (partes cortadas) e importaciones (prendas de vestir acabadas). Las reimportaciones debían ser objeto de despacho de aduana como cualquier mercancía importada. Costa Rica había admitido ante el OST que las empresas que producían mercancías para la reimportación en los Estados Unidos estaban sujetas a las mismas leyes, derechos e impuestos que los demás fabricantes costarricenses. Las reimportaciones de prendas de vestir de la partida 9802 en los Estados Unidos se beneficiaban con reducciones de derechos en la medida en que incorporaban contenido estadounidense.

Aplicación de la salvaguardia a un Miembro o varios Miembros considerados individualmente

5.97 Costa Rica sostuvo que, en el caso del ATV, como éste permitía la aplicación selectiva y discriminatoria de una medida de salvaguardia, era necesario cumplir una segunda etapa que no estaba normalmente presente en los otros mecanismos de salvaguardia existentes en el sistema multilateral, precisamente para poder identificar a qué Miembro o Miembros se aplicaría la medida. Así pues, el párrafo 4 del artículo 6 del ATV estipula lo siguiente:

"Toda medida a que se recurra al amparo de las disposiciones del presente artículo se aplicará Miembro por Miembro. Se determinará a qué Miembro o Miembros debe atribuirse el perjuicio grave o la amenaza real de perjuicio grave a que se refieren los párrafos 2 y 3 sobre la base de un incremento brusco y sustancial, real o inminente, de las importaciones procedentes de ese Miembro o Miembros considerados individualmente, y sobre la base del nivel de esas importaciones en comparación con las procedentes de otras fuentes, la cuota de mercado y los precios de importación e internos en una etapa comparable de la transacción comercial; ninguno de estos factores por sí solo ni en combinación con otros constituye necesariamente un criterio decisivo ...".

5.98 En opinión de Costa Rica, en la segunda etapa, la de atribución, el Miembro importador deberá demostrar el cumplimiento de dos requisitos sustantivos: un incremento brusco y sustancial, real o inminente, de las importaciones de ese Miembro o esos Miembros considerados individualmente; y el nexo causal entre ese incremento y el perjuicio grave o la amenaza real de perjuicio grave generados por las importaciones totales. De conformidad con las disposiciones mencionadas, el cumplimiento de los tres requisitos establecidos en la primera etapa constituía una condición indispensable a efectos de poder pasar a la segunda etapa del proceso de demostración. Sólo habiendo cumplido los requisitos de la primera etapa, y tras haber cumplido los dos requisitos de la segunda, podrá el Miembro importador aplicar una salvaguardia de transición a un Miembro exportador.

Obligación de demostración - Cumplimiento de los requisitos sustantivos

5.99 Costa Rica sostuvo que, para poder cumplir los requisitos indicados, el ATV imponía al Miembro importador una obligación de demostración. Es decir, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 6 del ATV, el Miembro que pretende aplicar una salvaguardia de transición está obligado a formular una determinación antes de la adopción de la medida. En la determinación, el Miembro tenía la obligación de demostrar el cumplimiento de los requisitos sustantivos exigidos para poder establecer una medida como la indicada. Se hizo notar que, si bien correspondía al Miembro la formulación de la determinación, el contenido de ésta estaba claramente definido por el propio artículo 6 y consistía en demostrar la existencia de los requisitos de fondo que debían cumplirse para adoptar una salvaguardia de transición. No se trataba de decir, alegar o repetir opiniones sin fundamento, sino de hacer ver o probar que la situación de hecho con respecto a la cual el Miembro se proponía adoptar una medida de protección cumplía plenamente las condiciones indicadas. La carga de la prueba recaía sobre el Miembro que se proponía restringir el comercio. Si el Miembro adoptaba una medida de salvaguardia sin haber demostrado la existencia de todos los requisitos de fondo en las dos etapas señaladas -como lo habían hecho en este caso los Estados Unidos- estaba violando el ATV (véase también la Carga de la Prueba, en la Sección C).

5.100 Este proceso de demostración que debía llevar a cabo el Miembro que pretendía imponer la salvaguardia podía dividirse, a su vez, en dos: en un primer término el Miembro debía presentar la información concreta y pertinente sobre los hechos que daban lugar a su pretensión según lo prescribe el párrafo 7 del artículo 6 del ATV, y, en un segundo, tenía la obligación de formular un examen de los factores enumerados en los párrafos 2, 3 y 4 del artículo 6 y de la forma en que el supuesto que estaba presentando podía subsumirse dentro de los criterios sustantivos que el ATV establece como requisitos necesarios para justificar la adopción de una medida de salvaguardia. Evidentemente, si no se presentaba la información, era imposible efectuar el análisis requerido y, en consecuencia, se estaría violando las reglas del ATV. En el caso en cuestión, los Estados Unidos no demostraron la existencia de los elementos de fondo de la primera etapa del proceso de demostración y, muchos menos, los de la segunda, violando por esa razón los párrafos 2, 3, 4 y 7 del artículo 6 del ATV.

5.101 Los Estados Unidos declararon que habían cumplido todos los requisitos de fondo del artículo 6 del ATV y que, tras ello, procedieron a cumplir su obligación relativa a la carga de la prueba, por lo que la medida de salvaguardia transitoria estaba justificada. Correspondía ahora a Costa Rica demostrar que la determinación de los Estados Unidos era injustificada y no era conforme a lo estipulado en el ATV, especialmente en los párrafos 2, 3, 4, 7 y 6 d) del artículo 6.

Consultas sobre la salvaguardia

5.102 Los Estados Unidos hicieron notar que, después de adoptada la determinación, el Miembro importador debía solicitar entablar consultas con los Miembros exportadores correspondientes. El párrafo 7 del artículo 6 del ATV establecía asimismo que la solicitud de consultas sobre las medidas de salvaguardia propuestas habría de ir acompañada de "información concreta y pertinente sobre los hechos y lo más actualizada posible" especialmente en lo que respecta a los factores mencionados en los párrafos 3 y 4 del artículo 6.

5.103 Como ocurría en el sistema del Acuerdo Multifibras (AMF), durante la celebración de consultas sobre la aplicación de la salvaguardia, los Miembros importadores debían tener en cuenta cuatro sectores que debían recibir un trato más favorable, según corresponda. Un sector al que correspondía un trato más favorable y que resultaba pertinente para este análisis era el de las reimportaciones incluidas en una determinación de perjuicio grave o de amenaza real de perjuicio grave y que constituía un porcentaje significativo del comercio de un Miembro exportador. No se solicitó a los Estados Unidos que otorgaran un trato más favorable con arreglo al párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV hasta la celebración de consultas. El ATV establecía que la definición de la reimportación y la manera de aplicar el trato más favorable incumbían al Miembro importador. Si las consultas estipuladas en el párrafo 7 del artículo 6 del ATV no daban lugar a una solución mutuamente satisfactoria, el Miembro importador podía optar por adoptar medidas a fin de limitar las importaciones correspondientes dentro de los 30 días. El artículo 6 del ATV exigía que, después de que se adoptase esa medida, el OST debía examinar automáticamente la cuestión.

Datos que deben presentarse en las consultas y demás informaciones pertinentes

5.104 Costa Rica consideró que las "demás informaciones pertinentes" debían entenderse como información pertinente o conexa a la información especificada en el párrafo anterior, que fue tomado en consideración por el Miembro importador en el momento de efectuar su determinación sobre la situación del mercado y a la que tenía acceso el Miembro exportador. La tarea principal del OST a ese respecto era, en virtud de lo estipulado en el párrafo 10 del artículo 6 del ATV, examinar si la determinación efectuada por el Miembro importador cumplía los requisitos del ATV. Así pues, el examen estaba limitado a aquellos elementos que el Miembro importador había tomado en consideración al efectuar su determinación y sobre los cuales el Miembro exportador estaba debidamente informado en la fecha. Estos podían ser diferentes de los elementos fácticos mencionados en el párrafo 7 del artículo 6 del ATV, pero debían guardar relación con ellos. No podía sostenerse que el OST pudiese efectuar su examen basándose en información que el Miembro importador no había tomado en consideración en el momento de adoptar su determinación - porque ésta no existía, no estaba disponible o por cualquier otra razón - y que el Miembro exportador no tuvo la oportunidad de examinar y rechazar antes de la imposición de la limitación. Actuar de otro modo atentaría contra los derechos del Miembro exportador y sería contrario a las disposiciones del ATV.

5.105 Costa Rica reconoció que los párrafos 2, 3 y 4 del artículo 6 del ATV no distinguían entre "reimportaciones" e importaciones, sino que utilizaban únicamente el último término. No obstante, no consideraba que esto, por sí mismo, debía interpretarse como que el "comercio 807" tuviese que ser considerado necesariamente como importaciones. Por el contrario, el término "importaciones" debía ser analizado en el contexto del caso en cuestión y del fundamento económico del "comercio 807", a fin de determinar si, en este caso específico, el "comercio 807" podía ser o no considerado como importaciones a los efectos de los párrafos 2, 3 y 4 del artículo 6.

5.106 Los Estados Unidos destacaron que el párrafo 7 del artículo 6 del ATV exigía que la solicitud de consultas habría de ir acompañada de "información concreta y pertinente sobre los hechos y lo más actualizada posible" en especial en lo que respecta a los factores mencionados en los párrafos 3 y 4 del artículo 6 del ATV. A semejanza del Grupo de Trabajo en el "Caso de los sombreros de fieltro", el párrafo 7 del artículo 6 del ATV no requería datos perfectos. Los datos sobre los que se basó el CITA en el momento de su determinación en marzo eran, de hecho, lo más actualizados posible, y proporcionaban información lo más cercana posible al período de referencia. En julio los Estados Unidos habían presentado información revisada y actualizada al OST que no hacía más que confirmar que el análisis realizado por el CITA en marzo era correcto en el sentido de que la medida de salvaguardia transitoria era pertinente.

5.107 Los datos que debían utilizarse para examinar si una determinación era conforme al artículo 6 del ATV eran los datos utilizados realmente por las autoridades del Miembro importador en el momento en que éste formuló la determinación. Los datos pertinentes en ese caso eran los exigidos por el párrafo 7 del artículo 6 del ATV. No obstante, toda la información posterior, actualizada o complementaria, no hacía más que corroborar los datos contenidos en el Informe de marzo.

5.108 Los Estados Unidos indicaron que el OST debía examinar la cuestión, determinar si la medida de salvaguardia estaba justificada y formular las recomendaciones apropiadas a los Miembros interesados. Además de los datos proporcionados de conformidad con el párrafo 7, el párrafo 10 del artículo 6 del ATV permitía también al OST examinar "las demás informaciones pertinentes que hayan proporcionado los Miembros interesados". Los Miembros importadores debían facilitar al Presidente del OST los datos fácticos pertinentes junto con la solicitud de consultas. En caso de existencia de una restricción, el ATV establece un plazo máximo de tres años para el mantenimiento en vigor de las medidas de salvaguardia aplicadas por los Miembros, salvo que el producto en cuestión hubiese quedado integrado con anterioridad.

6. PERJUICIO GRAVE O AMENAZA REAL DE PERJUICIO GRAVE

5.109 Costa Rica declaró que el segundo requisito de fondo que todo Miembro que pretendía adquirir el derecho a aplicar una medida de salvaguardia debía demostrar era el perjuicio grave o la amenaza real de perjuicio grave a la rama de producción nacional que producía productos similares y/o directamente competidores, según lo señalaba el párrafo 2 del artículo 6 del ATV. Se hizo notar que esa disposición del ATV hacía referencia al cumplimiento de un requisito que puede asumir una de dos formas: puede ser que lo que exista sea el perjuicio grave de la rama de la producción nacional o puede ser que lo que exista sea la amenaza real de perjuicio grave a dicha producción nacional. Convenía observar, sin embargo, que aun cuando el requisito se cumple con la existencia de cualquiera de los dos supuestos, se trata, precisamente, de dos supuestos distintos, en razón del factor tiempo. En el caso del perjuicio grave, el daño a la rama de producción ya se había producido, mientras que en el caso de la amenaza real de perjuicio grave el daño aún no había ocurrido, pero existía la inminencia y consecuente posibilidad real de que llegase a darse. No era posible utilizar la misma información y el mismo tipo de análisis para probar que un presunto hecho había ocurrido o que estaba por ocurrir.

5.110 Costa Rica afirmó que el propio OST entendía que perjuicio grave y amenaza real de perjuicio grave no eran lo mismo, en tanto en este caso específico concluyó que no se había constatado la existencia de un perjuicio grave, pero no pudo alcanzar un consenso acerca de la existencia de una amenaza real de perjuicio grave. Si ambos supuestos fueran uno solo, la conclusión de la no existencia de uno llevaría necesariamente a la inexistencia del otro. El OST, sin embargo, no lo consideró así. La consecuencia más importante de esa diferencia era que la naturaleza de la información que se presente y el análisis que se realice para demostrar cada supuesto son necesariamente distintas, pues no es lo mismo demostrar que un perjuicio ya ha ocurrido que demostrar que un perjuicio puede llegar a ocurrir. Es por ello que el derivado lógico de esta diferencia es que un Miembro importador no puede, presentando la misma información al respecto y efectuando el mismo tipo de análisis, alegar indistintamente que lo que existe es perjuicio o amenaza. En un momento determinado -el momento de la convocatoria a consultas- o existe un supuesto o existe el otro. Para demostrarlo apropiadamente, el Miembro importador debe definir en ese momento cuál es la situación en la que supuestamente se encuentra la rama de producción y formular la convocatoria, presentar la información correspondiente y, en caso de que sea procedente, adoptar la restricción sobre la base del supuesto que seleccionó.

5.111 Costa Rica manifestó que la identificación correcta por el Miembro importador de la supuesta alegación hecha en relación con el estado de su producción nacional era esencial para cumplir adecuadamente con su obligación de demostración. En su opinión, únicamente cuando el OST determinó

que no había sido probada la existencia de perjuicio grave, los Estados Unidos cambiaron de táctica y, al parecer, asumieron que podían mantener su restricción basándose en la supuesta amenaza, que no había sido alegada ni probada previamente. Los Estados Unidos afirmaron que la terminología utilizada por el ATV no era la misma que la de otros Acuerdos de la OMC, por lo que no era posible exigir la presentación de información diferente a fin de probar la existencia de perjuicio grave o amenaza real de perjuicio grave. No obstante, Costa Rica adujo que aun cuando ello pueda no estar específicamente estipulado en el Acuerdo, el sentido común así lo exigía, porque no era posible utilizar la misma información y el mismo tipo de análisis para probar que un hecho supuesto se había producido que para probar que estaba a punto de producirse.

5.112 Costa Rica afirmó que, en cierta medida, eso era lo que los Estados Unidos habían hecho en ese proceso. La vasta mayoría de las comunicaciones enviadas inicialmente por los Estados Unidos en relación con el caso, el Informe presentado en marzo y la adopción de la restricción unilateral en junio se fundamentaban todos ellos en la supuesta existencia de perjuicio grave para la rama de producción de los Estados Unidos. Éstos habían iniciado ese caso y habían adoptado esa restricción sobre la base de la existencia de perjuicio grave, pues no habían considerado que existiese una amenaza. Esa era la razón por la que el elemento de amenaza real no había sido siquiera tomado en cuenta. Por ello, en el momento en que el OST determinó la inexistencia de perjuicio grave, los Estados Unidos debieron haber retirado la restricción unilateral que habían impuesto.

5.113 No obstante, los Estados Unidos no retiraron la restricción, sino que la mantuvieron e incluso la renovaron. Si bien los Estados Unidos no lo habían alegado expresamente en ningún momento, parecían haber considerado que estaban autorizados a mantenerla basándose en que el OST no había llegado a un consenso sobre la existencia de amenaza real de perjuicio grave. En opinión de Costa Rica, este razonamiento era incorrecto y violaba los párrafos 2 y 3 del artículo 6 del ATV, que exigían específicamente la demostración de ese supuesto, con la presentación y análisis de la información concreta y pertinente sobre la existencia de amenaza real de perjuicio grave. El hecho era que no existía ni perjuicio grave para la rama de producción de los Estados Unidos ni amenaza real de perjuicio grave a esa rama de la producción, razón por la cual, al haber adoptado una restricción en ausencia del cumplimiento de ese segundo requisito, los Estados Unidos habían violado los párrafos 2 y 3 del artículo 6 del ATV.

5.114 Los Estados Unidos afirmaron que el párrafo 2 del artículo 6 del ATV exigía que un Miembro determinase que un producto determinado estaba siendo importado en su territorio en tales cantidades que causaban "un perjuicio grave o una amenaza real de perjuicio grave" a la rama de producción nacional que producía productos similares y/o directamente competidores. A diferencia de otros acuerdos como el Acuerdo relativo a la Aplicación del artículo VI, el ATV no contenía requisitos distintos para las determinaciones de amenaza de daño. Los términos "perjuicio grave" o "amenaza real" nunca aparecían individualmente en el texto del artículo 6 del ATV; cada referencia a uno de esos dos conceptos jurídicos distintos iba acompañada de una referencia al otro. Por lo tanto, el artículo 6 del ATV contenía sólo una norma, con un conjunto de criterios, para las determinaciones de perjuicio grave o de amenaza real de perjuicio grave. Esa norma y esos criterios habían sido utilizados en la determinación del CITA de marzo de 1995. Así pues, esa determinación de "perjuicio grave, o amenaza real de perjuicio grave", era plenamente conforme con los párrafos 2 y 3 del artículo 6 del ATV.

5.115 Los Estados Unidos hicieron notar que en su Nota Diplomática de 27 de marzo de 1995 dirigida a Costa Rica, en la que se formulaba la convocatoria efectiva a consultas se hacía referencia al "perjuicio grave o amenaza real de perjuicio grave" a la rama de producción que producía ropa interior en los Estados Unidos, aun cuando en el Informe de marzo que lo acompañaba se hacía referencia de forma abreviada al "perjuicio grave". Además, durante la celebración de consultas con Costa Rica, Los Estados Unidos sostuvieron en todo momento que las importaciones de ropa interior procedentes de Costa Rica estaban causando a la vez un perjuicio grave y una amenaza real de perjuicio grave. Durante las deliberaciones del OST, en julio de 1995, se aclaró que la referencia hecha en el Informe de marzo había incluido el perjuicio grave y la amenaza real de perjuicio grave, y los Estados Unidos habían rectificado su comunicación en ese sentido.

5.116 Costa Rica opinaba de que la Nota Diplomática de los Estados Unidos de fecha 27 de marzo de 1995 era meramente un formulario utilizado por los Estados Unidos para sus llamadas. Aun cuando la Nota alegaba una amenaza de perjuicio grave, el hecho era que el Informe adjunto a ésta para justificar la restricción -el Informe de marzo- no contenía información o análisis algunos en relación con esa alegación. Además, durante las consultas celebradas entre los dos gobiernos a tenor de lo establecido en el artículo 6 del ATV no se presentó ninguna prueba o análisis de ningún tipo que pudiese haber demostrado la existencia de esa amenaza. Análogamente, no se hacía mención alguna de la existencia de amenaza de perjuicio grave como justificación para la adopción de una salvaguardia en las notas que los Estados Unidos habían adjuntado a las diversas propuestas de limitación que presentaron al Gobierno de Costa Rica.

5.117 Con respecto a las conclusiones del OST de que no se había demostrado la existencia de perjuicio grave, los Estados Unidos señalaron que no estaban de acuerdo con la conclusión del OST ni lo estuvieron en el momento en que se llegó a ella; no existía ninguna disposición en el ATV en virtud de la cual las conclusiones o recomendaciones del OST fuesen vinculantes para las partes interesadas. Desde el punto de vista práctico, los Estados Unidos, en función de la conclusión inicial del OST, se vieron forzados a hacer mayor hincapié en la "amenaza real de perjuicio grave" después de julio de 1995, pero, jurídicamente, el ATV no faculta al OST para establecer conclusiones de hecho jurídicamente vinculantes para los Miembros. Además, como habían señalado en relación con la norma de examen, incumbía a Costa Rica la carga de probar que concurrían los elementos para establecer una presunción prima facie de que la determinación estadounidense era incompatible con los párrafos 2 y 3 del artículo 6 del ATV; a este respecto, los Estados Unidos no estaban obligados a probar que sus medidas eran compatibles con el ATV (véase también la Sección V:C). Además, lo que había que analizar no era la existencia de un "perjuicio grave" en sí, sino si se habían presentado datos que aportasen pruebas convincentes de que no era razonable que el CITA determinara que los efectos desfavorables del aumento de las importaciones de ropa interior sobre la rama estadounidense de producción entrañaban un perjuicio grave o una amenaza real de perjuicio grave.

5.118 Costa Rica señaló que, en su primer examen de este caso, el OST llegó a la contundente conclusión de que "no se había demostrado la existencia de un perjuicio grave", conforme exigían los párrafos 2 y 3 del artículo 6 del ATV. Estaba claro que la restricción impuesta por los Estados Unidos violaba la citada disposición, en tanto éstos no pudieron demostrar la existencia de perjuicio grave a la industria estadounidense. No habiendo sido cuestionada la decisión del OST sobre el particular, había de entenderse que ambas partes aceptaron la misma y, en consecuencia, que no procedía en ese momento reabrir la discusión sobre la supuesta existencia de perjuicio grave, pues estaba claro que ésta no había sido demostrada en el momento en que debió haberse demostrado.

Para Continuar con Estados Unidos - Restricciones Aplicadas a las Importaciones de Ropa Interior de Algodón y Fibras Sintéticas o Artificiales