5. PRINCIPALES ARGUMENTOS DE LAS PARTES

Informe sobre la existencia de perjuicio grave: categoría 352/652 (Informe de marzo de 1995 sobre la situación del mercado)

5.1 Costa Rica señaló que el Informe de marzo sobre la situación del mercado, presentado por los Estados Unidos (que figura como Anexo al presente informe), no decía nada acerca del porcentaje del "comercio 807" en los datos sobre la producción y las importaciones ni intentaba analizar el impacto de este factor sobre el comercio en esta categoría. En consecuencia, no se podía determinar si la producción nacional había aumentado realmente o no, cuál era la participación efectiva en el mercado de la rama de producción estadounidense; ni la verdadera relación entre las importaciones y la producción nacional.

5.2 Los Estados Unidos explicaron en la exposición de los antecedentes que la Oficina para los Textiles y el Vestido (OTEXA) del Departamento de Comercio se encargaba de reunir los datos y redactar comunicaciones sobre la existencia de perjuicio grave o de amenaza real de perjuicio grave, que sometía a la consideración del CITA. A principios de 1995, el CITA había examinado los datos sobre las importaciones totales de los Estados Unidos de ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales (categoría 352/652) de conformidad con el párrafo 2 del artículo 6 del ATV. Siguiendo los criterios establecidos en ese artículo, los Estados Unidos habían considerado las importaciones totales de las categoría 352/652 y habían constatado que esas importaciones aumentaron de 65.507.000 docenas, en 1992, a 79.962.000 docenas, en 1993. El CITA constató que las importaciones totales continuaron aumentando bruscamente en 1994, y alcanzaron un total de 97.375.000 docenas, es decir, superaron en un 22 por ciento al nivel de 1993 y en un 49 por ciento al nivel de 1992. Esos datos incluían las reimportaciones.

5.3 El CITA había estimado que aproximadamente 395 establecimientos fabricaban ropa interior en los Estados Unidos y empleaban alrededor del 6 por ciento del total de los trabajadores de la industria del vestido estadounidense, con envíos anuales por valor de 3.200 millones de dólares, es decir, alrededor de un 5 por ciento del total de envíos anuales de prendas de vestir. La concentración de empresas en esta industria es mayor en el sector de la ropa interior para hombres que en el sector de la ropa interior para mujeres. En el primero de esos sectores, cuatro empresas realizan más del 60 por ciento de los envíos. La producción de ropa interior para mujeres está más sujeta a los cambios por la influencia de la moda. Como consecuencia, la producción está menos normalizada, exige el empleo de diferentes tipos de máquinas de tejer y necesita un mayor número de trabajadores. Sin embargo, existe un gran número de pequeños productores cuyas operaciones no están integradas sino que normalmente compran tejidos para después cortarlos y coserlos.

5.4 El CITA examinó luego los factores enumerados en el párrafo 3 del artículo 6 del ATV, tales como la producción de los Estados Unidos, la pérdida de cuota en el mercado, el empleo, los precios internos, los beneficios y las inversiones, la capacidad de producción y las ventas. El CITA comprobó que la producción estadounidense de las categorías 352/652 disminuyó de 175.542.000 docenas, en 1992, a 168.802.000 docenas en 1993, lo que representaba un descenso de un 4 por ciento. La producción siguió disminuyendo en 1994 y llegó a 126.962.000 docenas durante los primeros nueve meses de 1994, es decir, registró un descenso de un 4 por ciento respecto del nivel de producción registrado entre enero y septiembre de 1993. La participación de los fabricantes estadounidenses en el mercado interno disminuyó de un 73 por ciento, en 1992, a un 68 por ciento, en 1993, o sea que se verificó una contracción de 5 puntos porcentuales. Durante los primeros nueve meses de 1994 esa participación se redujo a un 65 por ciento. Como porcentaje de la producción estadounidense, las importaciones aumentaron de un 37 por ciento en 1992 a un 47 por ciento en 1993, y en los primeros nueve meses de 1994 habían aumentado en un 54 por ciento.

5.5 Costa Rica se preguntaba si los datos sobre el empleo y las horas-hombre constituían una situación especial vinculada al aumento de las importaciones o si reflejaban una tendencia continua dentro de esa rama de producción. También observó que no se daban cifras con respecto a los despidos. Tampoco se establecía un nexo causal entre las importaciones y las pérdidas de empleo; así como tampoco había ningún fundamento con respecto a las afirmaciones acerca de la postergación de las inversiones o de las "desinversiones", ni se consideraba la posibilidad de que éstas pudiesen representar decisiones económicamente razonables por parte de las empresas interesadas, sin tener relación causal alguna con la tendencia o nivel de las importaciones. También hizo el mismo comentario con respecto al desplazamiento de la capacidad de producción hacia otras líneas de productos, en el sentido de que debería considerarse como una tendencia positiva, a favor de los intereses de las propias empresas estadounidenses.

5.6 Costa Rica afirmó que los Estados Unidos no habían demostrado de manera satisfactoria la existencia de problemas que afectaban al empleo, las ventas y ganancias, la inversión o la capacidad en su rama de producción en tanto que no era posible demostrar claramente la situación de una rama de producción sobre la base de las pruebas aportadas por una o dos empresas. Los Estados Unidos no habían demostrado correctamente los hechos relacionados con las importaciones, la producción nacional y el tamaño del mercado, especialmente porque en el Informe de marzo no analizaban para nada la cuestión relativa al "comercio 807".

5.7 Los Estados Unidos señalaron también que el CITA había comprobado que el número de trabajadores empleados en la producción de ropa interior en los Estados Unidos había descendido de 46.377 en 1992 a 44.056 en 1994, lo que representaba una disminución de un 5 por ciento y una pérdida de 2.321 trabajadores. El promedio anual de horas-hombre trabajadas había descendido de 86,2 millones en 1992 a 81,5 millones en 1994. Sobre la base de una encuesta realizada en distintas empresas productoras de ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales se llegó a las siguientes conclusiones: varias empresas habían tenido que proceder a despidos, se habían cerrado instalaciones como consecuencia de las importaciones y era menor el ritmo de las ventas; una empresa indicó que sus ventas habían disminuido un 17 por ciento en 1994 y sus beneficios un 18 por ciento, y existía una presión sobre las condiciones económicas para toda la industria a causa de los crecientes costos y la fuerte competencia de las importaciones. La incertidumbre debida al incremento de las importaciones hacía que las empresas estadounidenses aplazasen las inversiones en esta rama de la producción. Algunas empresas habían cerrado sus instalaciones permanentemente o habían trasladado la capacidad de producción al extranjero, y las empresas que fabricaban ropa interior contemplaban la posibilidad de otras desinversiones de esa naturaleza. Los precios de las importaciones eran muy bajos y ejercían una presión considerable sobre los productores estadounidenses.

5.8 Costa Rica no admitía que el incremento de los precios del algodón hubiese afectado a los productores de tela o hilaza de algodón o a los productores de ropa interior de algodón o fibras sintéticas o artificiales. Por lo que respecta a la ventaja en el precio de la que gozaban las importaciones en relación con la producción nacional, nada indicaba si ello significaba que todas las importaciones o algunas importaciones se producían con tejidos de un precio inferior ni se daba ninguna justificación de esas afirmaciones. Además, dichas declaraciones no tomaban en consideración que la preponderancia en el crecimiento de las "importaciones" de estos productos, que se concentraba en aquéllos ensamblados fuera de los Estados Unidos a partir de componentes estadounidenses. Ello implicaba que la rama de producción nacional utilizaba la misma materia prima que las "importaciones" de productos ensamblados con componentes estadounidenses, de modo que el citado aumento del precio del algodón no tenía influencia alguna en los niveles de importación.

5.9 Los Estados Unidos, alegaron que las importaciones competidoras tenían una ventaja en los precios respecto de los artículos de producción nacional porque las importaciones se elaboraban con tejidos extranjeros de precio inferior. Como consecuencia de la mayor penetración de las importaciones en el mercado de ropa interior, los precios medios al por menor de la ropa interior en los Estados Unidos habían en general descendido durante los dos últimos años, en unos momentos en que los costos de los fabricantes estadounidenses, en particular por lo que se refería al algodón en bruto, habían aumentado sustancialmente. Esa evolución había erosionado gravemente la rentabilidad de los fabricantes de ropa interior estadounidenses. Sobre la base de los factores mencionados y de conformidad con los párrafos 2 y 3 del artículo 6 del ATV, el CITA determinó que existía un perjuicio grave, o una amenaza real de perjuicio grave, para la rama de producción de ropa interior de los Estados Unidos. Así pues, los Estados Unidos procedieron a la identificación de los países Miembros a los que podía atribuirse ese perjuicio, según lo estipulado en el párrafo 4 del artículo 6 del ATV.

Atribución a los países exportadores

5.10 Costa Rica señaló que los datos sobre sus exportaciones hacia los Estados Unidos no hacían ninguna referencia al proceso de coproducción entre ambos países, a pesar de que todo el aumento de las importaciones podía atribuirse precisamente a esa coproducción.

5.11 Los Estados Unidos explicaron que al aplicar los criterios establecidos en el párrafo 4 del artículo 6, el CITA había atribuido el perjuicio grave, o la amenaza real de perjuicio grave, a las importaciones procedentes de cinco países Miembros de la OMC -Costa Rica, Honduras, la República Dominicana, Tailandia y Turquía- y a dos países que no tenían aún esa condición, Colombia y El Salvador. Las importaciones totales procedentes de los cinco países Miembros de la OMC habían aumentado de 22.675.508 docenas, en 1992, a 40.293.259 docenas, en 1994. Estos aumentos habían representado un incremento brusco y sustancial del 78 por ciento. Consideradas en conjunto, esas importaciones habían aumentado en 1994 un 32 por ciento con respecto al nivel alcanzado en 1993. En 1992 las importaciones procedentes de esos países representaban el 35 por ciento de las importaciones totales estadounidenses de ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales. En 1994, ese porcentaje había ascendido al 41 por ciento.

5.12 En el caso de Costa Rica, el CITA constató que el aumento de las importaciones procedentes de este país solamente superaba el nivel de las importaciones de la categoría 352/652 procedentes de al menos otros 85 países, así como los niveles correspondientes a otros seis proveedores cuyas importaciones estaban sujetas a contingentes. Costa Rica era, por orden de importancia, el segundo proveedor de los Estados Unidos. De conformidad con los criterios del párrafo 4 del artículo 6 del ATV, el CITA constató que se había producido un incremento brusco y sustancial de importaciones a bajo precio procedentes de Costa Rica, por cuanto en 1994 las importaciones de ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales alcanzaron la cifra de 14.423.178 docenas, un incremento del 22 por ciento con respecto al nivel de 1993, de 11.844.331 docenas, y del 61 por ciento con respecto al nivel de 1992. Esas importaciones entraron en los Estados Unidos procedentes de Costa Rica con un valor medio sobre muelle después de pagados los derechos de 9,39 dólares la docena, valor que era inferior en el 69 por ciento al precio medio de los fabricantes estadounidenses correspondiente a ese producto. El CITA constató además que en el ejercicio que finalizó en septiembre de 1994, las importaciones procedentes de Costa Rica equivalían al 8,8 por ciento de la producción estadounidense de productos de la categoría 352/652.

Consultas con Costa Rica

5.13 Los Estados Unidos señalaron que, sobre la base de esas constataciones, el CITA había solicitado la celebración de consultas con Costa Rica. De conformidad con el párrafo 7 del artículo 6 del ATV, la solicitud fue acompañada de un informe (el Informe de marzo sobre la situación del mercado), con arreglo a lo dispuesto en los párrafos 2, 3 y 4 del artículo 6 del ATV. Además, conforme a lo dispuesto en el párrafo 7 del artículo 6 del ATV, los Estados Unidos propusieron un nivel de limitación para las importaciones de ropa interior procedentes de Costa Rica que no sería inferior al existente en 12 de los 14 meses precedentes a aquél en que se presentó la solicitud de consultas.

5.14 Durante la primera ronda de consultas, los días 1� y 2 de junio de 1995, los Estados Unidos habían examinado el fundamento de su solicitud de celebración de consultas y el elevado nivel de reimportaciones estimadas en el comercio costarricense, que en el momento de la convocatoria representaba aproximadamente el 94 por ciento de su comercio total, que ascendía a 14.423.178 docenas. Teniendo en cuenta la cifra estimada de las reimportaciones procedentes de Costa Rica, los Estados Unidos propusieron la aplicación de un límite específico (SL) de 1,25 millones de docenas a la parte de las importaciones no acreedoras de un trato más favorable, límite que hubiera ascendido a 1.488.770 docenas en el último de los tres años del período de limitación previsto en el ATV. Las reimportaciones representaban un porcentaje significativo de las exportaciones totales de ropa interior de Costa Rica a los Estados Unidos. Por tanto, y en consonancia con la política de los Estados Unidos y con la obligación que imponía a ese país el párrafo 6 d) del artículo 6 del ATV de conceder un trato más favorable a esas reimportaciones, los Estados Unidos propusieron un nivel de acceso garantizado (GAL) de 20 millones de docenas. Costa Rica no hizo ninguna contrapropuesta y se limitó a sostener que no se había justificado la solicitud de celebración de consultas.

5.15 Con respecto a la primera ronda de consultas bilaterales, Costa Rica dijo que en esas consultas había señalado varias incoherencias, defectos y omisiones en el Informe de marzo, y había planteado varios argumentos con miras a poner en tela de juicio la compatibilidad de ese Informe con los parámetros establecidos en el artículo 6 del ATV y, en consecuencia, demostrar que el Informe no podía servir de base para la imposición de una restricción.

5.16 Costa Rica observó también que el remedio propuesto por los Estados Unidos (21,25 millones de docenas) consistía en una dosis extra (30 por ciento o más) del nivel que se pretendía atacar (14,4 millones de docenas). Es decir que mientras 14,4 millones de docenas estaban supuestamente ocasionando un perjuicio grave, los Estados Unidos habían propuesto restringir el comercio en 21,52 millones de docenas. A partir de este momento, un serio cuestionamiento surgía en relación con el objetivo que perseguían los Estados Unidos en su intento por establecer nuevas restricciones: �era, acaso, proteger a los productores de ropa interior -garantizándoles un nuevo aumento de las importaciones- o no sería más bien favorecer a los productores estadounidenses de la tela utilizada para la fabricación de ese producto? Aun sin responder a ninguna de las preguntas formuladas por Costa Rica en relación con el Informe de marzo, el 22 de junio de 1995, los Estados Unidos propusieron nuevamente el establecimiento de una restricción cuantitativa, esta vez ofreciendo 1,3 millones de docenas en SL y 20 millones en GAL para el período comprendido entre el 1� de enero de 1996 y el 31 de diciembre del mismo año, previendo un aumento del 6 por ciento en el contingente para los períodos siguientes. Costa Rica rechazó una vez más esta propuesta pues los Estados Unidos aún seguían incumpliendo los requisitos establecidos en el ATV para la aplicación de una salvaguardia de transición.

2. EXAMEN POR EL ÓRGANO DE SUPERVISIÓN DE LOS TEXTILES

Determinación de los datos del mercado interno

5.17 Durante el examen (véanse los párrafos 2.15 a 2.18), los miembros del OST habían preguntado con respecto al doble cómputo en los datos presentados por los Estados Unidos, porque en los datos oficiales de los Estados Unidos las reimportaciones habían aparecido tanto en los datos correspondientes a las importaciones como en los correspondientes a la producción. Ese doble cómputo había dado lugar a una sobrevaloración del mercado interno. Los Estados Unidos señalaron que la Oficina del Censo de los Estados Unidos cuantificaba la producción nacional de prendas de vestir recopilando los datos sobre las partes de prendas cortadas en los Estados Unidos antes de que fueran ensambladas en el país o se enviaran a otros países para ser ensambladas. En consecuencia, en las estadísticas del Censo las reimportaciones figuraban como prendas cortadas en los Estados Unidos, enviadas al extranjero para ser cosidas y devueltas a los Estados Unidos dentro de la asignación arancelaria correspondiente a las reimportaciones como prendas acabadas. Las reimportaciones estaban incluidas en la producción nacional (partes cortadas), en las exportaciones (partes cortadas no ensambladas), y en las importaciones (prendas acabadas).

5.18 Dado que los datos cuantitativos sobre las exportaciones suelen ser menos fiables que los relativos a las importaciones, los Estados Unidos, a los efectos de los contingentes, delimitaban el mercado interno de las categorías de productos textiles y prendas de vestir utilizando la fórmula: producción + importaciones. Habida cuenta de que el OST solicitó los datos relativos a las exportaciones, los Estados Unidos estaban definiendo el mercado interno como sigue: producción + importaciones - exportaciones. En consecuencia, el mercado interno había sido sobrevalorado por el número de productos reimportados, dado que esos productos se habían computado dentro de la producción (antes de ser ensamblados) y dentro de las importaciones (una vez acabados). Con el fin de eliminar ese doble cómputo en el cálculo del mercado estadounidense, los Estados Unidos dedujeron las reimportaciones de la producción nacional. En el curso del examen del OST Costa Rica sostuvo que, para corregir esa sobrevaloración, las reimportaciones debían deducirse de las cifras correspondientes a las importaciones y no a la producción. Sin embargo, como excepción a la norma general, el Arancel de Aduanas Armonizado consideraba artículos extranjeros a los textiles y las prendas de vestir reimportados, por lo que era procedente incluir a las reimportaciones en las cifras correspondientes a las importaciones. Tras realizar el reajuste para corregir la sobrevaloración del tamaño del mercado, la cuota en el mercado interno de los productores estadounidenses se redujo del 69 por ciento, en 1992, al 62 por ciento en 1993, y al 55 por ciento, en 1994, lo que representaba una disminución de 14 puntos porcentuales en dos años.

5.19 Costa Rica puso de relieve que en el caso de las importaciones de partes cortadas para ser ensambladas en los Estados Unidos, el Gobierno de los Estados Unidos había tratado al producto como originario del país en el que las piezas habían sido cortadas. Por ejemplo, el tejido cortado en China y luego ensamblado en Costa Rica había sido tratado como producto de China al entrar al mercado de los Estados Unidos. Asimismo, la Oficina del Censo de los Estados Unidos consideró que el tejido cortado, por ejemplo, en Alabama para ser ensamblado en Costa Rica era producción nacional estadounidense. Esa era la razón por la que la Oficina del Censo de los Estados Unidos consideraba a las "reimportaciones" producción nacional y por la que los Estados Unidos las incluyeron como tales en su Informe de marzo. No obstante, era también claro que los Estados Unidos consideraban a las mismas prendas de vestir como "importaciones" cuando se consignaban en la partida 9802 de su Arancel a efectos de percibir el derecho sobre el valor añadido en el exterior y evitar la utilización de la etiqueta "Made in the United States".

5.20 Los Estados Unidos también afirmaron que cuando el OST había sugerido, más tarde durante el procedimiento, que la sobrevaloración del mercado interno estadounidense debía ser corregida introduciendo datos sobre las exportaciones de los Estados Unidos, éstos habían señalado al OST que los datos derivados de esa fórmula seguirían estando distorsionados porque los datos relativos a las exportaciones en general eran menos fiables que los datos sobre las importaciones. A pesar de sus inquietudes acerca de la validez de los datos disponibles sobre las exportaciones, los Estados Unidos habían proporcionado al OST los datos solicitados. La introducción de los datos sobre las exportaciones no alteró la relación importaciones/producción respecto a la relación indicada en el Informe de marzo, exponiendo el mismo cuadro de una producción nacional decreciente y de importaciones en brusco aumento. En primer lugar se presentaron los datos que reflejaban el valor de las exportaciones debido a su mayor fiabilidad. También se presentaron datos cuantitativos en un cálculo revisado del mercado. Se puso de manifiesto una disminución de la cuota de los productores estadounidenses en el mercado interno, cuota que había pasado del 70 por ciento en 1992 al 63 por ciento en 1993 y al 57 por ciento en 1994, lo que representaba una disminución de 13 puntos porcentuales en dos años.

5.21 Costa Rica recordó que en numerosas ocasiones había afirmado que los requisitos para la "amenaza real de perjuicio grave" no se habían evaluado en el Informe de marzo ni se habían incluido en las publicaciones en el Federal Register, así como tampoco habían sido alegados por los Estados Unidos en las primeras cuatro propuestas de restricción que habían presentado a Costa Rica.

El Informe de julio de 1995 sobre la situación del mercado

5.22 Costa Rica consideró que los datos actualizados presentados por los Estados Unidos no aportaban una información que desarrollara la información contenida en el Informe de marzo, sino una información que abierta y expresamente contradecía a la del Informe inicial. Los Estados Unidos estaban procurando presentar información completamente corregida y ajustada para tratar de fundamentar la adopción de una restricción que ya habían adoptado. La presentación de un nuevo Informe en ese momento resultaba inaceptable para Costa Rica en cuanto los datos y las determinaciones contenidos en el Informe de marzo habían sido aquellos que sirvieron de base para iniciar las consultas, imponer una restricción unilateral y proporcionar las razones para el examen por parte del OST.

5.23 Los Estados Unidos señalaron que en las actuaciones del OST de julio de 1995, habían suministrado datos actualizados y nuevas informaciones pertinentes que, aunque no habían sido solicitados, se presentaron de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 10 del artículo 6 del ATV y como parte de la práctica del CITA de actualizar los datos, ajustándolos en la mayor medida posible al período de referencia correspondiente al Informe de marzo de 1995, y con el fin de proporcionar nueva información que pusiera de manifiesto que la constatación de perjuicio grave o amenaza real de perjuicio grave seguía estando justificada a la luz de la información adicional de que se iba disponiendo continuamente. El CITA había basado su determinación de la existencia de perjuicio grave, o de amenaza real de perjuicio grave, en informaciones de fuentes oficiales del Gobierno de los Estados Unidos que estaban al alcance del público. No era necesaria una verificación independiente de esa información. Los datos sobre la producción, las importaciones y la cuota de mercado en que se basaban las alegaciones eran publicados trimestralmente por OTEXA y estaban a disposición de todas las partes interesadas. La recopilación y el análisis de esos datos formaban parte de un proceso que se remontaba al momento en que había habido un acuerdo internacional amplio sobre el comercio de textiles, es decir a comienzos del AMF, en 1974.

5.24 La información pertinente adicional facilitada en esta ocasión se refería a la asistencia comercial para el ajuste prestada a las empresas estadounidenses afectadas negativamente por las importaciones y los precios de importación. Todas las informaciones presentadas en ocasión de la reunión del OST de julio habían apoyado el Informe de marzo de 1995 y eran compatibles con él, y la justificación básica de la medida de salvaguardia impuesta por los Estados Unidos con respecto a las importaciones de ropa interior procedentes de Costa Rica seguía teniendo plena validez.

5.25 Costa Rica señaló que según el Informe de julio había 302 establecimientos en los Estados Unidos que fabricaban prendas de vestir clasificadas en la categoría 352/652, mientras que según el Informe de marzo el número de establecimientos era 395. Los Informes de marzo y de julio indicaban que los envíos anuales habían ascendido a 3.200 millones de dólares, aunque los datos sobre los que se basaban (producción interna y precio medio de los productores estadounidenses) no eran los mismos en los dos informes. Según el Informe de julio, en 1992 el empleo en el sector era de 35.191, y en 1994 había descendido a 33.309. Según el Informe de marzo, en cambio, el empleo en ese sector era de 46.377, en 1992, y en 1994 había descendido a 44.056. El Informe de julio no explicaba por qué debía existir esta diferencia (aproximadamente 10.000) entre las cifras indicadas en ambos informes. Tampoco los datos correspondientes a las horas-hombre anuales coincidían, dado que el Informe de julio indicaba 65,4 millones, en 1992, cifra que descendía a 61,6 millones en 1994, mientras que las cifras correspondientes en el Informe de marzo eran 86,2 millones y 81,5 millones respectivamente.

5.26 Costa Rica también señaló que el Informe de julio incorporaba una sección sobre asistencia comercial para el ajuste de las empresas estadounidenses afectadas negativamente por las importaciones, con datos sobre los programas federales existentes en los Estados Unidos para asistir a las empresas y trabajadores afectados. Costa Rica señaló que era extraño que se argumentara la utilización de estos programas como justificación adicional para imponer una restricción cuantitativa, cuando su razón de ser era, precisamente, brindar alternativas a la imposición de una restricción a las importaciones. La cuarta sección del Informe de julio, relacionada con los países que contribuían al perjuicio grave, se refería a la diferencia de precios entre la producción estadounidense de ropa interior y la producción de ropa interior hecha en otros países. Se señaló que esta sección contenía una de las divergencias entre el Informe de julio y el de marzo, a saber, que mientras en este último se señalaba que el precio promedio de la producción estadounidense era de 30 dólares por docena, en el Informe de julio se consignaba que este precio oscilaba entre los 16 y los 20 dólares por docena, según el lugar donde se ensamblara el producto. No se incluía información alguna que explicara el por qué de este error tan sustancial en el Informe de marzo.

5.27 Los Estados Unidos observaron que la descripción de Costa Rica del Programa de asistencia para el ajuste comercial como una "alternativa" a la medida de salvaguardia que podía adoptarse en virtud de la ATV era incorrecta. Los Estados Unidos no habían creado ese programa para sustituir los derechos y obligaciones que les correspondían con arreglo al ATV, el artículo 204, o medidas similares con arreglo a la legislación estadounidense y a la OMC. Con respecto a las diferencias entre precios y otras cifras consignados en los Informes de marzo y julio, los Estados Unidos señalaron que incluso aunque hubiese diferencias en los datos actualizados, la determinación del CITA de la existencia de perjuicio grave o amenaza real de perjuicio grave seguía siendo válida.

Resultado del examen del OST

5.28 Al concluir su examen, el OST decidió que los Estados Unidos no habían demostrado la existencia de perjuicio grave, pero no pudo llegar a un consenso sobre la existencia de una amenaza real de perjuicio grave (G/TMB/R/2). En consecuencia, el OST no llegó a tratar la cuestión de la atribución. Sin embargo, recomendó que los Estados Unidos, Costa Rica y Honduras celebraran consultas adicionales,

"con objeto de llegar a un entendimiento mutuo, teniendo presente lo anterior y tomando debidamente en cuenta las características particulares del caso, así como consideraciones de equidad" (G/TMB/R/2).

5.29 Según Costa Rica, en la nueva ronda de consultas recomendada por el OST, celebrada los días 17 y 18 de agosto de 1995, Costa Rica solicitó a los Estados Unidos que aclararan la diferencia entre perjuicio grave y amenaza real de perjuicio grave, y que proporcionaran la información fáctica pertinente que sirviera para sustentar la existencia de amenaza real de perjuicio grave. Igualmente, Costa Rica instó a los Estados Unidos a que explicaran por qué, ante un mercado presuntamente amenazado por la importación de 14,4 millones de docenas de prendas provenientes de Costa Rica, proponían como solución a esa situación el establecimiento de una restricción cuantitativa de conformidad con la cual las importaciones de ropa interior costarricenses podrían ascender a 33 millones de docenas. Los Estados Unidos no habían dado ninguna explicación al respecto, al menos en esa reunión, que concluyó sin que se lograse alcanzar una solución satisfactoria. Ambas partes enviaron su informe al OST para la revisión correspondiente.

5.30 Costa Rica señaló también que en octubre de 1995, la Oficina para los Textiles y el Vestido (OTEXA), del Departamento de Comercio de los Estados Unidos, había publicado nuevas estadísticas con respecto a la categoría en cuestión, que indicaban una situación con respecto a la producción diferente de la indicada en los Informes de marzo y julio. Según el Informe de marzo, la producción había descendido un 4 por ciento entre 1992 y 1993 y un 4 por ciento entre 1993 y 1994, en cambio, los datos preparados en julio indicaban que este decrecimiento era del 4 por ciento durante el primer período y prácticamente inexistente en el segundo período, mientras que ateniéndose a la información de octubre, los porcentajes de decrecimiento eran del orden del 1,5 por ciento y 2,6 por ciento, respectivamente.

5.31 En la reunión celebrada del 16 al 20 de octubre de 1995, el OST recibió los informes de Costa Rica y los Estados Unidos sobre las consultas bilaterales que habían celebrado siguiendo su recomendación. Tomó nota de los informes y del hecho de que ambas partes no habían llegado a un entendimiento mutuo durante esas consultas. Los debates del OST confirmaron sus anteriores conclusiones a ese respecto. Al no haber nuevas solicitudes de las partes interesadas, el OST consideró terminado su examen de la cuestión (G/TMB/R/5).

3. LA NORMA DE EXAMEN Y LA CARGA DE LA PRUEBA

Norma de examen - El "Caso de los sombreros de fieltro"³

5.32 Los Estados Unidos consideraron que la norma apropiada para aplicar a la determinación del país importador era una norma de "razonabilidad". El artículo 6 se refería a "una determinación formulada por un Miembro", basada en la ponderación de las pruebas relativas a determinados factores. La norma aplicable a la evaluación por el Grupo Especial de esas determinaciones debería seguir la práctica establecida en el GATT, que se basaba en un caso planteado en el marco del GATT de 1947 con respecto al retiro por los Estados Unidos, al amparo del artículo XIX, de una concesión arancelaria para los sombreros y formas de sombreros para mujer de fieltro de pelo. En el "Caso de los sombreros de fieltro" el Gobierno de Checoslovaquia solicitó una determinación en el sentido de que la invocación del artículo XIX por parte de los Estados Unidos era incorrecta, afirmó que los Estados Unidos no habían cumplido determinadas condiciones previstas en el artículo XIX para adoptar esa medida, y pidió la revocación de la misma. El Grupo de Trabajo rechazó el argumento de Checoslovaquia y señaló lo siguiente:

Como era natural, el Grupo de Trabajo no podía disponer de las mismas facilidades que las autoridades estadounidenses para consultar a las partes interesadas y a testigos independientes de las regiones de los Estados Unidos donde se fabricaban sombreros y para formarse una opinión basándose en esas consultas. Además, quizás fuera inevitable que los gobiernos concedieran a las dificultades o a los temores de los productores de su país más importancia de la que les concedería un órgano internacional, y que por razones sociales -por ejemplo, por falta de otros empleos en las localidades de que se tratara- consideraran necesario prestar una fuerte protección a determinadas industrias que por su costo de producción no eran económicas. Por otra parte, los Estados Unidos no tenían que probar de manera terminante que el grado de perjuicio causado o que se amenazaba causar en ese caso debía reputarse grave; dado que lo que se consideraba era si infringían o no infringían el artículo XIX, tenían derecho al beneficio de la duda. ("Caso de los sombreros de fieltro", párrafo 30).

5.33 Los Estados Unidos recordaron que la medida estadounidense examinada en el informe de 1951 del Grupo de Trabajo del GATT se había adoptado al amparo del párrafo 1 del artículo XIX del Acuerdo General, que se refiere a la existencia fáctica de un aumento de las importaciones

"en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave a los productores nacionales de productos similares o directamente competidores."

La norma legal, y los hechos que es preciso constatar, son análogos en este caso y en el de las salvaguardias de transición previstas en el párrafo 2 del artículo 6 del ATV.

5.34 En octubre de 1950, poco antes del quinto período de sesiones de las PARTES CONTRATANTES, los Estados Unidos anunciaron su intención de retirar la concesión correspondiente al amparo del artículo XIX. El Gobierno de los Estados Unidos entabló consultas con la parte contratante con la que se habían negociado las concesiones y con varias partes contratantes que tenían un interés sustancial como abastecedores. El mes siguiente, Checoslovaquia presentó una reclamación en la que alegaba que la medida adoptada no cumplía los criterios del párrafo 1 del artículo XIX y solicitaba que las PARTES CONTRATANTES resolvieran que dicha medida era incompatible con el precepto citado. La reclamación se remitió a un grupo de trabajo para que la examinara. El Grupo de Trabajo examinó las condiciones necesarias para poder recurrir al artículo XIX y presentó en marzo de 1951 un informe en el que se recogían las constataciones de los miembros, excluidas las dos partes en la diferencia. El informe fue adoptado posteriormente en 1951, en el sexto período de sesiones. En él se constataba que los Estados Unidos habían cumplido esas condiciones.

5.35 Los Estados Unidos señalaron que la información utilizada por el Grupo de Trabajo sobre los sombreros de fieltro como base de sus conclusiones comprendía las notificaciones efectuadas en el marco del GATT, las actas resumidas de los debates del quinto período de sesiones, algunos datos complementarios facilitados a instancia del Grupo de Trabajo y el informe elaborado por la Comisión Arancelaria de los Estados Unidos en conexión con su determinación de la existencia de daño grave. A pesar de ello, al examinar la existencia de un daño grave y la concurrencia de las demás condiciones establecidas en el párrafo 1 del artículo XIX, el Grupo de Trabajo optó por basarse fundamentalmente en los datos del informe de la Comisión Arancelaria. Tales datos no eran perfectos; por ejemplo, no se disponía de las cifras desglosadas de la producción de formas de sombreros para hombres y para mujeres. No obstante, eran los datos de que se disponía en el momento que el Grupo de Trabajo determinó que era jurídicamente pertinente para la evaluación del cumplimiento de las disposiciones del artículo XIX. Como indica el informe:

"Dado que se ha pedido al Grupo de Trabajo que examinara si la medida adoptada por los Estados Unidos en otoño de 1950 se ajustaba a las prescripciones del artículo XIX, la cuestión que hay que analizar es si puede considerarse que existía un daño grave o una amenaza de daño grave a la producción estadounidense de formas de sombreros para mujeres en el momento de la investigación de la Comisión Arancelaria de los Estados Unidos en que se había basado la medida adoptada por los Estados Unidos ...".

5.36 El Grupo de Trabajo examinó a continuación los datos y consideró que no eran concluyentes. Según el Grupo de Trabajo:

"... los Estados Unidos no tienen que probar de manera determinante que el grado de daño causado o que se amenace causar en este caso deba considerarse grave; dado que lo que se considera es si infringen o no infringen el artículo XIX, tienen derecho al beneficio de la duda. No se ha aducido ningún hecho que pruebe de manera convincente que sería contrario a la razón considerar que los efectos desfavorables para la industria nacional causados por el aumento de las importaciones constituyen un daño grave o una amenaza de tal daño; y los hechos, tomados en conjunto, tienden ciertamente a probar que se ha causado o amenaza causarse un cierto efecto desfavorable. Por consiguiente, debe llegarse a la conclusión de que el Gobierno checoslovaco no ha podido demostrar que no se ha causado o amenazado causar ningún daño grave."

5.37 Los miembros del Grupo de Trabajo, excluidas las dos partes en la diferencia, llegaron a la conclusión de que, a su juicio, las autoridades estadounidenses habían investigado exhaustivamente el asunto sobre la base de los datos de que disponían en el momento en que llevaron a cabo su investigación, y habían llegado de buena fe a la conclusión de que la medida propuesta estaba amparada por el artículo XIX. Aun cuando el Grupo de Trabajo al evaluar los hechos, daba lógicamente mayor peso a factores internacionales, en tanto que normalmente las autoridades estadounidenses atribuían más importancia a los factores internos:

Hay que reconocer que es inevitable que cualquier opinión al respecto dependa en cierta medida de la apreciación económica y que es lógico que los gobiernos, en algunos casos concretos, presten gran atención a los factores sociales, como los problemas de empleo en el país. No sería procedente considerar la retirada consiguiente de la concesión arancelaria contraria ipso facto al artículo XIX, a no ser que la importancia atribuida a esos factores por el gobierno sea a todas luces exagerada.

En consecuencia, el Grupo de Trabajo llegó a la conclusión de que no había pruebas concluyentes de que las medidas de salvaguardia en cuestión violaran obligaciones derivadas del Acuerdo General.

Aplicación al presente caso del "Caso de los sombreros de fieltro"

5.38 Los Estados Unidos alegaron que el razonamiento seguido en el "Caso de los sombreros de fieltro" era aplicable también al asunto sometido al Grupo Especial. La función, tanto de aquel Grupo de Trabajo como de este Grupo Especial, es determinar si se actuó correctamente al adoptar una medida de salvaguardia en el momento en que se adoptó la decisión. En el caso del artículo XIX, el Grupo de Trabajo examinó la información recopilada por la Comisión Arancelaria en la investigación que sirvió de base a la decisión, y analizó si la Comisión había evaluado esa información de forma razonable. En el asunto que se examina, se había encomendado al Grupo Especial que evaluara la compatibilidad de la determinación formulada por el CITA al amparo del párrafo 2 del artículo 6 con las prescripciones de los párrafos 2 y 3 de ese artículo. El párrafo 2 del artículo 6 hace referencia a la necesidad de que se demuestren ciertos hechos "sobre la base de una determinación formulada por un Miembro" y el párrafo 3 de ese mismo artículo requiere que se realicen determinados análisis al formular tal determinación. En consecuencia, a juicio de los Estados Unidos, el centro del examen del Grupo Especial no debe ser la existencia actual de un perjuicio grave o una amenaza de perjuicio grave, sino la posibilidad del CITA de determinar razonablemente, en el momento en que formuló su determinación de marzo de 1995, si existía ese perjuicio o amenaza de perjuicio y, tras conceder al CITA el beneficio de la duda, podía considerarse que Costa Rica acreditó que en aquel momento no había perjuicio grave ni amenaza de perjuicio grave.

5.39 En consecuencia, la evaluación de la determinación del CITA sólo podía basarse en los datos disponibles en el momento en que se formuló inicialmente. Los datos facilitados posteriormente al OST, aun cuando de hecho corroboraran el análisis realizado en marzo de 1995, no eran jurídicamente pertinentes a la evaluación de la conformidad de la actuación de los Estados Unidos con los párrafos 2 y 3 del artículo 6. El párrafo 10 del artículo 6 prevé la posibilidad de perfeccionar posteriormente los datos y regula las respuestas a las peticiones de información adicional formuladas por el OST, en consonancia con el espíritu de conciliación, compromiso y negociación de ese Órgano, pero los datos jurídicamente pertinentes para evaluar la determinación eran los datos de marzo y no los últimos. La determinación del CITA se basó enteramente en los datos recogidos en el Informe de marzo sobre la situación del mercado.

5.40 No era necesario que los datos de que se disponía en marzo fueran perfectos, como se había visto en el "Caso de los sombreros de fieltro". El artículo 6 era una disposición de salvaguardia a la que se recurría en caso de perjuicio grave o amenaza de perjuicio grave a una rama de producción nacional, y no cabía interpretar que por el hecho de que no se hubiese realizado un censo completo de la rama de producción el Miembro importador estaba obligado a esperar hasta que esa rama de producción hubiese sucumbido. El párrafo 7 del artículo 6 lo reconoce así, por cuanto únicamente requiere que la información presentada con la solicitud de consultas sea "lo más actualizada posible".

5.41 En el asunto que se examina incumbía a Costa Rica la carga de aportar pruebas y exponer argumentos en los que pudiera basarse una presunción prima facie de que los Estados Unidos habían actuado de forma incompatible con lo dispuesto en los párrafos 2 y 3 del artículo 6 del ATV. Al evaluar el análisis realizado por el CITA de los datos de que disponía en marzo de 1995, el Grupo Especial debía tener en cuenta que las autoridades nacionales se encontraban en una posición privilegiada para analizar y evaluar la situación de la rama de producción nacional, y que de los hechos recogidos en el Informe de marzo se desprendía claramente que se habían producido efectos desfavorables para la industria estadounidense de producción de ropa interior como consecuencia del aumento de las importaciones de ropa interior. El Grupo Especial debía examinar si Costa Rica había expuesto hechos que probaban de forma convincente que no era razonable que el CITA determinara que los efectos desfavorables del aumento de las importaciones de ropa interior sobre la rama de producción estadounidense representaban un perjuicio grave o una amenaza real de perjuicio grave. Un examen análogo debía realizarse respecto de las determinaciones formuladas en conexión con el párrafo 4 del artículo 6 del ATV.

Para Continuar con Estados Unidos - Restricciones Aplicadas a las Importaciones de Ropa Interior de Algodón y Fibras Sintéticas o Artificiales

³Informe sobre el retiro por los Estados Unidos de una concesión arancelaria al amparo del artículo XIX del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, con respecto a los sombreros y formas de sombrero para mujer de fieltro de pelo, 27 de marzo de 1951 -CP/106 (denominado en adelante "Caso de los sombreros de fieltro") (sólo en inglés).