AUSTRALIA MEDIDAS QUE AFECTAN A LA IMPORTACI�N DE SALM�N
- RECURSO AL P�RRAFO 5 DEL ART�CULO 21 POR EL CANAD� -




INFORME DEL GRUPO ESPECIAL

(Continuaci�n)

1. Evaluaci�n de la probabilidad de entrada, radicaci�n y propagaci�n de enfermedades y de las consecuencias conexas

Canad�

4.98 En el Informe de 1999 se asign� una ponderaci�n subjetiva injustificada a los testimonios cient�ficos con que se contaba y en apariencia se desconocieron sus propias conclusiones acerca de la probabilidad de que se produjeran determinados subacontecimientos. El resultado es que las estimaciones del riesgo no sujeto a control se ponderan inexplicablemente en relaci�n con los productos de salm�n eviscerado. En consecuencia, no es posible afirmar que el Informe de 1999 haya evaluado adecuadamente la probabilidad de entrada, radicaci�n o propagaci�n de enfermedades y las consecuencias conexas, tal como lo exige el p�rrafo 1 del art�culo 5.

4.99 Aunque en el Informe de 1999 se definen los t�rminos empleados relativos a la probabilidad, resulta dif�cil, si no imposible, comprender sobre qu� base aplica Australia esos t�rminos a la probabilidad de que se produzcan los fen�menos. Este problema de subjetividad resulta evidente en las probabilidades absolutas (por ejemplo, "baja", "moderada", "muy baja" o "insignificante") que Australia ha optado por asignar a la eventualidad de que ocurran fen�menos referentes a determinados agentes pat�genos. Tambi�n constituye un problema respecto de las probabilidades relativas que Australia ha asignado a los productos o agentes pat�genos. Estas deficiencias son end�micas en el documento.

4.100 Por ejemplo, Australia ha considerado que: a) la incidencia de la entrada de pat�genos en el medio acu�tico a trav�s del consumo humano de salm�nidos importados ser�a "extremadamente baja"; b) la dosificaci�n de A. salmonicida en los productos importados eviscerados ser�a "extremadamente baja"; c) la v�a de la eliminaci�n de residuos s�lidos y l�quidos reducir�a esa dosificaci�n, ya extremadamente baja, en "�rdenes de magnitud"; d) otras v�as son esencialmente irrelevantes; e) la exposici�n al A. salmonicida , incluso con dosificaci�n "baja", tendr�a que mantenerse durante un per�odo prolongado para que pudiera causarse infecci�n; y f) no existen poblaciones importantes de salm�nidos en la mayor parte de Australia. En consecuencia, resulta inexplicable que Australia llegue a la conclusi�n, como lo hace, de que la probabilidad de exposici�n a una dosis infecciosa de A. salmonicida t�pico por peces susceptibles ser�a apenas "baja".³⁰

4.101 Los posteriores comentarios del Dr. McVicar sobre el A. salmonicida corresponden a sus opiniones sobre la probabilidad de la entrada del agente pat�geno en Australia. Sin embargo, no se refieren a la preocupaci�n concreta del Canad�, expresada en los p�rrafos 58 a 61 de su primera comunicaci�n, acerca de la estimaci�n efectuada por Australia de la probabilidad de radicaci�n de la enfermedad. Al llegar a una estimaci�n de la probabilidad de radicaci�n de la enfermedad, Australia parece haber desconocido sus propias conclusiones acerca de otras etapas de la v�a de transmisi�n que son requisitos necesarios para la radicaci�n de la enfermedad.

4.102 Existen otras discrepancias similares en las conclusiones a las que se llega en el Informe de 1999 sobre las consecuencias de la radicaci�n de la enfermedad. Por ejemplo, Australia reconoce que los salm�nidos australianos "son vacunados sistem�ticamente para evitar la enfermedad causada por el Vibrio anguillarum" y que los efectos de la radicaci�n del Vibrio salmonicida (V. salmonicida) podr�an mitigarse por medios similares. En el caso del A. salmonicida, el Informe toma nota de la indicaci�n del Dr. McVicar en el sentido de que la importancia del A. salmonicida se ha reducido considerablemente en Escocia por m�todos de control exitosos, entre ellos la vacunaci�n.³¹ Llega, sin embargo, a la conclusi�n de que, adem�s de los mayores costos, "la imagen de Australia como pa�s 'libre de enfermedades y residuos qu�micos' tambi�n podr�a resultar perjudicada". El proyecto omite conciliar tal "imagen" con la realidad de su programa de lucha contra el Vibrio anguillarum (V. anguillarum). El resultado es que se exageran los efectos de la introducci�n del A. salmonicida .

4.103 Todas las evaluaciones de riesgos son subjetivas en alguna medida. La subjetividad, en una evaluaci�n cualitativa del riesgo, constituir� o no un problema real seg�n la forma en que se empleen los t�rminos cualitativos. Una evaluaci�n cualitativa del riesgo no ser� demasiado subjetiva si, como m�nimo, resulta con suficiente transparencia que cada una de las conclusiones deriva l�gicamente de las que la ha precedido y es posible depositar una confianza razonable en los niveles de riesgo asignados. El Informe de 1999 no cumple ninguno de estos requisitos. La Dra. Wooldridge est� de acuerdo. En el Informe de 1999 no se desarrollaron conclusiones que derivaran l�gicamente de la secuencia de las conclusiones precedentes; y se excluy� sistem�ticamente la informaci�n relativa a las v�as de liberaci�n de la enfermedad en el medio acu�tico en la evaluaci�n de la exposici�n correspondiente a cada agente pat�geno. En consecuencia, no se evalu� la probabilidad de entrada, radicaci�n o propagaci�n de los agentes pat�genos que suscitan preocupaci�n.

4.104 Ninguna parte de la r�plica presentada por Australia indica en qu� lugar del Informe de 1999 se ha evaluado la probabilidad de radicaci�n o propagaci�n de las enfermedades que suscitan preocupaci�n, en lugar de formular simplemente conclusiones. Lo mejor que puede extraerse de la r�plica de Australia es que el Informe de 1999 determin� que las aguas residuales de las plantas de tratamiento pod�an contener una concentraci�n mayor de agentes pat�genos y que, si esas aguas residuales no pasaban por sistemas de alcantarillado o se descargaban directamente en cursos de agua sin previo tratamiento, esos pat�genos tal vez podr�an entrar en el medio acu�tico en cantidades significativas.³² O bien se especula que una exposici�n importante de alto nivel de peces susceptibles a una dosis importante de VNHI proveniente, por ejemplo, del vertido regular de efluentes no tratados de una planta de elaboraci�n de salm�n podr�a dar lugar, eventualmente, a la radicaci�n de la infecci�n.³³

4.105 En vano se buscar�a una evaluaci�n de la probabilidad de que cualquiera de esos hechos ocurra. Tal como suced�a con el Informe final de 1996, el Informe de 1999 se refiere en este caso a la posibilidad y no a la probabilidad. Por ejemplo, en el Informe de 1999 no se dice cu�l es la probabilidad de que las plantas de elaboraci�n contengan una concentraci�n mayor de los pat�genos que suscitan preocupaci�n, o de que esos pat�genos se viertan despu�s regularmente en forma directa en el medio acu�tico sin haber sido tratados, o de que est�n presentes hu�spedes susceptibles.

4.106 Tampoco se examina en el Informe de 1999 la probabilidad de la serie completa de etapas que deben recorrerse para que uno de los pat�genos que suscitan preocupaci�n se radique o se propague en Australia. Las etapas est�n identificadas espec�ficamente en la secci�n del C�digo de la OIE que se refiere a la evaluaci�n de riesgos.³⁴ Sin embargo, el Informe de 1999 no contiene una evaluaci�n de esas probabilidades respecto de los agentes pat�genos que suscitan preocupaci�n.

4.107 Por el contrario, la Introducci�n del Informe de 1999 s� establece conclusiones sobre la radicaci�n y propagaci�n de agentes pat�genos acu�ticos en general. Llega a la conclusi�n de que la incidencia de que los pat�genos entren siquiera en el medio acu�tico a trav�s del consumo humano de salm�nidos u otros peces marinos importados ser�a extremadamente baja³⁵; de que las aguas residuales diluir�an y reducir�an en gran medida las cantidades de cualquier pat�geno que contuvieran; y de que la probabilidad de que los pat�genos entraran siquiera en el medio acu�tico a trav�s de la v�a de los desechos s�lidos ser�a sumamente baja. La Introducci�n descarta las dem�s v�as de transmisi�n porque no acrecentar�an la probabilidad en grado significativo en el an�lisis de riesgos en general.³⁶

4.108 Como se�ala la Dra. Wooldridge, la informaci�n precedente y las conclusiones extra�das de ella no parecen haber sido tomadas en consideraci�n en las evaluaciones de la exposici�n respecto de cada una de las enfermedades de los salm�nidos. Si Australia lo hubiera hecho, habr�a podido llegar perfectamente a la conclusi�n, en el Informe de 1999, de que respecto de cada enfermedad la probabilidad general, incluso de la exposici�n acu�tica a los productos de salm�nidos, era excepcionalmente baja a lo sumo.

4.109 El Dr. McVicar dice que en el Informe de 1999 se realiz� una evaluaci�n v�lida de la probabilidad de radicaci�n o propagaci�n en Australia de cada una de las enfermedades que suscitan preocupaci�n. Sin embargo, no explica en qu� forma ni de qu� modo llega a esta conclusi�n. Dice, por ejemplo, que Australia consider� que "el nivel de los agentes infecciosos viables con probabilidades de permanecer en el pescado eviscerado, en las partes habitualmente extra�das y eliminadas antes del consumo humano, justificaba salvaguardias complementarias". Pero el Dr. McVicar no hace menci�n del problema planteado por la Dra. Wooldridge, de que Australia no ha procurado especificar en qu� niveles permanecer�an esos agentes infecciosos. Adem�s, como se�ala la Dra. Wooldridge, aun cuando el producto de salm�nido importado est� infectado, en el Informe se establece la probabilidad muy baja de que ese producto entre en el medio acu�tico pero no se toma en consideraci�n tal circunstancia al llegar a sus conclusiones sobre la radicaci�n o propagaci�n. Ninguna parte de la respuesta del Dr. McVicar contradice la conclusi�n de la Dra. Wooldridge.

Australia

4.110 En el IRA de 1999 se evalu� el riesgo de cuarentena de los agentes pat�genos concretos se�alados en la identificaci�n de los peligros como merecedores de examen. En el cap�tulo 4 se evalu� el riesgo no sujeto a control planteado por cada agente pat�geno en conformidad con la norma de la OIE: 1) evaluaci�n de la aparici�n del riesgo; 2) evaluaci�n de la exposici�n; y 3) evaluaci�n de las consecuencias. Se utiliz� una matriz de evaluaci�n del riesgo para determinar si el riesgo de cuarentena planteado por cada agente pat�geno se ajustaba o no al nivel adecuado de protecci�n de Australia.

4.111 En el IRA de 1999 se toman en consideraci�n los factores pertinentes para la evaluaci�n de la aparici�n del riesgo, incluyendo la prevalencia de la enfermedad y la dosificaci�n del agente pat�geno. Los factores pertinentes considerados est�n en conformidad con el C�digo de la OIE:

• la probabilidad de infecci�n de los peces por un agente pat�geno en el pa�s de exportaci�n;
• la probabilidad de presencia del agente pat�geno en determinados tejidos importados; y
• la probabilidad de supervivencia del agente pat�geno a las condiciones y el tratamiento anteriores a la importaci�n.

En el IRA de 1999 se tuvo en cuenta una amplia gama de especies de salm�nidos, pa�ses de origen, sistema de producci�n, agentes pat�genos, tipos de productos de salm�nido y m�todos de tratamiento. Sobre muchos de estos factores se carece de datos cuantitativos. El an�lisis del riesgo se bas� en gran medida (pero no exclusivamente) en informaci�n cualitativa.

4.112 En el IRA de 1999, la importancia y la influencia de las numerosas variables en la evaluaci�n de la aparici�n del riesgo se reconoce en el an�lisis general (p�ginas 14 a 23) y, en la evaluaci�n de los riesgos de determinados agentes pat�genos, en el cap�tulo 4. Respecto de cada agente pat�geno las principales conclusiones incluyen datos sobre la prevalencia y la distribuci�n de los agentes pat�genos en diferentes tejidos. Esto influye en el grado en que las medidas de gesti�n del riesgo reducir�an las probabilidades de manifestaci�n de un agente pat�geno en los productos importados.

4.113 El Canad� procura establecer el supuesto de que la validez de una evaluaci�n de riesgos cualitativa depende de que fuera posible o no realizar una evaluaci�n de riesgos cuantitativa. El Canad� afirma que la evaluaci�n de los IRA de 1999 era "sumamente subjetiva", y que el grado de "razonabilidad" de las probabilidades atribuidas por Australia se relaciona con la validez de las evaluaciones del riesgo cualitativas frente a las cuantitativas.

4.114 En sus respuestas a las preguntas 1 y 2, la Dra. Wooldridge parece sugerir que una evaluaci�n de riesgos cualitativa, en la que se compara el riesgo de diferentes enfermedades, no puede ser v�lida a menos que est� acompa�ada de un an�lisis cuantitativo Por definici�n, un an�lisis de riesgos cualitativo tiene que utilizar t�rminos cualitativos en la evaluaci�n del riesgo. Las observaciones de la Dra. Wooldridge se refieren a la validez de las evaluaciones de riesgo cualitativas en comparaci�n con las cuantitativas.

4.115 Las afirmaciones del Canad� y de la Dra. Wooldridge no encuentran apoyo en la pr�ctica internacional ni de la OMC. La pr�ctica internacional, que se refleja en el C�digo Zoosanitario Internacional de la OIE de 1999, afirma la igual validez de los m�todos cualitativos y cuantitativos. Adem�s, el Grupo Especial y el �rgano de Apelaci�n han establecido, en la presente diferencia, que la probabilidad puede expresarse tanto cuantitativamente como cualitativamente. Tampoco encuentran apoyo las afirmaciones del Canad� y de la Dra. Wooldridge en las pruebas presentadas por la propia Dra. Wooldridge al Grupo Especial que entendi� inicialmente en el asunto, ni en el asesoramiento del Dr. McVicar y el Dr. Br�ckner.

4.116 En conformidad con el C�digo de la OIE, Australia desarroll� el IRA de 1999 sobre una base cualitativa. A falta de datos cuantitativos concluyentes sobre factores que influyen en el riesgo de cuarentena, el AQIS aplic� acertadamente apreciaciones profesionales prudentes basadas en la informaci�n cient�fica disponible y en el asesoramiento de expertos en las esferas pertinentes. Un m�todo cuantitativo no habr�a ofrecido una evaluaci�n m�s objetiva de los riesgos, ya que las lagunas de la informaci�n tendr�an que haberse llenado igualmente por la apreciaci�n de los expertos.

4.117 Las afirmaciones del Canad� seg�n las cuales en el caso del A. salmonicida (t�pico) la prevalencia no se traduce en riesgos y acerca de probabilidades relativas an�malas respecto de la NPI y la AIS, se contradicen con los fundamentos cient�ficos del proceso del IRA de 1999. Esto se establece en los cap�tulos del IRA de 1999 sobre identificaci�n de los peligros, evaluaci�n del riesgo y gesti�n del riesgo. La evaluaci�n de riesgos, en lo referente al salm�n canadiense, no se refiere al virus de la encefalopat�a y retinopat�a virales (VERV), que no es un agente pat�geno observado en los salm�nidos; ni es tampoco una enfermedad ex�tica respecto de Australia.

4.118 El riesgo derivado del V. salmonicida no se consider� que justificara medidas espec�ficas de gesti�n del riesgo. El V. anguillarum no es una enfermedad ex�tica, y en consecuencia est� al margen de la evaluaci�n de riesgos. Adem�s, tanto el V. anguillarum como el V. salmonicida pueden controlarse mediante el empleo de vacunas aplicadas en inmersi�n. La eficacia de la inmunizaci�n es alta y su protecci�n es duradera. El A. salmonicida se controla mediante vacunas liposolubles que deben inyectarse individualmente en la cloaca de cada pez. Esta vacuna tiene efectos indeseables que incluyen el desarrollo de lesiones en el cuerpo del pescado, un incremento del costo de producci�n y menores tasas de crecimiento. Aunque su eficacia es buena, no es tan alta como la que alcanzan las vacunas contra el V. anguillarum y el V. salmonicida, y su protecci�n no es duradera. En la evaluaci�n de los riesgos se tuvieron en cuenta diferencias reconocidas en la administraci�n, la eficacia y los efectos indeseables de la vacunaci�n que se manifiestan entre el V. anguillarum y el A. salmonicida .

4.119 La consideraci�n de los vol�menes de importaci�n anteriores y de los per�odos de tiempo no constituye un requisito de la evaluaci�n cualitativa de los riesgos. La falta de manifestaciones de enfermedad en relaci�n con grandes vol�menes de productos importados con frecuencia no indica que el material no pueda plantear riesgo alguno. S�lo indica que las importaciones han tenido un bajo nivel de riesgo en relaci�n con las condiciones y los materiales espec�ficos de las importaciones anteriores.

4.120 En s�ntesis, en el IRA de 1999 se eval�a la probabilidad de entrada, radicaci�n o propagaci�n de las enfermedades que suscitan preocupaci�n, y las consecuencias conexas. El empleo de t�rminos cualitativos en la evaluaci�n de la probabilidad est� en conformidad con una evaluaci�n cualitativa de los riesgos y es v�lido respecto del an�lisis cient�fico.

2. Evaluaci�n de la probabilidad ... seg�n las medidas del Acuerdo MSF que pudieran aplicarse

Canad�

4.121 En el Informe provisional de 1999 se llega a la conclusi�n, respecto de ciertos agentes pat�genos, de que la estimaci�n del riesgo "no sujeto a control", incluso de los productos eviscerados, es demasiado alta para permitir la importaci�n. En consecuencia correspond�a que el Informe evaluara la probabilidad de entrada, radicaci�n o propagaci�n de esos agentes pat�genos seg�n las medidas complementarias de gesti�n del riesgo que pudieran aplicarse. No se ha hecho as�. En lugar de ello, el Informe rese�a simplemente diversas medidas de atenuaci�n de los riesgos, previas y posteriores a la importaci�n, para llegar a una conclusi�n id�ntica respecto de cada uno de esos agentes pat�genos: "... la aplicaci�n de estas medidas por s� solas reducir�a el riesgo, pero no en la medida necesaria para alcanzar el nivel adecuado de protecci�n de Australia. La aplicaci�n de todas las medidas antes enumeradas alcanzar�a el nivel adecuado de protecci�n de Australia ...".³⁷

4.122 Australia no tiene fundamento alguno para llegar a esta conclusi�n, porque en el Informe provisional de 1999 no se eval�an sustantivamente los riesgos relativos asociados a esas diferentes medidas. El Informe de 1999 no contiene nada que indique que se han evaluado individualmente las medidas respecto de su eficacia para reducir la probabilidad de entrada, radicaci�n o propagaci�n de los agentes pat�genos en cuesti�n respecto del nivel adecuado de protecci�n de Australia.

4.123 Por ejemplo, con respecto al VNHI, en el Informe provisional de 1999 se llega a la conclusi�n de que "la probabilidad de radicaci�n en Australia del VNHI como consecuencia de la importaci�n no sujeta a control de salm�nidos eviscerados, incluyendo peces j�venes y sexualmente maduros, ser�a extremadamente baja"³⁸ [cursiva a�adida]. Tambi�n se considera que las consecuencias de la radicaci�n de esa enfermedad ser�an de "importancia moderada a grande". En el Informe se llega a la conclusi�n, presumiblemente sobre la base de la "matriz de evaluaci�n de riesgos" de la secci�n 1.2.4, de que se justifica la adopci�n de medidas de gesti�n del riesgo complementarias.³⁹

4.124 Tras haber reconocido que la NHI es principalmente una enfermedad de salm�nidos de criadero j�venes, habr�a sido evidentemente adecuado que en el Informe provisional de 1999 se considerara si la limitaci�n de las importaciones a espec�menes adultos reducir�a o no la probabilidad de radicaci�n de la enfermedad. Seg�n la "matriz de evaluaci�n de riesgos" de Australia, una reducci�n de un grado, de "muy bajo" a "extremadamente bajo", habr�a satisfecho el nivel adecuado de protecci�n de Australia. Sin embargo, en el Informe no se examina si una restricci�n de la importaci�n de salm�nidos j�venes lograr�a ese resultado. En cambio, se establecen nueve posibles medidas de atenuaci�n de los riesgos del VNHI.⁴⁰ Se afirma a continuaci�n, sin ninguna evaluaci�n de las probabilidades, que la aplicaci�n de cualquiera de estas medidas no reducir�a el riesgo en el grado necesario para alcanzar el nivel adecuado de protecci�n de Australia. Se llega a la conclusi�n, una vez m�s sin ninguna evaluaci�n de las probabilidades, de que el nivel adecuado de protecci�n de Australia se alcanzar�a con la aplicaci�n de las nueve medidas en su totalidad.

4.125 Australia afirma, con respecto al VNHI, que ha evaluado los riesgos seg�n las medidas que pudieran aplicarse. Dice lo siguiente:

"Por ejemplo, una restricci�n aplicada a los peces j�venes y sexualmente maduros tendr�a en cuenta el factor de riesgo 2 respecto del VNHI. Tal restricci�n no tendr�a en cuenta los factores de riesgo 1, 3, 4, 5 ni 6, y no alcanzar�a el nivel adecuado de protecci�n de Australia para el salm�n."⁴¹

Lo que Australia ha omitido, sin embargo, es examinar la probabilidad de la entrada, la radicaci�n o la propagaci�n en caso de aplicarse restricciones a los espec�menes j�venes y sexualmente maduros. Seg�n el Informe de 1999, el "factor de riesgo 2" consiste en que el riesgo de que los espec�menes j�venes y los sexualmente maduros "sea mayor que el correspondiente a los salm�nidos capturados comercialmente y de tama�o conveniente para el mercado".⁴² Puede ocurrir, en consecuencia, que la restricci�n de las importaciones de espec�menes j�venes y sexualmente maduros baste para alcanzar el nivel adecuado de protecci�n de Australia independientemente de que se impongan o no otras medidas para atender otros factores de riesgo.

4.126 Del mismo modo, en el Informe de 1999 se considera que la inspecci�n y clasificaci�n detectar�an los peces cl�nicamente enfermos de NHI y tambi�n identificar�an los espec�menes j�venes y sexualmente maduros. Se llega a la siguiente conclusi�n: "De este modo se atender�an en lo sustancial los factores de riesgo 2 y 3."⁴³ La inspecci�n y la clasificaci�n se realizan normalmente respecto del pescado para consumo humano. Constituyen un requisito que entra�a restricciones m�nimas del comercio. Una vez m�s, sin embargo, en el Informe de 1999 no se eval�a la probabilidad de entrada, radicaci�n o propagaci�n del VNHI si se impusieran la inspecci�n y la clasificaci�n, por s� solas o junto con restricciones a los espec�menes j�venes y sexualmente maduros. Tampoco se ha hecho tal cosa en el Informe de 1999 respecto de ninguno de los dem�s agentes pat�genos de los que se dice que inspiran preocupaci�n a Australia.

4.127 En el p�rrafo 115 de su primera comunicaci�n, Australia afirma lo siguiente:

"Respecto de cada agente pat�geno, el AQIS evalu� cada una de las medidas de gesti�n del riesgo para determinar la medida en que atiende los principales factores de riesgo relacionados con ese agente. A partir de este an�lisis se determin� la necesidad de una medida o una combinaci�n de medidas para reducir el riesgo generado por ese agente pat�geno hasta el nivel adecuado de protecci�n de Australia."

El Canad� no ha podido encontrar en el Informe de 1999 ninguna indicaci�n de que alguna medida o combinaci�n de medidas haya sido efectivamente evaluada en forma espec�fica respecto de la probabilidad de llevar el riesgo evaluado al nivel adecuado de protecci�n de Australia. La posici�n del Canad� est� confirmada por la respuesta de la Dra. Wooldridge a la pregunta 1 formulada a los expertos por el Grupo Especial.⁴⁴

4.128 El Dr. McVicar sugiere que "se cuenta con algunos datos cuantificados pertinentes, pero limitados, acerca de la disminuci�n del nivel de los pat�genos presentes en el producto despu�s de su preparaci�n para el consumo, que respaldan la l�gica seg�n la cual la extracci�n de las partes no comestibles o de bajo valor reducir�a (pero sin eliminarlo) el riesgo de que esos materiales entren en contacto con aguas que contienen peces susceptibles". A�ade lo siguiente: "Sobre esta base Australia efect�a una apreciaci�n de la probable eficacia de las medidas para reducir ese riesgo, que es a la vez transparente y l�gica." El Dr. McVicar no explica en qu� sentido es transparente esa apreciaci�n ni tampoco, para venir al caso, d�nde ha evaluado Australia la eficacia relativa de las medidas de reducci�n del riesgo. Ciertamente, la Dra. Wooldridge no ha logrado encontrar esa evaluaci�n.

4.129 El Dr. McVicar y el Dr. Br�ckner reconocen tambi�n que Australia no ha dado justificaci�n alguna de su l�mite de 450 g. Resulta dif�cil, por lo tanto, comprender c�mo pueden llegar a la conclusi�n que Australia ha evaluado de alg�n modo la probabilidad de entrada, radicaci�n o propagaci�n de enfermedades seg�n las medidas que pudieran aplicarse.

4.130 En el caso de los salm�nidos, Australia supone que los productos importados ser�n eviscerados pero que, respecto de ciertas enfermedades, la evisceraci�n no lograr� su nivel adecuado de protecci�n. Aunque as� fuera, ning�n salm�n exportado por el Canad� para el consumo humano estar� nunca simplemente eviscerado. Adem�s de la evisceraci�n, en todos los casos es objeto de lavado cuidadoso, inspecci�n y clasificaci�n y, en el caso del salm�n de criadero (que incluye todo el salm�n del Atl�ntico), siempre ser� desangrado. Estas medidas, en conjunto, y muchas de ellas por s� solas, reducir�n cualquier riesgo subsistente m�s all� de la evisceraci�n.

4.131 Sin embargo, Australia no eval�a la probabilidad de que el conjunto del tratamiento primario en el pa�s de exportaci�n, o cualquiera de las etapas que comprende, como el lavado o la inspecci�n, alcancen su nivel adecuado de protecci�n. En cambio, Australia se limita a concluir que para alcanzar su nivel adecuado de protecci�n hacen falta otras medidas m�s restrictivas del comercio.

Australia

4.132 En el IRA de 1999 se eval�a la probabilidad de entrada, radicaci�n o propagaci�n seg�n las medidas sanitarias y fitosanitarias que pudieran aplicarse. Las medidas de gesti�n del riesgo necesarias para alcanzar el nivel adecuado de protecci�n de Australia se determinaron respecto de cada enfermedad (cap�tulos 5 y 8 del IRA de 1999). El AQIS estableci� un conjunto de medidas de gesti�n del riesgo sobre la base de los procedimientos de la industria, las actividades de las autoridades competentes y su relaci�n con las empresas, y los procedimientos comunes en el comercio internacional de animales y productos de origen animal.

4.133 Al determinar estas medidas, el AQIS tom� en consideraci�n aspectos tales como la viabilidad y facilidad de su aplicaci�n, el costo de su cumplimiento, su rendimiento y sus efectos en el comercio, con sujeci�n al requisito primordial de que las medidas contribuyeran en forma digna de cr�dito a alcanzar el nivel adecuado de protecci�n de Australia.

4.134 Respecto de cada agente pat�geno, el AQIS evalu� cada una de las medidas de gesti�n del riesgo para determinar la medida en que atiende los principales factores de riesgo relacionados con ese agente. A partir de este an�lisis se determin� la necesidad de una medida o una combinaci�n de medidas para reducir el riesgo generado por ese agente pat�geno hasta el nivel adecuado de protecci�n de Australia.

4.135 Se comprob� que respecto de ninguno de los agentes pat�genos bastaba una �nica medida para reducir el riesgo hasta alcanzar el nivel adecuado de protecci�n. En los cap�tulos 4 y 5 del IRA de 1999 se lleg� a la conclusi�n de que, para determinadas enfermedades de los salm�nidos, la aplicaci�n de cada una de las medidas por s� sola reducir�a el riesgo, pero no en el grado necesario para alcanzar el nivel adecuado de protecci�n de Australia. En consecuencia, para lograr ese nivel se aplic� una combinaci�n de medidas (no id�nticas en todos los casos, sino basadas en los factores de riesgo correspondientes al respectivo agente pat�geno).

4.136 La posici�n del Canad� se apoya en una afirmaci�n seg�n la cual en el IRA de 1999 "no se eval�an substantivamente los riesgos relativos asociados a esas diferentes medidas"; por ejemplo, la NHI, R. salmoninarum y A. salmonicida . Tanto el Dr. Br�ckner como el Dr. McVicar dictaminan que en el IRA de 1999 se eval�a la probabilidad del riesgo seg�n las medidas que pudieran aplicarse.

4.137 En el IRA de 1999 se examin� la influencia de cada una de las medidas por s� sola o en combinaci�n, y se las aplic� seg�n lo justificaban las circunstancias. Las medidas de gesti�n del riesgo no se aplicaron como un conjunto de medidas generales, es decir, para todas las importaciones de salm�nido eviscerado. As� lo demuestran las medidas aplicadas respecto del VAIS y el A. salmonicida .

3. Medidas basadas en una evaluaci�n de los riesgos

Canad�

4.138 Aun cuando el Informe de 1999 satisficiera efectivamente los tres requisitos de una evaluaci�n de los riesgos con arreglo al Acuerdo MSF, cosa que no ocurre, las medidas restrictivas del comercio aplicadas por Australia a los salm�nidos no est�n basadas en el Informe de 1999 tal como lo exige el p�rrafo 1 del art�culo 5.

4.139 Las medidas de Australia est�n basadas en un proyecto. El AQPM 1999/51 se titula "Informes finales de los an�lisis de los riesgos de la importaci�n de productos de los salm�nidos no viables, productos de peces marinos no viables y peces ornamentales vivos, y adopci�n de nuevas pol�ticas". Sin embargo, los documentos que Australia ha preparado hasta ahora no son "finales" en absoluto. Como ya se ha indicado, son proyectos destinados a recibir las "observaciones del p�blico" o la "consulta con el p�blico".

4.140 En el procedimiento seguido inicialmente ante el Grupo Especial, Australia explic� que otros proyectos anteriores de esa clase, los Informes provisionales de mayo de 1995 y mayo de 1996, no eran otra cosa que "documentos de trabajo preparados como medios para suscitar la atenci�n p�blica y la discusi�n sobre requisitos proyectados para el acceso de las importaciones".⁴⁵ En consecuencia, Australia insisti� (con respecto al Informe provisional de mayo de 1995) en que "tiene el car�cter jur�dico de un documento destinado a la discusi�n p�blica y no tiene en s� mismo ning�n car�cter oficial".⁴⁶

4.141 Seg�n el �rgano de Apelaci�n, "[e]l requisito de que una medida sanitaria o fitosanitaria 'se base en' una evaluaci�n del riesgo es un requisito sustantivo de que exista una relaci�n racional entre la medida y la evaluaci�n del riesgo".⁴⁷ Los "Informes finales" a los que se refiere la AQPM 1999/51 no exist�an en la �poca en que las medidas adoptadas por Australia se basaron supuestamente en ellos. El requisito de la "relaci�n racional", del p�rrafo 1 del art�culo 5, no puede cumplirse de modo alguno por la relaci�n irracional entre las medidas y los "Informes finales", inexistentes en ese momento, en los que supuestamente se basaron.

4.142 A pesar de la posici�n que asumi� ante el Grupo Especial que entendi� inicialmente en el asunto, Australia insiste ahora con gran desenvoltura en que "No tiene importancia jur�dica alguna que un an�lisis del riesgo de las importaciones se encuentre en versi�n 'provisional' o 'final', contrariamente a lo que ocurre con la diferencia jur�dica entre los proyectos de recomendaci�n y las decisiones del Director de Cuarentena".⁴⁸ De cualquier modo, la relaci�n entre las medidas y los informes, ya sean provisionales o finales, no est� clara.

4.143 Aun cuando se aceptara ahora la insistencia de Australia ante este Grupo Especial en que el Informe provisional de 1999 "contiene una evaluaci�n de los riesgos", las medidas adoptadas por Australia respecto de los salm�nidos no estar�an "basadas en" el Informe de 1999, ya se trate de sus encarnaciones provisional o final.

4.144 El criterio determinante de si una medida "se basa en" una evaluaci�n del riesgo, como lo exige el p�rrafo 1 del art�culo 5, es un requisito sustantivo de que exista "una relaci�n racional entre la medida y la evaluaci�n del riesgo".⁴⁹ En el caso presente no existe ninguna relaci�n racional entre el requisito impuesto por Australia de que los salm�nidos no se liberen de la cuarentena a menos que est�n "preparados para el consumo" y el Informe de 1999, aun cuando este �ltimo fuera una evaluaci�n del riesgo.

1.145 Como lo reconocieron los expertos en sus respuestas a las preguntas del Grupo Especial, en el Informe de 1999 no hay ninguna justificaci�n cient�fica del limite de 450 g para el pescado sin v�sceras ni cabeza y para el pescado con piel.⁵⁰ Tampoco contiene el Informe de 1999 ninguna justificaci�n cient�fica de la prescripci�n que obliga a excluir las aletas de los productos que pueden venderse como "preparados para el consumo". No existe, en consecuencia, ninguna relaci�n racional entre el Informe de 1999 y el requisito de que el producto est� "preparado para el consumo", que Australia ha impuesto para el salm�n canadiense. Por lo tanto, las prescripciones sobre el producto "preparado para el consumo" no est�n basadas en una evaluaci�n del riesgo, aun cuando el Informe de 1999 fuera una evaluaci�n del riesgo, y Australia las aplica en forma incompatible con el p�rrafo 1 del art�culo 5 y, en consecuencia, con el p�rrafo 2 del art�culo 2 del Acuerdo MSF.

4.146 El prop�sito de una medida de reducci�n de los riesgos consiste en reducir los riesgos evaluados a un nivel aceptable. En el caso presente, el riesgo de que se trata es la radicaci�n y propagaci�n del agente pat�geno que suscita preocupaci�n a Australia. Seg�n el Informe de 1999, la preocupaci�n referente a ese riesgo est� limitada a una sola v�a de transmisi�n: la descarga regular, en el medio acu�tico, de aguas residuales sin tratar por las plantas de elaboraci�n de pescado. El Informe de 1999, en lo esencial, descart� como insignificantes las dem�s v�as de transmisi�n y fuentes de desechos de pescado.

4.147 En el Informe de 1999 se considera extremadamente baja la probabilidad de que los pat�genos acu�ticos entren siquiera en el medio acu�tico cuando se eliminan desechos de salm�nidos, como las cabezas, aletas, huesos y piel, por los hogares o en la actividad de los hoteles y restaurantes. Esta probabilidad extremadamente baja se manifiesta antes a�n de considerar si los agentes pat�genos que pueden pasar al medio acu�tico habr�n de entrar o no en contacto con hu�spedes susceptibles, en dosis suficientes y por v�as aptas para causar infecci�n, lo cual, cabe recordarlo, es un an�lisis que en el Informe de 1999 no se realiza. El Informe de 1999, por lo tanto, no ofrece fundamento racional alguno para la insistencia de Australia en que los salm�nidos importados, incluido el salm�n canadiense, s�lo pueden venderse a los consumidores y a los hoteles y restaurantes en la forma que Australia llama "preparada para el consumo".

4.148 Una soluci�n racional para resolver los riesgos que se aducen, de descarga de desechos no tratados por las plantas de elaboraci�n, consistir�a en excluir los salm�nidos importados de las plantas comerciales de elaboraci�n que no traten adecuadamente sus desechos, en lugar de excluirlos de los mercados mayorista, minorista y de los hoteles y restaurantes que pueden querer consumir ese producto. Tampoco existe fundamento racional alguno para excluir el pescado con cabeza de las plantas de elaboraci�n que cuentan con un tratamiento adecuado de los residuos. Por otra parte, si Australia considera que la concentraci�n de residuos de salm�nidos en las plantas de elaboraci�n puede inspirar preocupaciones, no existe ninguna explicaci�n racional de que el salm�n sin v�sceras ni cabeza pueda elaborarse en la forma llamada "preparada para el consumo" mediante la eliminaci�n de la piel en plantas de elaboraci�n cuyos residuos pueden concentrarse, y en cambio no pueda venderse a los consumidores ni a los hoteles y restaurantes, cuyos desechos se ha considerado que representan un riesgo m�nimo.

4.149 Al tratar de defender sus prescripciones sobre la forma del producto, Australia dedica considerables esfuerzos a demostrar que existe un mercado para los productos "preparados para el consumo". Los argumentos de Australia son al mismo irrelevantes y enga�osos. En primer lugar, la cuesti�n planteada no consiste en determinar si existen o no, como lo afirma Australia, importantes oportunidades comerciales para el llamado producto "preparado para el consumo", sino en si Australia ha excluido o no productos canadienses, sin justificaci�n, de otros mercados reales o potenciales de Australia. El grado de menoscabo que el Canad� ha sufrido por la exclusi�n injustificada, impuesta por Australia, del producto que no est� en forma "preparada para el consumo" podr�a ser una cuesti�n leg�tima en el contexto de un arbitraje regido por el p�rrafo 6 del art�culo 22 del ESD, pero es irrelevante en el contexto actual. Aun cuando no existiera absolutamente ninguna demanda de salm�n con cabeza o con piel, Australia no podr�a impedir, sin justificaci�n, que los exportadores canadienses tratasen de crear un nuevo mercado.

4.150 En segundo lugar, las pruebas presentadas por Australia misma contradicen sus aseveraciones. As�, en el estudio de ADVS, al que Australia se ha referido, se indica que la mayor parte de las exportaciones de salm�n efectuadas por la propia Australia se hacen en forma de pescado sin branquias ni v�sceras, pero con cabeza.⁵¹ El informe de ABARE, que Australia present� como Prueba documental U, indica que en el mercado interior de Australia "alrededor de la mitad de la producci�n de salm�n de criadero se vende como pescado fresco entero sin v�sceras ni branquias".⁵² Estos hechos no son exclusivos de Australia. Las principales exportaciones de salm�n del Canad� no son peque�os filetes y lonjas ni pescado sin piel, sino salm�n entero sin v�sceras, a menudo con cabeza y branquias. El Dr. McVicar confirm� en su testimonio oral que es corriente el comercio internacional de salm�nidos enteros eviscerados. Las pruebas presentadas confirman que la piel del salm�n se procura a menudo como manjar⁵³, que el salm�n se vende al detalle en trozos con piel de m�s de 450 g y que los ojos, las branquias y la piel son indicadores importantes de la frescura en los productos del salm�n.

4.151 El Canad� tambi�n ha presentado pruebas de que para muchos m�todos culinarios el salm�n sin piel resulta menos conveniente, limita las alternativas y supone desperdicio, que muchos consumidores consideran que la piel del salm�n es un manjar y que, seg�n Graham Kerr, prestigioso consultor culinario internacional, el producto preferido en el sector de los hoteles y restaurantes es el pescado entero, con o sin cabeza. El Sr. Kerr declar� que estaba de acuerdo con el Canad� en que la exigencia de que los salm�nidos importados se elaboraran en trozos de 450 g afectar�a negativamente a la competitividad de cualquier producto importado.

4.152 La posici�n asumida por Australia ante este Grupo Especial se contradice con la declaraci�n de su propio Ministro de Comercio, Sr. Vaile, de que las prescripciones del AQIS pod�an hacer que las exportaciones del Canad� no fueran viables ni competitivas frente al producto australiano.⁵⁴

4.153 Las medidas de Australia cierran su mercado al producto precisamente en la forma en que se realiza la mayor parte de las exportaciones de salm�n del Canad�, y en la forma del producto que competir�a con gran parte de la producci�n australiana.

Australia

4.154 Para que una medida est� basada en una evaluaci�n de los riesgos es preciso que la medida tenga suficiente respaldo o justificaci�n razonable en la evaluaci�n de los riesgos. Debe existir una relaci�n racional entre la medida y la evaluaci�n del riesgo.⁵⁵

4.155 La estructura del IRA de 1999 -identificaci�n de los peligros, evaluaci�n del riesgo y gesti�n del riesgo- pone de manifiesto la vinculaci�n esencial entre la evaluaci�n de los riesgos y las medidas de gesti�n del riesgo adoptadas. Existe una relaci�n racional entre las medidas y el IRA de 1999. Las medidas se basan en el IRA de 1999. As� lo confirman los expertos que han asesorado al Grupo Especial.

4.156 La prescripci�n referente al producto preparado para el consumo atiende las conclusiones de la evaluaci�n de la exposici�n respecto de la elaboraci�n comercial de los productos importados. En el IRA de 1999 se llega a la conclusi�n de que la probabilidad y la naturaleza de la exposici�n relacionada con el consumo en los hogares o en los hoteles y restaurantes se ajusta al nivel adecuado de protecci�n de Australia. En cambio, no ocurre lo mismo con el riesgo asociado a la elaboraci�n comercial de productos de salm�nidos sin cabeza ni v�sceras.

4.157 En el p�rrafo 5.2.2 del IRA de 1999 se describen los riesgos de enfermedad asociados a la elaboraci�n comercial. La elaboraci�n comercial de los salm�nidos importados podr�a generar un volumen importante de residuos s�lidos o l�quidos en el punto de descarga de la planta de elaboraci�n. La liberaci�n permanente durante largo tiempo de residuos no tratados podr�a provocar una acumulaci�n de materiales infecciosos en el medio acu�tico hasta niveles biol�gicamente significativos.

4.158 Para controlar el riesgo asociado a la elaboraci�n comercial, el AQIS aplica controles de las plantas comerciales que elaboran productos de salm�nidos importados respecto de la ubicaci�n, la eliminaci�n de residuos y cuestiones conexas. Para asegurar que no se haya efectuado una elaboraci�n comercial de salm�nidos importados en plantas no autorizadas, s�lo se permitir� la salida de cuarentena de productos en forma preparada para el consumo. Los productos preparados para el consumo son los que est�n prontos para su uso o consumo por el usuario final, o productos que, en caso de ulterior elaboraci�n, no generan cantidades significativas de desechos que sean de inter�s a los efectos de la cuarentena.

4.159 En el IRA de 1999 se determin� que ciertos agentes pat�genos est�n asociados con la piel. En el caso de los filetes sin piel, la elaboraci�n comercial para la venta al consumidor generar�a residuos en cantidad m�nima. Los filetes sin piel de cualquier peso estar�an "preparados para el consumo". En el caso de los filetes con piel de m�s de 450 g, la elaboraci�n comercial generar�a cantidades significativas de residuos, por ejemplo, como consecuencia de la elaboraci�n para convertirlos en filetes sin piel.

4.160 La condici�n de la "preparaci�n para el consumo" se refiere a dos cuestiones diferentes: el fundamento cient�fico de la gesti�n del riesgo, y la eficacia pr�ctica de la medida. No puede examinarse con independencia de las medidas de gesti�n del riesgo aplicadas a la elaboraci�n.

4.161 En s�ntesis, el IRA de 1999 identific� como principal motivo de preocupaci�n la liberaci�n en el medio acu�tico de desechos de la elaboraci�n comercial del producto importado (piel, aletas, huesos, etc.). Los productos con piel en trozos mayores que una porci�n preparada para el consumo est�n probablemente destinados a completar su elaboraci�n comercial en Australia. Esto producir�a importantes concentraciones y vol�menes de materiales de desecho que plantear�an un riesgo inaceptable de que se liberasen en el medio acu�tico cantidades biol�gicamente significativas de organismos susceptibles de provocar enfermedades en el salm�n. La elaboraci�n comercial tiene que llevarse a cabo en establecimientos autorizados, que est�n obligados a eliminar sus residuos en forma biol�gicamente segura.

4.162 En consecuencia, cabe llegar a la conclusi�n de que las medidas adoptadas el 19 de julio se basan en el IRA de 1999, que contiene una evaluaci�n de los riesgos. Existe una relaci�n racional entre las medidas y la evaluaci�n de los riesgos.

4.163 Con respecto a la certificaci�n acerca de la AIS, en el IRA de 1999 de Australia sobre los salm�nidos no se especifica el significado exacto de la frase "se sospeche oficialmente", ya que no habr�a sido pr�ctico hacerlo. Las disposiciones administrativas var�an entre los distintos pa�ses, seg�n los mecanismos reglamentarios de cada autoridad competente (por ejemplo, para la supervisi�n sanitaria y la expedici�n de certificados sanitarios). Lo que constituye "sospecha oficial" se acuerda habitualmente entre las autoridades competentes del pa�s de exportaci�n y del pa�s de importaci�n cuando se completan las disposiciones en materia de certificaci�n.

4.164 Despu�s de completar el an�lisis de los riesgos y durante las consultas con el Canad� sobre la certificaci�n sanitaria, Australia tom� conocimiento de nuevas informaciones cient�ficas pertinentes respecto de la "sospecha oficial" y el significado y el alcance de esta certificaci�n en la pr�ctica. A la luz de las nuevas informaciones sobre factores de riesgo de AIS, el AQIS propuso una modificaci�n del formulario de certificaci�n. El Canad� no plante� a su respecto preocupaciones de orden t�cnico ni cient�fico. Los Estados Unidos tambi�n estuvieron de acuerdo en una certificaci�n similar.

55 Informe del �rgano de Apelaci�n en el asunto CE - Hormonas, p�rrafos 186 y 193.

Continuaci�n: G. EL P�RRAFO 5 DEL ART�CULO 5

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