AUSTRALIA MEDIDAS QUE AFECTAN A LA IMPORTACIÓN DE SALMÓN
- RECURSO AL PÁRRAFO 5 DEL ARTÍCULO 21 POR EL CANADÁ -




INFORME DEL GRUPO ESPECIAL

(Continuación)

1. Evaluación de la probabilidad de entrada, radicación y propagación de enfermedades y de las consecuencias conexas

Canadá

4.98 En el Informe de 1999 se asignó una ponderación subjetiva injustificada a los testimonios científicos con que se contaba y en apariencia se desconocieron sus propias conclusiones acerca de la probabilidad de que se produjeran determinados subacontecimientos. El resultado es que las estimaciones del riesgo no sujeto a control se ponderan inexplicablemente en relación con los productos de salmón eviscerado. En consecuencia, no es posible afirmar que el Informe de 1999 haya evaluado adecuadamente la probabilidad de entrada, radicación o propagación de enfermedades y las consecuencias conexas, tal como lo exige el párrafo 1 del artículo 5.

4.99 Aunque en el Informe de 1999 se definen los términos empleados relativos a la probabilidad, resulta difícil, si no imposible, comprender sobre qué base aplica Australia esos términos a la probabilidad de que se produzcan los fenómenos. Este problema de subjetividad resulta evidente en las probabilidades absolutas (por ejemplo, "baja", "moderada", "muy baja" o "insignificante") que Australia ha optado por asignar a la eventualidad de que ocurran fenómenos referentes a determinados agentes patógenos. También constituye un problema respecto de las probabilidades relativas que Australia ha asignado a los productos o agentes patógenos. Estas deficiencias son endémicas en el documento.

4.100 Por ejemplo, Australia ha considerado que: a) la incidencia de la entrada de patógenos en el medio acuático a través del consumo humano de salmónidos importados sería "extremadamente baja"; b) la dosificación de A. salmonicida en los productos importados eviscerados sería "extremadamente baja"; c) la vía de la eliminación de residuos sólidos y líquidos reduciría esa dosificación, ya extremadamente baja, en "órdenes de magnitud"; d) otras vías son esencialmente irrelevantes; e) la exposición al A. salmonicida , incluso con dosificación "baja", tendría que mantenerse durante un período prolongado para que pudiera causarse infección; y f) no existen poblaciones importantes de salmónidos en la mayor parte de Australia. En consecuencia, resulta inexplicable que Australia llegue a la conclusión, como lo hace, de que la probabilidad de exposición a una dosis infecciosa de A. salmonicida típico por peces susceptibles sería apenas "baja".³⁰

4.101 Los posteriores comentarios del Dr. McVicar sobre el A. salmonicida corresponden a sus opiniones sobre la probabilidad de la entrada del agente patógeno en Australia. Sin embargo, no se refieren a la preocupación concreta del Canadá, expresada en los párrafos 58 a 61 de su primera comunicación, acerca de la estimación efectuada por Australia de la probabilidad de radicación de la enfermedad. Al llegar a una estimación de la probabilidad de radicación de la enfermedad, Australia parece haber desconocido sus propias conclusiones acerca de otras etapas de la vía de transmisión que son requisitos necesarios para la radicación de la enfermedad.

4.102 Existen otras discrepancias similares en las conclusiones a las que se llega en el Informe de 1999 sobre las consecuencias de la radicación de la enfermedad. Por ejemplo, Australia reconoce que los salmónidos australianos "son vacunados sistemáticamente para evitar la enfermedad causada por el Vibrio anguillarum" y que los efectos de la radicación del Vibrio salmonicida (V. salmonicida) podrían mitigarse por medios similares. En el caso del A. salmonicida, el Informe toma nota de la indicación del Dr. McVicar en el sentido de que la importancia del A. salmonicida se ha reducido considerablemente en Escocia por métodos de control exitosos, entre ellos la vacunación.³¹ Llega, sin embargo, a la conclusión de que, además de los mayores costos, "la imagen de Australia como país 'libre de enfermedades y residuos químicos' también podría resultar perjudicada". El proyecto omite conciliar tal "imagen" con la realidad de su programa de lucha contra el Vibrio anguillarum (V. anguillarum). El resultado es que se exageran los efectos de la introducción del A. salmonicida .

4.103 Todas las evaluaciones de riesgos son subjetivas en alguna medida. La subjetividad, en una evaluación cualitativa del riesgo, constituirá o no un problema real según la forma en que se empleen los términos cualitativos. Una evaluación cualitativa del riesgo no será demasiado subjetiva si, como mínimo, resulta con suficiente transparencia que cada una de las conclusiones deriva lógicamente de las que la ha precedido y es posible depositar una confianza razonable en los niveles de riesgo asignados. El Informe de 1999 no cumple ninguno de estos requisitos. La Dra. Wooldridge está de acuerdo. En el Informe de 1999 no se desarrollaron conclusiones que derivaran lógicamente de la secuencia de las conclusiones precedentes; y se excluyó sistemáticamente la información relativa a las vías de liberación de la enfermedad en el medio acuático en la evaluación de la exposición correspondiente a cada agente patógeno. En consecuencia, no se evaluó la probabilidad de entrada, radicación o propagación de los agentes patógenos que suscitan preocupación.

4.104 Ninguna parte de la réplica presentada por Australia indica en qué lugar del Informe de 1999 se ha evaluado la probabilidad de radicación o propagación de las enfermedades que suscitan preocupación, en lugar de formular simplemente conclusiones. Lo mejor que puede extraerse de la réplica de Australia es que el Informe de 1999 determinó que las aguas residuales de las plantas de tratamiento podían contener una concentración mayor de agentes patógenos y que, si esas aguas residuales no pasaban por sistemas de alcantarillado o se descargaban directamente en cursos de agua sin previo tratamiento, esos patógenos tal vez podrían entrar en el medio acuático en cantidades significativas.³² O bien se especula que una exposición importante de alto nivel de peces susceptibles a una dosis importante de VNHI proveniente, por ejemplo, del vertido regular de efluentes no tratados de una planta de elaboración de salmón podría dar lugar, eventualmente, a la radicación de la infección.³³

4.105 En vano se buscaría una evaluación de la probabilidad de que cualquiera de esos hechos ocurra. Tal como sucedía con el Informe final de 1996, el Informe de 1999 se refiere en este caso a la posibilidad y no a la probabilidad. Por ejemplo, en el Informe de 1999 no se dice cuál es la probabilidad de que las plantas de elaboración contengan una concentración mayor de los patógenos que suscitan preocupación, o de que esos patógenos se viertan después regularmente en forma directa en el medio acuático sin haber sido tratados, o de que estén presentes huéspedes susceptibles.

4.106 Tampoco se examina en el Informe de 1999 la probabilidad de la serie completa de etapas que deben recorrerse para que uno de los patógenos que suscitan preocupación se radique o se propague en Australia. Las etapas están identificadas específicamente en la sección del Código de la OIE que se refiere a la evaluación de riesgos.³⁴ Sin embargo, el Informe de 1999 no contiene una evaluación de esas probabilidades respecto de los agentes patógenos que suscitan preocupación.

4.107 Por el contrario, la Introducción del Informe de 1999 sí establece conclusiones sobre la radicación y propagación de agentes patógenos acuáticos en general. Llega a la conclusión de que la incidencia de que los patógenos entren siquiera en el medio acuático a través del consumo humano de salmónidos u otros peces marinos importados sería extremadamente baja³⁵; de que las aguas residuales diluirían y reducirían en gran medida las cantidades de cualquier patógeno que contuvieran; y de que la probabilidad de que los patógenos entraran siquiera en el medio acuático a través de la vía de los desechos sólidos sería sumamente baja. La Introducción descarta las demás vías de transmisión porque no acrecentarían la probabilidad en grado significativo en el análisis de riesgos en general.³⁶

4.108 Como señala la Dra. Wooldridge, la información precedente y las conclusiones extraídas de ella no parecen haber sido tomadas en consideración en las evaluaciones de la exposición respecto de cada una de las enfermedades de los salmónidos. Si Australia lo hubiera hecho, habría podido llegar perfectamente a la conclusión, en el Informe de 1999, de que respecto de cada enfermedad la probabilidad general, incluso de la exposición acuática a los productos de salmónidos, era excepcionalmente baja a lo sumo.

4.109 El Dr. McVicar dice que en el Informe de 1999 se realizó una evaluación válida de la probabilidad de radicación o propagación en Australia de cada una de las enfermedades que suscitan preocupación. Sin embargo, no explica en qué forma ni de qué modo llega a esta conclusión. Dice, por ejemplo, que Australia consideró que "el nivel de los agentes infecciosos viables con probabilidades de permanecer en el pescado eviscerado, en las partes habitualmente extraídas y eliminadas antes del consumo humano, justificaba salvaguardias complementarias". Pero el Dr. McVicar no hace mención del problema planteado por la Dra. Wooldridge, de que Australia no ha procurado especificar en qué niveles permanecerían esos agentes infecciosos. Además, como señala la Dra. Wooldridge, aun cuando el producto de salmónido importado esté infectado, en el Informe se establece la probabilidad muy baja de que ese producto entre en el medio acuático pero no se toma en consideración tal circunstancia al llegar a sus conclusiones sobre la radicación o propagación. Ninguna parte de la respuesta del Dr. McVicar contradice la conclusión de la Dra. Wooldridge.

Australia

4.110 En el IRA de 1999 se evaluó el riesgo de cuarentena de los agentes patógenos concretos señalados en la identificación de los peligros como merecedores de examen. En el capítulo 4 se evaluó el riesgo no sujeto a control planteado por cada agente patógeno en conformidad con la norma de la OIE: 1) evaluación de la aparición del riesgo; 2) evaluación de la exposición; y 3) evaluación de las consecuencias. Se utilizó una matriz de evaluación del riesgo para determinar si el riesgo de cuarentena planteado por cada agente patógeno se ajustaba o no al nivel adecuado de protección de Australia.

4.111 En el IRA de 1999 se toman en consideración los factores pertinentes para la evaluación de la aparición del riesgo, incluyendo la prevalencia de la enfermedad y la dosificación del agente patógeno. Los factores pertinentes considerados están en conformidad con el Código de la OIE:

• la probabilidad de infección de los peces por un agente patógeno en el país de exportación;
• la probabilidad de presencia del agente patógeno en determinados tejidos importados; y
• la probabilidad de supervivencia del agente patógeno a las condiciones y el tratamiento anteriores a la importación.

En el IRA de 1999 se tuvo en cuenta una amplia gama de especies de salmónidos, países de origen, sistema de producción, agentes patógenos, tipos de productos de salmónido y métodos de tratamiento. Sobre muchos de estos factores se carece de datos cuantitativos. El análisis del riesgo se basó en gran medida (pero no exclusivamente) en información cualitativa.

4.112 En el IRA de 1999, la importancia y la influencia de las numerosas variables en la evaluación de la aparición del riesgo se reconoce en el análisis general (páginas 14 a 23) y, en la evaluación de los riesgos de determinados agentes patógenos, en el capítulo 4. Respecto de cada agente patógeno las principales conclusiones incluyen datos sobre la prevalencia y la distribución de los agentes patógenos en diferentes tejidos. Esto influye en el grado en que las medidas de gestión del riesgo reducirían las probabilidades de manifestación de un agente patógeno en los productos importados.

4.113 El Canadá procura establecer el supuesto de que la validez de una evaluación de riesgos cualitativa depende de que fuera posible o no realizar una evaluación de riesgos cuantitativa. El Canadá afirma que la evaluación de los IRA de 1999 era "sumamente subjetiva", y que el grado de "razonabilidad" de las probabilidades atribuidas por Australia se relaciona con la validez de las evaluaciones del riesgo cualitativas frente a las cuantitativas.

4.114 En sus respuestas a las preguntas 1 y 2, la Dra. Wooldridge parece sugerir que una evaluación de riesgos cualitativa, en la que se compara el riesgo de diferentes enfermedades, no puede ser válida a menos que esté acompañada de un análisis cuantitativo Por definición, un análisis de riesgos cualitativo tiene que utilizar términos cualitativos en la evaluación del riesgo. Las observaciones de la Dra. Wooldridge se refieren a la validez de las evaluaciones de riesgo cualitativas en comparación con las cuantitativas.

4.115 Las afirmaciones del Canadá y de la Dra. Wooldridge no encuentran apoyo en la práctica internacional ni de la OMC. La práctica internacional, que se refleja en el Código Zoosanitario Internacional de la OIE de 1999, afirma la igual validez de los métodos cualitativos y cuantitativos. Además, el Grupo Especial y el Órgano de Apelación han establecido, en la presente diferencia, que la probabilidad puede expresarse tanto cuantitativamente como cualitativamente. Tampoco encuentran apoyo las afirmaciones del Canadá y de la Dra. Wooldridge en las pruebas presentadas por la propia Dra. Wooldridge al Grupo Especial que entendió inicialmente en el asunto, ni en el asesoramiento del Dr. McVicar y el Dr. Brückner.

4.116 En conformidad con el Código de la OIE, Australia desarrolló el IRA de 1999 sobre una base cualitativa. A falta de datos cuantitativos concluyentes sobre factores que influyen en el riesgo de cuarentena, el AQIS aplicó acertadamente apreciaciones profesionales prudentes basadas en la información científica disponible y en el asesoramiento de expertos en las esferas pertinentes. Un método cuantitativo no habría ofrecido una evaluación más objetiva de los riesgos, ya que las lagunas de la información tendrían que haberse llenado igualmente por la apreciación de los expertos.

4.117 Las afirmaciones del Canadá según las cuales en el caso del A. salmonicida (típico) la prevalencia no se traduce en riesgos y acerca de probabilidades relativas anómalas respecto de la NPI y la AIS, se contradicen con los fundamentos científicos del proceso del IRA de 1999. Esto se establece en los capítulos del IRA de 1999 sobre identificación de los peligros, evaluación del riesgo y gestión del riesgo. La evaluación de riesgos, en lo referente al salmón canadiense, no se refiere al virus de la encefalopatía y retinopatía virales (VERV), que no es un agente patógeno observado en los salmónidos; ni es tampoco una enfermedad exótica respecto de Australia.

4.118 El riesgo derivado del V. salmonicida no se consideró que justificara medidas específicas de gestión del riesgo. El V. anguillarum no es una enfermedad exótica, y en consecuencia está al margen de la evaluación de riesgos. Además, tanto el V. anguillarum como el V. salmonicida pueden controlarse mediante el empleo de vacunas aplicadas en inmersión. La eficacia de la inmunización es alta y su protección es duradera. El A. salmonicida se controla mediante vacunas liposolubles que deben inyectarse individualmente en la cloaca de cada pez. Esta vacuna tiene efectos indeseables que incluyen el desarrollo de lesiones en el cuerpo del pescado, un incremento del costo de producción y menores tasas de crecimiento. Aunque su eficacia es buena, no es tan alta como la que alcanzan las vacunas contra el V. anguillarum y el V. salmonicida, y su protección no es duradera. En la evaluación de los riesgos se tuvieron en cuenta diferencias reconocidas en la administración, la eficacia y los efectos indeseables de la vacunación que se manifiestan entre el V. anguillarum y el A. salmonicida .

4.119 La consideración de los volúmenes de importación anteriores y de los períodos de tiempo no constituye un requisito de la evaluación cualitativa de los riesgos. La falta de manifestaciones de enfermedad en relación con grandes volúmenes de productos importados con frecuencia no indica que el material no pueda plantear riesgo alguno. Sólo indica que las importaciones han tenido un bajo nivel de riesgo en relación con las condiciones y los materiales específicos de las importaciones anteriores.

4.120 En síntesis, en el IRA de 1999 se evalúa la probabilidad de entrada, radicación o propagación de las enfermedades que suscitan preocupación, y las consecuencias conexas. El empleo de términos cualitativos en la evaluación de la probabilidad está en conformidad con una evaluación cualitativa de los riesgos y es válido respecto del análisis científico.

2. Evaluación de la probabilidad ... según las medidas del Acuerdo MSF que pudieran aplicarse

Canadá

4.121 En el Informe provisional de 1999 se llega a la conclusión, respecto de ciertos agentes patógenos, de que la estimación del riesgo "no sujeto a control", incluso de los productos eviscerados, es demasiado alta para permitir la importación. En consecuencia correspondía que el Informe evaluara la probabilidad de entrada, radicación o propagación de esos agentes patógenos según las medidas complementarias de gestión del riesgo que pudieran aplicarse. No se ha hecho así. En lugar de ello, el Informe reseña simplemente diversas medidas de atenuación de los riesgos, previas y posteriores a la importación, para llegar a una conclusión idéntica respecto de cada uno de esos agentes patógenos: "... la aplicación de estas medidas por sí solas reduciría el riesgo, pero no en la medida necesaria para alcanzar el nivel adecuado de protección de Australia. La aplicación de todas las medidas antes enumeradas alcanzaría el nivel adecuado de protección de Australia ...".³⁷

4.122 Australia no tiene fundamento alguno para llegar a esta conclusión, porque en el Informe provisional de 1999 no se evalúan sustantivamente los riesgos relativos asociados a esas diferentes medidas. El Informe de 1999 no contiene nada que indique que se han evaluado individualmente las medidas respecto de su eficacia para reducir la probabilidad de entrada, radicación o propagación de los agentes patógenos en cuestión respecto del nivel adecuado de protección de Australia.

4.123 Por ejemplo, con respecto al VNHI, en el Informe provisional de 1999 se llega a la conclusión de que "la probabilidad de radicación en Australia del VNHI como consecuencia de la importación no sujeta a control de salmónidos eviscerados, incluyendo peces jóvenes y sexualmente maduros, sería extremadamente baja"³⁸ [cursiva añadida]. También se considera que las consecuencias de la radicación de esa enfermedad serían de "importancia moderada a grande". En el Informe se llega a la conclusión, presumiblemente sobre la base de la "matriz de evaluación de riesgos" de la sección 1.2.4, de que se justifica la adopción de medidas de gestión del riesgo complementarias.³⁹

4.124 Tras haber reconocido que la NHI es principalmente una enfermedad de salmónidos de criadero jóvenes, habría sido evidentemente adecuado que en el Informe provisional de 1999 se considerara si la limitación de las importaciones a especímenes adultos reduciría o no la probabilidad de radicación de la enfermedad. Según la "matriz de evaluación de riesgos" de Australia, una reducción de un grado, de "muy bajo" a "extremadamente bajo", habría satisfecho el nivel adecuado de protección de Australia. Sin embargo, en el Informe no se examina si una restricción de la importación de salmónidos jóvenes lograría ese resultado. En cambio, se establecen nueve posibles medidas de atenuación de los riesgos del VNHI.⁴⁰ Se afirma a continuación, sin ninguna evaluación de las probabilidades, que la aplicación de cualquiera de estas medidas no reduciría el riesgo en el grado necesario para alcanzar el nivel adecuado de protección de Australia. Se llega a la conclusión, una vez más sin ninguna evaluación de las probabilidades, de que el nivel adecuado de protección de Australia se alcanzaría con la aplicación de las nueve medidas en su totalidad.

4.125 Australia afirma, con respecto al VNHI, que ha evaluado los riesgos según las medidas que pudieran aplicarse. Dice lo siguiente:

"Por ejemplo, una restricción aplicada a los peces jóvenes y sexualmente maduros tendría en cuenta el factor de riesgo 2 respecto del VNHI. Tal restricción no tendría en cuenta los factores de riesgo 1, 3, 4, 5 ni 6, y no alcanzaría el nivel adecuado de protección de Australia para el salmón."⁴¹

Lo que Australia ha omitido, sin embargo, es examinar la probabilidad de la entrada, la radicación o la propagación en caso de aplicarse restricciones a los especímenes jóvenes y sexualmente maduros. Según el Informe de 1999, el "factor de riesgo 2" consiste en que el riesgo de que los especímenes jóvenes y los sexualmente maduros "sea mayor que el correspondiente a los salmónidos capturados comercialmente y de tamaño conveniente para el mercado".⁴² Puede ocurrir, en consecuencia, que la restricción de las importaciones de especímenes jóvenes y sexualmente maduros baste para alcanzar el nivel adecuado de protección de Australia independientemente de que se impongan o no otras medidas para atender otros factores de riesgo.

4.126 Del mismo modo, en el Informe de 1999 se considera que la inspección y clasificación detectarían los peces clínicamente enfermos de NHI y también identificarían los especímenes jóvenes y sexualmente maduros. Se llega a la siguiente conclusión: "De este modo se atenderían en lo sustancial los factores de riesgo 2 y 3."⁴³ La inspección y la clasificación se realizan normalmente respecto del pescado para consumo humano. Constituyen un requisito que entraña restricciones mínimas del comercio. Una vez más, sin embargo, en el Informe de 1999 no se evalúa la probabilidad de entrada, radicación o propagación del VNHI si se impusieran la inspección y la clasificación, por sí solas o junto con restricciones a los especímenes jóvenes y sexualmente maduros. Tampoco se ha hecho tal cosa en el Informe de 1999 respecto de ninguno de los demás agentes patógenos de los que se dice que inspiran preocupación a Australia.

4.127 En el párrafo 115 de su primera comunicación, Australia afirma lo siguiente:

"Respecto de cada agente patógeno, el AQIS evaluó cada una de las medidas de gestión del riesgo para determinar la medida en que atiende los principales factores de riesgo relacionados con ese agente. A partir de este análisis se determinó la necesidad de una medida o una combinación de medidas para reducir el riesgo generado por ese agente patógeno hasta el nivel adecuado de protección de Australia."

El Canadá no ha podido encontrar en el Informe de 1999 ninguna indicación de que alguna medida o combinación de medidas haya sido efectivamente evaluada en forma específica respecto de la probabilidad de llevar el riesgo evaluado al nivel adecuado de protección de Australia. La posición del Canadá está confirmada por la respuesta de la Dra. Wooldridge a la pregunta 1 formulada a los expertos por el Grupo Especial.⁴⁴

4.128 El Dr. McVicar sugiere que "se cuenta con algunos datos cuantificados pertinentes, pero limitados, acerca de la disminución del nivel de los patógenos presentes en el producto después de su preparación para el consumo, que respaldan la lógica según la cual la extracción de las partes no comestibles o de bajo valor reduciría (pero sin eliminarlo) el riesgo de que esos materiales entren en contacto con aguas que contienen peces susceptibles". Añade lo siguiente: "Sobre esta base Australia efectúa una apreciación de la probable eficacia de las medidas para reducir ese riesgo, que es a la vez transparente y lógica." El Dr. McVicar no explica en qué sentido es transparente esa apreciación ni tampoco, para venir al caso, dónde ha evaluado Australia la eficacia relativa de las medidas de reducción del riesgo. Ciertamente, la Dra. Wooldridge no ha logrado encontrar esa evaluación.

4.129 El Dr. McVicar y el Dr. Brückner reconocen también que Australia no ha dado justificación alguna de su límite de 450 g. Resulta difícil, por lo tanto, comprender cómo pueden llegar a la conclusión que Australia ha evaluado de algún modo la probabilidad de entrada, radicación o propagación de enfermedades según las medidas que pudieran aplicarse.

4.130 En el caso de los salmónidos, Australia supone que los productos importados serán eviscerados pero que, respecto de ciertas enfermedades, la evisceración no logrará su nivel adecuado de protección. Aunque así fuera, ningún salmón exportado por el Canadá para el consumo humano estará nunca simplemente eviscerado. Además de la evisceración, en todos los casos es objeto de lavado cuidadoso, inspección y clasificación y, en el caso del salmón de criadero (que incluye todo el salmón del Atlántico), siempre será desangrado. Estas medidas, en conjunto, y muchas de ellas por sí solas, reducirán cualquier riesgo subsistente más allá de la evisceración.

4.131 Sin embargo, Australia no evalúa la probabilidad de que el conjunto del tratamiento primario en el país de exportación, o cualquiera de las etapas que comprende, como el lavado o la inspección, alcancen su nivel adecuado de protección. En cambio, Australia se limita a concluir que para alcanzar su nivel adecuado de protección hacen falta otras medidas más restrictivas del comercio.

Australia

4.132 En el IRA de 1999 se evalúa la probabilidad de entrada, radicación o propagación según las medidas sanitarias y fitosanitarias que pudieran aplicarse. Las medidas de gestión del riesgo necesarias para alcanzar el nivel adecuado de protección de Australia se determinaron respecto de cada enfermedad (capítulos 5 y 8 del IRA de 1999). El AQIS estableció un conjunto de medidas de gestión del riesgo sobre la base de los procedimientos de la industria, las actividades de las autoridades competentes y su relación con las empresas, y los procedimientos comunes en el comercio internacional de animales y productos de origen animal.

4.133 Al determinar estas medidas, el AQIS tomó en consideración aspectos tales como la viabilidad y facilidad de su aplicación, el costo de su cumplimiento, su rendimiento y sus efectos en el comercio, con sujeción al requisito primordial de que las medidas contribuyeran en forma digna de crédito a alcanzar el nivel adecuado de protección de Australia.

4.134 Respecto de cada agente patógeno, el AQIS evaluó cada una de las medidas de gestión del riesgo para determinar la medida en que atiende los principales factores de riesgo relacionados con ese agente. A partir de este análisis se determinó la necesidad de una medida o una combinación de medidas para reducir el riesgo generado por ese agente patógeno hasta el nivel adecuado de protección de Australia.

4.135 Se comprobó que respecto de ninguno de los agentes patógenos bastaba una única medida para reducir el riesgo hasta alcanzar el nivel adecuado de protección. En los capítulos 4 y 5 del IRA de 1999 se llegó a la conclusión de que, para determinadas enfermedades de los salmónidos, la aplicación de cada una de las medidas por sí sola reduciría el riesgo, pero no en el grado necesario para alcanzar el nivel adecuado de protección de Australia. En consecuencia, para lograr ese nivel se aplicó una combinación de medidas (no idénticas en todos los casos, sino basadas en los factores de riesgo correspondientes al respectivo agente patógeno).

4.136 La posición del Canadá se apoya en una afirmación según la cual en el IRA de 1999 "no se evalúan substantivamente los riesgos relativos asociados a esas diferentes medidas"; por ejemplo, la NHI, R. salmoninarum y A. salmonicida . Tanto el Dr. Brückner como el Dr. McVicar dictaminan que en el IRA de 1999 se evalúa la probabilidad del riesgo según las medidas que pudieran aplicarse.

4.137 En el IRA de 1999 se examinó la influencia de cada una de las medidas por sí sola o en combinación, y se las aplicó según lo justificaban las circunstancias. Las medidas de gestión del riesgo no se aplicaron como un conjunto de medidas generales, es decir, para todas las importaciones de salmónido eviscerado. Así lo demuestran las medidas aplicadas respecto del VAIS y el A. salmonicida .

3. Medidas basadas en una evaluación de los riesgos

Canadá

4.138 Aun cuando el Informe de 1999 satisficiera efectivamente los tres requisitos de una evaluación de los riesgos con arreglo al Acuerdo MSF, cosa que no ocurre, las medidas restrictivas del comercio aplicadas por Australia a los salmónidos no están basadas en el Informe de 1999 tal como lo exige el párrafo 1 del artículo 5.

4.139 Las medidas de Australia están basadas en un proyecto. El AQPM 1999/51 se titula "Informes finales de los análisis de los riesgos de la importación de productos de los salmónidos no viables, productos de peces marinos no viables y peces ornamentales vivos, y adopción de nuevas políticas". Sin embargo, los documentos que Australia ha preparado hasta ahora no son "finales" en absoluto. Como ya se ha indicado, son proyectos destinados a recibir las "observaciones del público" o la "consulta con el público".

4.140 En el procedimiento seguido inicialmente ante el Grupo Especial, Australia explicó que otros proyectos anteriores de esa clase, los Informes provisionales de mayo de 1995 y mayo de 1996, no eran otra cosa que "documentos de trabajo preparados como medios para suscitar la atención pública y la discusión sobre requisitos proyectados para el acceso de las importaciones".⁴⁵ En consecuencia, Australia insistió (con respecto al Informe provisional de mayo de 1995) en que "tiene el carácter jurídico de un documento destinado a la discusión pública y no tiene en sí mismo ningún carácter oficial".⁴⁶

4.141 Según el Órgano de Apelación, "[e]l requisito de que una medida sanitaria o fitosanitaria 'se base en' una evaluación del riesgo es un requisito sustantivo de que exista una relación racional entre la medida y la evaluación del riesgo".⁴⁷ Los "Informes finales" a los que se refiere la AQPM 1999/51 no existían en la época en que las medidas adoptadas por Australia se basaron supuestamente en ellos. El requisito de la "relación racional", del párrafo 1 del artículo 5, no puede cumplirse de modo alguno por la relación irracional entre las medidas y los "Informes finales", inexistentes en ese momento, en los que supuestamente se basaron.

4.142 A pesar de la posición que asumió ante el Grupo Especial que entendió inicialmente en el asunto, Australia insiste ahora con gran desenvoltura en que "No tiene importancia jurídica alguna que un análisis del riesgo de las importaciones se encuentre en versión 'provisional' o 'final', contrariamente a lo que ocurre con la diferencia jurídica entre los proyectos de recomendación y las decisiones del Director de Cuarentena".⁴⁸ De cualquier modo, la relación entre las medidas y los informes, ya sean provisionales o finales, no está clara.

4.143 Aun cuando se aceptara ahora la insistencia de Australia ante este Grupo Especial en que el Informe provisional de 1999 "contiene una evaluación de los riesgos", las medidas adoptadas por Australia respecto de los salmónidos no estarían "basadas en" el Informe de 1999, ya se trate de sus encarnaciones provisional o final.

4.144 El criterio determinante de si una medida "se basa en" una evaluación del riesgo, como lo exige el párrafo 1 del artículo 5, es un requisito sustantivo de que exista "una relación racional entre la medida y la evaluación del riesgo".⁴⁹ En el caso presente no existe ninguna relación racional entre el requisito impuesto por Australia de que los salmónidos no se liberen de la cuarentena a menos que estén "preparados para el consumo" y el Informe de 1999, aun cuando este último fuera una evaluación del riesgo.

1.145 Como lo reconocieron los expertos en sus respuestas a las preguntas del Grupo Especial, en el Informe de 1999 no hay ninguna justificación científica del limite de 450 g para el pescado sin vísceras ni cabeza y para el pescado con piel.⁵⁰ Tampoco contiene el Informe de 1999 ninguna justificación científica de la prescripción que obliga a excluir las aletas de los productos que pueden venderse como "preparados para el consumo". No existe, en consecuencia, ninguna relación racional entre el Informe de 1999 y el requisito de que el producto esté "preparado para el consumo", que Australia ha impuesto para el salmón canadiense. Por lo tanto, las prescripciones sobre el producto "preparado para el consumo" no están basadas en una evaluación del riesgo, aun cuando el Informe de 1999 fuera una evaluación del riesgo, y Australia las aplica en forma incompatible con el párrafo 1 del artículo 5 y, en consecuencia, con el párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo MSF.

4.146 El propósito de una medida de reducción de los riesgos consiste en reducir los riesgos evaluados a un nivel aceptable. En el caso presente, el riesgo de que se trata es la radicación y propagación del agente patógeno que suscita preocupación a Australia. Según el Informe de 1999, la preocupación referente a ese riesgo está limitada a una sola vía de transmisión: la descarga regular, en el medio acuático, de aguas residuales sin tratar por las plantas de elaboración de pescado. El Informe de 1999, en lo esencial, descartó como insignificantes las demás vías de transmisión y fuentes de desechos de pescado.

4.147 En el Informe de 1999 se considera extremadamente baja la probabilidad de que los patógenos acuáticos entren siquiera en el medio acuático cuando se eliminan desechos de salmónidos, como las cabezas, aletas, huesos y piel, por los hogares o en la actividad de los hoteles y restaurantes. Esta probabilidad extremadamente baja se manifiesta antes aún de considerar si los agentes patógenos que pueden pasar al medio acuático habrán de entrar o no en contacto con huéspedes susceptibles, en dosis suficientes y por vías aptas para causar infección, lo cual, cabe recordarlo, es un análisis que en el Informe de 1999 no se realiza. El Informe de 1999, por lo tanto, no ofrece fundamento racional alguno para la insistencia de Australia en que los salmónidos importados, incluido el salmón canadiense, sólo pueden venderse a los consumidores y a los hoteles y restaurantes en la forma que Australia llama "preparada para el consumo".

4.148 Una solución racional para resolver los riesgos que se aducen, de descarga de desechos no tratados por las plantas de elaboración, consistiría en excluir los salmónidos importados de las plantas comerciales de elaboración que no traten adecuadamente sus desechos, en lugar de excluirlos de los mercados mayorista, minorista y de los hoteles y restaurantes que pueden querer consumir ese producto. Tampoco existe fundamento racional alguno para excluir el pescado con cabeza de las plantas de elaboración que cuentan con un tratamiento adecuado de los residuos. Por otra parte, si Australia considera que la concentración de residuos de salmónidos en las plantas de elaboración puede inspirar preocupaciones, no existe ninguna explicación racional de que el salmón sin vísceras ni cabeza pueda elaborarse en la forma llamada "preparada para el consumo" mediante la eliminación de la piel en plantas de elaboración cuyos residuos pueden concentrarse, y en cambio no pueda venderse a los consumidores ni a los hoteles y restaurantes, cuyos desechos se ha considerado que representan un riesgo mínimo.

4.149 Al tratar de defender sus prescripciones sobre la forma del producto, Australia dedica considerables esfuerzos a demostrar que existe un mercado para los productos "preparados para el consumo". Los argumentos de Australia son al mismo irrelevantes y engañosos. En primer lugar, la cuestión planteada no consiste en determinar si existen o no, como lo afirma Australia, importantes oportunidades comerciales para el llamado producto "preparado para el consumo", sino en si Australia ha excluido o no productos canadienses, sin justificación, de otros mercados reales o potenciales de Australia. El grado de menoscabo que el Canadá ha sufrido por la exclusión injustificada, impuesta por Australia, del producto que no está en forma "preparada para el consumo" podría ser una cuestión legítima en el contexto de un arbitraje regido por el párrafo 6 del artículo 22 del ESD, pero es irrelevante en el contexto actual. Aun cuando no existiera absolutamente ninguna demanda de salmón con cabeza o con piel, Australia no podría impedir, sin justificación, que los exportadores canadienses tratasen de crear un nuevo mercado.

4.150 En segundo lugar, las pruebas presentadas por Australia misma contradicen sus aseveraciones. Así, en el estudio de ADVS, al que Australia se ha referido, se indica que la mayor parte de las exportaciones de salmón efectuadas por la propia Australia se hacen en forma de pescado sin branquias ni vísceras, pero con cabeza.⁵¹ El informe de ABARE, que Australia presentó como Prueba documental U, indica que en el mercado interior de Australia "alrededor de la mitad de la producción de salmón de criadero se vende como pescado fresco entero sin vísceras ni branquias".⁵² Estos hechos no son exclusivos de Australia. Las principales exportaciones de salmón del Canadá no son pequeños filetes y lonjas ni pescado sin piel, sino salmón entero sin vísceras, a menudo con cabeza y branquias. El Dr. McVicar confirmó en su testimonio oral que es corriente el comercio internacional de salmónidos enteros eviscerados. Las pruebas presentadas confirman que la piel del salmón se procura a menudo como manjar⁵³, que el salmón se vende al detalle en trozos con piel de más de 450 g y que los ojos, las branquias y la piel son indicadores importantes de la frescura en los productos del salmón.

4.151 El Canadá también ha presentado pruebas de que para muchos métodos culinarios el salmón sin piel resulta menos conveniente, limita las alternativas y supone desperdicio, que muchos consumidores consideran que la piel del salmón es un manjar y que, según Graham Kerr, prestigioso consultor culinario internacional, el producto preferido en el sector de los hoteles y restaurantes es el pescado entero, con o sin cabeza. El Sr. Kerr declaró que estaba de acuerdo con el Canadá en que la exigencia de que los salmónidos importados se elaboraran en trozos de 450 g afectaría negativamente a la competitividad de cualquier producto importado.

4.152 La posición asumida por Australia ante este Grupo Especial se contradice con la declaración de su propio Ministro de Comercio, Sr. Vaile, de que las prescripciones del AQIS podían hacer que las exportaciones del Canadá no fueran viables ni competitivas frente al producto australiano.⁵⁴

4.153 Las medidas de Australia cierran su mercado al producto precisamente en la forma en que se realiza la mayor parte de las exportaciones de salmón del Canadá, y en la forma del producto que competiría con gran parte de la producción australiana.

Australia

4.154 Para que una medida esté basada en una evaluación de los riesgos es preciso que la medida tenga suficiente respaldo o justificación razonable en la evaluación de los riesgos. Debe existir una relación racional entre la medida y la evaluación del riesgo.⁵⁵

4.155 La estructura del IRA de 1999 -identificación de los peligros, evaluación del riesgo y gestión del riesgo- pone de manifiesto la vinculación esencial entre la evaluación de los riesgos y las medidas de gestión del riesgo adoptadas. Existe una relación racional entre las medidas y el IRA de 1999. Las medidas se basan en el IRA de 1999. Así lo confirman los expertos que han asesorado al Grupo Especial.

4.156 La prescripción referente al producto preparado para el consumo atiende las conclusiones de la evaluación de la exposición respecto de la elaboración comercial de los productos importados. En el IRA de 1999 se llega a la conclusión de que la probabilidad y la naturaleza de la exposición relacionada con el consumo en los hogares o en los hoteles y restaurantes se ajusta al nivel adecuado de protección de Australia. En cambio, no ocurre lo mismo con el riesgo asociado a la elaboración comercial de productos de salmónidos sin cabeza ni vísceras.

4.157 En el párrafo 5.2.2 del IRA de 1999 se describen los riesgos de enfermedad asociados a la elaboración comercial. La elaboración comercial de los salmónidos importados podría generar un volumen importante de residuos sólidos o líquidos en el punto de descarga de la planta de elaboración. La liberación permanente durante largo tiempo de residuos no tratados podría provocar una acumulación de materiales infecciosos en el medio acuático hasta niveles biológicamente significativos.

4.158 Para controlar el riesgo asociado a la elaboración comercial, el AQIS aplica controles de las plantas comerciales que elaboran productos de salmónidos importados respecto de la ubicación, la eliminación de residuos y cuestiones conexas. Para asegurar que no se haya efectuado una elaboración comercial de salmónidos importados en plantas no autorizadas, sólo se permitirá la salida de cuarentena de productos en forma preparada para el consumo. Los productos preparados para el consumo son los que están prontos para su uso o consumo por el usuario final, o productos que, en caso de ulterior elaboración, no generan cantidades significativas de desechos que sean de interés a los efectos de la cuarentena.

4.159 En el IRA de 1999 se determinó que ciertos agentes patógenos están asociados con la piel. En el caso de los filetes sin piel, la elaboración comercial para la venta al consumidor generaría residuos en cantidad mínima. Los filetes sin piel de cualquier peso estarían "preparados para el consumo". En el caso de los filetes con piel de más de 450 g, la elaboración comercial generaría cantidades significativas de residuos, por ejemplo, como consecuencia de la elaboración para convertirlos en filetes sin piel.

4.160 La condición de la "preparación para el consumo" se refiere a dos cuestiones diferentes: el fundamento científico de la gestión del riesgo, y la eficacia práctica de la medida. No puede examinarse con independencia de las medidas de gestión del riesgo aplicadas a la elaboración.

4.161 En síntesis, el IRA de 1999 identificó como principal motivo de preocupación la liberación en el medio acuático de desechos de la elaboración comercial del producto importado (piel, aletas, huesos, etc.). Los productos con piel en trozos mayores que una porción preparada para el consumo están probablemente destinados a completar su elaboración comercial en Australia. Esto produciría importantes concentraciones y volúmenes de materiales de desecho que plantearían un riesgo inaceptable de que se liberasen en el medio acuático cantidades biológicamente significativas de organismos susceptibles de provocar enfermedades en el salmón. La elaboración comercial tiene que llevarse a cabo en establecimientos autorizados, que están obligados a eliminar sus residuos en forma biológicamente segura.

4.162 En consecuencia, cabe llegar a la conclusión de que las medidas adoptadas el 19 de julio se basan en el IRA de 1999, que contiene una evaluación de los riesgos. Existe una relación racional entre las medidas y la evaluación de los riesgos.

4.163 Con respecto a la certificación acerca de la AIS, en el IRA de 1999 de Australia sobre los salmónidos no se especifica el significado exacto de la frase "se sospeche oficialmente", ya que no habría sido práctico hacerlo. Las disposiciones administrativas varían entre los distintos países, según los mecanismos reglamentarios de cada autoridad competente (por ejemplo, para la supervisión sanitaria y la expedición de certificados sanitarios). Lo que constituye "sospecha oficial" se acuerda habitualmente entre las autoridades competentes del país de exportación y del país de importación cuando se completan las disposiciones en materia de certificación.

4.164 Después de completar el análisis de los riesgos y durante las consultas con el Canadá sobre la certificación sanitaria, Australia tomó conocimiento de nuevas informaciones científicas pertinentes respecto de la "sospecha oficial" y el significado y el alcance de esta certificación en la práctica. A la luz de las nuevas informaciones sobre factores de riesgo de AIS, el AQIS propuso una modificación del formulario de certificación. El Canadá no planteó a su respecto preocupaciones de orden técnico ni científico. Los Estados Unidos también estuvieron de acuerdo en una certificación similar.

55 Informe del Órgano de Apelación en el asunto CE - Hormonas, párrafos 186 y 193.

Continuación: G. EL PÁRRAFO 5 DEL ARTÍCULO 5

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