VIII. Reclamaciones Basadas en el Acuerdo Sobre Subvenciones

8.1 Las Comunidades Europeas y, en su solicitud de establecimiento de un grupo especial, los Estados Unidos, alegan que las medidas del Programa de 1993 y del Programa de Automóviles Nacionales causan perjuicio grave a sus intereses en el sentido del artículo 6 del Acuerdo sobre Subvenciones. No obstante, en su primera comunicación, los Estados Unidos aclararon que limitaban su reclamación de perjuicio grave a las subvenciones concedidas en el marco del Programa de Automóviles Nacionales. Por otra parte, los Estados Unidos alegan que, al modificar el Programa de 1993 y adoptar el Programa de Automóviles Nacionales, Indonesia ha violado el párrafo 2 del artículo 28 del Acuerdo sobre Subvenciones.

8.2 En la presente diferencia, todas las partes que presentan alegaciones relativas al perjuicio grave (es decir, las Comunidades Europeas y los Estados Unidos en sus reclamaciones, e Indonesia en sus respuestas) convienen en que las medidas arancelarias y fiscales adoptadas en el marco del Programa de 1993 y del Programa de Automóviles Nacionales son subvenciones específicas. Los Estados Unidos e Indonesia discrepan en cuanto a si el préstamo de 690 millones de dólares es una subvención específica. Se exponen a continuación los argumentos de las partes a este respecto:

A. Existencia de subvenciones específicas

1. Las medidas en cuestión son subvenciones

a) Argumentos de las Comunidades Europeas

8.3 Se exponen a continuación los argumentos de las Comunidades Europeas, que sostienen que las medidas en cuestión son "subvenciones" en el sentido del artículo 1 del Acuerdo sobre Subvenciones.

8.4 El párrafo 1 del artículo I del Acuerdo sobre Subvenciones establece en su parte pertinente que:

8.5 Las medidas en cuestión prevén la concesión de tres tipos de incentivos:

• desgravación de los derechos de importación aplicables a las piezas y los componentes destinados al montaje de vehículos nacionales;
• exención del impuesto sobre la venta de artículos de lujo concedida a los automóviles nacionales; y
• desgravación de los derechos de importación aplicables a los automóviles nacionales importados de Corea.

8.6 Tanto los derechos de importación como el impuesto sobre la venta de artículos de lujo son aplicados, recaudados y asignados por el Gobierno de Indonesia. En consecuencia, constituyen "ingresos públicos".

8.7 La importación en Indonesia de vehículos automóviles y de sus piezas y componentes está legalmente sujeta al pago de derechos de aduana. De igual modo, las ventas de automóviles de pasajeros están legalmente sujetas al pago del impuesto sobre la venta de artículos de lujo. Por lo tanto, al conceder los incentivos que se examinan, el Gobierno de Indonesia "condona ingresos" que "en otro caso se percibirían".

8.8 Las medidas conceden un "beneficio" directo a las personas y entidades que, si no existieran los incentivos, estarían obligadas al pago de los derechos e impuestos, es decir, a PT TPN. Por las razones expuestas, se debe concluir que los incentivos concedidos en el marco del Programa de Automóviles Nacionales constituyen "subvenciones" en el sentido del artículo 1 del Acuerdo sobre Subvenciones.

b) Argumentos de los Estados Unidos

8.9 Los Estados Unidos sostienen que los incentivos arancelarios y fiscales y el préstamo de 690 millones de dólares dirigido por el Gobierno en el marco del Programa de Automóviles Nacionales constituyen subvenciones en el sentido del párrafo 1 del artículo 1 del Acuerdo sobre Subvenciones. Se exponen a continuación los argumentos de los Estados Unidos sobre el particular.

8.10 Los incentivos arancelarios y fiscales y el préstamo de 690 millones de dólares destinado oficialmente a TPN en el marco del Programa de Automóviles Nacionales constituyen subvenciones en el sentido del párrafo 1 del artículo 1 del Acuerdo sobre Subvenciones porque cada una de estas medidas entrañan: 1) una contribución financiera; y 2) el otorgamiento de un beneficio.

8.11 Con respecto a los incentivos arancelarios y fiscales, el Gobierno de Indonesia reconoce que dichos incentivos constituyen subvenciones. (Véase por ejemplo, la sección VII.C.) Sin embargo, con independencia de este reconocimiento, esos incentivos arancelarios y fiscales se ajustan a la definición de subvención establecida en el párrafo 1 del artículo I. La exención de derechos aduaneros a las piezas utilizadas para producir el "automóvil nacional" (el sedán Timor Kia Sephia), la exención de derechos aduaneros de un año de duración concedida a los sedanes Kia Sephia (completamente montados) importados de Corea, y la exención efectiva del impuesto sobre la venta de artículos de lujo otorgada a los sedanes Timor Kia Sephia (importados completamente montados de Corea o montados en Indonesia) constituyen claramente "ingresos públicos" que se condonan en el sentido del párrafo 1a) 1) ii) del artículo 1 del Acuerdo sobre Subvenciones. Esas medidas constituyen en sí mismas una "contribución financiera". Además, otorgan un beneficio al reducir los costos del beneficiario y al hacer posible que el producto en cuestión, el sedán Timor Kia Sephia, se venda a un precio inferior al que se hubiera vendido en caso de no existir las exenciones arancelarias y fiscales.

8.12 El préstamo de 690 millones de dólares dirigido por el Gobierno queda abarcado por el párrafo 1a) 1) iv) del artículo 1, en el que se establece que existe una "contribución financiera" cuando:

Como se ha indicado anteriormente, existen pruebas que demuestran sin ningún género de dudas que el Gobierno de Indonesia dio instrucciones al consorcio de bancos oficiales y privados para que concedieran el préstamo de 690 millones de dólares a la empresa TPN. Al actuar de ese modo, el Gobierno ordenó a una entidad privada que llevara a cabo la función descrita en el párrafo 1a) i) del artículo 1, es decir, el otorgamiento de un préstamo en condiciones de favor. Esta financiación en condiciones de favor normalmente está a cargo de instituciones crediticias oficiales u otros organismos públicos.

8.13 Por último, el préstamo dirigido por el Gobierno otorgó un beneficio a la empresa TPN. Al ordenar a los bancos que concedieran un préstamo a TPN, el Gobierno otorgó a esta empresa dos tipos de beneficios: a) TPN recibió financiación que en otro caso no hubiera podido obtener; y b) incluso suponiendo que TPN pudiera haber obtenido financiación de una magnitud similar, las condiciones de la financiación fueron más favorables que las condiciones que esa empresa hubiera obtenido sin la participación del Gobierno. (Véase la sección V.C.3).⁴²⁷

c) Argumentos de Indonesia

8.14 Indonesia alega también que las medidas litigiosas son subvenciones en el sentido del artículo 1 del Acuerdo sobre Subvenciones. Estos argumentos se exponen en parte en la sección V.D. Véanse también otros argumentos de Indonesia sobre este particular en la sección VIII.A.3, infra.

2. Las medidas en cuestión son específicas

a) Argumentos de las Comunidades Europeas

8.15 Las Comunidades Europeas sostienen que las subvenciones están supeditadas al cumplimiento de prescripciones en materia de contenido nacional y que en consecuencia, son "específicas" en el sentido del artículo 2 del Acuerdo sobre Subvenciones. Se exponen a continuación los argumentos de las Comunidades Europeas sobre este particular:

8.16 El párrafo 2 del artículo 1 del Acuerdo sobre Subvenciones establece lo siguiente:

8.17 De conformidad con el párrafo 3 del artículo 2 del Acuerdo sobre Subvenciones,

8.18 El párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Subvenciones establece que:

8.19 La desgravación de derechos de aduana concedida a las importaciones de piezas y componentes está supeditada a que el vehículo terminado o las piezas y los componentes utilizados para el montaje de los productos importados tengan un porcentaje mínimo de contenido nacional. De modo análogo, la concesión de exenciones del impuesto sobre la venta de artículos de lujo está supeditada a que los vehículos automóviles de que se trata cumplan determinadas prescripciones en materia de contenido nacional. Por último, la desgravación de derechos de aduana concedida a las importaciones de automóviles nacionales está supeditada a que el fabricante extranjero de los automóviles compre una determinada cantidad de piezas y componentes indonesios y las incorpore a los productos exportados a Indonesia.⁴²⁸ Por lo tanto, tres de los incentivos en cuestión son medidas "supeditadas al empleo de productos nacionales con preferencia a los importados" en el sentido del párrafo 1b) del artículo 3 y, en consecuencia, deben considerarse como "específicas" en el sentido del párrafo 2 del artículo 1 y del artículo 2 del Acuerdo sobre Subvenciones.

8.20 Incluso si las subvenciones en cuestión no estuvieran supeditadas al empleo de productos nacionales con preferencia a los importados, serían de todos modos "específicas" de conformidad con el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Subvenciones porque el derecho a obtener la subvención está limitado a determinadas empresas que pertenecen a cierta rama de producción y que cumplen determinados criterios que no son objetivos. Por otra parte, la decisión de otorgar o no las subvenciones es de carácter discrecional y, en la práctica, los beneficios se han otorgado a una única empresa: PT TPN.

8.21 Indonesia no pone en duda que las medidas son "subvenciones específicas" sujetas a las disposiciones del Acuerdo sobre Subvenciones. En efecto, las medidas fueron notificadas por Indonesia de conformidad con el párrafo 1 del artículo XVI del GATT y el artículo 25 del Acuerdo sobre Subvenciones el 28 de octubre de 1996, simultáneamente con la retirada por parte de Indonesia de su anterior notificación de algunas de las medidas de conformidad con el Acuerdo sobre las MIC.⁴²⁹ Además, en relación con la presente diferencia, Indonesia reconoce que las medidas en cuestión constituyen subvenciones supeditadas a prescripciones en materia de contenido nacional.

8.22 Las Comunidades Europeas alegan asimismo que Indonesia reconoció durante las consultas que el Programa de junio de 1996 y el Programa de febrero de 1996 son subvenciones específicas.⁴³⁰

b) Argumentos de los Estados Unidos

8.23 Los Estados Unidos alegan que los beneficios arancelarios y fiscales y el préstamo de 690 millones de dólares dirigido por el Gobierno en el marco del Programa de Automóviles Nacionales son específicos en el sentido del artículo 2 del Acuerdo sobre Subvenciones. Se exponen a continuación los argumentos de los Estados Unidos sobre este particular.

8.24 En virtud del párrafo 2 del artículo 1 del Acuerdo sobre Subvenciones, para que una subvención sea recurrible al amparo de la Parte III del Acuerdo sobre Subvenciones, ella debe ser "específica con arreglo a las disposiciones del artículo 2". Las subvenciones fiscales y arancelarias y el préstamo de 690 millones de dólares dirigido por el Gobierno en el marco del Programa de Automóviles Nacionales cumplen las condiciones de especificidad del artículo 2.

8.25 En primer lugar, cada una de estas subvenciones es específica de conformidad con el párrafo 3 del artículo 2, que dispone: "Toda subvención comprendida en las disposiciones del artículo 3 se considerará específica." Como las subvenciones arancelarias y fiscales previstas en el Programa de Automóviles Nacionales están supeditadas al cumplimiento de las prescripciones en materia de contenido nacional establecidas para el "automóvil nacional", estas subvenciones quedan comprendidas en el párrafo 1b) del artículo 3 del Acuerdo sobre Subvenciones, que se refiere a las "subvenciones supeditadas al empleo de productos nacionales con preferencia a los importados, como condición única o entre otras varias condiciones". De igual modo, el préstamo de 690 millones de dólares dirigido por el Gobierno también queda incluido en la disposición del párrafo 1b) del artículo 3 porque existen pruebas que demuestran sin lugar a dudas que el Gobierno ordenó la concesión del préstamo porque la empresa TPN participaba en la producción de un "automóvil nacional". Esta participación, a su vez, estaba supeditada al cumplimiento de los requisitos en materia de contenido nacional establecidos en el Programa de Automóviles Nacionales.

8.26 En segundo lugar, estas subvenciones son también específicas con arreglo al párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Subvenciones, que establece criterios para determinar la especificidad con respecto a las subvenciones distintas de las subvenciones prohibidas y las subvenciones regionales.⁴³¹ El párrafo 1 del artículo 2 establece lo siguiente:

8.27 Con respecto a las subvenciones arancelarias y fiscales, se trata de subvenciones específicas en virtud del apartado a) porque la Instrucción Presidencial N� 2/1996 y los diversos decretos y reglamentos de aplicación limitan el acceso a estas subvenciones a los fabricantes de automóviles. En otras palabras, las subvenciones están limitadas a una sola rama de producción, la industria del automóvil.

8.28 Por último, las subvenciones arancelarias y fiscales son específicas en virtud del apartado c). Estas subvenciones son utilizadas únicamente por Kia Timor y TPN, lo que claramente constituye "un número limitado de determinadas empresas", en el sentido de la segunda frase del apartado c). Además, la decisión de limitar estas subvenciones a Kia Timor y TPN constituye el ejercicio de facultades discrecionales, en el sentido de la segunda frase del apartado c). La única explicación ofrecida para la limitación de estas subvenciones a Kia Timor y TPN es que ésta ha sido la política del Gobierno de Indonesia. Si ello es así, esta manera de ejercer las prerrogativas de un gobierno en materia de políticas constituye el paradigma de una decisión discrecional.

8.29 En lo que respecta al préstamo de 690 millones de dólares dirigido por el Gobierno, las pruebas demuestran que este préstamo ha sido un "crédito especial" otorgado a una única empresa, TPN.⁴³² Al mismo tiempo que el Gobierno de Indonesia imponía restricciones a los créditos y cancelaba otros importantes proyectos⁴³³, TPN pudo obtener un crédito global cuantioso en condiciones muy favorables, del que no hubieran podido disponer empresas en situación análoga. Resulta claro que la concesión de este préstamo es específica, en el sentido del párrafo 1c) del artículo 2.

8.30 Por otra parte, y sin perjuicio de las pruebas presentadas por los Estados Unidos, se debe subrayar que, en el procedimiento relacionado con el Anexo V, Indonesia se negó a presentar información que hubiera permitido un análisis más completo de la especificidad del préstamo en relación con el párrafo 1 c) del artículo 2. En la pregunta 29 b) del documento AV/15, los Estados Unidos recabaron información relacionada con la especificidad del préstamo de 690 millones de dólares dirigido por el Gobierno. En particular, los Estados Unidos preguntaron lo siguiente: "Sírvanse describir otros proyectos recientes financiados por el consorcio dirigido por el banco estatal, inclusive la cuantía de la financiación proporcionada y las condiciones de la misma." Indonesia se negó a responder y afirmó que "objetaba la pertinencia de esta solicitud en el marco del procedimiento del Anexo V".⁴³⁴

8.31 Resulta claro que la información relativa a la especificidad de una subvención es pertinente en el marco del procedimiento del Anexo V que, de conformidad con el párrafo 2 del Anexo V, está destinado a "obtener del gobierno del Miembro que concede la subvención la información necesaria para establecer la existencia y cuantía de dicha subvención [�]". Dada la falta de cooperación de Indonesia en lo que respecta a la información relativa al préstamo, el Grupo Especial debe sacar una conclusión desfavorable, de conformidad con el párrafo 7 del Anexo V, y constatar que el préstamo de 690 millones de dólares dirigido por el Gobierno es específico.

c) Argumentos de Indonesia

8.32 Indonesia alega asimismo que la concesión por el Gobierno de exenciones y reducciones relativas a los derechos de importación y al impuesto de lujo a ciertos fabricantes y empresas de montaje de automóviles y a piezas de automóviles son específicas en el sentido del artículo 2 del Acuerdo sobre Subvenciones. Estos argumentos se exponen en parte en la sección V.D. Véanse también otros argumentos de Indonesia a este respecto en la sección siguiente.

3) Argumentos de Indonesia en el sentido de que las medidas son subvenciones específicas

8.33 Se exponen a continuación otros argumentos de Indonesia (además de los que figuran en la sección V.D), en el sentido de que las medidas objeto de litigio son subvenciones específicas.

8.34 En los artículos 1 y 2 del Acuerdo sobre Subvenciones se define la subvención específica. Esos artículos establecen en la parte pertinente que "se considerará que existe subvención [�] cuando haya contribución financiera de un gobierno", es decir:

8.35 De conformidad con el Programa de Incentivos de 1993, el Gobierno condona o deja de recaudar ingresos que en otro caso se percibirían, ya que concede una exención o una reducción del tipo de los derechos de importación aplicables a las piezas y componentes de automóviles. Por lo tanto, se cumple la condición de la contribución financiera por parte del Gobierno.

8.36 El Programa de Automóviles Nacionales de febrero 1996 exime a las empresas designadas por el Gobierno como productoras de un automóvil nacional, del pago de los derechos de importación aplicables a las piezas y componentes de automóviles, o bien las exime del impuesto de lujo. Por lo tanto, el Gobierno condona o deja de recaudar ingresos que en otro caso se percibirían de determinadas empresas. (Véase también la sección V.D.2 a)).

8.37 Además, la subvención prevista en el Programa de Incentivos de 1993 queda comprendida en las disposiciones del artículo 3 del Acuerdo sobre Subvenciones. Por lo tanto, en virtud del párrafo 3 del artículo 2 de ese Acuerdo, se cumple el requisito de la especificidad. Lo mismo sucede en el caso del Programa de febrero de 1996.

8.38 Indonesia señala en varios puntos de sus argumentos que el Programa de junio de 1996 es (o fue) una subvención específica. (Véanse, por ejemplo, las secciones VII.D.3 y X.A). Véanse también los argumentos de las Comunidades Europeas, supra, en los que se cita una respuesta de Indonesia a una pregunta formulada por escrito en las consultas.

Para continuar con Reclamaciones relativas al perjuicio grave

⁴²⁷ Indonesia cuestiona que el préstamo de 690 millones de dólares destinado oficialmente a TPN sea una subvención, pero no ha presentado ninguna prueba de que no lo sea. En cambio, Indonesia se limita a afirmar que el Gobierno no ha desempeñado ningún papel en la concesión del préstamo, pero que después el Gobierno ha realizado una investigación independiente y ha determinado que el préstamo fue concedido en condiciones comerciales. Sin embargo, Indonesia no ofrece ninguna prueba para apoyar sus afirmaciones o para refutar las pruebas presentadas por los Estados Unidos en su primera comunicación. A este respecto, si bien el Grupo Especial ha concluido que las reclamaciones estadounidenses relativas al préstamo son inadmisibles, el préstamo sigue guardando relación con el caso presente. Véase Argentina - Medidas que afectan a las importaciones de calzado, textiles, prendas de vestir y otros artículos, WT/DS56/R, Informe del Grupo Especial de fecha 25 de noviembre de 1997, párrafo 6.15. Indonesia afirmó en la primera reunión del Grupo Especial que, después de la puesta en marcha de TPN, el "mercado señalará los ganadores y los perdedores, como corresponde". Declaración de Indonesia ante el Grupo Especial, página 2. Esta declaración se ve simplemente desmentida por el hecho de que el Gobierno de Indonesia ordenó a un consorcio de bancos que concediera un préstamo de 690 millones de dólares a TPN en condiciones preferenciales. Este préstamo es una subvención y, al tener un plazo de 10 años, su período de asignación es también de 10 años. En otros términos, se considerará que TPN recibe subvenciones derivadas del préstamo durante los próximos 10 años. La existencia del préstamo contradice la alegación de Indonesia de que, a partir de 1999, el "mercado" señalará los ganadores y los perdedores. Además, la alegación de Indonesia, de que el Gobierno de ese país no desempeñó ningún papel en la concesión del préstamo está tan en contradicción con los hechos conocidos que pone en tela de juicio la credibilidad de otras afirmaciones sobre los hechos formulados por el Gobierno de Indonesia en este asunto.

⁴²⁸ Este incentivo también podría caracterizarse como una subvención supeditada a los resultados de exportación, el tipo de subvención prohibida por el párrafo 1a) del artículo 3 del Acuerdo sobre Subvenciones.

⁴²⁹ G/SCM/N/16/IDN. Véase también G/SCM/Q2/IDN/9 de fecha 23 de mayo de 1997.

⁴³⁰ Así, por ejemplo, en respuesta a una pregunta formulada por escrito por la Comunidad, Indonesia declaró que: En virtud de los decretos, instrucciones y reglamentos de febrero de 1996 y junio de 1996, las empresas que cumplen los criterios determinados quedan exentas del impuesto de lujo y de los derechos aduaneros de importación. Existen todos los elementos propios de una subvención: una contribución financiera del Gobierno consistente en ingresos que se dejan de percibir; un beneficio concedido a los beneficiarios, consistente en la exención del impuesto de lujo y de los derechos de importación, y la especificidad, por el hecho de que la subvención se limita a las empresas que cumplen los criterios expresados en los decretos, instrucciones y reglamentos de febrero de 1996 y junio de 1996. Entre los criterios para obtener las subvenciones con arreglo a los decretos, instrucciones y reglamentos de febrero de 1996 y junio de 1996 figura la obligación de alcanzar determinados niveles de contenido nacional. Esto constituye una de las "subvenciones supeditadas al empleo de productos nacionales con preferencia a los importados" en el sentido del párrafo 1b) del artículo 3 del Acuerdo sobre Subvenciones. Véanse también las respuestas de Indonesia a las preguntas formuladas por la Comunidad, de fecha 25 de noviembre de 1995, puntos 2.a, 5.h, 5.I y 6.1. (Documento B-4 presentado como prueba por las CE).

⁴³¹ Las subvenciones regionales se tratan en el párrafo 2 del artículo 2.

⁴³² "Analysts Warn About Loans for Timor Car", Jakarta Post, 13 de agosto de 1997 (documento 14 presentado como prueba por los Estados Unidos, páginas 163 a 165).

⁴³³ La decisión de conceder el crédito global de 690 millones de dólares se adoptó al mismo tiempo que el Gobierno de Indonesia, debido a la depreciación de la rupia y a una política crediticia enormemente agresiva por parte de los bancos, reducía los créditos y cancelaba importantes proyectos, lo que hacía que el préstamo concedido a TPN fuera especialmente extraordinario. Como hizo notar un comentarista de la decisión de conceder el préstamo de 690 millones de dólares, "esta decisión parece contradecir la política oficial de reducir la expansión crediticia". ("Jakarta Plans New 'National' Car", Financial Times (Londres), 7 de mayo de 1997, página 4 (documento 14 presentado como prueba por los Estados Unidos, páginas 110 y 111).) En realidad, el Presidente de Indonesia, en su discurso sobre el estado de la Nación, anunció que "todos los proyectos que no constituyeran una prioridad nacional se aplazarían indefinidamente, teniendo en cuenta las 'nuevas realidades' que afrontaba el país". ("Timor Car Project Not to Be Rescheduled in Face of Currency Crunch", Agence France Presse, 20 de agosto de 1997 (documento 14 presentado como prueba por los Estados Unidos, páginas 170 y 171)). También se informó que: El Presidente Soeharto, en su discurso del Día Nacional, pronunciado el último sábado, exhortó a la comunidad empresarial a seleccionar los proyectos para una ejecución cuidadosa, habida cuenta de las perturbaciones monetarias a las que hace frente actualmente la economía. Soeharto dijo que el Gobierno y la comunidad empresarial debían revisar sus proyectos de inversiones a fin de determinar a cuáles se debía conceder máxima prioridad y cuáles debían aplazarse. ("Timor Car Project Won't Be Rescheduled", Jakarta Post, 21 de agosto de 1997 (documento 14 presentado como prueba por los Estados Unidos, páginas 172 y 173); véase también "Indonesia: Jakarta Pledges to Cut Big Projects", Financial Times (Estados Unidos) (17 de septiembre de 1997) (documento 15 presentado como prueba por los Estados Unidos, páginas 3 y 4)). Como resultado, según el Ministro de Coordinación de Economía y Hacienda, el Gobierno "evaluó los proyectos conforme a su escala de prioridades. Obviamente, los programas de prioridad elevada no serán cancelados". Sin embargo, cuando los periodistas le preguntaron si el proyecto de automóvil Timor sería reformulado, el Ministro de Coordinación respondió que "el término 'nacional' lo califica como un proyecto de alta prioridad". ("Ministers Review Projects Rescheduling", Business Daily, 8 de septiembre de 1997 (documento 14 presentado como prueba por los Estados Unidos, páginas 174 y 175)). Esto siguió a una declaración anterior del Ministro de Coordinación, en el sentido de que "todos deben apoyar el programa [de automóviles nacionales]". ("13 Banks Ordered to Finance Timor Car Project", The Jakarta Post, 7 de mayo de 1997, página 12 (documento 14 presentado como prueba por los Estados Unidos, páginas 112 a 114)).

⁴³⁴ AV/16, página 3.