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REVISION ANTE UN PANEL BINACIONAL
CONFORME A LO DISPUESTO POR
EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMERICA DEL NORTE

Artículo 1904


Expediente del Secretariado No.
USA-95-1904-01
30 de abril de 1996


EN MATERIA DE:

Revisión de la resolución definitiva
de la investigación antidumping sobre las importaciones de
Utensilios de Cocina Porcelanizados procedentes de México.


INDICE.

I. HECHOS.

II. CRITERIO DE REVISION.

III. DISCUSION.

    A. Cuestiones del Reclamante GHC.

      1. Utilización del Expediente Administrativo en lugar de la Mejor Información Disponible.

      2. Error Ministerial.

    B. Cuestiones del Reclamante Cinsa.

      1. Estimación de la Depreciación de Activos y Gastos Fijos Generales: Históricos v. Métodos Revaluados.

        a. Agotamiento de los Recursos Administrativos.

        b. Metodología para Estimar la Depreciación.

      2. Reparto de Utilidades.

      3. Tope sobre la Compensación del Ingreso por Interés por la Cantidad de Gasto por Interés.

      4. Suma de la cantidad total de IVA Recolectado en las Ventas del Mercado Nacional al CDP.

      5. Diferencia de Precios Atribuible al Color del Producto.

      6. Error asociado con el Producto Número 10158.

IV. CONCLUSION


Un productor mexicano que exporta utensilios de cocina porcelanizados a los Estados Unidos presenta ante este Panel binacional su impugnación a los resultados de una revisión administrativa de cuotas antidumping que el Departamento de Comercio de Estados Unidos llevó a cabo. El productor estadounidense que era demandante ante el Departamento de Comercio, también apela en este foro los resultados de esa revisión. A continuación, la decisión del Panel.

I. HECHOS

El 2 de diciembre de 1986, la Administración Internacional de Comercio del Departamento de Comercio de Estados Unidos, ("Comercio o el Departamento") emitió una decisión de antidumping en contra de Cinsa, S.A. de C.V. ("Cinsa") así como otro exportador mexicano, Acero Porcelanizado, S.A. de C.V. ("Apsa") sobre producto Porcelain-on-Steel Cooking Ware from México, 51 Fed. Reg. 43,415 (1986). El 23 de enero de 1992, a solicitud del denunciante, General Housewares Corporation ("GHC"), Comercio inició esta quinta revisión administrativa sobre cuotas antidumping impuestas a Cinsa y Apsa. Porcelain-on-Steel Cooking Ware from México, 57 Fed. Reg. 2704 (1992). La revisión administrativa cubrió importaciones de Cinsa y Apsa a Estados Unidos del 11 de diciembre de 1990 hasta el 30 de noviembre de 1991. Id. 1 Los productos que forman parte de la revisión administrativa en cuestión son Utensilios de Cocina Porcelanizados, tales como teteras sin sistema eléctrico de calentamiento. Id.

En la resolución preliminar de la quinta revisión administrativa, Comercio estableció márgenes de dumping del 45.59 por ciento a los productos de Cinsa. Porcelain-on-Steel Cooking Ware from México, 50 Fed. Reg. 6616, 6618 (1994). En los resultados de esta resolución reflejaron el uso del Departamento de la mejor información disponible (MID) en la estimación de los gastos de depreciación de CINSA. Comercio en su estimación de depreciación revaluada, tomó en consideración supuestos adversos debido a que Cinsa no había proporcionado una metodología que permitiera al Departamento procesar la información presentada por CINSA en relación a sus gastos fijos generales durante el periodo en revisión. El hecho de que el Departamento decidiera utilizar la MID aumentó de manera significativa los gastos fijos generales ajustados para la depreciación.

Debido a que el Departamento utilizó la MID en los resultados preliminares, Cinsa se vio incitado a proporcionar la metodología de "Ajuste Propuesto de Depreciación" para que el Departamento pudiera generar las cantidades exactas para el costo de depreciación de Cinsa basado en la revaluación de los activos de la Compañía. Comercio encontró aceptable la metodología propuesta por Cinsa para la estimación de los gastos de depreciación dada la información original presentada en las respuestas del cuestionario de Cinsa.

Comercio publicó los resultados finales de su quinta revisión administrativa el 9 de enero de 1995, e impuso márgenes de dumping del 27.96 por ciento. Porcelain-on-Steel Cooking Ware from México, 60 Fed. Reg. 2378, 2381 (1995). Los resultados finales reflejaron el abandono de la metodología de la MID por el Departamento, así como ciertos ajustes hechos en respuesta a otros comentarios que los participantes habían presentado. El 13 de enero de 1995, Cinsa notificó a Comercio que los resultados finales tenían un error de cómputo. Comercio aceptó y publicó una versión modificada de sus resultados finales el 8 de febrero de 1995. Porcelain-on- Steel Cooking Ware from México, 60 Fed. Reg. 7521 (1995). Los resultados modificados de la quinta revisión administrativa impusieron un margen de dumping del 13.35 por ciento sobre las exportaciones de Cinsa de los productos involucrados. Id. en 7522.

En esta revisión ante Panel Binacional establecido conforme al Capítulo 19 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), tanto GHC como Cinsa, impugnaron ciertos aspectos de la metodología utilizada por el Departamento en la quinta revisión administrativa. GHC impugna (1) la no utilización del Departamento del MID en la estimación de los gastos de depreciación de Cinsa para los resultados finales de la revisión administrativa, así como (2) la modificación a los resultados finales por parte del Departamento para corregir error de cómputo.

Cinsa apoya la posición del Departamento en las cuestiones anteriores, pero impugna la metodología del Departamento en cuanto a (1) la utilización de depreciación revaluada en lugar del costo histórico de depreciación, (2) la inclusión de los pagos obligatorios de reparto de utilidades a los empleados como un costo laboral en la estimación del costo de producción ("CDP"), y del valor reconstruido ("VR"), (3) la compensación del ingreso por interés a corto plazo de Cinsa solamente hasta el monto del gasto por interés, (4) la sumatoria de la cantidad total de los impuestos al valor agregado al CDP de Cinsa, (5) el no tomar en cuenta el color de los productos de Cinsa al estimar el valor en el mercado extranjero ("VME"), y (6) el no corregir el supuesto error sobre la información de costo para el producto número 10158.

Cinsa también impugnó (1) la determinación del Departamento en cuanto a que los costos de flete terrestre interior de pre-venta no constituían costos directamente relacionados a las ventas, (2) la utilización por el Departamento de mercancía similar en lugar de valor reconstruido ("VR") como base para estimar el valor en el mercado extranjero, y (3) la omisión del Departamento de hacer un ajuste de impuesto-neutral para todos los impuestos al valor agregado mexicanos que fueron reducidos o no recolectados en productos exportados. Subsecuentemente, Cinsa se desistió ante el Panel de las dos primeras reclamaciones anteriormente mencionadas. En cuanto al tema de los impuestos al valor agregado no recolectado, el Departamento requirió en su memorial al Panel, que este asunto fuera devuelto para la aplicación administrativa adecuada de una metodología de impuesto-neutral.

II. CRITERIO DE REVISION

Bajo los artículos 1904(2) y 1904(3), y el Anexo 1911 del TLCAN, el Panel Binacional debe determinar si la resolución antidumping impugnada fue realizada de acuerdo con las leyes del país importador. El TLCAN define la ley de cuotas antidumping y compensatorias del país importador como "leyes, antecedentes legislativos, reglamentos, práctica administrativa y precedentes judiciales pertinentes, en la medida en que un tribunal de la Parte importadora podría basarse en tales documentos para revisar una resolución definitiva de la autoridad investigadora competente"; art. 1904(2). El Panel podrá confirmar la resolución definitiva o devolverla para que se adopten medidas no incompatibles con su decisión; art. 1904(8). El TLCAN obliga a cada Panel a emitir opiniones por escrito en apoyo de las posiciones con los fundamentos para sus conclusiones. Anexo 1901.2. Las conclusiones de las decisiones deberán estar fundadas "únicamente en los argumentos y comunicaciones de las dos Partes"; Anexo 1903.2.

El artículo 1904.3 del TLCAN establece que un Panel Binacional "aplicará los criterios de revisión señalados en el Anexo 1911." En las impugnaciones a las resoluciones de las autoridades de Estados Unidos, el Anexo 1911 dispone que el Panel "deberá considerar ilegal cualquier resolución, pruebas o conclusión ... que no este apoyada por evidencia sustancial en el expediente, o no se encuentre conforme a derecho." 19 U.S.C.A. ' 1516a (b) (1) (B) (1994 & Supp. 1996) (incorporada como referencia al TLCAN, Anexo 1911).

"Evidencia Sustancial" es aquella que "una mente razonable acepte como adecuada para apoyar una conclusión." Consolidated Edison Co. v. N.L.R.B., 305 U.S. 197, 229 (1938); ver también Torrington Co. v. United States, 745 F. Supp. 718, 723 (Ct. Intīl Trade 1990), affīd, 938 F. 2d 1276 (Fed. Cir. 1991) (sosteniendo que las resoluciones del Departamento deben hacerse a un lado sólo si la prueba del raciocinio falla); Matsushita Elec. Indus. Co. v. United States, 750 F.2d 927, 933 (Fed. Cir. 1984). El Panel no podrá revalorizar la evidencia o sustituir su juicio por aquél del Departamento, aún si la evidencia puede apoyar deducciones alternativas de hechos y conclusiones. Consólo v. Federal Maritime Commīn, 383 U.S. 607, 620 (1966); Metallverken Nederland B.V. v. United States, 728 F. Supp. 730, 734 (Ct. Intīl Trade 1989).

No importando que la revisión bajo el criterio de evidencia sustancial sea limitada, el Panel debe llevar a cabo una revisión a fondo de la resolución del Departamento. Por lo anterior, el Panel debe aceptar que la resolución de una entidad está fundamentada por el expediente administrativo como un todo, incluyendo la evidencia que difiera de aquella en la cual la entidad se apoya. Universal Camera Corp. v. N.L.R.B., 340 U.S. 474, 477 (1951). Más aún la resolución de una entidad debe tener un fundamento razonado. American Lamb Co. v. United States, 785 F.2d 994, 1004 (Fed. Cir. 1986). La autoridad revisora no podrá diferir de la resolución de una entidad basándose en un análisis por razonamiento inadecuado. USX Corp. v. United States 655 F. Supp. 487, 492 (Ct. Intīl Trade 1987).

Como una corte revisora, un Panel binacional debe conceder deferencia a la entidad que interpreta de manera razonable una legislación que la entidad administra. National R.R. Passenger Corp. v. Boston & Me. Corp. , 503 U.S. 407, 417 (1992). Pero cuando una legislación es omisa o ambigua respecto de un caso en particular, "la pregunta para la corte es si la respuesta de la entidad se encuentra basada en una interpretación legal de la disposición." Id. (citando Chevron, U.S.A. v. Natural Resources Defense Council, 467 U.S. 837, 843 (1984)). Mientras la metodología y procedimientos utilizados por la entidad constituyan un medio razonable de aplicación del objetivo de la legislación, un Panel no podrá sustituir su juicio por el de la entidad ni imponer sus propios criterios respecto de la capacidad de la entidad para la investigación o métodos utilizados. Texas Crushed Stone Co., v. United States, 35 F.3d 1535, 1540 (Fed. Cir. 1994); Budd Co. ..Wheel & Brake Div. v. United States, 773 F. Supp. 1549, 1553 (Ct. Intīl Trade 1991).

III. DISCUSION

Parte A: Cuestiones del Reclamante GHC

1. Utilización del Expediente Administrativo en lugar de la Mejor Información Disponible.

En los resultados preliminares de la quinta revisión administrativa del 11 de febrero de 1994, Comercio tomó en consideración un supuesto adverso en la estimación de depreciación revaluada y acudió a la mejor información disponible ("MID") conforme al 19 U.S.C.A. ' 1677 e(C) (1994 & SUPP. 1996). La utilización de la MID por parte del Departamento en los resultados preliminares convenció a Cinsa de proporcionar una metodología de "Propuesta de Ajuste de Depreciación" con lo cual, facilitaría a Comercio la utilización de la evidencia del expediente en la determinación exacta de los costos de depreciación de la misma empresa, basándose en la revaluación de los activos. Así mismo, Cinsa también proporcionó una estimación de referencia que pudiera producir un factor de gastos fijos que incluía depreciación revaluada.

Revisando el memorial administrativo del caso de Cinsa, Comercio decidió estimar los gastos de depreciación basándose en la información que la empresa presentó, habiendo encontrado que la Compañía había "proporcionado una metodología aceptable para llegar a la proporción laboral de gastos fijos directos/generales que incorpora la depreciación revaluada...." Prop. doc. 14.

GHC argumentó durante la revisión administrativa que la utilización de la MID por el Departamento fue "justificada y razonable" porque la respuesta suplementaria al cuestionario por Cinsa, no reportó la información de la depreciación revaluada que Comercio le había requerido en una "forma de producto-por-producto." GHC también argumentó que la MID era apropiada porque Cinsa había omitido reportar en forma revaluada otros gastos fijos generales, en oposición a una base histórica. De todas formas, el Departamento confirmó en sus resultados finales que había: "revisado la información contenida en las respuestas de Cinsa y encontrado que la información disponible era adecuada para una estimación más exacta del CDP. Así, la MID no fue utilizada debido a que las respuestas a los cuestionarios sobre CDP proporcionaban la información necesaria para estimar un factor apropiado de fijos generales." 60 Fed. Reg. en 2378.

GHC argumentó ante este Panel que Comercio cometió un error al no utilizar la MID como el propio Departamento lo había hecho en los resultados preliminares. La legislación de cuotas antidumping establece, según GHC, que el Departamento "debe, cuando una parte o cualquier otra persona rehusa o no está en posibilidad de proporcionar la información requerida en un periodo de tiempo determinado, y en la forma requerida, o que de alguna otra manera impida la investigación, utilizar la mejor información que de otra manera esté disponible." 19 U.S.C. '1677e(c). GHC sostiene , que el Departamento estaba obligado a utilizar la MID debido a que Cinsa nunca desglosó los gastos fijos generales y omitió presentar los gastos revaluados de depreciación en la forma requerida.

Comercio comentó que está de acuerdo con la historia procedimental de contabilidad del caso señalado en el memorial de GHC, pero no acepta de otra manera la exposición de los hechos de GHC. De acuerdo con el Departamento, la utilización de la MID significativamente incrementó los gastos fijos generales de Cinsa. El Departamento sostiene que estuvo legalmente correcto al estimar los gastos de depreciación basándose en la información que Cinsa presentó.

La revisión del Panel de la legislación y del expediente administrativo, fundamenta la interpretación del Departamento. El requerimiento de la MID únicamente surge cuando el Departamento ha determinado que un reclamante no ha cumplido con un requerimiento de información. El Departamento tiene una considerable discreción en determinar la falta de cumplimiento. E.g., Daido Corp. v. United States, 893 F. Supp. 43 (Ct. Intīl Trade 1995). En este caso, el Departamento determinó que Cinsa había proporcionado información de una forma aceptable. Por ello, no existió razón para que Comercio aplicara la MID. Cinsa proporcionó información sobre gastos de depreciación derivados de una base histórica en adición a la información necesaria para la estimación de cualquier incremento en los gastos fijos generales atribuibles al cálculo de la depreciación revaluada. Resumiendo, no había justificación alguna para que Comercio acudiera a la MID, debido a que Cinsa proporcionó en sus respuestas complementarias al cuestionario, el costo revaluado de depreciación requerido como un factor para ser aplicado sobre una base de costo laboral directo "producto-específico". El Panel no está de acuerdo con la empresa GHC en que la metodología que Cinsa proporcionó en su memorial administrativo del caso, constituyó nueva información sobre hechos que el Departamento debió haber rechazado por estar fuera de tiempo. La metodología únicamente constituye una forma de analizar la información existente --información que fue presentada por Cinsa en tiempo-- que no se les había ocurrido a los analistas del Departamento. Los analistas revisaron la metodología que Cinsa presentó y encontraron que era viable. La decisión de adoptar la metodología, fue entonces, razonable. Asimismo, el argumento de GHC de que la MID debió haber sido utilizada porque otros activos pudieron no haber sido revaluados, no es persuasiva y es especulativa. Además de la depreciación, el Departamento nunca solicitó a Cinsa proporcionar información sobre la revaluación de los costos fijos. Por lo anterior, la utilización de la MID, hubiera sido inapropiada.

Entonces, el Panel está de acuerdo que Comercio ejerció de manera razonable su discrecionalidad al determinar si las respuestas al cuestionario de Cinsa fueron suficientes. El Departamento tiene una amplia discreción para determinar cuándo y cómo aplicar la MID. En este caso, Comercio encontró que las respuestas de Cinsa respondían adecuadamente a sus requerimientos de información. Cinsa respondió en tiempo al cuestionario del Departamento al reportar gastos de depreciación basados en un costo revaluado e histórico.

2. Error Ministerial

Después de que los resultados finales fueron dados a conocer el 9 de enero de 1995, Cinsa argumentó que el Departamento había hecho un "error ministerial" al estimar el costo de depreciación revaluado para incluirlo en gastos fijos generales. Como es descrito en la sección anterior, Comercio decidió no utilizar la MID en los resultados finales y confiar en la información inflacionaria y en la metodología que Cinsa presentó en su memorial administrativo con el objeto de estimar el costo de depreciación con una base revaluada, en lugar de histórica. Cinsa argumentó que Comercio ha aplicado inadvertidamente un factor que revaluó no únicamente la depreciación sino también todos los conceptos generales fijos. Sobre la objeción de GHC de que no ocurrió un error ministerial sin intención, Comercio estuvo de acuerdo con Cinsa y, el 8 de febrero de 1995, dio a conocer los resultados finales modificados estableciendo que:

    "Revisamos nuestras estimaciones y hemos determinado que las instrucciones de la computadora aplicaron un factor incorrecto al total de los gastos fijos generales. Nuestra intención fue contabilizar únicamente para los efectos de inflación en el gasto de depreciación, ya que todos los demás gastos fijos generales ya reflejaban la inflación. Hemos, entonces, modificado la estimación de gastos fijos generales al aplicar un factor a los gastos fijos generales para contabilizar únicamente para los efectos de inflación en los gastos de depreciación."

60 Fed. Reg. en 2378, Pub. Doc. 74.

Por legislación, el Departamento puede corregir errores ministeriales en las resoluciones finales. El término "error ministerial" es definido para incluir errores en adición, sustracción, u otras funciones aritméticas, errores tipográficos resultado de copia inexacta, duplicidad, o algo similar, y cualquier otro tipo de error sin intención que la autoridad administrativa considere ministerial. 19. U.S.C.A. ' 1675(h) (1994 & Supp. 1996).

GHC, confiando de sobremanera en el término error "sin intención" de la legislación, solicita al Panel que considere que Comercio cometió un error al modificar los resultados finales, debido a que Comercio tenía toda la intención de incrementar no sólo la depreciación sino también todos los conceptos de fijos generales por un factor de revaluación que Cinsa presentó en su memorial administrativo. GHC hace referencia al lenguaje utilizado en varios memorándums del Departamento estableciendo que Comercio incrementó el "fijo general reportado, el cual incluye gastos de depreciación, [por un porcentaje estimado con base en la información de Cinsa] en lugar de [porcentaje de la MID utilizado por Comercio en la resolución preliminar.]" Prop. Doc. 16; ver también Prop. Doc. 14. GHC hace la anotación de que los resultados finales establecían que el "Departamento ha revisado la estimación de fijos generales basándose en información contenida en las respuestas de Cinsa." 60 Fed. Reg. en 2378

Las citas anteriores del expediente prueban, de acuerdo a GHC, que Comercio tenía toda la intención de revaluar todos los gastos fijos generales, y no sólo la depreciación variable, por el factor. Así, GHC argumenta, que el "error" no se encuentra dentro de la limitada categoría de errores de tipografía y sin intención que Comercio puede corregir con posterioridad de dar a conocer los resultados finales. GHC sostiene, más bien, que el supuesto error, refleja el cambio de juicio del Departamento al seleccionar una metodología particular. Comercio explica que debido al volumen de las estimaciones requeridas para respaldar los resultados finales, omitió sin intención, adoptar en el propio programa de cómputo del Departamento, el factor revisado de Cinsa para la depreciación revaluada. Como resultado, el factor que utilizó el Departamento fue mucho más alto del que se tenía intención. El Departamento decidió revaluar la depreciación de acuerdo a la metodología que Cinsa sugirió y no revaluar todos los demás costos fijos generales. Después de darse cuenta del error, el Departamento aplicó la discreción que la legislación le confiere para corregirlo.

La revisión realizada por el Panel del expediente y de los hechos en que se basa el tema, apoya la explicación del Departamento. Realmente, la inclusión del argumento de Cinsa en su memorial administrativo fue que el Departamento no necesitaba utilizar la MID, la cual requería una revaluación de todos los rubros de fijos generales para estimar la depreciación revaluada, un componente de fijos generales. Prop. Doc. 11 en 8-11 y Ex. 2. Cinsa proporcionó una metodología que pudiera revaluar la depreciación por sí sola dentro del contexto del costo fijo general. En el escrito de los contadores del Departamento se expresaba que Cinsa "proporcionó una metodología aceptable para llegar a una tasa revisada de los generales/tasas de salarios directos que incorpora la depreciación revaluada..." Prop. Doc. 14. En otro memorándum, en el cual GHC se basó, argumenta que Cinsa "ha proporcionado información aceptable para estimar el costo de producción." Prop. Doc. 16. Los resultados finales establecen: "El Departamento ha revisado la información contenida en las respuestas de Cinsa y encontró información adecuada disponible para una estimación más exacta del CDP." 60 Fed. Reg. en 2378, Pub. Doc. 74.

Los documentos anteriores apoyan el punto de vista del Departamento en el sentido de que estaban de acuerdo con la inclusión del argumento de Cinsa e intentó revaluar la depreciación pero no para cada partida del costo fijo general. Debido a que en los resultados finales se aplicó un factor que incrementa todas las partidas del costo fijo general, se desprende que el resultado se dio de manera no intencionada. Comercio ejercitó la discreción prevista en la legislación competente para corregir errores ministeriales y corrigió el programa de cómputo.

La Corte de Comercio Internacional ha declarado que "bajo la legislación, a Comercio le es otorgada una amplia discreción para determinar que puede considerarse como un error ministerial no intencionado." Aimcor v. United States, No. 95-130, slip op. en 8 (julio, 20, 1995). El Panel ha revisado resoluciones administrativas que ambos GHC y Comercio han citado para demostrar como esta discreción ha sido ejercida y no está de acuerdo con GHC de que la discreción ejercida por el Departamento, en este caso, fue de manera inapropiada.

Parte B: Cuestiones del reclamante Cinsa

1. Estimación de la Depreciación de Activos y Gastos Fijos Generales: Históricos v. Métodos Revaluados.

Al determinar el gasto fijo general componente del costo de producción y valor construido, la práctica del Departamento es la de incluir la depreciación de los gastos del activo y otros gastos fijos generales. Cinsa reportó a Comercio gastos de depreciación utilizando el método histórico basado en el precio actual pagado por el activo fijo. Ver Respuesta de Cinsa al Cuestionario en 63-64, Prueba 27; Prop. Doc. 2. Cinsa admitió que los principios mexicanos de contabilidad generalmente aceptados ("PCGA de México") también requerían que la empresa utilizara un método de depreciación revaluado, pero afirmó que este método debería ser empleado sólo en la preparación de estados financieros. Ver Respuesta de Cinsa al Cuestionario en 38, 63-64 y Prueba 31; Prop. Doc. 2.

Antes de la publicación de los resultados preliminares, Comercio requirió, y Cinsa proporcionó, información adicional mostrando gastos de depreciación estimados con base en costo-histórico así como costo-revaluado. Ver Respuesta de Cinsa al Cuestionario Adicional en 20-22, Prueba 4; Prop. Doc. 5. Cinsa defendió la utilización del método histórico estableciendo que el costo interno y los expedientes contables reflejaban el método histórico, tal y como la ley Mexicana de impuestos lo requiere Ver ID. en 21.

En los resultados preliminares, Comercio estimó la depreciación utilizando el método de revaluación, basando su decisión en el hecho de que los PCGA de México requirieron de Cinsa el revaluar sus activos, y que los estados financieros de Cinsa reflejan estos activos revaluados. 59 Fed. Reg. 6616, 6618 (1994); Pub. Doc. 38.

En respuesta a los resultados preliminares, Cinsa argumentó que Comercio debió haber estimado los gastos de depreciación utilizando el método histórico. Ver Memorial de Cinsa para los resultados preliminares en 3-4 & Prueba 1; Prop. Doc. 11. Cinsa reclamó que la práctica del Departamento ha sido estimar la depreciación usando el costo revaluado sólo en los casos que involucraran una economía hiperinflacionaria y aseguró que los niveles de precio en México durante el periodo de revisión ("PDR") no eran hiperinflacionarios. Id. Cinsa también señaló que el método de revaluación "exageró" los costos actuales de depreciación. Id.; Prueba 1 en 2-4.

En su resolución final, Comercio rechazó el argumento de hiperinflación de Cinsa, estableciendo:

    "El Departamento siguió los PCGA de México y ajustó la información de CDP de Cinsa para reflejar la depreciación revaluada. Este enfoque coincide con los estados financieros de Cinsa los cuales fueron preparados, de la misma manera, de acuerdo a los PCGA de México. Es política del Departamento el adherirse a los PCGA del mercado nacional hasta el punto en que los PCGA del mercado nacional reflejen razonablemente los costos actuales. Por ello, Comercio ha determinado que cuando un país permite a una compañía revaluar sus activos, en oposición a confiar en el costo histórico, y cuando una compañía refleja la base de revaluación en sus estados financieros, es apropiado el aceptar los estados financieros como el reflejo de los costos actuales."

60 Fed. Reg. en 2378 (Comentario 1)

a. Agotamiento de los Recursos Administrativos

En la apelación a los resultados finales del Departamento, Cinsa argumenta que Comercio aplicó incorrectamente su prueba de costo de depreciación y que el método revaluado "deformó" los costos actuales de producción. GHC y Comercio argumentan que Cinsa no puede presentar dicho argumento, ya que no agotó los recursos administrativos. Por lo anterior, el Panel debe decidir si Cinsa presentó adecuadamente el argumento durante los procedimientos administrativos antes de estudiar esta reclamación.

Tanto GHC como Comercio, reclaman que Cinsa no puede argumentar que el uso de la depreciación revaluada "deformó" los costos actuales de depreciación debido a que Cinsa no presentó éste argumento durante los procedimientos administrativos. Ver Memorial de Cinsa para los resultados preliminares en 2-10 y Prueba 1; Prop. Doc. 11. Los reglamentos del Departamento establecen que para las resoluciones definitivas en revisiones de cuotas antidumping, Comercio considerará únicamente "argumentos por escrito del caso, o memoriales en contestación presentados dentro de los límites de tiempo." 19 C.F.R. ' 353.38(a) (1995). Respecto a la presentación de argumentos posteriores a los resultados preliminares, los reglamentos establecen:

    El memorial para el caso deberá presentar, por separado, todos los argumentos que continúan siendo relevantes a consideración del demandante para los resultados...finales, incluyendo cualquier argumento presentado antes de la fecha de publicación de los resultados... preliminares.

19 C.F.R. ' 353.38(c)(2). Cinsa asegura haber presentado este argumento durante el procedimiento administrativo. Cinsa ahora afirma que aunque no utilizó el término "deformó," presentó en su memorial administrativo que el método revaluado "exageró" el gasto de depreciación. Ver Memorial de Cinsa para el caso en 8-25; Memorial final de contestación en 2-22.

En la apelación de la decisión administrativa de Comercio, el Panel debe seguir los "principios generales de derecho" que se aplicarían a la corte nacional correspondiente. Art. 1904, Anexo 1911, TLCAN; ver Certain Cut-To-Length Carbon Steel Plate From Canada, USA-93-1904-04 (1994). Las reglas de la Corte de Comercio Internacional establecen que la corte, "deberá, cuando sea apropiado, requerir el agotamiento de los recursos administrativos." 28 U.S.C.A. ' 2637(d) (1994). Numerosas decisiones de la corte han reconocido este requerimiento. Ver, e.g., United States v. L.A. Tucker Truck Lines Inc., 344 U.S. 33, 37 (1952); Rhone Poulenc, Inc. v. United States, 899 F. 2d. 1185, 1189-90 (Fed. Cir. 1990); Timken Co. v. United States, 795 F. Supp. 438, 442 (Ct. Intīl Trade 1992); Budd Co., Wheel & Brake Div. v. United States, 773 F. Supp. 1549, 1555 (Ct. Intīl Trade 1991); Koyo Seiko Co. v. United States, 768 F. Supp. 832 (Ct. Intīl Trade 1991), affīd, 972 F. 2d 1355 (Fed. Cir. 1992); N.A.R., S.P.A. v. United States, 741 F. Supp. 936, 945 (Ct. Intīl Trade 1990); LMI-La Metalli Industriale, S.P.A. v. United States, 712 F. Supp. 959, 968 (Ct. Intīl Trade 1989). También, la regla de definitividad es particularmente importante en casos como éste, en el cual la acción en revisión involucra el ejercicio del poder de discreción de la entidad. Ver McCarthy v. Madigan, 503 U.S. 140, 145 (1992). Así, si el Panel encuentra que Cinsa no presentó un argumento en los procedimientos administrativos, el Panel no considerará dicho argumento.

Tanto GHC como Comercio se apoyaron en la decisión de Rhone Poulenc, Inc. v. United States, en la cual la Corte de Apelaciones para el Circuito Federal sostuvo la decisión de la Corte de Comercio Internacional de que el reclamante no había agotado sus recursos administrativos. 899 F. 2d 1185, 1191 (Fed. Cir. 1990). En Rhone Poulenc, el único argumento que presentó el demandante durante el procedimiento administrativo fue, que Comercio no debió basarse en la "mejor información de alguna otra forma disponible." En apelación, el demandante argumentó que aun cuando comercio hubiese utilizado la MID (tomado de la investigación administrativa cuatro años antes), Comercio debió revisar la información para reflejar los tipos de interés y tipo de cambio. Ante la Corte de Apelaciones, el demandante estableció,

Rhone Poulenc afirma que nunca esgrimió ese argumento ante la ITA, pero sostiene que es simplemente otro ángulo del punto que esgrimió ante la ITA, si la información de 1980 fue la mejor información. Argumenta que la decisión de la Suprema Corte en Hormel v. Helvering autorizó a las cortes de apelación a considerar nuevos argumentos sólo si el punto general fue esgrimido al nivel de la entidad.

Id. (cita omitida) (énfasis en el original). Al rechazar el argumento del demandante, la Corte de Apelaciones reconoció que en casos excepcionales, o en circunstancias particulares, cuando pudiera surgir una injusticia, una corte revisora considerará nuevas cuestiones de derecho. Id. (citando Hormel, 312 U.S. en 556-57). Sin embargo, la Corte no estuvo de acuerdo que una excepción a la regla era requerida en las circunstancias del caso ante ella. La Corte se apoyó en parte para su decisión en el hecho de que el demandante no esgrimió el argumento en el nivel administrativo debido a "razones tácticas." Rhone Poulenc, 899 F. 2d en 1911 (citando 710 F. Supp. en 348-50). La Corte estableció que, "lejos de ser injusta para Rhone Poulenc, hubiera sido injusto para la ITA y un desperdicio para los recursos públicos el permitir a Rhone Poulenc el esgrimir tardíamente el argumento bajo esas circunstancias." Rhone Polenc, 899 F. 2d en 1191.

Existen excepciones reconocidas a la regla general de definitividad de los recursos administrativos. Por ejemplo, cortes revisoras han confirmado que la definitividad no es requerida cuando el procedimiento del Departamento no otorgó una oportunidad adecuada a la parte para esgrimir el punto en litigio en el nivel administrativo. American Permac, Inc. v. United States, 10 Ct, Intīl Trade 535, 642 F. Supp. 1187, 1188 (1986); Phillipp Bros., Inc. v. United States, 10 Ct. Intīl Trade 76, 630 F. Supp. 1317, 1324 (1986); Al Tech Specialty Steel Corp. v. United States, 11 Ct. Intīl Trade 372, 661 F. Supp. 1206, 1210 (1987); Suramericana de Aleaciones Laminadas, C.A. v. United States, 14 Ct. Intīl Trade 560, 746 F. Supp. 139 (1990), revīd on other grounds, 966 F. 2d 660 (Fed. Cir. 1992).

Ninguna de las excepciones a la regla de definitividad se aplica en este caso, sin embargo, por la razón de que Cinsa únicamente reclama que su argumento en el procedimiento administrativo fue "suficientemente específico" para satisfacer la regla de definitividad. Cinsa admite que no utilizó el término "deformado" en el procedimiento administrativo, pero enfatiza que claramente objetó el uso de la depreciación revaluada en sus comentarios a los resultados preliminares debido a que supone la misma compañía que el método revaluado "exagera los costos de producción de Cinsa atribuibles a la mercancía en cuestión." El memorial de Cinsa para los resultados preliminares, Anexo 1 en 4. 2

En apoyo a su posición, Cinsa se refiere a NACCO Materials Handling Group, Inc. v. United States, una decisión reciente de la Corte de Comercio Internacional. No. 95-134 (26 de julio de 1995). El punto en NACCO Materials fue la inclusión del ingreso por crédito en los intereses sobre la renta a corto plazo en compensación al gasto financiero componente del CDP y VR. Durante los procedimientos administrativos, el demandado había argumentado que el ingreso por crédito de últimos usuarios no debería ser fusionado con el precio de ventas. En apelación, el demandado amplió su argumento, por primera vez, al crédito de rendimiento de los comerciantes. En ese caso, Comercio reclamó que el argumento concerniente al crédito de rendimiento de los comerciantes estaba prohibido por la regla de definitividad de los recursos administrativos. Sin embargo, la corte, no estuvo de acuerdo, diciendo,

    "Esta Corte encuentra que parece ser que los demandantes esgrimieron este punto en sus memoriales a la entidad. Aunque el memorial de los demandantes no explica que su argumento decía "El Arreglo Financiero Es Una Transacción Separada Que No Debería Fusionarse Con El Precio De Ventas para Montacargas" es nivelado contra los ajustes para el ingreso por crédito generado en transacciones con usuarios finales y comerciantes, el memorial tampoco limita expresamente el argumento de los demandantes sólo a las ganancias obtenidas en relación con los usuarios finales. Asimismo, este argumento generalizado se encuentra dentro de una sección en el memorial de los demandantes titulado "EL DEPARTAMENTO DEBE RECHAZAR LOS INGRESOS POR CREDITOS SOLICITADOS POR TOYOTA POR SUS VENTAS EN E.U." Así, esta Corte rechaza la pretensión del demandado."

Id. en 16-17. Aunque la decisión de NACCO Materials fue emitida (1 de agosto de 1995) antes de la fecha límite para la presentación de los memoriales en oposición (3 de noviembre de 1995), Comercio no hace referencia alguna a este caso, tampoco GHC.

El Panel encuentra que el argumento de Cinsa en respuesta a los resultados finales, fue suficientemente específico para satisfacer la regla de definitividad de los recursos administrativos. El Panel se apoya en el análisis de la corte de NACCO Materials Handling Corp. v. United States y decide que Cinsa esgrimió el argumento sobre la cuestión en su memorial a la entidad. La empresa estableció que aun cuando su "estado financiero auditado, preparado para los propósitos de los impuestos en México, utilizó depreciación revaluada, es inapropiado para la ITA el utilizar depreciación revaluada para los propósitos del CDP y VR cuando la depreciación histórica de Cinsa, como fue reportada en su estado financiero, era también parte del expediente administrativo." Adicionalmente, aún y cuando la sección efatizada, "LA ITA INCORRECTAMENTE INCREMENTO LOS COSTOS DE PRODUCCION Y LOS VALORES RECONSTRUIDOS REPORTADOS POR CINSA UTILIZANDO LA DEPRECIACION REVALUADA EN LUGAR DE LA DEPRECIACIÓN HISTORICA," se refirió al uso de la depreciación revaluada en una economía no hiperinflacionaria, Cinsa estaba argumentando claramente que el método revaluado no reflejaba exactamente los costos de producción.

b. Metodología para Estimar la Depreciación

Cinsa argumenta que la decisión del Departamento de utilizar el componente de depreciación del CDP y VR usando el método revaluado, se realizó en contra de la ley, así como no se fundamentó en evidencia sustancial. Tanto la legislación antidumping como los reglamentos no tienen ordenamiento expreso para que el DOC estime la depreciación. Ver e.g., 19 U.S.C.A. ' 1677b(b) (1994 & Supp. 1996); 19 C.F.R. ' 353.50(a) (1995); 19 C.F.R. ' 353.51(c) (1995). Debido a que la legislación no hace mención alguna de como manejar el gasto en depreciación, Comercio tiene amplia discreción para hacer una interpretación razonable de la legislación y de tomar una opción razonable entre metodologías distintas. Chevron, U.S.A. v. Natural Resources Defense Council, 467 U.S. 837, 843 (1984); U.H.F.C. Co. v. United States, 916 F. 2d 689, 698 (Fed. Cir. 1990); IPSCO, Inc. v. United States, 965 F. 2d 1056, 1061 (Fed. Cir. 1992).

Cinsa argumenta que, en el presente caso, Comercio aplicó una prueba legal incorrecta al determinar si el uso de la depreciación revaluada reflejaba razonablemente los costos actuales de producción. Cinsa establece en su memorial que el Departamento:

    "omitió analizar si la aplicación de la depreciación revaluada de acuerdo con los PCGA mexicanos deformaba los costos actuales de producción de Cinsa, sino simplemente asumió que debido a que los PCGA mexicanos permitían la depreciación revaluada, y dicha revaluación de los activos aparecía en los estados financieros de Cinsa, dichos estados financieros reflejaban los costos actuales."

Memorial de Cinsa en 11.

El Panel al examinar lo que Cinsa presentó, no encuentra prueba alguna que Comercio no haya aplicado correctamente la metodología, o que la decisión del Departamento de utilizar la depreciación revaluada, como es requerido por los PCGA en México y tal y como se refleja en los estados financieros de la compañía, no fuera razonable. Cinsa admite que los PCGA de México requieren a las compañías mexicanas utilizar el método revaluado sin embargo, insiste que este requerimiento se aplica únicamente a la preparación de los estados financieros de las compañías. Cinsa hace la observación de que la ley mexicana del Impuesto sobre la Renta, requiere que las deducciones por depreciación sean estimadas utilizando el método histórico, y que el costo interno y los libros de contabilidad de la compañía reflejen el uso del método histórico.

El Panel no encuentra casos que pudieran apoyar la reclamación de que Comercio está restringido a utilizar el método de depreciación revaluada requerido para los fines de impuestos sobre la renta o a la metodología de los costos internos y los libros de contabilidad de la empresa. En oposición a la posición de Cinsa, la Corte de Comercio Internacional explícitamente establece en NTN Bearing Corp. of Am. v. United States que comercio debe referirse a los PCGA del mercado nacional utilizados en los estados financieros. Id., 826 F. Supp. 1435, 1441 (Ct. Intīl Trade 1993).

La creencia del hecho de que el Departamento se base en los PCGA del mercado nacional utilizados en los estados financieros, fue recientemente confirmado por la Corte de Comercio Internacional en Laclede Steel Co. v. United States, No. 94-160, slip op. en 29 (12 de oct. de 1994). En Laclede Steel, el demandante, un productor de acero coreano, argumentó que Comercio debería utilizar el costo histórico porque este se requería en los PCGA del mercado nacional y en los PCGA de Estados Unidos. La Corte no estuvo de acuerdo con el demandante y apoyó la decisión del Departamento de utilizar el método revaluado, apoyado en parte, en una ley coreana que permite a las compañías domésticas el revaluar sus costos de depreciación para fines de los estados financieros. Id. Además, la Corte encontró que el uso del método histórico en ese caso deformaría los costos de producción que la compañía tenía:

    "El uso de los gastos de depreciación reportados por Hyundai a un valor histórico sería deformado porque dicha metodología no tomaría en cuenta el impacto significante que los activos revaluados han tenido en Hyundai. Los efectos secundarios causados por la revaluación de los activos de Hyundai incluyen, entre otros, una disminución en las obligaciones fiscales debido a las cantidades incrementadas de depreciación; un incremento en el derecho sobre el activo reflejada en las hojas de balance de la compañía; un incremento en el valor de las acciones resultando de más derecho sobre el activo disponible; y, una habilidad para adquirir deudas resultando de un incremento en el derecho sobre el activo...Hyundai busca cosechar los beneficios de la revaluación respecto a la liquidez adicional disponible, una obligación fiscal menor, etc., y aún más retrasar el reloj para aprovecharse de los gastos disminuidos de depreciación únicamente para los propósitos de esta investigación antidumping."

Id. en 23-24 (cita omitida).

El Panel considera el análisis de la Corte en Laclede Steel pertinente para el presente caso. Debido a la revaluación de activos como se refleja en los estados financieros de la empresa, Cinsa debió haber tenido algunos beneficios. Los activos revaluados se traducen en los valores de derecho sobre el activo reflejados en las hojas de balance de una empresa, un incremento potencial en el valor de las acciones resultado de una mayor derecho sobre el activo, y una mayor habilidad de adquirir deudas. Es por eso, que el Panel considera que la decisión del Departamento de basar los gastos de depreciación en costos revaluados de activos y generales fijos, como es mostrado en los estados financieros de Cinsa, fue razonable.

El argumento de Cinsa también asegura que Comercio no analizó si la aplicación de la depreciación revaluada deformaban los costos actuales de producción. Cinsa esgrime que Comercio "meramente asumió" que el uso de la depreciación revaluada para el propósito de los estados financieros reflejó los costos actuales de producción.

En apoyo a la posición de que Comercio no analizó adecuadamente si el uso de costos revaluados podría deformar los costos, Cinsa cita dos decisiones recientes de la Corte de Comercio Internacional que específicamente discuten el apoyo del Departamento en los PCGA del mercado nacional para el gasto de depreciación, Laclede Steel Co. v. United States (No. 94-160, slip op. en 29 (12 de oct. de 1994)) y NTN Bearing Corp. of Am. v. United States (17 Ct. Intīl Trade 713, 826 F. Supp. 1435, 1441-42 (1993)). Sin embargo, en ambas decisiones, la Corte confirmó el análisis del Departamento como un reflejo de los costos actuales. Cabe destacar que, en Laclede Steel, la Corte confirmó el análisis del Departamento como fue presentado en la resolución final, que dice:

    "Encontramos en este caso que los estados financieros de Hyundai fueron preparados de acuerdo con los PCGA de Corea usando una revaluación en sus activos fijos. Sin embargo, en su presentación, Hyundai se desvió de su propia práctica contable al reportar la depreciación en una base histórica. Aun cuando en Estados Unidos los activos no son normalmente revaluados, los PCGA de E.U. establecen que cuando los activos fijos son tomados a un valor de mercado o de tasa, la depreciación debe basarse en la cantidad (ARB-43). Entonces, se considera a la revaluación como un método exacto para evaluar la depreciación, y hemos confiado en él para los propósitos de esta investigación."

Circular Welded Non-alloy Steel Pipe From the Republic of Korea, 57 Fed. Reg. 42942, 42952 (1992) (Comentario 33) (en adelante Korean Pipe).

El Panel no encuentra diferencia fundamental alguna entre la resolución definitiva de Korean Pipe, con el presente caso en la discusión del Departamento para el análisis utilizado en la determinación de que los activos revaluados que reflejan razonablemente los costos actuales. La referencia a los PCGA de E.U. en Korean Pipe se aplica de la misma forma a los hechos del presente caso. Más aún, como lo es claro de la discusión de la corte en Laclede Steel , Comercio basa su análisis en los gastos tal y como se presentaron en los estados financieros de la empresa. No. 94-160, slip op. en 23-24 (12 de oct. de 1994).

Así mismo, el Panel encuentra que los demandados no han podido demostrar que la decisión del Departamento de utilizar los gastos de depreciación revaluados de Cinsa, de como resultado una distorsión de los costos de la empresa. El Panel también encuentra que hay evidencia sustantiva en el expediente que apoya la resolución del Departamento en el sentido de que la depreciación revaluada reflejaba razonablemente los costos actuales.

El Panel se remite a la Respuesta de Cinsa al cuestionario, la cual claramente muestra que México estaba experimentando una inflación sustancial (a un nivel de más del 25 por ciento) durante el periodo en revisión. Cinsa hizo notar los efectos del alto nivel de inflación en sus gastos de depreciación en su memorial del caso, el cual ilustraba como el uso de la depreciación revaluada incrementaba significativamente el gasto de depreciación de la empresa. Más aún, los PCGA de México, reconocen el efecto de la inflación en el valor de los activos y requiere que las empresas revalúen sus activos para compensar el cambio.

El Departamento ha hecho referencia a varios casos en donde la inflación alta tiene un impacto en los gastos de depreciación. En el caso de, Silicomaganese From Venezuela, Comercio decidió utilizar la depreciación revaluada no importando el hecho de que los PCGA del mercado nacional habían permitido utilizar los valores de depreciación histórica durante el periodo de revisión. 59. Fed. Reg. 55436, 55440 (1994) ( Comentario 10 ). En ese caso, el Departamento estableció,

    "La depreciación facilita a las compañías dispersar grandes gastos en compras de maquinaria y equipo más allá de la vida útil de estos activos. No ajustarse a la devaluación de la moneda debido a la alta inflación, da como resultado la depreciación diferida a años siguientes siendo minimizados en términos constantes de la moneda, y, por lo tanto, deforma los cálculos de CDP y VR del Departamento."

Id. Así mismo, Comercio ha encontrado en otros casos de antidumping que involucran a México, que la revaluación de los activos fue apropiada debido a los altos niveles de inflación. Ver, e.g., Oil Country Tubular Goods from Mexico, 60 Fed. Reg. 33567, 33574 (1995); Gray Portland Cement and Clinker from Mexico, 58 Fed. Reg. 25803, 25806 (1993) (Comentario 4).

Cinsa argumenta que la práctica de Comercio es utilizar la depreciación revaluada en caso de que la economía del mercado nacional estuviese experimentando hiperinflación durante el periodo en revisión. Cinsa cita dos casos para apoyar esta reclamación, en los cuales Comercio estimó la depreciación utilizando activos revaluados ante hiperinflación. Cold-Rolled Carbon Steel Flat- Rolled Products from Argentina, 49 Fed. Reg., 48588 (1984); Certain Carbon Steel Products from Brazil, 49 Fed Reg. 28298 (1984). Así mismo, Cinsa cita la resolución final de Certain Fresh Cut Flowers from Peru, en tal caso se definió como economía hiperinflacionaria como, "aquella en la que se experimenta un nivel de inflación anual de más del 50%." 52 Fed. Reg. 7000 (1987). Cinsa señala que, bajo este criterio, el nivel de inflación de México durante el periodo en revisión no fue hiperinflacionaria.

El Panel encuentra el argumento de Cinsa sobre hiperinflación sin fundamento debido a que la empresa confunde la práctica del Departamento de escoger entre costos revaluados e históricos para la estimación del gasto de depreciación.

Tal y como fue explicado por Comercio y confirmado por la Corte de Comercio Internacional, la elección de la metodología para estimar el gasto en depreciación se basa en los PCGA del mercado nacional y se refiere al hecho de si la metodología representa adecuadamente los costos de producción. En una economía hiperinflacionaria, el uso del método de revaluación sería el medio preferido para estimar la depreciación. Sin embargo, el Panel no encuentra ningún caso que apoye la posición de Cinsa en que Comercio sólo utiliza el método revaluador en el contexto de una economía hiperinflacionaria. De acuerdo al examen hecho por la Corte de Comercio Internacional en Laclede Steel, cuando una empresa obtiene provecho de las múltiples ventajas de revaluar sus activos, el "regresar el reloj" puede alterar los propósitos de la investigación antidumping. No. 94-160, slip op. en 23-24.

En conclusión, el Panel encuentra que los argumentos de Cinsa durante los procedimientos administrativos fueron lo suficientemente específicos para satisfacer la regla de definitividad de los recursos administrativos, sin embargo, el Panel no está de acuerdo con la reclamación de Cinsa en el sentido de que Comercio puede sólo utilizar el método de revaluación para la estimación de los gastos de depreciación cuando el mercado nacional está experimentando una hiperinflación. También, el Panel coincide con que la utilización por parte del Departamento, de la depreciación revaluada está apoyada por evidencia sustantiva en el expediente y de acuerdo con la ley aplicable.

Continúa en la Subsección 2: Reparto de Utilidades


1 Apsa no es parte de esta revisión ante un Panel Binacional.

2 Sin embargo, el Panel hace la anotación de que la principal aportación del argumento de Cinsa tras los Resultados Preliminares, fue que la práctica del departamento era la de utilizar únicamente la depreciación revaluada en economías hiperinflacionarias.