1.3 Otras prescripciones del párrafo 6 del artículo 4
83. Los Estados Unidos consideraron que el argumento del Canadá, de que la aplicación de medidas provisionales estaba injustificada porque no se había determinado previamente la cuantía de la subvención, se basaba en una inexactitud de hecho y hacía caso omiso de lo que con toda claridad se decía en el párrafo 6 del artículo 4. Los Estados Unidos habían pronunciado en octubre de 1986 una determinación preliminar afirmativa de la existencia de subvención y en la cuantía determinada se había basado el nivel del gravamen a la exportación establecido en el ME. Además, el párrafo 6 del artículo 4 del Acuerdo autorizaba explícitamente al país importador a basarse en "las mejores informaciones disponibles" para establecer la cuantía de las medidas provisionales. Al prever el uso de las mejores informaciones disponibles, los autores del Acuerdo habían tenido claramente en cuenta que quizá no fuera posible, inmediatamente después de la denuncia de un compromiso por un país, obtener y aplicar nuevas informaciones relativas a la cuantía de la subvención. Las fianzas exigidas por los Estados Unidos limitaban explícitamente la responsabilidad potencial del importador al porcentaje establecido en la determinación previa preliminar de existencia de subvención, es decir, el 15 por ciento. Además, el Acuerdo no limitaba en modo alguno la adopción de medidas en virtud del párrafo 6 del artículo 4 a los casos en que se hubiera llegado a una conclusión definitiva de la existencia de subvención. Tal interpretación estaría en contradicción con la autorización expresa dada a los exportadores de pretender, si así lo deseaban, el pronunciamiento de determinaciones definitivas sobre la existencia de subvención y de daño, y sería también contraria al objetivo de fomentar la solución de las diferencias mediante la aceptación de compromisos. Al mismo tiempo, si se leían conjuntamente, los párrafos 6 del artículo 4, y 1 y 2 del artículo 5, preveían claramente la posibilidad de que en el caso de medidas destinadas a hacer cumplir un compromiso, las determinaciones preliminares necesarias para la imposición de medidas provisionales podían haberse pronunciado antes de la asunción del compromiso. Toda otra interpretación haría superfluo el párrafo 6 del artículo 4.
84. El Canadá sostuvo que el párrafo 2 del artículo 4 y el párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo disponían que "sólo se podrán adoptar medidas provisionales después de que se haya llegado a la conclusión preliminar de que existe una subvención". Según la lógica, el párrafo 6 del artículo 4, junto con el párrafo 1 del artículo 5, restringían la aplicación inmediata de medidas provisionales al amparo del párrafo 6 del artículo 4 a los casos en que se hubiera pronunciado una determinación preliminar. En el asunto sometido al Grupo Especial, la determinación preliminar pronunciada por los Estados Unidos en octubre de 1986 referente a las importaciones de madera blanda del Canadá, había sido declarada invalidada por los Estados Unidos, es decir, había dejado de existir según el derecho estadounidense.
85. Los Estados Unidos sostuvieron que, cualquiera que fuera la situación en derecho estadounidense de la determinación preliminar pronunciada en octubre de 1986, ello no podía limitar el derecho que tenían los Estados Unidos en virtud del Acuerdo de "adoptar con prontitud disposiciones ... sobre la base de las mejores informaciones disponibles". Además, la limitación establecida en el ME de los efectos de la determinación preliminar de 1986 había dejado de existir junto con el ME.
86. Los Estados Unidos consideraban que las medidas adoptadas el 4 de octubre de 1991 respecto de las importaciones de madera blanda del Canadá eran muy modestas en comparación con lo que autorizaba explícitamente el Acuerdo. El Acuerdo permitía expresamente la imposición de "medidas provisionales" en caso de incumplimiento de un compromiso. En el párrafo 2 del artículo 5 se decía que esas medidas podrían consistir en "depósitos en efectivo o ... fianzas de cuantía igual al monto provisionalmente calculado de la subvención". Por consiguiente, según el Acuerdo, tan pronto como se había producido un incumplimiento de un acuerdo basado en la suspensión o en el sobreseimiento de una investigación, las autoridades del país importador podían exigir la constitución de depósitos en efectivo de cuantía igual al monto calculado de la subvención. Las medidas provisionales aplicadas por los Estados Unidos contenían dos elementos sencillos: una exigencia de fianzas y la suspensión o el aplazamiento de la liquidación de los derechos. El resultado de esas medidas sería como máximo la percepción de un derecho (dependiente de una determinación afirmativa definitiva de la existencia de subvención y de daño en la investigación en curso) de una cuantía igual a la acordada entre los Estados Unidos y el Canadá en el acuerdo de sobreseimiento (15 por ciento) menos el monto de las medidas sustitutorias adoptadas. Estas medidas estaban perfectamente comprendidas dentro de lo permitido por el Acuerdo.
87. El Grupo Especial preguntó a los Estados Unidos por qué, en su opinión, la denuncia del ME por el Canadá les autorizaba, en virtud del Acuerdo, a aplicar medidas provisionales al amparo del párrafo 6 del artículo 4 y al mismo tiempo constituía una "circunstancia especial" en el sentido del párrafo 1 del artículo 2 que justificaba la incoación de oficio de una investigación. Los Estados Unidos contestaron diciendo que la brusca denuncia del ME por el Canadá se había basado en la pretensión unilateral de que ya no se concedían subvenciones en el Canadá. Los Estados Unidos rogaron al Canadá que mantuvieran el statu quo para permitirles investigar la afirmación canadiense. El Canadá rehusó acceder a esa solicitud, lo cual obligó a los Estados Unidos a protegerse de momento imponiendo las medidas provisionales y constituyó al mismo tiempo la "circunstancia especial" que justificó la necesidad de iniciar una investigación lo antes posible para comprobar la veracidad de la afirmación canadiense.
2.1 Circunstancias especiales justificativas de la incoación de oficio de una investigación previa a la imposición de derechos compensatorios
90. El Canadá alegó que si bien en el Aviso de Incoación de la investigación en materia de derechos compensatorios con respecto a las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá los Estados Unidos habían reconocido que, en virtud del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo, debían darse "circunstancias especiales" que justificaran la iniciación, de oficio, de una investigación en materia de derechos compensatorios, los factores identificados en este aviso como base para la incoación de oficio de la investigación no constituían "circunstancias especiales" a efectos del párrafo 1 del artículo 2. El aviso contenía las siguientes declaraciones con respecto a las supuestas circunstancias especiales:
"Determinamos también que la denuncia unilateral por el Canadá del ME ... constituye circunstancia especial en el sentido del párrafo 1 del artículo 2 del ... Código de Subvenciones." 26
y:
"Como consecuencia de la denuncia por el Canadá del ME, la rama de producción de madera blanda de los Estados Unidos se verá privada de la compensación que los gravámenes canadienses a la exportación ofrecían contra las medidas con respecto a las cuales en 1986 se había llegado a la determinación preliminar de que constituían subvenciones canadienses causantes de daño. Además, ni el Gobierno de los Estados Unidos y la rama de producción de este país ya no tendrán la posibilidad de determinar si los aumentos de los derechos sobre la madera impuestos en algunas provincias para sustituir o reducir el gravamen a la exportación seguirán en vigor, dado que dejará de tener lugar el intercambio de información que se efectuaba en virtud del ME." 27
A juicio del Canadá, los motivos expuestos por el Departamento de Comercio en el Aviso de Incoación no constituían circunstancias especiales que justificaran la iniciación de oficio de una investigación. Si la denuncia del ME había causado daño a la rama de producción estadounidense de madera blanda, el Acuerdo contenía muchas disposiciones en las que esta rama de producción bien organizada (que ya había presentado solicitudes en otros dos casos) podía ampararse para solicitar la iniciación de una investigación en materia de derechos compensatorios. Asimismo, la pretendida falta de información y la suposición incierta de que quizá se modificase la legislación provincial no constituían circunstancias especiales.
91. El Canadá observó que en el Aviso de Incoación se habían mencionado las "circunstancias especiales resultantes del incumplimiento por parte del Canadá del acuerdo concertado entre los dos Gobiernos, que había dado lugar a la ejecución del ME y al sobreseimiento de la investigación en materia de derechos compensatorios". 28 Sin embargo, el ME había constituido el único acuerdo y no se había remitido a ningún otro acuerdo previo. El Canadá había denunciado dicho Memorándum en plena conformidad con sus disposiciones.
92. El Canadá alegó además que, si bien el Departamento de Comercio había explicado en el Aviso de Incoación que no existían circunstancias especiales que justificaran la iniciación de oficio de una investigación en materia de derechos compensatorios con respecto a las Provincias Marítimas porque a estas Provincias no se les había impuesto el gravamen a la exportación, en virtud del ME Columbia Británica también había quedado exenta a partir de 1987 del pago del gravamen a la exportación con respecto a los productos de madera blanda. Sobre esa base, se debería aplicar el mismo razonamiento a Columbia Británica que a las Provincias Marítimas a efectos de definir si existían "circunstancias especiales" que justificaran la iniciación de oficio de una investigación en materia de derechos compensatorios. Sin embargo, los Estados Unidos habían decidido de manera arbitraria que existían "circunstancias especiales" con respecto a Columbia Británica pero no a las Provincias Marítimas.
93. Por último, el Canadá alegó que la pretensión de los Estados Unidos de que existían "circunstancias especiales" que justificaban la iniciación de oficio de toda la investigación en materia de derechos compensatorios no podía aplicarse a las medidas que afectaban a la exportación de trozas. Esas medidas no habían sido objeto del Memorándum de Entendimiento concertado en diciembre de 1986 y, en consecuencia, la supuesta "violación" de este Memorándum no podía justificar la invocación de "circunstancias especiales" que permitieran la incoación de oficio de una investigación en materia de derechos compensatorios con respecto a esas medidas.
94. Los Estados Unidos alegaron que la denuncia unilateral por parte del Canadá del Memorándum de Entendimiento sobre el comercio de madera blanda había constituido una "circunstancia especial" en el sentido del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo. El Aviso de Incoación de la investigación en materia de derechos compensatorios había especificado que esta denuncia privaría a la rama de producción de madera blanda estadounidense de la posibilidad de compensar subvenciones causantes de daño, así como al Gobierno de los Estados Unidos y a la rama de producción de este país de la posibilidad de determinar si los aumentos de los derechos impuestos a la madera en algunas provincias del Canadá para sustituir o reducir el gravamen a la exportación seguirían en vigor, porque ya no tendría lugar el intercambio de información previsto en el Memorándum de Entendimiento. En efecto, las consultas habían resultado un aspecto importante del Memorándum, particularmente con respecto a Columbia Británica, durante los cinco años de vigencia de dicho instrumento. El argumento del Canadá de que la rama de producción estadounidense por sí sola podría haber presentado una solicitud de establecimiento de derechos compensatorios no tenía en cuenta el período sumamente breve de tiempo que tendría dicha rama de la producción para preparar una solicitud, habida cuenta de que ya se había determinado de manera preliminar que importaciones subvencionadas estaban causando daño importante. Además, a diferencia del típico caso de derechos compensatorios, en este caso, el Departamento de Comercio ya contaba con información suficiente sobre la subvención y los factores relacionados con el daño. Por otra parte, a diferencia de la situación típica, exigir a la rama de la producción que presentara esa información hubiera sido innecesario y sólo hubiera servido para retrasar la iniciación del procedimiento sin motivo alguno. Además, la rama de producción ya había presentado una solicitud; imponerle la carga de presentar una nueva cuando el Departamento ya tenía en su poder pruebas suficientes para iniciar la investigación hubiese sido absurdo. En pocas palabras, en esta situación especial, el Departamento de Comercio se encontraba en las mejores condiciones para procurar iniciar rápidamente una investigación en materia de derechos compensatorios.
95. En respuesta al argumento del Canadá de que no podían haber existido "circunstancias especiales" que justificaran la iniciación de oficio de una investigación con respecto a las importaciones procedentes de Columbia Británica, los Estados Unidos alegaron que el argumento del Canadá en el sentido de que Columbia Británica y las Provincias Marítimas tenían que haber recibido un trato idéntico no era correcto. Las Provincias Marítimas nunca habían estado sujetas a las obligaciones derivadas del Memorándum de Entendimiento mientras que las exportaciones procedentes de Columbia Británica desde un principio habían sido objeto de los gravámenes a la exportación previstos en el Memorándum y, posteriormente, de las medidas sustitutorias. Estas medidas habían sido establecidas conforme a los términos del ME, eran objeto de las disposiciones de éste relativas a la vigilancia y a la observancia y podían ser suprimidas o compensadas después de la denuncia del Memorándum por el Canadá. Los Estados Unidos también observaron que no habían iniciado de oficio ningún caso contra las restricciones canadienses a la exportación de trozas. El Memorándum de Entendimiento preveía expresamente un trato distinto para las provincias.
96. El Canadá observó que, durante las negociaciones sobre el Acuerdo relativo a la aplicación del Artículo VI del Acuerdo General (1967), los Estados Unidos habían sostenido que existían "circunstancias especiales" en las cuales podía tener lugar la iniciación, sin solicitud previa, de una investigación en materia de derechos antidumping, cuando la rama de producción nacional careciera de conocimientos o recursos y organización suficientes para cerciorarse de que el dumping era la causa de sus dificultades. 29 En el procedimiento ante este Grupo Especial los Estados Unidos habían aducido que existían "circunstancias especiales" para incoar de oficio una investigación porque la denuncia del Memorándum de Entendimiento sobre la madera blanda privaría a los productores de los Estados Unidos de la "compensación de las subvenciones causantes de daño" prevista en el Memorándum y al Gobierno de ese país de la información necesaria para determinar si Columbia Británica y Quebec revocarían las medidas sustitutorias previstas en el Memorándum de Entendimiento. Además, los Estados Unidos habían mencionado varias supuestas razones por las que los productores nacionales no estaban en condiciones de presentar una solicitud de iniciación de una investigación en materia de derechos compensatorios. El Canadá consideró que las primeras dos razones indicadas no eran pertinentes porque no explicaban por qué el Gobierno de los Estados Unidos, y no los productores de ese país, debía encargarse de preparar los elementos que servirían de base para iniciar una investigación de la posible existencia de subvenciones causantes de daño. De acuerdo con el razonamiento seguido por los Estados Unidos, es decir, que debía proporcionarse una protección inmediata contra posibles subvenciones actuales o futuras -la disposición relativa a las "circunstancias especiales" prevalecería totalmente sobre la prescripción del Acuerdo General en virtud de la cual las investigaciones en materia de derechos compensatorios sólo podían iniciarse previa solicitud presentada por la producción afectada.
97. Los Estados Unidos observaron que el argumento de la falta de recursos de la rama de producción alegado para incoar de oficio la investigación no constituía la única base para determinar la existencia de "circunstancias especiales" y no podía funcionar como tal. Además, el Acuerdo no requería "circunstancias especiales" que impidieran la presentación efectiva de una solicitud por los productores nacionales, a pesar de que en este caso dichas circunstancias sí existían.
98. El Canadá adujo además en este contexto que no había habido "circunstancias especiales" que impidieran a los productores nacionales de los Estados Unidos presentar una solicitud de establecimiento de derechos compensatorios. En primer lugar, los productores de madera de los Estados Unidos estaban muy bien organizados y tenían acceso a una amplia información administrada corrientemente por varios organismos gubernamentales y asociaciones comerciales. Los productores de los Estados Unidos en dos ocasiones anteriores habían presentado solicitudes suficientes para que se iniciaran investigaciones en materia de derechos compensatorios. La disposición del Memorándum de Entendimiento que requería que se notificara con antelación la denuncia había ofrecido a los productores nacionales de los Estados Unidos la oportunidad de preparar una solicitud. En segundo lugar, si bien los Estados Unidos se habían referido a una determinación preliminar afirmativa de la existencia de subvención que había tenido lugar en octubre de 1986, después de la concertación del Memorándum, habían declarado que esta determinación quedaba invalidada. Al intentar resucitar esta determinación una vez que el Memorándum de Entendimiento había sido ejecutado y hecho valer por las partes, y luego, debidamente denunciado de conformidad con sus disposiciones, se hacía caso omiso de los principios generales relativos a la interpretación y aplicación de los tratados. En tercer lugar, el argumento de que los productores nacionales de los Estados Unidos ya habían presentado una solicitud era improcedente. Los productores nacionales habían retirado su solicitud el día 30 de diciembre de 1986. La carta en la que se anunciaba este retiro declaraba expresamente que se presentaba sin perjuicio del derecho del solicitante de presentar en cualquier momento otra solicitud con respecto a las mismas medidas y prácticas canadienses. Por último, la declaración infundada que los Estados Unidos hicieron en el sentido de que ya tenían en su poder información sobre factores relacionados con la subvención y el daño presumía la respuesta a preguntas que el Canadá había solicitado al Grupo Especial que respondiera y no podía constituir un fundamento independiente para hacer caso omiso de las prescripciones en materia de solicitud contenidas en el Acuerdo.
99. Los Estados Unidos alegaron que el Acuerdo no definía la expresión "circunstancias especiales". Además, la posición adoptada por los Estados Unidos durante las negociaciones en la Ronda Kennedy sólo ofrecía un ejemplo con respecto a las "circunstancias especiales" en un procedimiento antidumping. Como no había ninguna definición universalmente aceptada de la frase "circunstancias especiales", la interpretación que diera a esa expresión un signatario dependería necesariamente del análisis de cada caso concreto, aplicando el sentido común. A este respecto, el Canadá no había podido demostrar que la interpretación propugnada por los Estados Unidos en este caso fuese ilógica o que entrara de otra manera en conflicto con alguna disposición expresa de los textos del GATT. Por estos motivos, los argumentos del Canadá forzosamente fracasaban.
Para continuar con Norma de las "pruebas suficientes"
26 56 Federal Register, 31 de octubre de 1991, pág. 56056.
27 56 Federal Register, 31 de octubre de 1991, pág. 56056.
28 56 Federal Register, 31 de octubre de 1991, pág. 56056.
29 Anti-Dumping Checklist: Comments by the United States (Subcomité de los Obstáculos No Arancelarios, Grupo de Políticas Antidumping) TN.64/NTB/10/Add.3 (28 de abril de 1 966), pág. 7.
