OEA

Estados Unidos - Medidas que afectan a las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá

(Continuación)


2.2 Norma de las "pruebas suficientes"

100. El Canadá observó que la última frase del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo establecía las condiciones para la iniciación de oficio de una investigación en materia de derechos compensatorios en los siguientes términos:

"Si, en circunstancias especiales, la autoridad interesada decide iniciar una investigación sin haber recibido esa solicitud, sólo la llevará adelante cuando tenga pruebas suficientes sobre todos los puntos enumerados en los incisos a) a c)."

Si bien no había ninguna definición en el Acuerdo de los elementos que constituían "pruebas suficientes" en las investigaciones en materia de derechos compensatorios iniciadas en respuesta a las solicitudes de una rama de la producción, era lógico que se aplicara una norma más estricta con respecto a las "pruebas suficientes" cuando se trataba de investigaciones incoadas de oficio. Esto se reflejaba en el carácter excepcional de la incoación de oficio, que sólo podía tener lugar en "circunstancias especiales" y "sólo" cuando se tenían pruebas suficientes. En virtud del párrafo 1 del artículo 2, la autoridad podría llevar adelante una investigación iniciada de oficio sólo cuando tuviera "pruebas suficientes". El nivel de "suficiencia" tenía el significado corriente de "that amount of proof which ordinarily satisfies an unprejudiced mind" 30 (pruebas que bastan para satisfacer en condiciones normales a una persona sin prejuicios). El Canadá consideraba que, en el contexto del párrafo 1 del artículo 2, la "prueba" debía ser pertinente, es decir, tener una relación lógica con la existencia de a) la subvención, b) el daño y c) la relación causal, de conformidad con los significados que esos términos tenían en el Acuerdo.

101. Los Estados Unidos consideraban que la acepción corriente de los términos empleados en el párrafo 1 del artículo 2 no apoyaba la opinión de que en los casos de incoación de oficio de las investigaciones en materia de derechos compensatorios debía aplicarse una norma más estricta con respecto a las pruebas suficientes. Esta disposición permitía que se iniciara de esa forma una investigación siempre que se dieran dos condiciones: que hubiera "pruebas suficientes" de la existencia de una subvención, un daño y una relación causal y que se dieran "circunstancias especiales". Si bien las expresiones "pruebas suficientes" y "circunstancias especiales" no habían sido definidas y, en consecuencia, resultaban ambiguas, no había ninguna ambigüedad en cuanto a que el primer requisito para la iniciación de oficio era la existencia de "pruebas suficientes". Normas elementales de interpretación jurídica indicaban que los redactores del Acuerdo no hubieran utilizado la expresión "pruebas suficientes" en un sentido en la tercera frase del párrafo 1 del artículo 2 y en otro sentido completamente distinto en la cuarta frase de ese mismo artículo. No había ningún argumento a favor de que la expresión "circunstancias especiales", mencionada en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo, estableciera efectivamente una norma más estricta con respecto a las "pruebas suficientes" cuando se tratara de la incoación de oficio. La acepción corriente de la expresión "circunstancias especiales" que se desprendía de la norma relativa a la iniciación de oficio era que la posibilidad de esta iniciación sólo podía existir en "circunstancias anormales". Por lo tanto, la expresión se refería a las circunstancias de la iniciación de la investigación y no al criterio de la prueba. Una vez que se hubiesen cumplido los requisitos relativos a las "circunstancias especiales", no había ninguna razón para aplicar un criterio más riguroso con respecto a las "pruebas suficientes".

102. Los Estados Unidos señalaron que si bien en el párrafo 1 del artículo 2 se había dejado sin definir la expresión "pruebas suficientes", el contexto en el que figuraba indicaba que los redactores le habían asignado el significado de una prueba que fuese suficiente para servir de base a una investigación: en otras palabras una prueba que diera "motivos para creer" que se otorgaban subvenciones que estaban causando o amenazando causar daño a la producción nacional. 31 El Canadá aplicó este criterio también al iniciar algunos casos en materia de derechos compensatorios. Un criterio análogo se había aplicado en todo el mundo. De cualquier modo, la iniciación por los Estados Unidos cumplía fácilmente el criterio más estricto propuesto por el Canadá.

103. El Canadá señaló que la iniciación de oficio de una investigación en materia de derechos compensatorios quedaba limitada a casos en los que se dieran circunstancias especiales. En esos casos, las autoridades investigadoras podían seguir adelante sólo si tenían pruebas suficientes sobre los tres elementos mencionados en el párrafo 1 del artículo 2. El empleo de la palabra "sólo" atribuía una responsabilidad especialmente importante a las autoridades, pues debían garantizar que se cumplieran los requisitos relativos a las pruebas suficientes, dado que se trataba de una medida en la que las autoridades investigadoras actuaban al mismo tiempo como demandante y como juez. Por esta razón el Canadá consideraba necesario establecer una norma más rigurosa en los casos de incoación de oficio.

104. El Canadá discrepaba con la afirmación de que se cumplía la norma de las "pruebas suficientes" del párrafo 1 del artículo 2 siempre que hubiese "motivos para creer" que existían los tres elementos previstos en dicho párrafo. El concepto de "creencia" era fundamentalmente subjetivo. Se podría llevar adelante una investigación sobre la base de una mera alegación. Una norma de ese tipo no resistiría un examen multilateral minucioso como el previsto en el Acuerdo y en el Acuerdo General. El adjetivo "suficientes" era más que una simple alegación. La prueba requerida en el párrafo 1 del artículo 2 debía tener un carácter objetivo, no subjetivo, y poder ser sometida a un minucioso examen multilateral. El Canadá rechazaba el argumento de los Estados Unidos en el sentido de que la norma que aplicaba el Canadá era similar a la de los Estados Unidos, afirmando que el derecho y la práctica del Canadá en materia de iniciación de investigaciones era compatible con la mencionada norma probatoria.

105. El Canadá consideraba que la legislación en materia de derechos compensatorios de los Estados Unidos contenía una presunción de la existencia de subvención salvo que investigaciones previas en materia de derechos compensatorios hubieran determinado que la medida de que se trataba no constituía una subvención (aunque incluso esto no era cierto, como lo demostraba el hecho de que en el caso de la madera blanda procedente del Canadá la única determinación definitiva hecha por el Departamento de Comercio en 1983 había llegado a la conclusión de que los programas de tala canadienses no constituían subvenciones). El párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo establecía claramente la obligación de las autoridades investigadoras de disponer de pruebas de la existencia de una subvención. En virtud de la norma aplicada por los Estados Unidos se presumía la existencia de una subvención salvo que se hubiese declarado que la medida de que se trataba no constituía subvención. El hecho de que se permitiera que esta norma fuese el factor decisivo para probar la existencia de subvención significaba dejar abierta la posibilidad de que se sometieran a investigación todas las medidas que adoptaran los gobiernos.

106. El Canadá también adujo en este contexto que en virtud de la legislación en materia de derechos compensatorios de los Estados Unidos la norma de la prueba que se aplicaba a los casos de iniciación de oficio de las investigaciones era menos estricta que la aplicada a los casos de iniciación previa recepción de una solicitud. Y esta última ya era insuficiente con respecto a los requisitos del Acuerdo. En consecuencia, la legislación de los Estados Unidos permitía a cualquier parte interesada presentar una solicitud de establecimiento de derechos compensatorios si esa parte tenía "motivos para creer" que se estaba otorgando una subvención y que la rama de producción estaba sufriendo daño por las importaciones de que se trataba. 32 La ley requería que el Departamento de Comercio determinara si la solicitud era "suficiente" y que se presentara acompañada de la información "de que razonablemente disponga" el solicitante, sin formular ningún juicio con respecto a la veracidad de la información proporcionada. El informe del Comité de Finanzas del Senado sobre la Ley de Acuerdos Comerciales de 1979 indicaba que debía iniciarse una investigación a menos que hubiese claras pruebas de lo contrario:

"El propósito del Comité es que en virtud del artículo 702 c) 1) se inicien investigaciones a menos que la autoridad tenga motivos para creer que la solicitud y la información en la que se apoya no son suficientes para formular una reclamación que dé lugar al establecimiento de las medidas solicitadas en conformidad con el artículo 701, o a menos que el solicitante no proporcione la información de que razonablemente pueda disponer en apoyo de sus alegaciones. En virtud de este criterio, tal vez convenga negarse a iniciar un procedimiento cuando en una investigación anterior se haya determinado, como cuestión de derecho, que la práctica supuesta no constituye subvención. No obstante, la autoridad no puede negarse a iniciar un procedimiento sobre la mera base de una conjetura de que esa práctica no constituye subvención." 33

A efectos de que el Departamento de Comercio pueda incoar de oficio una investigación en materia de derechos compensatorios las leyes y reglamentos de los Estados Unidos 34 solamente requieren que el Departamento "... decida, basándose en la información de que disponga, que se justifica iniciar una investigación formal ...". Si bien los Estados Unidos habían aducido en las actuaciones ante este Grupo Especial que la norma de la prueba en casos de iniciación de oficio era idéntica a la norma aplicable a los casos de iniciación previa recepción de una solicitud, la simple lectura del texto citado de la legislación de los Estados Unidos así como de sus antecedentes legislativos sugerían que los Estados Unidos aplicaban para la iniciación de oficio una norma menos estricta que la norma ya insuficiente para la iniciación sobre la base de una reclamación.

107. Los Estados Unidos respondieron que el empleo de la palabra "sólo" en la última frase del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo indicaba que se aplicaba una norma más estricta con respecto a la prueba en los casos de iniciación de oficio de una investigación en materia de derechos compensatorios. En efecto, esas palabras se utilizaban corrientemente para denotar un requisito previo necesario para adoptar una medida y era con ese sentido que se empleaban en el párrafo citado. Por cierto, el término "sólo" se empleaba en ese sentido también en la primera oración de dicho párrafo.

108. Los Estados Unidos consideraron infundada la afirmación del Canadá de que en la legislación de los Estados Unidos en materia de derechos compensatorios se presumía la existencia de una subvención salvo que se hubiese declarado que la medida de que se trataba no constituía subvención. La legislación de los Estados Unidos en materia de derechos compensatorios preveía que podía iniciarse una investigación sólo cuando hubiese información que justificara la investigación sobre la base de todos los elementos especificados tanto en el Acuerdo como en la legislación nacional: la existencia de subvenciones a las importaciones que estuviesen causando daño importante a una producción nacional. El texto del Informe del Comité de Finanzas del Senado, al que hizo referencia el Canadá, establecía que debía iniciarse una investigación a menos que la solicitud y la información en la que se apoyara no fueran "suficientes" para formular una reclamación que diera lugar al establecimiento de las medidas solicitadas, o a menos que el solicitante no proporcionara la información de que razonablemente pudiera disponer en apoyo de sus alegaciones". Este texto era plenamente compatible tanto con el Acuerdo como con la legislación de los Estados Unidos en materia de derechos compensatorios. Por cierto, indicaba con claridad que en determinadas circunstancias podía rechazarse incluso una solicitud correctamente presentada. En efecto, expresaba la norma adoptada en el Reglamento Federal de los Estados Unidos sobre Procedimiento Civil. Era la misma norma que aplicaban los tribunales civiles de los Estados Unidos para determinar si una demanda estaba lo suficientemente bien fundada como para dar lugar a una investigación judicial completa. Era pertinente que el Comité de Finanzas del Senado hiciera referencia a esta norma al ofrecer su interpretación de lo que constituía un requisito mínimo apropiado con respecto a la prueba suficiente; este requisito mínimo de ninguna manera invalidaba la norma del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo.

109. Los Estados Unidos proporcionaron al Grupo Especial la descripción de varias investigaciones recientemente iniciadas por el Canadá en materia antidumping y de derechos compensatorios que demostraban que la norma probatoria aplicada por las autoridades canadienses para la iniciación de las investigaciones se cumplía si había "un indicio razonable" de la existencia de dumping o subvención y de daño. Esta norma, tal como la aplicaban las autoridades canadienses, no era particularmente estricta.

110. Los Estados Unidos también consideraron infundado el argumento del Canadá en el sentido de que en el marco de la legislación en materia de derechos compensatorios de los Estados Unidos, la norma de la prueba en casos de incoación de oficio de una investigación era menos estricta que en aquellos casos de iniciación previa recepción de una solicitud. La legislación disponía lo siguiente: "Se dará comienzo a un procedimiento en materia de derechos compensatorios cuando una parte interesada ... presente una solicitud a la autoridad administradora ... que alegue los elementos necesarios para imponer el derecho establecido en el artículo 701, a), acompañada de la información de que razonablemente disponga el solicitante en apoyo de esas alegaciones." Con respecto a la iniciación de oficio de las investigaciones en materia de derechos compensatorios, la legislación disponía lo siguiente: "Se dará comienzo a una investigación en materia de derechos compensatorios cuando la autoridad administradora decida, basándose en la información de que disponga, que se justifica iniciar una investigación formal sobre la cuestión de si existen los elementos necesarios para imponer un derecho de acuerdo al artículo 701, a)." Por consiguiente, tal como estaban formuladas y tal como se aplicaban en la práctica, la norma relativa a la iniciación de una investigación previa recepción de una solicitud y la relativa a la iniciación de oficio de una investigación eran prácticamente idénticas. No había ninguna diferencia discernible.

111. Los Estados Unidos consideraron que el enfoque del Canadá con respecto a este caso no tenía ningún precedente. Bajo el pretexto de impugnar la iniciación de una investigación en materia de derechos compensatorios, el Canadá había buscado en el fondo que se decidieran las cuestiones esenciales de la investigación en materia de derechos compensatorios objeto de este caso, como se decidirían si hubiera impugnado una determinación definitiva formulada al culminar esta investigación. El Canadá no había ofrecido al Grupo Especial prácticamente ninguna base que permitiera diferenciar su impugnación de la decisión adoptada por los Estados Unidos de incoar esta investigación de una impugnación con respecto a una determinación definitiva. Así lo demostraba el argumento del Canadá de que los Estados Unidos tenían la obligación de ponderar las diversas causas posibles de daño antes de comenzar la investigación, el argumento del Canadá de que los Estados Unidos debían haber determinado que las prácticas canadienses con respecto al derecho de tala constituían subvenciones antes de iniciar esta investigación y los argumentos del Canadá con respecto a las restricciones impuestas a las exportaciones de trozas, que no había sido iniciada de oficio. Era significativo que el único intento del Canadá de ofrecer una definición de la norma relativa a las "pruebas suficientes" prevista en el párrafo 1 del artículo 2 había elevado el nivel de esa norma de modo tal que se acercaba lo más posible a la norma de "prueba positiva". En las actuaciones que tenía ante sí el Grupo Especial, el Canadá había tenido plena oportunidad de demostrar que los Estados Unidos no tenían pruebas suficientes para investigar las prácticas canadienses de fijación de los derechos de tala y de restricciones a la exportación de trozas ni para investigar si las importaciones canadienses subvencionadas causaban daño a la producción nacional de los Estados Unidos. Aparentemente la reclamación del Canadá no proporcionaba un fundamento -ni fáctico ni jurídico- para que se revocase la decisión de los Estados Unidos de iniciar en este caso una investigación en materia de derechos compensatorios. Los Estados Unidos señalaron a este respecto que, en el contexto del procedimiento judicial en los Estados Unidos, solicitarían a un tribunal judicial que emitiera un fallo sumario en el sentido de que los Estados Unidos habían procedido de conformidad con los derechos y obligaciones que les correspondían en virtud del Acuerdo al iniciar de oficio la investigación en materia de derechos compensatorios. Si bien dicho procedimiento no existía per se en el proceso de solución de diferencias previsto en el Acuerdo, la analogía resultaba, sin embargo, útil. Los Estados Unidos observaron que en este caso la única cuestión en juego era saber si debían o no investigarse los programas del Canadá de supuestas subvenciones.

112. El Canadá consideró que los Estados Unidos describían incorrectamente el carácter de la impugnación del Canadá. Del texto del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo se deducía con claridad que podía iniciarse una investigación en materia de derechos compensatorios solamente cuando las autoridades investigadoras contaran con pruebas suficientes de la existencia de subvención, de la existencia de daño, en el sentido del artículo VI del Acuerdo General según se interpretaba en ese Acuerdo, y de la relación causal entre las importaciones subvencionadas y el supuesto daño a la producción nacional. El párrafo 3 del artículo 2 reiteraba el requisito de que pruebas suficientes debían constituir la base de la decisión de iniciar una investigación. El requisito de que hubiese pruebas suficientes constituía el núcleo mismo de la reclamación del Canadá. Si se dejaban las cuestiones relativas a si una medida constituía o no una subvención o a si la prueba del daño aportada era o no suficiente, sin cuestionarlas desde el comienzo de la investigación, los exportadores quedarían expuestos a un hostigamiento innecesario y a la pérdida de oportunidades económicas durante el tiempo adicional que supondría que siguiera su curso el procedimiento nacional de los Estados Unidos. El objetivo mismo de las obligaciones relativas a la iniciación previstas en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo era evitar estos costos injustificados. La posición de los Estados Unidos, si se aceptaba, frustraría totalmente este objetivo y dejaría sin ningún efecto las obligaciones relativas a la iniciación previstas en el párrafo 1 del artículo 2.

Para continuar con Pruebas de la existencia de una subvención


30 Black's Laww Dictionary.

31 Código de Reglamentaciones Federales de los Estados Unidos, 19, artículo 355.12.

32 19 CFR 355.12.

33 Informe del Senado (Comité de Finanzas) N� 96-249, 17 de julio de 1979, pág. 47.

34 19 CFR 355.11.