1. Introducción

1.1 Los días 3 de septiembre y 27 de octubre de 1986, los Estados Unidos y el Canadá celebraron consultas, de conformidad con el párrafo 1 del artículo XXIII, sobre los reglamentos aplicados por el Canadá para prohibir la exportación, o la venta para la exportación, de arenque y salmón rosado y rojo (del Pacífico) sin elaborar. Al no llegarse en ellas a una solución satisfactoria, los Estados Unidos, por medio de una comunicación de fecha 20 de febrero de 1987, pidieron a las PARTES CONTRATANTES que establecieran un grupo especial que se encargara de examinar el asunto de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo XXIII (L/6132).

1.2 El Consejo, en su reunión de 4 de marzo de 1987, acordó establecer un grupo especial para que examinara el asunto y autorizó al Presidente del Consejo para que redactara el mandato y designara al Presidente y a los miembros del Grupo Especial, previa consulta con las partes interesadas (C/M/207).

1.3 El 15 de abril de 1987, el Consejo fue informado de que se había llegado a un acuerdo sobre el mandato y la composición del Grupo Especial en los siguientes términos (C/M/208):

A. Mandato

B. Composición

1.4 El Grupo Especial se reunió con las partes el 18 de junio y el 10 de julio de 1987. El 4 de noviembre de 1987 presentó su informe a las partes en la diferencia.

2. Elementos de Hecho

2.1 La Ley de Pesca del Canadá de 1970 establece, en su artículo 34, j), lo siguiente:

2.2 Promulgado en ejercicio de esta facultad, el Reglamento relativo a la pesca comercial del salmón en las aguas de la Columbia Británica y en las áreas de pesca canadienses del Océano Pacífico (Reglamento de la pesca comercial del salmón en el Pacífico) establece en su párrafo 6:

2.3 El Reglamento relativo a la pesca del arenque en las áreas de pesca canadienses de la costa del Pacífico (Reglamento de pesca del arenque en el Pacífico), dictado en ejercicio de la misma facultad, establece en el párrafo 24, l):

2.4 Los primeros reglamentos relativos a la exportación de arenques y salmones frescos y recién salados fueron promulgados por la Provincia de la Columbia Británica en 1908.⁴ El reglamento relativo al arenque ha seguido en vigor sin interrupción desde 1908. En el caso del salmón, el reglamento de 1908 sólo afectaba al salmón rojo. Entre 1935 y 1949 no se aplicaron restricciones en virtud de la Ley de Pesca a las exportaciones de salmón, aunque éstas estuvieron controladas durante la segunda guerra mundial en el marco de la Ley de permisos de exportación e importación. En 1949 se modificó el reglamento para volver a incluir el salmón rojo, así como el salmón rosado y el salmón plateado o "coho". Posteriormente, se levantó la prohibición de exportar salmón plateado y, en la actualidad, las únicas especies de salmón sometidas a reglamentos de exportación son el salmón rojo y el rosado.

2.5 Las medidas gubernamentales para la conservación, ordenación y desarrollo de las reservas de salmón y arenque en las aguas de la Columbia Británica datan también de los primeros decenios del siglo. Estas medidas se basaban en la biología específica de cada una de las especies sometidas a control. Ello ha conducido, a lo largo de los años, a una serie de medidas nacionales y bilaterales que se han plasmado, entre otras cosas, en varios tratados y convenios bilaterales y multilaterales relativos a la pesca en estas aguas.

2.6 La pesca del salmón rojo y rosado y del arenque representa el porcentaje más importante de las pesquerías en la costa occidental del Canadá. De estas especies se nutre la mayor parte del sector de la elaboración en la costa occidental del Canadá, queda empleo a casi cinco sextas partes de los trabajadores empleados en la industria de elaboración del pescado de la Columbia Británica.

3. Principales Argumentos

a) Resumen

3.1 Los Estados Unidos argumentaron que las restricciones a la importación de salmón rojo, salmón rosado y arenque sin elaborar mantenidas por el Canadá eran incompatibles con las obligaciones contraídas por el Canadá en virtud del artículo XI del Acuerdo General. Estas restricciones no estaban justificadas por ninguna de las excepciones previstas en dicho artículo o en el artículo XX.

3.2 Por consiguiente, los Estados Unidos consideraban que el asunto daba lugar a la presunción de anulación o menoscabo de las ventajas que le correspondían en virtud del Acuerdo General. Los Estados Unidos pidieron al Grupo Especial que recomendara al Canadá que eliminara estas restricciones a la exportación y que se abstuviera de sustituir estas medidas por otras que tuvieran un efecto equivalente en las condiciones comerciales imperantes en ese sector. Los Estados Unidos afirmaron también que estas medidas no se justificaban en virtud de la cláusula de la "legislación vigente", enunciada en el Protocolo de Aplicación Provisional.

3.3 El Canadá señaló que las medidas objeto de examen por el Grupo Especial constituían una parte inseparable, desde hacía mucho tiempo, del régimen global de conservación y ordenación de la pesca en la costa occidental del Canadá. Por consiguiente, estas medidas estaban plenamente justificadas en virtud del artículo XX g).

3.4 Además, en el Canadá se aplicaba una estricta reglamentación de la calidad y la comercialización de las tres especies objeto de las medidas de exportación en cuestión. Estas normas se habían hecho necesarias para mantener la reputación del Canadá por sus productos de la pesca, seguros y de alta calidad. Por consiguiente, las medidas en materia de exportación sometidas a examen se justificaban también en virtud del párrafo 2 b) del artículo XI del Acuerdo General. Así pues, el Canadá pedía al Grupo Especial que estableciera que estas medidas eran compatibles con las obligaciones asumidas por el Canadá en virtud del Acuerdo General. Puesto que consideraba que las medidas de exportación estaban amparadas por el artículo XX g) y por el artículo XI 2 b), el Canadá no se había ocupado de otras líneas argumentales, tales como las que podían derivarse del Protocolo de Aplicación Provisional. El Canadá subrayaba que la cuestión de las medidas alternativas, planteada por los Estados Unidos en el párrafo 3.2, era claramente ajena al mandato del Grupo Especial.

b) El marco de aplicación de las medidas sometidas a examen

3.5 El Canadá afirmó que las restricciones impuestas a la exportación de salmón rojo y rosado y arenque sin elaborar constituían una parte inseparable de un sistema complejo, y vigente desde hacía mucho tiempo, para la ordenación de los recursos pesqueros. El sistema había surgido como respuesta del Gobierno Federal a su responsabilidad interna e internacional por la conservación, distribución, ordenación y desarrollo de las pesquerías próximas a la costa marítima del Canadá. Más en concreto, las restricciones formaban parte inseparable del programa de conservación y ordenación del arenque y el salmón rosado y rojo. En sí mismas no eran medidas destinadas a proteger a las especies en cuestión, aunque tuvieran algunas consecuencias importantes para su conservación.

3.6 El Canadá explicó que las medidas de conservación destinadas a proteger y aumentar las frágiles poblaciones de salmón rojo y rosado y de arenque habían estado determinadas básicamente por tres condiciones derivadas de la compleja biología de estas especies. Estas condiciones eran las siguientes: i) la vulnerabilidad de estas especies al agotamiento de los recursos que obligaba a la puesta en práctica de un sistema elaborado y detallado de información sobre las capturas; ii) el carácter profundamente cíclico de la pesca de estas especies que creaba complejos problemas de ordenación y hacía necesario garantizar a las plantas de elaboración canadienses un abastecimiento constante de pescado, materia prima de la que siempre había habido escasez; iii) la sensibilidad de estas especies particulares a los problemas de control de calidad, antes y durante la elaboración. El Canadá recurría a los informes estadísticos de las plantas de elaboración situadas en tierra firme, cuyos datos estadísticos sobre capturas, muy exactos y detallados, permitían la supervisión, control y limitación de la producción interna y la realización de investigaciones científicas relacionadas con los programas de conservación.

3.7 El Canadá argumentó que la complejidad inherente a la ordenación del salmón y el arenque estaba confirmada por el hecho de que a pesar de las continuas actividades de ordenación y conservación, la población y las capturas de estas especies estaban siempre muy por debajo de los niveles óptimos para la producción. Por tanto, el Canadá no había dispuesto históricamente de excedentes reales sobre su capacidad de producción de los que pudieran disponer los consumidores extranjeros de salmón o arenque. El Canadá afirmó también que los Estados Unidos y el Canadá habían atribuido distinta prioridad interna a la pesca frente a otras medidas. Por ejemplo, los Estados Unidos habían construido presas que afectaban a la pesca en el río Columbia, mientras que el Canadá no lo había hecho en el río Fraser. La prioridad que el Canadá atribuía a la pesca quedaba reflejada en la importancia fundamental que se concedía a los recursos ictiológicos en las normas de protección del medio ambiente incluidas en la Ley de Pesca.

3.8 Los Estados Unidos sostuvieron que compartían las preocupaciones y objetivos del Canadá en la esfera de la conservación. Sin embargo, argumentaron que lo que se discutía en este caso no era el derecho innegable de los Estados a conservar la pesca, en el sentido aceptado de potenciar las poblaciones y limitar las capturas con objeto de garantizar los rendimientos futuros. Por el contrario, el problema era si se podían admitir nuevas medidas, de carácter comercial, que prohibían la exportación de pescado sin elaborar, una vez capturado.

3.9 Los Estados Unidos no estaban de acuerdo en que dichas medidas comerciales fueran necesarias debido a las condiciones singulares derivadas de la "compleja biología" de las especies sometidas a restricciones. Otras numerosas especies de pescados -incluido el arenque del Atlántico, y los salmones "de perro" ("chum"), plateado ("coho") y gigante ("chinoock")estaban sometidas a condiciones muy parecidas: tenían valor comercial y carácter cíclico, y eran vulnerables al agotamiento de los recursos en ausencia de un sistema eficaz de información sobre las capturas. No obstante, el Canadá había podido aplicar programas eficaces para la conservación de estas especies sin tener que recurrir a restricciones a la exportación de ningún tipo. Igualmente, los Estados Unidos habían podido alcanzar los objetivos que se habían marcado en la protección de las especies objeto de este litigio sin tener que recurrir a restricciones a la exportación. Los Estados Unidos señalaron además que recogían periódicamente datos estadísticos sobre todas las capturas desembarcadas en los puertos de los Estados Unidos, incluidas las capturas realizadas en aguas canadienses y exportadas a los Estados Unidos. Estos datos eran suministrados regularmente a las autoridades canadienses, a petición suya, para su utilización en los programas de conservación de especies. Este hecho constituía un fuerte argumento en favor de que los actuales métodos para supervisar y compartir los datos disponibles se podían aplicar al control de las especies en cuestión sin tener que recurrir a restricciones a la exportación.

3.10 Los Estados Unidos eran conscientes de que la mayoría de los pescadores, tanto de los Estados Unidos como del Canadá, vendían los salmones y arenques que pescaban a las empresas de elaboración de sus propios países e incluso de sus propias regiones. Ello se debía a la dificultad de mantener fresco el pescado durante las largas travesías marítimas de región a región. Sin embargo, en las regiones fronterizas había una base comercial firme para intercambios bilaterales de pescado sin elaborar. Las empresas elaboradoras canadienses podían cruzar libremente la frontera y comprar salmón y arenque de captura estadounidense. Por consiguiente, podían ampliar sus series de producción y disminuir el costo unitario comprando a los pescadores de las zonas próximas situadas al otro lado de la frontera cuando se iniciaba la temporada de pesca y/o cuando dicha temporada estaba en su apogeo. Sin embargo, las empresas elaboradoras y exportadores de los Estados Unidos no podían disponer de las correspondientes posibilidades debido a las restricciones impuestas a las exportaciones por el Canadá.

3.11 Los Estados Unidos argumentaran que esta situación indicaba claramente que el objetivo y las consecuencias de las restricciones impuestas a las exportaciones por el Canadá no eran proteger los recursos o garantizar la calidad de los productos. Al contrario, el objetivo era proteger a las empresas elaboradoras del Canadá y contribuir a mantener el empleo en la Columbia Británica. Este objetivo estaba ampliamente recogido en las publicaciones oficiales del Canadá. Según los Estados Unidos, el Ministerio de Pesca y Océanos del Canadá había informado, en 1980, que las restricciones a la exportación se habían promulgado con el propósito de "promover puestos de trabajo para los canadienses (aumentando cuantitativamente la elaboración en el Canadá)". Los Estados Unidos creían que las restricciones comerciales impuestas por este motivo no estaban en conformidad con el Acuerdo General. Como indicaba el informe del Grupo de Trabajo sobre Restricciones Cuantitativas de 1950:

3.12 El Canadá se mostró de acuerdo con los Estados Unidos en que había una base comercial sólida para los intercambios bilaterales de arenques y salmones sin elaborar pero sólo cuando, según las prescripciones establecidas por el propio Canadá, existieran excedentes. En contraste con la situación existente en el Canadá, en que dominaba la escasez, los recursos de salmón disponibles en los Estados Unidos se caracterizaban por la abundancia. Con respecto a las citas por parte de los Estados Unidos de publicaciones oficiales del Canadá, el Canadá subrayaba que estaban tomadas fuera de contexto ya que una lectura atenta demostraría que se destacaba la multiplicidad de fines característica de estas normas.

3.13 El Canadá sostuvo que el hecho de que en los Estados Unidos no existieran similares restricciones a las exportaciones de salmón y arenque no era pertinente ya que el Acuerdo General -en este caso las disposiciones del artículo XX g)- sólo exigía que el Canadá demostrara que las medidas eran relativas a la conservación de los recursos, no que fueran "esenciales" y ni tan siquiera "necesarias" para tal fin.

3.14 Los Estados Unidos respondieron que su experiencia en la conservación de estas especies, sin imponer parecidas restricciones a las exportaciones, tenía una clara importancia como indicador, entre otros posibles, de que las restricciones impuestas por el Canadá tenían un objetivo y unas consecuencias fundamentalmente restrictivas del comercio.

c) Artículo XI 2 b)

3.15 Los Estados Unidos sostuvieron que los reglamentos del Canadá que prohibían la exportación de salmón rojo y rosado (del Pacífico) y de arenque sin elaborar constituían una violación del párrafo 1 del artículo XI, que prohibía expresamente las restricciones a la importación.

3.16 El Canadá no discutía que las medidas impuestas a las exportaciones de salmón y arenque sin elaborar eran del tipo comprendido en las disposiciones del artículo XI. Sin embargo, el Canadá consideraba que estas medidas estaban permitidas expresamente en virtud del párrafo 2 b) del mismo artículo que admite las:

3.17 El Canadá argumentó que los salmones rojos y rosados y los arenques sin elaborar eran "productos" en el sentido del párrafo 2 b) del artículo XI. Las reglamentaciones objeto de esta diferencia versaban concretamente sobre "normas" y "venta". Su necesidad estaba totalmente determinada por los factores especiales que concurrían en el comercio de estos productos. En el caso de los salmones rojos y rosados, las restricciones a la exportación de pescado congelado, excepto el pescado congelado de calidad N� 1, eran necesarias para poder retener el "mercado cautivo" que se había creado para una oferta segura de productos enlatados y congelados de alta calidad. Los esfuerzos del Canadá por elaborar productos de salmón de alta calidad diferentes de los producidos en los Estados Unidos también se podían valorar a la vista de los precios considerablemente más altos pagados en los mercados internacionales por los productos canadienses en comparación con los productos de los Estados Unidos.

3.18 En el caso del arenque, las restricciones a la exportación de arenque sin elaborar eran necesarias para mantener el "mercado cautivo" generado por la industria del Canadá en el Japón para las huevas de arenque canadienses, que tenían un gusto y una textura superiores. Esta demanda, de hecho, era cubierta únicamente por el Canadá, ya que sólo los exportadores canadienses podían asumir el compromiso de suministrar las cantidades necesarias de huevas de arenque de alta calidad, compromiso que sólo era posible gracias a las restricciones a la exportación, garantizaban un abastecimiento suficiente a las empresas elaboradoras de huevas de arenque canadienses.

3.19 Los Estados Unidos se mostraron en desacuerdo con la opinión del Canadá de que el propósito de proteger un "mercado cautivo" de productos canadienses, frente a los productos no canadienses, fuera un objetivo legítimo para una medida comercial en virtud del párrafo 2 b) del artículo I. Dicha cláusula traslucía claramente la intención de que las normas y reglamentaciones de venta promulgadas por los gobiernos facilitaran el comercio internacional de productos. Por el contrario, el concepto de proteger un "mercado cautivo" internacional para los productores canadienses suponía la intención de promover las exportaciones del Canadá a expensas de los competidores extranjeros.

3.20 Los Estados Unidos subrayaron también que la palabra "necesarias" se había interpretado de manera estricta en el informe del Grupo de Trabajo del GATT sobre restricciones cuantitativas, según el cual "el mantenimiento o la aplicación de una restricción que rebase los límites de lo que sea "necesario" para lograr el objetivo definido en los apartados b) o c) del párrafo 2 del artículo XI, sería incompatible con las disposiciones de dicho artículo".⁶

3.21 Los Estados Unidos sostuvieron que el Canadá no había dado ninguna justificación adecuada para caracterizar sus restricciones como medidas "necesarias" para el control de la calidad o la venta en el sentido del párrafo 2 b) del artículo XI. Las restricciones del Canadá sobre el pescado sin elaborar no se podían considerar "necesarias", ni tan siquiera relacionadas de forma racional con ninguna posible norma sobre la calidad o la venta de productos elaborados. Los defectos de calidad de los productos del pescado se originaban casi exclusivamente en los procesos de elaboración. En cualquier caso, quienes tenían la responsabilidad única de garantizar la calidad de los productos elaborados a base de pescado eran la empresa elaboradora y el país en que estuvieran situadas ésta y/o el consumidor. Además, generalmente resultaba imposible determinar si los productos de pescado comercializados bajo la marca de una empresa de elaboración habían sido comprados en un principio a un pescador nacional o extranjero. De este modo, el Canadá sólo podía proteger su "reputación de alta calidad" en los mercados extranjeros supervisando y analizando con cuidado el pescado que fuera elaborado en el Canadá. El Canadá no podía mejorar esa fama restringiendo las exportaciones de pescado que pudieran ser procesadas en otros países.

3.22 El Canadá respondió que, desgraciadamente, la reputación de alta calidad de los productos de pescado del Canadá no dependía exclusivamente de la calidad de los productos elaborados en el país. Por ejemplo, las consecuencias del miedo al botulismo en los Estados Unidos habían hecho que disminuyeran las ventas de salmón del Canadá, a pesar de la alta calidad de los productos canadienses. Tampoco podía mostrarse de acuerdo el Canadá con la opinión de que "quienes tenían la responsabilidad única de garantizar la calidad de los productos elaborados a base de pescado eran la empresa elaboradora ...". Según la legislación vigente en el Canadá, esa responsabilidad recaía imperativamente desde hacía tiempo en el Gobierno en virtud de la Ley de Inspección de Pesca, que regulaba las exportaciones e importaciones de pescado y se aplicaba a las relaciones comerciales internacionales así como a las relaciones entre las distintas provincias. Otros países utilizaban también normas de clasificación para promover la calidad de los productos exportados.

3.23 Los Estados Unidos añadieron que no veían la importancia del argumento del Canadá de que "las consecuencias del miedo al botulismo en los Estados Unidos habían hecho que disminuyeran las ventas de salmón del Canadá'. El botulismo era un peligro que surgía durante el proceso de elaboración. Oleadas anteriores de miedo al botulismo habían sido provocadas por plantas de elaboración de los Estados Unidos que utilizaban capturas estadounidenses (ya que estaban restringidas las exportaciones de pescado del Canadá). Sus consecuencias sobre las ventas de productos canadienses únicamente demostraban que los miedos de este tipo producían un temor general (y temporal) a los productos enlatados de salmón per se, sin distinguir entre posibles orígenes. Por consiguiente, era evidente que las restricciones a las exportaciones del Canadá no habían tenido consecuencias, y no podían tenerlas, sobre la posibilidad de que se reprodujeran estos miedos o sobre sus consecuencias sobre las ventas de productos canadienses.

d) Apartado g) del artículo XX

3.24 El Canadá sostuvo que sus medidas de restricción de las exportaciones de salmón rojo y rosado sin elaborar y de arenques sin elaborar eran plenamente compatibles con lo dispuesto en el artículo XX g). El Grupo Especial sobre la prohibición en los Estados Unidos de las importaciones de atún y productos de atún procedentes del Canadá (denominado en adelante Grupo Especial del Atún⁷ al establecer sus constataciones respecto al artículo XX g) examinó el embargo de los Estados Unidos contra el Canadá aplicando cuatro criterios distintos. El Grupo Especial del Atún examinó si las medidas: 1) se aplicaban de forma que pudieran constituir un medio de discriminación arbitrario o injustificable; 2) constituían una restricción encubierta al comercio internacional; 3) hacían referencia a la conservación de los recursos naturales agotables; y 4) se aplicaban conjuntamente con restricciones a la producción o al consumo nacionales.

El Canadá consideró que el Grupo Especial del Atún no había negado que la prohibición de importaciones por parte de los Estados Unidos respetara la condición de que fueran "relativas a" que imponía el artículo XX g). El Canadá también opinó que había demostrado que sus medidas tenían una relación más directa con la conservación de los recursos que las medidas de los Estados Unidos examinadas por el Grupo Especial del Atún. Además, a diferencia del embargo de los Estados Unidos, que según lo constatado por el Grupo Especial del Atún no había sido aplicado conjuntamente con restricciones a la producción nacional, el Canadá consideraba que sus restricciones a la exportación satisfacían plenamente los cuatro criterios planteados por el Grupo Especial del Atún. El Canadá subrayó que consideraba que el informe de ese Grupo Especial era un precedente importante y directo para el examen del problema objeto del presente caso.

3.25 El Canadá sostuvo que sus restricciones a la exportación no eran "una restricción encubierta al comercio internacional". Se trataba de medidas comerciales, es decir, restricciones a la exportación a tenor del párrafo 1 del artículo XI, que se habían anunciado públicamente. Sin embargo, servían a varios fines, entre los cuales uno importante era ayudar a la conservación de los recursos. En último extremo, estas medidas servían para aumentar el comercio global ya que ayudaban a recoger las bases estadísticas del programa canadiense de conservación de los recursos e incluso a suavizar las variaciones cíclicas en la producción de salmones y arenques en la etapa de captura. Además, la existencia de las reglamentaciones ofrecía una seguridad que favorecía las ulteriores inversiones destinadas a potenciar los recursos de salmón y arenque. Las medidas se aplicaban sobre una base n.m.f. y, por consiguiente, no discriminaban "entre los países en que prevalezcan las mismas condiciones".

Para Continuar con Apartado g) del artículo XX

¹Ley de Pesca, Can. Rev. Stat. 1970, C.F-14, artículo 34, j) (modificado)

²CRC 1978 cap. 823, Canada Gazette, parte II, 8 de noviembre de 1978, pág. 3900

³Canada Gazette, parte II, 2 de mayo de 1984, pág. 1693

⁴P.C. 1076 (8 de junio de 1908)

⁵GATT/CP.4/33/Add.l, pág. 4 de la versión inglesa (no existe en español).

⁶IBDD, 3S/77, párrafo 67.

⁷IBDD 29S/97.