III. Las alegaciones de incompatibilidad de la aplicación del sistema francés con las disposiciones del apartado 3 del artículo XVI

i) �Implica el sistema francés el abono de subvenciones a la exportación con arreglo al sentido del apartado 3 del artículo XVI?

8. El Grupo especial examinó el argumento del Gobierno australiano según el cual la aplicación del sistema francés equivale a la concesión de subvenciones a la exportación de trigo y de harina. Tomó nota de la opinión del representante de Francia que indicó que este sistema tendía más bien a estabilizar los precios del mercado interior y los ingresos de los productores. A este respecto, el Grupo especial se remitió a la nota interpretativa del apartado 3 del artículo XVI, en virtud de la cual las PARTES CONTRATANTES reconocen que, en ciertas circunstancias, un sistema destinado a estabilizar el precio del mercado interior de un producto no se considerará como una forma de subvención a la exportación en el sentido del citado apartado. Opinó que, incluso en el supuesto de que el sistema francés ofrezca las características descritas en el apartado 2 de dicha nota, no puede haber exención para la aplicación de las disposiciones del apartado 3 del artículo XVI cuando las medidas adoptadas en ejecución de tal sistema se financien "en su totalidad o parcialmente por medio de las contribuciones de los poderes públicos, además de las de los productores, con respecto al producto de que se trate". Así, pues, el Grupo especial prestó toda su atención a la cuestión de saber si la aplicación del sistema francés implicaba ayudas financieras del Estado.

9. En primer lugar, el Grupo especial comprobó que los exportadores de trigo y de harina se hallan exonerados de la tasa de 235 francos por quintal de trigo, o del equivalente en harina, entregado en el mercado interior, tasa cuyo producto se destina a financiar los subsidios familiares agrícolas. Aun cuando es dudoso que esta exoneración pueda aceptarse como correspondiente con la reserva prevista en el preámbulo de las notas interpretativas del artículo XVl, el Grupo especial no juzgó necesario pronunciarse acerca de este punto, puesto que la bonificación que perciben los exportadores representa una suma mucho más elevada.

10. Con arreglo a los datos facilitados por el representante de Francia, la bonificación media abonada a los exportadores de trigo durante la campaña de 1957-58 se elevó a 1.566 francos por quintal. Los exportadores de harina recibieron un promedio de 1.878 francos por quintal de trigo molido, o sea 2.608 francos por quintal de harina. Según se indica en el apartado 5 c), el primero de estos importes representa una bonificación de base que va unida a una prima fija y a otra variable. Por consiguiente, teniendo en cuenta estas consideraciones y el hecho de que el precio legal de venta del trigo en el mercado interior es de 3.662 francos por quintal, el Grupo especial comprobó que los exportadores podían procurarse trigo para la exportación a un precio por quintal inferior en unos 1.800 francos al precio corriente en el mercado interior; comprobó, además, que la diferencia era aún mayor para la harina de trigo.

11. Según se ha señalado en los apartados 4 y 5, el ONIC toma a su cargo las pérdidas que resultan tanto del abono de bonificaciones a los exportadores como de la venta en el mercado nacional, a un precio reducido, de las cantidades de trigo necesarias para satisfacer las necesidades de pan del país, de la venta directa de trigo para la alimentación de los animales o del costo de la desnaturalización para tal fin. La campaña de 1957 arrojó un excedente, en relación con las necesidades nacionales, de 30 millones de quintales, de los cuales, se desnaturalizaron y vendieron 9 millones para la alimentación de los animales y se exportaron 21 millones en forma de trigo y de harina. Las bonificaciones concedidas a los exportadores de trigo y a los de harina representaron el 50 y el 22 por 100, respectivamente, del total de los gastos del ONIC durante dicha campaña; el 28 por 100 restante corresponde a las pérdidas originadas por las ventas en el mercado interior.

12. Según hemos señalado ya, los ingresos del ONIC proceden de tres fuentes principales, a saber: la tasa de reabsorción de los excedentes, los abonos por remesas fuera del "quantum" y los créditos presupuestarios hasta llegar al importe del saldo. Durante la campaña de 1957-58, las dos primeras partidas representaron el 20 y el 45 por 100, respectivamente, de los ingresos. La parte restante, o sea el 35 por 100, la entregó el Gobierno.

13. El Grupo especial comprobó que no era posible establecer una relación o conexión directa entre las diversas fuentes de ingresos del ONIC y las partidas de gastos, y que, por tanto, sería difícil evaluar con precisión la parte de los créditos presupuestarios en la financiación de las exportaciones. No obstante, si se considera que los ingresos se reparten uniformemente entre las tres partidas de gastos, se deduce que, durante la campaña de 1957-58, el 35 por 100 de los abonos efectuados en concepto de exportaciones procedía de los fondos públicos. Además, en el supuesto de que las pérdidas originadas por la exportación se hallen cubiertas principalmente por ingresos distintos de los créditos presupuestarios, será no obstante necesario recurrir a los fondos del Estado para liquidar el saldo. Sucedió así incluso en las circunstancias favorables de la campaña de 1957-58, a pesar del importe elevado de los fondos que entregaron entonces los productores, en comparación con los ingresos de la campaña de 1955-56, durante la cual los créditos presupuestarios representaron el 61 por 100 del total de los ingresos, y los abonos en concepto de exportaciones, el 94 por 100 de los gastos totales del ONIC. Estas cifras demuestran que, para la campaña de 1955-56, los abonos efectuados a los exportadores procedían en su mayor parte de fondos públicos.

14. Teniendo en cuenta estas consideraciones, el Grupo especial llegó a la conclusión de que el funcionamiento del sistema francés implicaba de hecho la concesión de subvenciones a la exportación de trigo y de harina de trigo, con arreglo al sentido del apartado 3 del artículo XVI.

ii) La aplicación del sistema francés, �permite a Francia absorber más de una parte equitativa del comercio mundial de exportación de trigo y de harina?

15. El Grupo especial trató de determinar si, con arreglo a los términos del apartado 3 del artículo XVI, Francia concede subvenciones a la exportación de trigo y de harina de tal modo que absorbe más de una parte equitativa del comercio mundial de exportación de los citados productos. Comprobó que en el artículo XVI no figura una definición explícita de la parte � equitativa � de los mercados mundiales. Se hizo observar, no obstante, que cuando se examinaron las disposiciones de este apartado, tanto en La Habana como durante el período de sesiones de revisión, se reconoció de manera implícita que se trataba de una parte del comercio � mundial � de un producto dado, y no del comercio de dicho producto en mercados particulares. Además, se entendió entonces que, para determinar si esta parte era equitativa, las PARTES CONTRATANTES no deberían perder de vista, por un lado, que es conveniente facilitar la satisfacción de las necesidades mundiales del producto de que se trate de la manera más eficaz y más económica, y, por otro lado, que hay que tener muy en cuenta los factores especiales que influyan en el comercio mundial correspondiente y sobre todo en la parte de este comercio mundial que el país de exportación haya absorbido durante un período representativo anterior.

16. En primer término, el representante de Francia señaló a la atención del Grupo especial la posición adquirida por su país desde hace mucho tiempo en el comercio mundial como exportador de trigo y de harina. A este respecto, Francia había recobrado su papel tradicional que se vio disminuido al terminarse la guerra por las destrucciones debidas a las hostilidades. Esta situación de hecho fue reconocida en el Acuerdo internacional sobre el trigo, en virtud del cual se le han asignado contingentes de exportación. Además, la parte de Francia en las exportaciones de trigo y de harina efectuadas por los cinco principales países exportadores (Estados Unidos, Canadá, Argentina, Australia y Francia) es bastante menos importante con relación a su producción total que la de los demás países.

17. El Grupo especial comprobó que las exportaciones francesas de que se trata empezaron a tener en 1954 un ritmo ascendente en cantidades absolutas hasta rebasar de manera muy considerable el volumen de las exportaciones anuales efectuadas desde 1934 y que, a partir de entonces, se han mantenido bastante superiores a las cifras de antes de la guerra o una vez terminada ésta. Este acrecentamiento, en cantidades absolutas, del trigo y de la harina exportados por Francia representa también un aumento de la parte de las exportaciones mundiales correspondientes absorbidas por dicho país, sobre todo en lo que se refiere a la harina.

18. El Grupo especial trató seguidamente de determinar si podía imputarse este aumento de la parte de Francia en las exportaciones mundiales, especialmente en lo que concierne a la harina, a la aplicación del sistema francés de subvenciones. De los datos mencionados en el apartado 6 (así como en el cuadro A), se deduce que los exportadores franceses han podido vender la harina de trigo a precios f.o.b. o c.i.f. inferiores a los precios ofrecidos por otros exportadores. Además, con arreglo a los valores unitarios para la exportación, el precio fijado por los exportadores franceses para la harina casi no es, desde hace algunos años, superior al precio pedido por el trigo. Si bien es verdad que parece que siguen también esta práctica otros países europeos -por ejemplo, la República Federal de Alemania exporta incluso la harina más barata que el trigo-, no por ello es menos cierto que el precio de exportación de la harina practicado por Australia, Canadá y Estados Unidos, excede en un 30 a un 50 por 100 del precio de exportación del trigo (véase el cuadro 2).

19. En estas condiciones, cabe razonablemente llegar a la conclusión de que, a pesar de que no existe ninguna definición estadística de la parte � equitativa � en las exportaciones mundiales, las medidas de subvención han contribuido ampliamente al acrecentamiento de las exportaciones francesas de trigo y de harina y que Francia absorbe actualmente más de una parte equitativa del comercio mundial de exportación, en particular en el caso de la harina.

IV. Las alegaciones según las cuales se anulan o se comprometen las ventajas obtenidas por Australia con el Acuerdo General

20. Tomando como base los datos estadísticos que le habían sido comunicados, el Grupo especial examinó si la concesión por Francia de subvenciones a la exportación de trigo y de harina causaba un perjuicio a los intereses comerciales normales de Australia y, en caso afirmativo, si este perjuicio tenía por efecto comprometer las ventajas obtenidas por este último país con el Acuerdo General.

21. El representante de Australia mantuvo que las subvenciones francesas comprometían las ventajas que su país tenía derecho a obtener del Acuerdo General, es decir la seguridad de que sus exportaciones no se verían obstaculizadas por medidas de subvención que excedieran de los límites fijados en el artículo XVI. Hizo observar especialmente que, según las estadísticas (véase el cuadro B) en su poder, las exportaciones francesas de harina habían eliminado a las exportaciones australianas normales de los mercados de Asia del Sureste, en particular de Ceilán, Federación Malaya (incluido Singapur) e Indonesia. Además, las pérdidas sufridas por Australia no consistían únicamente en un perjuicio directo causado a la industria molinera, sino también en una reducción de la oferta interior de subproductos, tales como el salvado y el moyuelo; por último, había que tener en cuenta las repercusiones desfavorables ejercidas en el tonelaje disponible para el transporte de otras mercancías hacia los mercados de Asia del Sureste, puesto que la harina constituía "flete de cala".

22. El representante de Francia se refirió a las estadísticas relativas a la situación del trigo en Australia (véase el cuadro C) y expresó la opinión de que la reclamación del citado país carecía de fundamento porque el empeoramiento de su posición en los mercados de harina de Asia del Sureste se debía no a las remesas de productos franceses sino a su incapacidad de exportar a causa de la insuficiencia de la cosecha durante dos años seguidos. Australia pudo efectuar pequeñas exportaciones de trigo y de harina gracias únicamente a una reducción de sus existencias a niveles excesivamente bajos, e incluso al recurso de importar (aun cuando en un volumen limitado).

23. El Grupo especial llegó a las conclusiones que se exponen a continuación, fundándose en las estadísticas en su poder y en las exposiciones de los representantes de Australia y de Francia:

24. El Grupo especial se dedicó seguidamente a determinar si era probable que el perjuicio indudable sufrido en el curso de estos últimos años seguiría subsistiendo o se reproduciría. Tomó nota al respecto de una declaración del representante de Francia que afirmó que su país no había concertado desde 1957 contratos importantes de venta de harina en la zona de que se trata, y que las remesas de harina en 1958 se efectuaron generalmente en ejecución de contratos firmados el año anterior. Además, se preveía que la cosecha francesa de trigo de la última campaña no sería tan considerable como la de los años precedentes; era, pues, probable que las cantidades disponibles para la exportación en forma de trigo o de harina serían menores en un futuro próximo. Sobre este particular, el representante de Francia subrayó también que la política de su Gobierno tendía, de hecho, a reducir la producción de trigo en beneficio del cultivo de cereales secundarios destinados a la alimentación de los animales con objeto de desarrollar la cría de ganado; a este fin, en octubre de 1957, se hicieron públicas ciertas disposiciones en virtud de las cuales el precio de base para la producción del trigo se irá reduciendo gradualmente de 3.350 a 3.200 francos el quintal en 1961. Así se reducirán las cantidades disponibles para la exportación. El Grupo especial comprobó no obstante que el Gobierno francés había decidido recientemente aumentar de 68 a 72 millones de quintales el "quantum" al que se aplica el precio garantizado; estimó que esta decisión podría, hasta cierto punto, ir en contra de los efectos de su política a largo plazo.

25. Si bien el Grupo especial reconoció que la política del Gobierno francés tendería a atenuar las repercusiones de este sistema en la estructura del comercio mundial, formuló la opinión, sin embargo, de que el régimen en cuestión funcionaba de tal manera que, en condiciones meteorológicas favorables, las disponibilidades de trigo podrían rebasar considerablemente las necesidades del consumo interior normal. El ONIC da salida a una parte de los excedentes en el mercado nacional, pero no es posible guardar el trigo francés durante largos períodos debido a su fuerte grado de humedad. Además, las instalaciones de depósito y de secado son insuficientes y es inevitable que una parte importante de todo excedente apreciable deba dársele salida en los mercados mundiales. El régimen francés parece muy flexible en el sentido de que el importe de las subvenciones a la exportación de trigo y de harina puede ser aumentado sin limitación por el Gobierno para hacer frente a las condiciones de competencia de los distintos mercados. La experiencia demuestra también que, en la exportación, el trigo y la harina franceses se cotizan regularmente a precios inferiores a los que ofrecen otros abastecedores y que no hay ninguna disposición del régimen que garantice que se aplicarán de manera a respetar los límites previstos en el apartado 3 del artículo XVI.

26. Antes de terminar, el Grupo especial llamó la atención de las PARTES CONTRATANTES acerca del desequilibrio general que reina en los mercados de harinas de Asia del Sureste, cuyo desequilibrio había sido la causa de que se efectuara el examen del caso de que se trata. Comprobó que las fuentes de abastecimiento habían cambiado notablemente; Francia, por ejemplo, exportaba antaño importantes cantidades de harina a los países que constituían la antigua Indochina y de 1951 a 1954 estos mercados absorbieron anualmente entre 50.000 y 60.000 toneladas de harina de origen francés. Sin embargo, por diversas razones y especialmente por el hecho de las remesas no comerciales efectuadas por países competidores, las expediciones de Francia a esos mercados cesaron en 1957. Los exportadores franceses se vieron, pues, obligados a buscar otras salidas en la región, logrando de este modo crearse una posición en los mercados tradicionales de otros abastecedores. Además, otros países europeos se han convertido o han vuelto a convertirse ocasionalmente, y de una manera intermitente, en proveedores de cantidades sustanciales de harina para dichos mercados, contribuyendo de este modo a acentuar el desequilibrio general que se ha manifestado. En vista de la situación, el Grupo especial estimó que, mientras que el comercio de la harina en la citada región pueda sufrir los efectos de consideraciones que no sean estrictamente de carácter comercial y que la política agrícola de cierto número de países permita a los exportadores beneficiarse de una ayuda importante de su gobierno, deberán tomarse medidas de tal modo que se tengan completamente en cuenta los intereses de los abastecedores tradicionales. La apertura de consultas entre los gobiernos interesados constituiría el método más práctico para lograr este objetivo y evitar así que se agrave la desorganización de los mercados de la harina en la región considerada.

27. El Grupo especial, fundándose en las consideraciones expuestas en las secciones III y IV del presente informe, sometió un proyecto de recomendación 1 al examen de las PARTES CONTRATANTES.

Para Continuar con el Anexo

⁶Véase en la pág. 23 la recomendación adoptada por las PARTES CONTRATANTES.