e) Productividad

7.68 Como se ha indicado anteriormente, la primera tarea del Grupo Especial consiste en examinar si todos los factores enumerados en el párrafo 2 del artículo 4 se han considerado de manera apropiada. Constatamos que este factor no se menciona en el Informe de la OAI. Si bien Corea alega en sus comunicaciones que "los cambios en la productividad no eran indicadores adecuados de un daño grave" y explica las razones de esta conclusión, este razonamiento no figura en el Informe de la OAI. No existe ninguna indicación de que Corea haya considerado la productividad de la rama de producción nacional cuando adoptó su determinación sobre la existencia de daño grave. Por tanto, constatamos que este factor no fue adecuadamente considerado a los fines del párrafo 2 del artículo 4.

f) Utilización de la capacidad

7.69 Del mismo modo que en el caso de la productividad, no encontramos en el Informe de la OAI ningún examen de los cambios en la utilización de la capacidad de la rama de producción nacional. Aunque este factor se mencionó en el proyecto de informe provisional de la investigación⁴³⁸, no se incluyó en el Informe definitivo de la OAI, en el que Corea basó la adopción de la medida de salvaguardia. Por tanto, constatamos que este factor no se consideró adecuadamente a los fines del párrafo 2 del artículo 4.

g) Ganancias y pérdidas

7.70 El examen de este factor realizado por las autoridades coreanas figura en la página 41 del Informe de la OAI (segmento de la leche cruda o no elaborada de la rama de producción) y en la página 49 (segmento de la leche en polvo de la rama de producción). En lo que respecta al segmento de la leche cruda, las autoridades coreanas constataron que varias cooperativas ganaderas habían reducido sus ganancias durante el período, hasta el punto de que, en el primer semestre de 1996, habían comunicado pérdidas de 17.546 millones de won. Corea explicó en el Informe de la OAI que este análisis se llevó a cabo en las cooperativas ganaderas por la siguiente razón: "como las cooperativas ganaderas, que están integradas por granjas familiares que producen leche cruda, distribuyen sus ganancias a sus miembros, las ganancias y pérdidas de las cooperativas ganaderas están directamente vinculadas a los ingresos de los productores de leche cruda".⁴³⁹

7.71 En primer lugar, observamos que las actividades de las cooperativas ganaderas no se limitan a la recolección, distribución y venta de leche cruda, sino que también se dedican a la transformación de esta leche cruda en productos lácteos de elaboración avanzada para su posterior venta. Por consiguiente, las ganancias o pérdidas de las cooperativas ganaderas no reflejan exclusivamente sus actividades en el sector de la leche cruda, sino también otras actividades.

7.72 En segundo lugar, las ganancias o pérdidas de los productores de leche cruda no se originan únicamente en sus inversiones en las cooperativas ganaderas, sino que proceden también de la venta de leche cruda a las cooperativas ganaderas. En su primera comunicación⁴⁴⁰ Corea presentó datos sobre los márgenes de beneficio de los productores de leche cruda, basados en la diferencia entre los precios de venta de referencia y el costo de producción de la leche cruda. No obstante, como Corea ha reconocido⁴⁴¹, este análisis no fue realizado en la época en que se llevó a cabo la investigación.

7.73 En tercer lugar, también se desprende de la descripción que hace Corea de su análisis que examinó sólo algunas de las cooperativas ganaderas. Sin embargo, no existe ninguna explicación de por qué actuó de este modo. Ante la falta de tal explicación, no nos es posible evaluar si la selección de cooperativas ganaderas daba un panorama objetivo de la situación de toda la rama de producción nacional.

7.74 Considerados en su conjunto, los defectos del examen realizado por Corea de las ganancias y pérdidas en el segmento de la leche cruda de la rama de producción, que hemos esbozado anteriormente, nos llevan a constatar que este factor no fue adecuadamente considerado a los fines del párrafo 2 del artículo 4.

7.75 En lo que respecta al sector de la leche en polvo de la rama de producción, también encontramos defectos en el examen de las ganancias y pérdidas realizado por Corea. Al analizar las ganancias y pérdidas del sector de la leche en polvo, las autoridades coreanas examinaron sólo dos cooperativas ganaderas y cuatro empresas elaboradoras de leche. También en este caso, no se ofreció ninguna explicación de por qué el examen limitado únicamente a estas empresas daría un panorama objetivo y representativo de la situación de la totalidad de la rama de producción nacional. La nota de pie de página 15 del Informe de la OAI contiene una referencia a la proporción de las cooperativas y empresas escogidas en la producción anual, en la que se suprimieron los datos. Al no facilitar ninguna explicación, Corea demostró no haber examinado la objetividad y la representatividad de la muestra. Por lo tanto, constatamos que, a los fines del párrafo 2 del artículo 4, Corea no ha considerado adecuadamente las ganancias y pérdidas de la totalidad de la producción nacional.

h) Empleo

7.76 El análisis de los cambios en los niveles de empleo de la rama de producción nacional también fue realizado por las autoridades coreanas en primer lugar respecto de los productores de leche cruda o elaborada y después en lo tocante a los productores de leche en polvo. En lo que respecta al análisis del empleo en el sector de la leche cruda, las autoridades coreanas prefirieron analizar si se había producido una disminución del número de granjas familiares de productos lácteos. Las razones de esta decisión fueron explicadas al Grupo Especial del modo siguiente:

Esta explicación se formuló en la declaración oral realizada en la segunda reunión del Grupo Especial con las partes, y no en el Informe de la OAI. Es digno de encomio el esfuerzo de Corea por concebir una metodología sustitutiva para calcular el empleo en el sector de la leche cruda, sin limitarse a descartar este factor por no ser pertinente o cuantificable. No obstante, este apartamiento de la práctica normal se debió haber explicado cuando se adoptó la decisión en el Informe de la OAI. Ante la ausencia de esta explicación en dicho Informe, constatamos que este factor no fue adecuadamente considerado a los fines del párrafo 2 del artículo 4.

7.77 En lo que respecta al análisis del empleo en el sector de la leche en polvo, las autoridades coreanas explicaron en el Informe de la OAI que:

A la luz de esta explicación contenida en el Informe de la OAI, constatamos que a los fines del párrafo 2 del artículo 4, Corea ha considerado adecuadamente este factor en lo que respecta a la producción de leche en polvo.

i) Existencias

7.78 En lo que atañe a este factor, Corea examinó únicamente las existencias de leche en polvo nacional, ya que la leche cruda no es susceptible de almacenamiento.⁴⁴⁴ Existen dos referencias a los niveles de existencias en todo el Informe de la OAI (páginas 38, 39 y 46). Observamos que las cifras que figuran en las páginas 38 y 39 son ligeramente diferentes de las que aparecen en la página 46. No obstante, ambas muestran una acumulación de existencias en el período objeto de investigación.⁴⁴⁵ Sin embargo, observamos que no existe ningún razonamiento para explicar por qué esos niveles de existencias son indicativos de daño grave o por qué son negativos para el sector nacional de los productos lácteos. También en este caso, esta explicación se formula en la segunda comunicación de Corea, en la que se expresa:

Por consiguiente, resulta claro de la declaración formulada por Corea en su segunda comunicación que el nivel de las existencias de leche en polvo constatado por las autoridades coreanas tiene consecuencias negativas para el sector de leche en polvo de la rama de producción y podría indicar un daño a la rama de producción nacional. No obstante, este razonamiento presentado por Corea en su segunda comunicación no aparece en el Informe de la OAI, y sólo después de la explicación ofrecida en la segunda comunicación se ha hecho evidente la precariedad de la situación de la rama de producción nacional en lo que respecta a este factor. Por lo tanto, constatamos que este factor no fue adecuadamente considerado a los fines del párrafo 2 del artículo 4.

j) Precio

7.79 Este factor no se menciona explícitamente en la lista de factores que figura en el párrafo 2 del artículo 4, pero Corea lo consideró en su investigación. Las autoridades coreanas analizaron los precios de la leche en polvo y comprobaron que en el primer semestre de 1996 habían sido inferiores a los precios de 1993, en el comienzo del período objeto de investigación.⁴⁴⁸ Observamos que los precios de la leche en polvo han alcanzado un nivel elevado hasta 1995. Teniendo en cuenta la totalidad del Informe de la OAI, consideramos que Corea ha acreditado que la reducción de los precios de la leche en polvo es indicativa de un daño grave causado a la rama de producción de leche en polvo.⁴⁴⁹ No obstante, aunque existe un análisis de los precios en lo que respecta a la rama de producción de leche en polvo, observamos que no hay ninguna explicación de la relación existente entre los niveles de precios de la leche en polvo y el daño grave supuestamente causado a la totalidad de la rama de producción nacional.

7.80 En realidad, Corea no examinó los precios de la leche cruda en su investigación. Corea afirmó a este respecto en sus comunicaciones que, "no existe un modo fidedigno de llegar a saber cuál es el precio de transacción exacto o adecuado de la leche sin elaborar en Corea"⁴⁵⁰ y que "cualquier repercusión de la disminución de los precios de la leche en polvo nacional influye negativamente en toda la rama de producción nacional porque los productores de leche cruda son los dueños de las cooperativas ganaderas".⁴⁵¹

7.81 Consideramos que las conclusiones relativas únicamente a los precios de la leche en polvo no constituyen un examen de los precios de toda la rama de producción nacional, la que, según se ha definido, está constituida por los productores de leche cruda y de leche en polvo. El hecho de que los productores de leche cruda sean los propietarios de las cooperativas no exime a las autoridades coreanas de examinar las condiciones particulares de los productores de leche cruda, ya que se trata de un segmento diferente del de los productores de leche en polvo. Por esta razón, constatamos que el examen de los precios realizado por Corea fue incompleto porque sólo tuvo en cuenta uno de los segmentos de la rama de producción nacional. Por consiguiente, constatamos que este factor no fue considerado adecuadamente a los fines del párrafo 2 del artículo 4.

7.82 Además, observamos que incluso si no se disponía de los precios de transacción reales de la leche cruda en Corea o si no era factible obtenerlos debido al gran número de productores, existían varios otros medios disponibles para las autoridades coreanas, que les hubieran permitido calcular o reconstruir aproximadamente los precios de la leche cruda.⁴⁵² Estos indicadores, aunque no sean exactos al cien por ciento, hubieran permitido a las autoridades coreanas determinar la existencia de tendencias, positivas o negativas, en los precios de la leche cruda. La elección de la metodología para determinar los precios corresponde a la autoridad investigadora, pero, dado que existían en este caso varias opciones, constatamos que las autoridades coreanas debían haber realizado un esfuerzo para determinar los precios de la leche cruda, en lugar de descartar este factor, considerándolo no cuantificable.

k) Coeficiente de endeudamiento y agotamiento del capital

7.83 Existen otros dos indicadores económicos que no figuran en la lista ilustrativa del párrafo 2 del artículo 4, pero que fueron examinados por las autoridades coreanas. Estos factores fueron evaluados exclusivamente con respecto a las cooperativas ganaderas. Los resultados, que figuran en las páginas 43 y 44 del Informe de la OAI, sólo ofrecen información sobre una parte de las cooperativas ganaderas. Nos resulta imposible evaluar si los datos presentados reflejan la situación de toda la rama de producción nacional. Por tanto, no encontramos en el Informe de la OAI ninguna explicación de por qué esos dos factores reflejan un daño grave, y especialmente un daño grave a la totalidad de la rama de producción coreana que produce leche cruda y leche en polvo. Por consiguiente, constatamos que este factor no fue adecuadamente considerado a los fines del párrafo 2 del artículo 4.

l) Costo de producción

7.84 Las autoridades coreanas sólo examinaron el costo de producción de las cooperativas ganaderas en el sector de la producción de leche en polvo. En su examen, las autoridades coreanas determinaron lo siguiente:

Las autoridades coreanas llegaron a la conclusión de que existía una brecha negativa cada vez más grande entre el costo de fabricación de la leche en polvo y su precio de venta. Estas ventas a precios inferiores al costo indicarían que las cooperativas ganaderas estaban atravesando un período difícil. No obstante, como este factor sólo se evaluó con respecto a una parte de la rama de producción nacional (las cooperativas ganaderas productoras de leche en polvo) no nos es posible evaluar la situación de la totalidad de la rama de producción nacional. No consideramos que este factor apoye suficientemente la conclusión de que existe un daño grave causado a la rama de producción, tal como ha sido definida por las autoridades coreanas. Por consiguiente, constatamos que este factor no fue adecuadamente considerado a los fines del párrafo 2 del artículo 4.

m) Conclusión

7.85 Por las razones indicadas precedentemente, constatamos que la determinación de la existencia de daño grave a la rama de producción nacional de leche cruda y leche en polvo realizada por Corea no satisface los requisitos del párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

7.86 El párrafo 1 del artículo 2 permite la aplicación de una medida de salvaguardia sólo si, entre otras cosas, se ha realizado una determinación de la existencia de daño grave con arreglo al párrafo 2 del artículo 4. Como constatamos que la determinación de la existencia de daño grave realizada por Corea no cumple los requisitos del párrafo 2 del artículo 4, la aplicación de la medida de salvaguardia en cuestión necesariamente violaría también el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Observamos que, en su solicitud de establecimiento de un grupo especial, las Comunidades Europeas alegaron de modo general que Corea habría violado el párrafo 1 del artículo 2, los apartados a) y b) del párrafo 2 del artículo 4, el párrafo 1 del artículo 5 y los párrafos 1 y 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias. No obstante, en sus comunicaciones, las Comunidades Europeas no formularon alegaciones específicas, ni aportaron ninguna prueba en apoyo de su reclamación en virtud del párrafo 1 del artículo 2, aparte de las relativas a "en condiciones tales" (según se examinó en la sección F supra).⁴⁵⁴ Por lo tanto, no llegamos a ninguna conclusión sobre la cuestión de si la determinación de la existencia de daño grave realizada por Corea viola las disposiciones del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

Para continuar con Examen realizado por Corea

⁴³⁸Un extracto de este proyecto de informe se presentó como Prueba documental Corea-5.

⁴³⁹Informe de la OAI, página 41.

⁴⁴⁰Véase el párrafo 4.343, supra.

⁴⁴¹En su solicitud de reexamen intermedio, Corea sostuvo que "nunca ha realizado ningún intento de aducir que se realizó durante la investigación [un análisis de las ganancias y pérdidas de los productores de leche cruda]".

⁴⁴²Véase el párrafo 4.513, supra.

⁴⁴³Informe de la OAI, página 48.

⁴⁴⁴Informe de la OAI, página 38.

⁴⁴⁵Véase el párrafo 4.323, supra.

⁴⁴⁶Véase el párrafo 4.460, supra.

⁴⁴⁷Véase el párrafo 4.462, supra.

⁴⁴⁸Informe de la OAI, página 47.

⁴⁴⁹Este razonamiento figura en la sección del Informe de la OAI relativo a la causalidad (página 62).

⁴⁵⁰Véase el párrafo 4.504, supra.

⁴⁵¹Véase el párrafo 4.449, supra.

⁴⁵²Por ejemplo, Corea podría haber realizado: 1) un análisis basado en muestras de los productores de leche cruda, metodología utilizada por Corea en otra parte de su análisis; 2) una reconstrucción de los precios de la leche cruda basada en el costo de producción de los productores de leche cruda, respecto de los cuales existe constancia de datos; o 3) la reconstrucción de los precios, realizando ajustes en el costo de la materia prima comunicado por los productores de leche en polvo.

⁴⁵³Informe de la OAI, página 53.

⁴⁵⁴Véase el Informe del Órgano de Apelación en el asunto Japón - Medidas que afectan a los productos agrícolas (WT/DS/76/AB/R), párrafos 118 a 131.