ii) Infracción del párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo Sobre Salvaguardias - Incumplimiento de la obligación de dar oportunidades adecuadas para que se celebren consultas previas

4.704 En el párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias se establece que:

Como se indicó en la notificación de Corea de fecha 24 de marzo de 1997, "a fin de adoptar su decisión final sobre las medidas de salvaguardia, el Gobierno de la República de Corea distribuyó una notificación (G/SG/N/10/KOR/1, de 27 de enero de 1997) para proporcionar una oportunidad de establecer consultas con los países Miembros interesados en virtud del Acuerdo sobre Salvaguardias. El Gobierno de la República de Corea celebró posteriormente consultas bilaterales con la Unión Europea, Australia y Nueva Zelandia los días 4 y 5 de febrero de 1997 en Ginebra, y asistió asimismo a una reunión extraordinaria del Comité de Salvaguardias el 21 de febrero de 1997".³⁵⁰ Las Comunidades Europeas manifiestan que las consultas, que finalmente aceptó celebrar Corea después de reiteradas solicitudes de las Comunidades³⁵¹, no se ajustaron a las normas establecidas en el párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias, y que, por consiguiente, Corea infringió las obligaciones que le incumben en virtud de esta disposición.

4.705 Las Comunidades Europeas señalan en primer lugar que en el párrafo 3 del artículo 12 se hace referencia expresa a una norma general de "adecuación" de las oportunidades que han de darse para que se celebren consultas, norma que posteriormente se aclara indicando el tema de las consultas y su finalidad. En el texto de esta disposición se indica con claridad que la finalidad de las consultas consiste en propugnar un entendimiento entre los Miembros de la OMC interesados o en garantizar el mantenimiento del equilibrio de concesiones conforme a lo previsto en el párrafo 1 del artículo 8 del Acuerdo sobre Salvaguardias. En particular, al especificar que corresponde al Miembro "que se proponga aplicar" una medida de salvaguardia ofrecer la posibilidad de celebrar consultas para abordar, entre otras cosas, la "medida propuesta".³⁵² El párrafo 3 del artículo 12 entraña que las consultas deben celebrarse antes de adoptar la medida (es decir, cuando aún se trate de una "propuesta"). Esta conclusión se ve respaldada cuando se considera el tema de las consultas para cuya celebración han de darse oportunidades adecuadas. Únicamente se considerarán adecuadas en el sentido del párrafo 3 del artículo 12, las oportunidades de celebrar consultas sobre toda la información proporcionada en virtud del párrafo 2 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Como se ha indicado supra, el párrafo 2 del artículo 12 menciona a su vez "toda la información pertinente", con inclusión de las pruebas especificadas en dicha disposición, aclarando que esa es la información que debe proporcionarse en las notificaciones sobre constataciones de la existencia de daño y resultados del procedimiento. Por consiguiente, es evidente que toda consulta en la que no se lleva a cabo un examen de toda la información pertinente no cumple la norma del párrafo 3 del artículo 12. Naturalmente, con arreglo a la finalidad de esta disposición, esas consultas deben celebrarse sobre la base de toda la información requerida en una fecha anterior a la aplicación de la medida, para que exista la posibilidad de evitarla o para garantizar la conservación del equilibrio de concesiones.

4.706 Las Comunidades Europeas consideran que ya han demostrado supra que los documentos notificados por Corea, tanto antes como después de la fecha de celebración de las consultas, incluido el de fecha 24 de marzo de 1997, distaban mucho de ser completos. Incluso suponiendo que el documento de 24 de marzo contuviese información suficientemente detallada, al exponer la historia del procedimiento, Corea omitió destacar un elemento esencial, a saber, que las consultas se habían celebrado mucho antes de la presentación de ese documento y cuando únicamente se disponía de la información muy escasa proporcionada en los documentos de la OMC G/SG/N/6/KOR/2 (notificación de la iniciación), G/SG/N/8/KOR/1 (constatación de la existencia de daño grave), G/SG/N/10/KOR/1 (notificación en virtud del apartado c) del párrafo 1 del artículo 12) y G/SG/N/11/KOR/1 (notificación de conformidad con la nota 2 al artículo 9). De esto se desprende que al no proporcionar antes de las consultas toda la información pertinente en sus notificaciones, y, concretamente, en las presentadas en virtud de los apartados b) y c) del párrafo 1 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias, Corea impidió que los Miembros de la OMC que tuviesen un interés sustancial como exportadores participaran en consultas útiles, y que, por lo tanto, no les dio oportunidades adecuadas para ello. Por consiguiente, tampoco se cumplió el objetivo ulterior de estas consultas, a saber, llegar a un entendimiento o garantizar el mantenimiento del equilibrio de concesiones conforme a lo previsto en el párrafo 1 del artículo 8 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

4.707 Las Comunidades Europeas manifiestan asimismo que, si se constatase que el documento de fecha 21 de enero de 1997 es una notificación de una "decisión de aplicar [...] una medida de salvaguardia" en el sentido del apartado c) del párrafo 1 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias, al aceptar la celebración de consultas el 4 de febrero de 1997 Corea frustró el logro de la finalidad misma de las consultas previstas en el párrafo 3 del artículo 12, que tienen por objeto llegar a una solución distinta de la imposición de una medida de salvaguardia o al menos permitir que los Miembros interesados influyan en la decisión final. En consecuencia, en el presente caso debería constatarse a fortiori que Corea no ha cumplido la obligación que le incumbe en virtud del párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

b) Respuesta de Corea

4.708 Corea alega lo siguiente en respuesta a los argumentos de las CE:

4.709 El 28 de mayo de 1996, Corea inició la investigación de salvaguardias correspondiente al presente asunto. El 11 de junio de 1996, Corea presentó su notificación de iniciación al Comité de Salvaguardias en virtud del apartado a) del párrafo 1 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias.³⁵³ En consonancia con las instrucciones publicadas por el Comité de Salvaguardias³⁵⁴, Corea indicó en su aviso lo siguiente: 1) la fecha de iniciación de la investigación (28 de mayo de 1996); 2) los productos lácteos objeto de la investigación, identificados por los correspondientes códigos del SA, y 3) los motivos para iniciar la investigación, señalando incluso que la investigación se había iniciado sobre la base de una petición presentada con arreglo al párrafo 1 del artículo 33 de la Ley de Comercio Exterior y que las pruebas no confidenciales indicaban el aumento de las importaciones requerido. Cabe destacar que el Acuerdo sobre Salvaguardias no impone obligaciones relativas a la amplitud de los motivos necesarios para justificar la iniciación de una investigación de salvaguardias.

4.710 En el párrafo 2 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias se establece que las notificaciones en virtud de los apartados b) y c) del párrafo 1 de dicha disposición deben contener toda la información pertinente, que incluirá "pruebas del daño grave o la amenaza de daño grave causados por el aumento de las importaciones, la descripción precisa del producto de que se trate y de la medida propuesta, la fecha propuesta de introducción de la medida, su duración prevista y el calendario para su liberalización progresiva". En el Manual de Cooperación Técnica sobre Prescripciones en Materia de Notificación (el "Manual"), el Comité de Salvaguardias facilitó a los Miembros orientación sobre la manera de cumplir estas prescripciones, pero no definió, por ejemplo, la prueba que debe presentarse para cumplir las prescripciones del párrafo 2 del artículo 12.³⁵⁵ Como se indica en el Manual, un Miembro debe presentar la información siguiente:

4.711 El 2 de diciembre de 1996, Corea presentó al Comité de Salvaguardias su notificación en virtud del apartado b) del párrafo 1 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias, relativa a una constatación de la existencia de daño grave causado por las importaciones.³⁵⁷ En la notificación se remitió a los Miembros a la constatación de la CCEC de fecha 23 de octubre de 1996, cuyo correspondiente informe estaba a disposición de los interesados. En consonancia con las orientaciones que figuran en el Manual, en la notificación también 1) se resumieron las pruebas de la existencia de daño grave causado por el aumento de las importaciones, 2) se facilitó información sobre si las importaciones habían aumentado en términos absolutos o en relación con la producción nacional, 3) se describieron los productos afectados, y 4) se informó al Comité de que no se había adoptado todavía la decisión de aplicar una medida de salvaguardia y que, por tanto, no había información sobre tal medida.

4.712 El 21 de enero de 1997, después de recibir dos solicitudes de celebración de consultas en virtud del párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias, Corea presentó una notificación preliminar con arreglo al apartado c) del párrafo 1 del artículo 12.³⁵⁸ Si bien el artículo 12 no prevé la presentación de esa notificación preliminar, Corea consideró que, para poder celebrar consultas previas útiles con arreglo al párrafo 3 del artículo 12, los Miembros debían disponer de más información sobre la medida propuesta.³⁵⁹ En consecuencia, la notificación preliminar de Corea con arreglo al apartado c) del párrafo 1 del artículo 12 contenía información posterior a la que figuraba en la notificación de 2 de diciembre de 1996, así como información sobre la medida propuesta. Teniendo en cuenta el carácter preliminar de esta notificación, Corea se reservó expresamente el derecho de proporcionar información pertinente adicional después de que adoptara la decisión final. Además, en la notificación se indicaban las fechas en que sería posible celebrar consultas con una delegación de Corea y se indicaba que estaba previsto adoptar una decisión final, después de celebrar las consultas, para la semana que empezaría el 24 de febrero de 1997.

4.713 Los días 4 y 5 de febrero de 1997, Corea celebró consultas con las Comunidades Europeas, Australia y Nueva Zelandia conforme a lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Esas consultas permitieron realizar un intercambio de opiniones acerca de la medida sobre la base de las notificaciones previas de Corea y del Informe de la OAI, que se había puesto a disposición de los interesados.

4.714 El 24 de marzo de 1997, Corea presentó al Comité de Salvaguardias su notificación final con arreglo al apartado c) del párrafo 1 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias.³⁶⁰ Teniendo en cuenta las preocupaciones que habían expresado las Comunidades Europeas y otros Miembros con respecto a la amplitud de sus notificaciones previas, Corea, si bien no se consideraba obligada a hacerlo, amplió en su notificación final el análisis sobre prácticamente todos los aspectos abordados en su notificación de 21 de enero de 1997.

4.715 Corea considera que ha cumplido plenamente las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias. De hecho, para facilitar la celebración de consultas útiles, Corea no se limitó a cumplir sus obligaciones y proporcionó información adicional a los Miembros.

c) Réplica de las Comunidades Europea

4.716 Las Comunidades Europeas expusieron los siguientes argumentos de réplica:

i) Infracción de los párrafos 1 a 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias - Incumplimiento de las prescripciones en materia de notificación y consultas

a) Prescripciones en materia de notificación

1) Contenido de las notificaciones

4.717 A este respecto, Corea alega que su actuación es compatible con la "orientación facilitada por el Comité de Salvaguardias" con respecto a las notificaciones, en particular en el "Manual de Cooperación Técnica sobre Prescripciones en Materia de Notificación (el "Manual")".³⁶¹ No obstante, la propia Corea reconoce que en este Manual no se define "la prueba que debe presentarse para cumplir las prescripciones del párrafo 2 del artículo 12 del Acuerdo".

4.718 Las Comunidades Europeas no están de acuerdo en que la notificación de Corea sea compatible con las instrucciones del Manual. En particular, las Comunidades Europeas señalan que en el documento G/SG/1, citado por Corea, se indica, entre otras cosas, que las partes deben "1. Facilitar pruebas de la existencia de daño grave o amenaza de daño grave a causa del aumento de las importaciones."³⁶² Como se acaba de señalar, en ninguna parte del Manual se definen las nociones de "prueba", "daño grave", "causalidad". Por consiguiente, estas nociones sólo se pueden interpretar por referencia al artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias, así como a las otras disposiciones mencionadas en dicho artículo. Esta conclusión se ve confirmada precisamente por la nota de descargo incluida al comienzo del documento G/SG/1, en la que se indica lo siguiente: "Estos modelos se proponen sin perjuicio de la interpretación de las disposiciones pertinentes del Acuerdo sobre Salvaguardias por los órganos competentes."³⁶³ Es evidente que se trata de la interpretación del Acuerdo sobre Salvaguardias y que debe efectuarse en consonancia con sus disposiciones. Por consiguiente, el Manual no puede proporcionar orientación alguna para decidir si la información presentada al Comité de Salvaguardias es "toda la información pertinente" en el sentido del párrafo 2 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

2) Fecha de presentación de las notificaciones

4.719 Las Comunidades Europeas no están de acuerdo con la afirmación de Corea de que su notificación de 27 de enero de 1997³⁶⁴ no era un documento que ese país debía presentar en virtud del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias si ello significa que se considera que el apartado c) del párrafo 2 del artículo 12 no prevé la obligación de notificar "toda la información pertinente" antes de aplicar una medida de salvaguardia, con miras a, entre otras cosas, celebrar consultas. Por otra parte, dicha afirmación se contradice, al parecer, con la siguiente declaración contenida en la primera comunicación escrita de Corea:

4.720 En esta afirmación sorprendente Corea no toma en cuenta que sólo pueden celebrarse consultas útiles si se proporciona a los Miembros toda la información necesaria, en particular, la prevista en el párrafo 2 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias.³⁶⁵ Por consiguiente, para determinar la fecha de presentación y el contenido de la notificación, es preciso tener en cuenta el objetivo de las consultas. Puesto que las consultas en virtud del párrafo 3 del artículo 12 deben abarcar "la información proporcionada en virtud del apartado 2", con inclusión de la relativa a "la medida propuesta", la notificación de Corea en virtud del párrafo b) del párrafo 1 del artículo 12 no hubiese podido ser la única base para celebrar las consultas.³⁶⁶ La Comunidades Europeas recuerdan al Grupo Especial que la notificación de Corea de 1� de abril, que fue el documento más amplio que este país presentó al Comité de Salvaguardias con arreglo al apartado c) del párrafo 1 del artículo 12, se presentó 17 días después de la entrada en vigor de la medida de salvaguardia.

Para continuar con Consultas

³⁵⁰Véase, documento de la OMC G/SG/N/10/KOR/1/Suppl.1, página 5, párrafo 7 (Prueba documental CE-10). Véanse también los documentos de la OMC G/SG/11, de 18 de marzo de 1997, página 1 (Comunicación de Corea sobre los resultados de las consultas celebradas de conformidad con el párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias, Prueba documental CE-7) y G/SG/M/8, de 10 de junio de 1997, página 3, párrafo 10 (acta de la reunión extraordinaria celebrada el 21 de febrero de 1997, Prueba documental CE-8).

³⁵¹Véanse los documentos de la OMC G/SG/7, de 12 de diciembre de 1996, y G/SG/8, de 17 de diciembre de 1996 (Pruebas documentales CE-3 y CE-4).

³⁵²Únicamente en el caso de las medidas de salvaguardia provisionales el Acuerdo sobre Salvaguardias (párrafo 4 del artículo 12) establece una excepción al prever la celebración de consultas una vez adoptada la medida.

³⁵³G/SG/N/6/KOR/2 (1� de julio de 1996).

³⁵⁴Comité de Salvaguardias, Notificación en virtud del apartado a) del párrafo 1 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias relativa a la iniciación de un proceso de investigación y a los motivos del mismo, S/SG/N/6 (7 de febrero de 1995).

³⁵⁵WT/TC/NOTIF/SG/1 (15 de octubre de 1996).

³⁵⁶Id.

³⁵⁷G/SG/N/8/KOR/1 (6 de diciembre de 1996). Esta notificación se presentó al Comité de Salvaguardias el mismo día en que la CCEC publicó sus recomendaciones. Véase, Prueba documental Corea-11.

³⁵⁸G/SG/N/10/KOR/1 (27 de enero de 1997).

³⁵⁹Corea señala que hubiese podido celebrar consultas basadas únicamente en la notificación con arreglo al apartado b) del párrafo 1 del artículo 12, puesto que las consultas en virtud del párrafo 3 del artículo 12 deben celebrarse necesariamente antes de adoptar la decisión final de imponer una medida de salvaguardia notificada de conformidad con el apartado c) del párrafo 1 del artículo 12. Una vez adoptada la decisión de imponer la medida y presentada la notificación final con arreglo al apartado c) del párrafo 1 del artículo 12, no sería posible celebrar consultas útiles porque ya no se podrían tener en cuenta las preocupaciones de los Miembros al adoptar la decisión final.

³⁶⁰Véase, G/SG/N/10/KOR/1/Suppl.1 (1� de abril de 1997).

³⁶¹Véanse los documentos de la OMC WT/TC/NOTIF/SG/1, de 15 de octubre de 1996, y G/SG/1, de 1� de julio de 1996, y el párrafo 142 de la primera comunicación de Corea.

³⁶²Véase, documento de la OMC G/SG/1, sección II, punto 1.

³⁶³Véase, documento de la OMC G/SG/1, página 1. Las CE recuerdan asimismo que en el asunto CE - Bananos el Órgano de Apelación aclaró que un documento que no esté refrendado "mediante una decisión oficial de las PARTES CONTRATANTES" "no podía considerarse una interpretación autorizada" (véase CE - Bananos, WT/DS27/AB/R, de 9 de septiembre de 1997, párrafo 200). Las CE consideran que la resolución del Órgano de Apelación con respecto al GATT de 1947 es aplicable en el presente caso mutatis mutandis, es decir, en consonancia con el párrafo 2 del artículo IX del Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio, con arreglo al cual: "La Conferencia Ministerial y el Consejo General tendrán la facultad exclusiva de adoptar interpretaciones del presente Acuerdo y de los Acuerdos Comerciales Multilaterales del Anexo 1."

³⁶⁴Véase, documento de la OMC G/SG/N/10/KOR/1, 27 de enero de 1997 (Prueba documental CE-5).

³⁶⁵Las CE también señalan a este respecto que en el Manual no se aborda la cuestión de la fecha de presentación de las notificaciones, excepto cuando se reitera que éstas deben presentarse "inmediatamente" y se establece cuál ha de ser la relación entre la notificación en virtud del apartado b) del párrafo 1 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias y la notificación en virtud del apartado c) de dicho párrafo. Por consiguiente, también en este caso al referirse al Manual, Corea no ha refutado en modo alguno la alegación de las CE de que con respecto a las tres notificaciones mencionadas ese país ha infringido la prescripción de "hacer inmediatamente una notificación" enunciada en el párrafo 1 del artículo 12.

³⁶⁶Véase, documento de la OMC G/SG/N/8/KOR/1, 6 de diciembre de 1996 (Prueba documental CE-2), párrafo 4, cuyo texto es el siguiente: "Información sobre la medida. La Comisión de Comercio Exterior de Corea no ha adoptado todavía la decisión de aplicar una medida de salvaguardia. Por tanto, no hay información sobre tal medida en este momento. La Comisión de Comercio Exterior de Corea recomendará al Ministro correspondiente una medida correctiva apropiada en los 45 días siguientes a la determinación de la existencia de daño."