b) Respuesta de Corea

4.263 En respuesta a una pregunta del Grupo Especial¹¹⁹, Corea alegó que las palabras "en condiciones tales" que figuraban en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo forman simplemente parte del requisito de causalidad que se debe demostrar en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Esta redacción no impone ninguna obligación separada o distinta.

4.264 Las disposiciones de salvaguardia especial del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido respalda esta interpretación. El artículo 6 de ese Acuerdo estipula que un Miembro debe demostrar que "las importaciones de un determinado producto en su territorio han aumentado en tal cantidad que causan o amenazan realmente causar un perjuicio grave a la rama de producción nacional". Los redactores no consideraron necesario añadir la expresión "en condiciones tales", aunque probablemente se sigue exigiendo una determinación de causalidad. Además, el carácter superfluo de las palabras "en condiciones tales" se confirma también por el hecho de que el documento Índice Analítico: Guía de las Normas y Usos del GATT preparado por la Secretaría del GATT/OMC se refiere a todo tipo de redacciones con excepción de "en condiciones tales" al analizar una idéntica redacción con relación al artículo XIX del GATT de 1947.

4.265 El Acuerdo sobre Salvaguardias tiene por objeto y finalidad otorgar a los Miembros el derecho a imponer una medida de salvaguardia como último recurso cuando un aumento de las importaciones está causando daños o amenaza con causar daños a una rama particular de producción nacional. El Acuerdo no especifica que la causalidad debe basarse exclusivamente en la reducción de los precios o en cualquier otro factor. Un aumento de las importaciones puede desplazar a los productos nacionales competidores y causar un daño a una rama particular de producción nacional, por una multitud de razones, entre las que figuran la imagen, la calidad, el estilo, la estructura de la rama de producción, la asistencia técnica, etc. Un Miembro podría hallar también que existe relación de causalidad cuando los precios de las importaciones están aumentando porque los precios de los productos nacionales pueden seguir vendiéndose con pérdida o a un nivel que produce rentabilidad insuficiente de la inversión. A condición de que un Miembro demuestre que un aumento de las importaciones está causando graves daños o amenaza con causarlos a la rama de producción nacional y a condición de que descuente los daños que puedan causar otros factores, el Grupo Especial deberá considerar que ese Miembro cumple sus obligaciones en virtud de los artículos 2 y 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

c) Réplica de las Comunidades Europeas

4.266 La réplica de las Comunidades Europeas contiene los siguientes argumentos:

4.267 Corea no ha refutado la alegación de las CE de que no analizó la repercusión de los precios de importación sobre los precios internos de la leche cruda o sin elaborar y la leche en polvo y, en la medida en que reunió información sobre este aspecto, esa información no respaldaba una conclusión de que las condiciones en que se había producido el aumento de las importaciones eran tales que causaban graves daños. Además, Corea no indicó ninguna otra "condición" imperante que considerara pertinente con arreglo al párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias, sino que simplemente omitió examinar si esa disposición se cumplía. En su respuesta a las preguntas del Grupo Especial, las Comunidades Europeas han indicado que esos factores, además de los precios, pueden ser, por ejemplo, la calidad de las importaciones o que su promoción en el mercado de importación podía ser también pertinente, al igual, por ejemplo, que la rapidez de penetración en el mercado (frente a la participación en el mercado).

4.268 Aunque en la notificación de Corea de 24 de marzo figura un cuadro que contiene los precios de la leche en polvo nacional y las PLDP importadas, Corea no llevó a cabo ningún análisis de esos precios. Las Comunidades Europeas consideran que no basta simplemente con comparar los precios. Los productos de que se trata en este caso, leche sin elaborar, leche en polvo y PLDP son sustituibles y compiten en cierta medida, pero tienen no obstante características diferentes y usos diferentes. En realidad, Corea afirma que "la mayoría de los usuarios coreanos de leche en polvo declaran [...] que los productos nacionales son de mejor calidad que las PLDP importadas". Además, el Informe de investigación de la CCEC pone de manifiesto las diferencias entre esos productos en relación con sus usos finales. En el informe se señala que el Manual sobre la Rama de Producción de Alimentos autoriza que tengan distintos usos finales. No se hace ningún análisis de la proporción del mercado que corresponde a los productos por los que se pueden utilizar las PLDP, en comparación con los productos para los que se puede utilizar leche en polvo o con los productos producidos a base de leche no elaborada. La conclusión es que no se puede hacer una comparación directa entre la leche en polvo y las PLDP, a causa en primer lugar de las diferentes características de los productos y en segundo lugar de las distintas posibilidades con respecto a sus usos finales. Corea no tiene razón en dar por supuesto la reducción de los precios por parte de las importaciones de las PLDP simplemente porque se podían obtener a un precio inferior al de la leche en polvo nacional. Ni en la notificación de Corea ni en el Informe de la CCEC se menciona cómo se tuvieron en cuenta las diferencias entre los dos productos, tanto en lo que respecta a sus características innatas y a sus usos finales, en la comparación de los precios. De hecho, la comparación de las diferencias de los precios entre la leche en polvo nacional y las PLDP importadas es análoga a la comparación de los precios entre la mantequilla y la margarina. En muchos mercados el precio de esos productos competidores y sustituibles será muy diferente.

4.269 En su respuesta a las preguntas planteadas por el Grupo Especial¹²⁰ en su segunda reunión, las Comunidades Europeas volvieron a aclarar sus argumentos como sigue:

4.270 El requisito de "en condiciones tales" debe primeramente relacionarse con los productos importados y no con el mercado nacional. Desde el punto de vista semántico, la expresión "en condiciones tales" que figura en el párrafo 1 del artículo 2 se refiere al producto importado y no al estado del mercado o de la rama de producción nacional que puede verse afectado por el aumento de las importaciones. Una de las condiciones de las importaciones que siempre se da y que siempre es pertinente es el precio.

4.271 Es evidente que de la presencia de la palabra "y" en el párrafo 1 del artículo 2 se deduce que "en condiciones tales" constituye un requisito distinto de que las importaciones hayan "aumentado en tal cantidad".

4.272 Las condiciones en que las importaciones se producen, junto con el aumento de las importaciones, son el comienzo de la relación de causalidad que produce el daño. De hecho, no se producen exactamente al comienzo, sino que aparecen después de la liberalización del comercio y de acontecimientos imprevistos. Lo esencial es que el aumento de las importaciones y la relación de causalidad "en condiciones tales" preceden al daño. En consecuencia, los criterios que resultan pertinentes para determinar las condiciones en que se efectúan las importaciones no son los mismos que los que determinan la conexión causal. En otras palabras, los criterios examinados con relación a este concepto de "en condiciones tales" guardan relación con la existencia objetiva de determinadas condiciones mientras que la causalidad requiere un análisis razonado de causa y efecto entre el aumento de las importaciones y esas condiciones, por un lado, y el daño, por el otro. Concretamente, el examen del concepto de "en condiciones tales" requerirá un examen de los precios mientras que un examen de la conexión causal requerirá el examen de la manera en que esos precios causan un daño a la rama de producción nacional. La existencia de importaciones de bajo precio en sí no constituye un daño, es sólo una circunstancia que puede producir un daño.

d) Argumentos de réplica de Corea

4.273 Corea formula los siguientes argumentos de réplica:

4.274 El artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias (Condiciones) prescribe que un Miembro podrá aplicar una medida de salvaguardia a un producto si:

4.275 Corea cumplió las condiciones establecidas en el artículo 2 porque cumplió lo dispuesto en los apartados a) y b) del párrafo 2 del artículo 4 al determinar si se había producido un daño grave y la relación de causalidad, el artículo 5 al aplicar la medida de salvaguardia y el artículo 12 al notificar y celebrar consultas de manera adecuada con el Comité de Salvaguardias y los Miembros interesados.

4.276 En respuesta a las preguntas que hizo el Grupo Especial¹²¹ en la segunda reunión, Corea volvió a aclarar sus argumentos como sigue:

4.277 En opinión de Corea la expresión "en condiciones tales" sólo se puede interpretar que se refiere a las importaciones.

4.278 Corea considera que "en condiciones tales" forma parte del análisis de causalidad. Estas palabras no imponen ninguna obligación separada o distinta a las autoridades investigadoras.

4.279 Corea cree que los criterios examinados por las autoridades de investigación con relación al concepto de "en condiciones tales" no son distintos de los examinados con relación al vínculo causal. En otras palabras, son las condiciones en las que las importaciones entran en un mercado lo que establece una relación entre esas importaciones y el daño grave producido a la rama de producción nacional.

E. Aplicación de Corea de medidas de salvaguardia a productos agropecuarios

a) Comunicación de Corea

4.280 Corea presenta la siguiente comunicación con respecto a la índole de la industria láctea de Corea y a la solicitud de una medida de salvaguardia a un producto agropecuario:

4.281 El Acuerdo sobre Salvaguardias es el mecanismo general de salvaguardia en el marco del sistema de la OMC y sus disposiciones son aplicables a la mayor parte de los productos abarcados por el sistema de la OMC. Otras medidas de salvaguardia son aplicables a sectores que plantean cuestiones concretas o excepcionales, muy en particular, los textiles y los productos agropecuarios. Estas otras medidas de salvaguardia están concebidas para proporcionar el grado adecuado de sensibilidad que necesitan esos sectores o productos. El Acuerdo sobre Salvaguardias inevitablemente no otorga la misma sensibilidad al sector agropecuario que el Acuerdo sobre la Agricultura.

4.282 El artículo 5 del Acuerdo sobre la Agricultura reconoce el carácter excepcional de los mercados de productos agropecuarios y que incluso aumentos relativamente menores y de breve duración de las importaciones pueden producir drásticas distorsiones en la rama de producción pertinente. Como consecuencia de ello, el artículo 5 tiene un umbral muy inferior para la acción que el Acuerdo sobre Salvaguardias. No obstante, Corea no pudo invocar el artículo 5 del Acuerdo sobre la Agricultura para reparar el daño grave causado a sus mercados de productos lácteos por el aumento de las importaciones. En cambio, Corea aplicó los procedimientos con arreglo al Acuerdo sobre Salvaguardias y llegó también a la conclusión de que se había causado un daño grave a su rama de producción nacional, pese a que las normas relativas a la imposición de medidas de salvaguardia con arreglo al Acuerdo sobre Salvaguardias son superiores a las previstas en el Acuerdo sobre la Agricultura.

b) Respuesta de las Comunidades Europeas

4.283 Las Comunidades Europeas responden a la comunicación de Corea como sigue:

4.284 Las Comunidades Europeas consideran que la evaluación para saber si la medida de Corea sería compatible con el Acuerdo sobre la Agricultura y, en particular, su artículo 5, queda fuera del mandato de este Grupo Especial. En cualquier caso, no puede compensar el hecho de que no podía invocar la disposición de salvaguardia del Acuerdo sobre la Agricultura mediante la reducción arbitraria de la norma del artículo XIX del GATT y del Acuerdo sobre Salvaguardias. Además, en el artículo 5 del Acuerdo sobre la Agricultura se contemplan claramente medidas cuantitativas, y para cuatro años.

c) Réplica de Corea:

4.285 Corea presenta los siguientes argumentos de refutación:

4.286 En su calidad de sistema general de normas para la imposición de medidas de salvaguardia, el Acuerdo sobre Salvaguardias se aplicará a cierto número de diferentes sectores de productos y, por esa razón, tiene un grado de flexibilidad incorporado a su estructura y en términos individuales.

4.287 Algunos criterios relativos a los daños con respecto a productos industriales o manufacturados pueden no ser pertinentes cuando se aplican a los productos agropecuarios porque esos criterios no son de un carácter objetivo y cuantificable que tenga relación con la situación de la rama de producción agrícola particular, es decir, que no reflejan el carácter excepcional del sector agropecuario.¹²²

4.288 Si los criterios particulares enumerados en el párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias no son aplicables a un sector agrícola concreto, se debe otorgar a los Miembros flexibilidad para examinar otros criterios enumerados que tengan más plenamente en cuenta el carácter excepcional o concreto de los productos y de la rama de producción objeto de examen. Se debe también autorizar a los Miembros a tener en cuenta criterios no incluidos en la lista que sean pertinentes para la rama de producción objeto de examen.¹²³

4.289 En la segunda reunión del Grupo Especial con las partes, Corea presentó los argumentos siguientes con respecto al Acuerdo sobre la Agricultura:

4.290 El objetivo de Corea al referirse al Acuerdo sobre la Agricultura, en particular a su artículo 5, era mostrar que:

a) Alegación de las Comunidades Europeas

4.291 Las Comunidades Europeas alegan que Corea violó el párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias al no demostrar que se había producido un daño grave a la rama de producción nacional. A continuación figuran los argumentos de las CE en apoyo de esa alegación:

i) La definición de la "rama de producción nacional"

4.292 El párrafo 1 c) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias prescribe que:

4.293 A los efectos de su investigación sobre las salvaguardias, Corea definió¹²⁴ la "rama de producción nacional" como:

4.294 Las Comunidades Europeas están de acuerdo con Corea en que esta es una definición adecuada de la rama de producción nacional. La producción de leche cruda o sin elaborar y de leche en polvo son actividades conectadas y complementarias. No sólo cada una de ellas depende de la otra para poder llevar a cabo su propia actividad empresarial, sino que muchos productores de leche sin elaborar son también productores de leche en polvo o poseen instalaciones de producción de leche en polvo (las cooperativas ganaderas son propiedad de agricultores dedicados a la explotación lechera).

4.295 Las Comunidades Europeas discrepan, no obstante, del hecho de que Corea no haya aplicado esta definición de rama de producción nacional de manera coherente para su determinación del daño grave. Algunos factores del daño fueron examinados únicamente en lo que respecta a la rama de producción de leche sin elaborar y otros únicamente en lo que respecta a la elaboración de leche en polvo. En muchos casos no se ha dado ni siquiera ninguna explicación sobre la razón por la que únicamente se examinó una parte de la rama de producción nacional y la única explicación manifiesta es que el examen de la otra parte no habría refrendado una conclusión de daño grave. En otros casos, la evaluación de los factores del daño está viciada por otros motivos. El examen incompleto de los factores del daño dimanante de la aplicación contradictoria de la definición de rama de producción nacional y los demás errores cometidos por Corea en la evaluación de los factores del daño hace que la determinación sea contraria al párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

ii) Falta de un examen correcto de todos los factores pertinentes de carácter objetivo y cuantificable que tienen relación con la situación de la rama de producción nacional

4.296 El párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias exige que la investigación del daño grave evalúe todos los factores pertinentes de carácter objetivo y cuantificable que tengan relación con la situación de la rama de producción nacional, en particular el ritmo y la cuantía del aumento de las importaciones del producto de que se trate en términos absolutos y relativos, la parte del mercado interno absorbida por las importaciones en aumento, los cambios en el nivel de venta, la producción, la productividad, la utilización de la capacidad, las ganancias y pérdidas y el empleo.

4.297 Esta disposición establecía el principio de que una investigación del daño debe ser mpleta ("todos los factores pertinentes"). Sólo los factores que no son pertinentes, o que no son objetivos o cuantificables, o que no tienen relación con la situación, pueden quedar excluidos. Obviamente es necesario examinar un factor antes de que pueda considerarse que no es pertinente, o que no es objetivo o cuantificable, o que no tiene relación con la situación. Las Comunidades Europeas señalan que esta posición ha sido respaldada en dos informes recientes del Grupo Especial¹²⁵ que se ocupaban de la norma del "perjuicio grave" establecida en el párrafo 3 del artículo 6 del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido¹²⁶. Ambos informes del Grupo Especial insistían en la obligación de examinar cada uno de los factores del perjuicio enumerados. En el caso relativo a ropa interior, el Grupo Especial criticó a los Estados Unidos por proporcionar una información contradictoria e insuficiente. En el caso de las blusas, el Grupo Especial declaró que "como mínimo, el Miembro importador debe estar en condiciones de demostrar que ha considerado la importancia o algún otro tipo de influencia de cada uno de los factores enumerados [...]".¹²⁷ Como los Estados Unidos no examinaron ocho de esos factores en el contexto de la rama de producción particular sin dar ninguna explicación para no hacerlo, no se respetaron las prescripciones del artículo 6 del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido.¹²⁸

4.298 Incluso si la redacción del párrafo 3 del artículo 6 del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido es ligeramente diferente de la del párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, ambas disposiciones contienen, no obstante, una lista de factores del daño que deberá ser evaluada por la autoridad investigadora. Por consiguiente, de conformidad con las razones indicadas en los citados informes del Grupo Especial, las Comunidades Europeas sostienen que, como mínimo, una determinación del daño grave con arreglo al Acuerdo sobre Salvaguardias debe demostrar que se examinó la pertinencia o no de cada uno de los factores enumerados en el párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Las Comunidades Europeas sostienen además que esa disposición impone la obligación de que cada factor del daño sea adecuadamente analizado a menos que se explique por qué motivo se puede omitir ese factor.

4.299 Con respecto a cada uno de los factores establecidos en el párrafo 2 a) del artículo 4, las Comunidades Europeas aducen los argumentos siguientes:

a) Ritmo y cuantía del aumento de las importaciones en términos absolutos y relativos

4.300 Este factor no fue examinado plenamente por Corea con respecto a los productos que estaban finalmente abarcados por las medidas. El párrafo IV.2 de la notificación de 1� de abril de 1997 se limita a explicar que hubo un aumento en términos absolutos y relativos en lo que respecta a los productos incluidos en las subpartidas 0404.90.0000 y 1901.90.2000 del Arancel de Aduanas (Sistema Armonizado) de Corea. Sin embargo, Corea excluyó a ciertos productos del alcance de la medida como el concentrado de leche con mineral (calcio), los productos especiales chilenos y las materias primas para la producción de Cerelac de Nestlé. No se hace ninguna reducción con respecto a estos productos excluidos al evaluar el aumento de las importaciones. En realidad, durante las consultas relativas a la solución de la diferencia, Corea declaró que no estaba ni siquiera en condiciones de dar una estimación razonable del volumen de los productos excluidos durante el período de investigación. Además, Corea no consideró el aumento de las importaciones en relación con la disminución de las importaciones de leche en polvo, que es un producto similar.

Para continuar con Parte del mercado interno absorbida

¹¹⁹El Grupo Especial recuerda que la pregunta era: "�Qué factores distintos del precio pueden considerarse con relación a la prescripción 'en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave [...]', mencionada en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias?"

¹²⁰El Grupo Especial recuerda que las preguntas eran: "El artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias se refiere a 'en condiciones tales'. �Se refiere la frase 'en condiciones tales' a criterios relacionados con las importaciones, el mercado interno o ambos?" "�Constituye 'en condiciones tales' un requisito separado del aumento de las importaciones que causa daños?" "�Cuál es la diferencia entre los criterios examinados con relación al concepto 'en condiciones tales' y los que se han de examinar con relación al vínculo causal?"

¹²¹El Grupo Especial recuerda que las preguntas eran: "El artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias se refiere a 'en condiciones tales'. �Se refiere la frase 'en condiciones tales' a criterios relacionados con las importaciones, el mercado interno o ambos?" "�Constituye 'en condiciones tales' un requisito separado del aumento de las importaciones que causa daños?" "�Cuál es la diferencia entre los criterios examinados con relación al concepto 'en condiciones tales' y los que se han de examinar con relación al vínculo causal?"

¹²²El apartado a) del párrafo 2 del artículo 4 prescribe una evaluación de "todos los factores pertinentes de carácter objetivo y cuantificable que tengan relación con la situación de esa rama de producción". Esto parece permitir una investigación que tenga en cuenta el carácter específico de la rama de producción.

¹²³Habida cuenta de que el apartado a) del párrafo 2 del tículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias utiliza la expresión "en particular", factores distintos de los indicados en ese apartado podrán utilizarse para determinar si se han causado daños a un sector particular, como la agricultura.

¹²⁴Véase párrafo III.2 de la notificación de 1� de abril de 1998, G/SG/N/10/COR/1/Suppl.1 (Prueba documental CE-10).

¹²⁵Véase Informe del Grupo Especial en Estados Unidos - Medida que afecta a las importaciones de camisas y blusas de tejidos de lana procedentes de la India, 6 de enero de 1997, WT/DS33/R; Estados Unidos - Restricciones aplicadas a las importaciones de ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales, WT/DS24/6, 8 de noviembre de 1996. Ambos informes del Grupo Especial estuvieron sometidos a revisión por el Órgano de Apelación, el cual, sin embargo, no adoptó ninguna decisión sobre la norma del perjuicio grave.

¹²⁶"Al formular una determinación de la existencia del perjuicio grave [...], el Miembro examinará los efectos de esas importaciones en el estado de la rama de producción en cuestión que se reflejen en cambios en las variables económicas pertinentes, tales como la producción, la productividad, la utilización de la capacidad, las existencias, la participación en el mercado, las exportaciones, los salarios, el empleo, los precios internos, los beneficios y las inversiones; ninguno de estos factores por sí solo ni en combinación con otros constituye necesariamente un criterio decisivo." (subrayado nuestro)

¹²⁷Véase Estados Unidos - Medida que afecta a las importaciones de camisas y blusas de tejido de lana procedentes de la India, párrafo 7.26.

¹²⁸Véase, id. en el párrafo 7.52.