b) Parte del mercado interno absorbida por el aumento de las importaciones

4.301 Este requisito fue examinado por Corea en el párrafo IV.3.4 de la notificación del 1� de abril de 1997 en el que se explica que de la participación total en el mercado, la parte correspondiente a la leche cruda o sin elaborar y a la leche en polvo nacionales descendió en torno al 5,7 por ciento, pasando del 91,1 por ciento al 85,4 por ciento durante el período objeto de investigación. Aunque este es uno de los factores en los que Corea se basó posteriormente para llegar a la conclusión de que no hubo daño grave (párrafo IV.4 de la notificación de 1� de abril de 1997), no se da explicación alguna del motivo por el que esa pequeña disminución de la parte del mercado debería ser una causa de preocupación y menos aún de que apoyara una conclusión de daño grave. La única observación formulada en la notificación del 1� de abril de 1997 tiene por objeto disculpar el pequeño aumento en la parte del mercado que se produjo de 1995 a 1996 por ser "una tendencia temporal desencadenada por las ventas de leche en polvo por debajo del costo de fabricación destinadas a reducir las existencias excedentarias que suponían costos de almacenamiento y gastos".

c) Cambios en el nivel de las ventas

4.302 Este factor se examinó en cierta medida en el párrafo IV.3.3 de la notificación de 1� de abril de 1997 en forma de un examen del "consumo de leche sin elaborar nacional (comprendida la leche en polvo)". Esta cifra se mantuvo notablemente estable en 1.844.463 toneladas en 1993, 1.947.128 toneladas en 1994, 1.947.965 toneladas en 1995 y 984.934 toneladas durante el primer semestre de 1996 (probablemente equivalente a dos veces 984.934 toneladas, es decir, 1.969.868 toneladas para todo el año). Corea declara que hubo una disminución en 1996, pero esto parece ser un error suyo.

d) Producción

4.303 Este factor fue examinado por Corea. Como se explica en el párrafo IV.3.1 de la notificación del 1� de abril de 1997, la producción de leche no elaborada y leche en polvo nacionales aumentó el 3,2 por ciento en 1994, el 4,2 por ciento en 1995 y el 4,4 por ciento durante el primer semestre de 1996. Corea no intenta presentar esto como un "daño grave", sino simplemente explicarlo de manera convincente declarando que "la producción de leche sin elaborar no puede reducirse temporalmente a menos que se sacrifiquen vacas lecheras. En vez de reducir el tamaño de su cabaña -que, por término medio, es bastante pequeño- los ganaderos coreanos continúan su producción de leche no elaborada a niveles normales, incluso en períodos de débil demanda, puesto que el exceso de leche sin elaborar es suministrado a las cooperativas ganaderas para su transformación en leche en polvo".

4.304 En opinión de las CE la explicación de Corea no es creíble. Corea no está describiendo un aumento "temporal" en la producción, sino un aumento constante a lo largo de un período de tres años. No sólo es posible ajustar la producción variando la utilización de piensos y aditivos y otras tecnologías, sino que las vacas lecheras tienen en cualquier caso una vida útil de ocho a diez años lo que significa que del 10 al 12 por ciento se retiran o sacrifican inevitablemente cada año. La producción se puede reducir cuando es necesario incluso en las explotaciones lecheras y el hecho de que, no obstante, siga aumentando en Corea demuestra que no puede haber un grave daño.

e) Productividad

4.305 Este factor únicamente se examinó con relación a la rama de producción de leche no elaborada. Según el párrafo IV.3.2 de la notificación de 1� de abril de 1997, la productividad de los agricultores dedicados a la explotación lechera de Corea ha sido bastante importante. Una vez más, Corea trata de explicarlo con algún razonamiento sorprendente al declarar que:

En efecto, Corea da por supuesto la conclusión a la que desea llegar (daño o "estancamiento") para explicar un factor positivo y atribuye el estancamiento supuesto a las importaciones.

4.306 Otro defecto de este párrafo de la notificación de 1� de abril de 1997 es que la productividad no se evaluó en absoluto con respecto a la rama de producción de leche en polvo, sino que se dio una "explicación" por su falta, al declararse que:

Esta explicación es, no obstante, insuficiente a juicio de las CE porque, contrariamente a lo que pretende, la productividad es un factor distinto enumerado en el párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. El examen de este factor no puede ser sustituido por el examen de otro factor.

4.307 En realidad, la productividad de la rama de producción de leche en polvo cabe prever que ha aumentado puesto que su producción total ha aumentado y no hay ninguna indicación de que la capacidad de producción se haya ampliado.

4.308 En opinión de las CE, el examen del factor de productividad del daño no respalda una conclusión de daño grave, sino más bien al contrario.

f) Utilización de la capacidad

4.309 Este factor se abordó también únicamente con respecto a la rama de producción de leche sin elaborar. Según el párrafo IV.3.2 de la notificación de 1� de abril de 1997, "la utilización de la capacidad [...] fue siempre del 100 por ciento en la industria de la leche sin elaborar puesto que esta es producida por vacas lecheras, cuya producción no puede quedar sin utilizar como algunas formas de producción".

4.310 Las Comunidades Europeas mantienen que esto no es un examen serio del factor del daño. Una explotación que no puede mantener 100 vacas puede optar por mantener sólo 80, si las condiciones económicas así lo requieren. La utilización de la capacidad en la rama de producción de leche en polvo ni siquiera se menciona. En realidad, Corea simplemente no ha examinado la utilización de la capacidad de la rama de producción nacional en absoluto.

g) Beneficios y pérdidas

4.311 Corea examinó la rentabilidad de la rama de producción de leche sin elaborar en función de los beneficios o pérdidas por unidad de producción en el párrafo IV.3.9 de la notificación de 1� de abril de 1997 y en forma de un "análisis financiero" en el párrafo IV.3.10 de la misma notificación, pero en ambos casos sólo con respecto a la rama de producción de leche en polvo.

4.312 Corea examinó exclusivamente la situación financiera de las cooperativas y de las operaciones de elaboración de leche en polvo de las empresas elaboradoras de leche y omitió el examen de la rentabilidad de los agricultores dedicados a la explotación lechera. Esto da una idea engañosa porque uno de los factores más importantes que rigen la rentabilidad de las cooperativas lecheras y de las empresas de elaboración de leche es el precio que deben pagar por su materia prima, y este precio está inversamente relacionado con la rentabilidad de los agricultores que se dedican a la explotación lechera. Por ejemplo, un 20 por ciento de aumento en el precio garantizado de la leche representaría un considerable incremento en la rentabilidad de los agricultores dedicados a la explotación lechera, pero recortaría considerablemente los márgenes de explotación de las cooperativas lecheras y de las empresas de elaboración de la leche.

4.313 El "análisis financiero" que se realiza en el párrafo IV.3.10 de la notificación de Corea de 1� de abril de 1997 examina los ingresos de explotación y los beneficios/pérdidas de dos grandes cooperativas y de cuatro empresas de elaboración de leche.

4.314 La rentabilidad de estas empresas varía enormemente. De las dos cooperativas mencionadas por Corea en su notificación de 1� de abril de 1997, la Cooperativa de Productos Lácteos de Seúl estaba obteniendo beneficios considerables y cada vez mayores, mientras que la Cooperativa de Productos Lácteos de Pusan-Kyungnam estaba teniendo grandes pérdidas que cada día iban en aumento. Si las cifras de los productos lácteos de Seúl se agrupan con las de cualquier cooperativa distinta de la de Pusan-Kyungnam se habría obtenido una imagen de grandes beneficios en aumento.

4.315 Análogamente, en lo que respecta a las empresas elaboradoras de leche, Corea ha omitido de su muestra la segunda y la tercera por orden de importancia en términos de producción de leche en polvo, a saber, Maeil y Namyang, que coinciden en que son sumamente rentables.

4.316 Las Comunidades Europeas han llegado, por consiguiente, a la conclusión de que el examen de Corea de la rentabilidad de la rama de producción nacional no se ajusta al párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias puesto que no examina la totalidad de una rama de producción interconectada.

h) Empleo

4.317 Este factor sólo fue examinado por Corea con relación a los productores de leche sin elaborar en el párrafo IV.3.6 de la notificación de 1� de abril de 1997, en el que se muestra que el número de agricultores dedicados a la explotación lechera está reduciéndose lentamente. Las Comunidades Europeas desean observar, sin embargo, que en el contexto de un aumento de las explotaciones que producen productos lácteos, esto es un indicio de una sólida consolidación de la rama de producción y ciertamente no de un grave daño.

4.318 No existe ninguna evaluación del factor del daño causado al empleo con respecto a la rama de producción de leche en polvo. Corea simplemente indica que el empleo en la rama de producción de la leche en polvo es difícil de evaluar. No obstante, esta declaración es obviamente insuficiente puesto que por lo menos se tendría que haber facilitado una estimación razonable en una investigación aceptable sobre daños graves; la autoridad investigadora está obligada a reunir esos datos o a explicar por qué es imposible acopiar datos fiables.

i) Otros factores

4.319 Corea examinó y se refirió en su conclusión a otros factores que no figuran en la lista del párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

4.320 El primero de ellos es los precios de venta, que Corea examina en el párrafo IV.3.7 de la notificación de 1� de abril de 1997, pero sólo con respecto a la leche en polvo, al declararse que el precio de la leche no elaborada se mantiene a un nivel estable fijado por el Gobierno (de hecho aumenta regularmente). Corea señala que:

4.321 Un examen objetivo de esas cifras muestra una estabilidad notable en los precios obtenidos, al haberse producido un aumento a lo largo de los tres años 1993 a 1995. Sólo en 1996 hubo una disminución. Corea olvida mencionar a este respecto el factor especial que destacó al explicar el aumento de la parte del mercado de la rama de producción nacional en 1996, a saber: que se trataba de una "tendencia temporal desencadenada por las ventas de leche en polvo por debajo del costo de fabricación destinadas a reducir las existencias excedentarias que suponían costos de almacenamiento y gastos".¹²⁹ En consecuencia, las Comunidades Europeas llegaron a la conclusión de que es patente que los precios de venta de la leche no elaborada están aumentando y que el precio de venta de la leche en polvo es estable, si se exceptúa la "tendencia temporal" que se produjo en 1996. Esto no apoya una conclusión de daño grave.

4.322 El segundo factor adicional del daño considerado por Corea en su conclusión es el nivel de existencias de leche en polvo nacional.

4.323 La evolución de las existencias se describe en el párrafo IV.3.5 de la notificación de 1� de abril de 1997, en el que se explica que:

Estas existencias aumentaron desde un bajo nivel de finales de 1995 siendo el total de 1996 todavía únicamente el 13 por ciento. Corea no dice sobre qué base se han calculado estas cifras, pero parte del supuesto de que todas están relacionadas con una cifra anual correspondiente a la demanda total de leche en polvo (no sólo de leche). Ello sigue representando únicamente alrededor del suministro de leche en polvo para un mes y medio y las Comunidades Europeas consideran que éste no es un nivel elevado y ciertamente no indicativo de un daño grave. Corea no da ninguna explicación en cuanto a la razón por la que este nivel de existencias debe considerarse poco deseable. De hecho, a su nivel máximo de mayo de 1996 las existencias de leche en polvo equivalían a menos de un mes de producción nacional de leche.

4.324 Según el párrafo 1 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, se entenderá por daño grave un menoscabo general significativo de la situación de la rama de producción nacional.

4.325 En opinión de las CE, la determinación de Corea de la existencia de un daño grave no está justificada por los factores del daño que cita a este respecto, incluso si pudieran considerarse completos y en la medida en que puedan considerarse correctos.

4.326 La conclusión de Corea sobre el daño grave está recogida en el párrafo IV.4 de la notificación de 1� de abril de 1997 como sigue:

4.327 Con respecto a los factores citados por Corea, las Comunidades Europeas alegan los siguientes argumentos:

4.329 La rama de producci�n nacional en este caso se caracteriza por un aumento de la producci�n y la productividad. La �nica informaci�n de que se dispone sobre el empleo es la disminuci�n gradual del n�mero de agricultores dedicados a la explotaci�n lechera, que es un indicador positivo a la luz del aumento de la producci�n y que es tambi�n un objetivo de la pol�tica estatal de Corea. Adem�s, como la producci�n y los precios de la leche sin elaborar aumentaron, las ventas nacionales deben haber aumentado en 1995 y el primer semestre de 1996. La parte del mercado de leche cruda o sin elaborar y de leche en polvo se redujo en s�lo el 5,7 por ciento desde 1993 hasta 1995, pero volvi� a aumentar en 1996. La propia Corea declar� que se trataba �nicamente de una tendencia temporal pero, en cualquier caso, esa peque�a disminuci�n no puede aceptarse como un indicador de un menoscabo global importante de la rama de producci�n.

4.330 El único factor claramente negativo es la difícil situación financiera de algunas de las cooperativas ganaderas. Con todo, la situación financiera de esas empresas parece ser muy variable y en cualquier caso tiene menos importancia que la rama de producción de leche sin elaborar, incluso según la investigación incompleta y contradictoria llevada a cabo por Corea.

4.331 Las Comunidades Europeas consideran que sobre la base de los limitados datos proporcionados por Corea el cuadro que aparece es que, incluso si la rama de producción nacional se está agrupando (característica que comparte con muchos otros países de la OCDE), no deja de estar en buen estado. No existe prueba alguna de un "menoscabo global importante de la rama de producción nacional" que sería necesaria para respaldar la constatación de un daño grave.

4.332 Por consiguiente, las Comunidades Europeas llegan a la conclusión de que Corea violó el párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias al efectuar una determinación de daño grave que no está respaldada por los hechos.

b) Respuesta de Corea

4.333 Corea responde a los argumentos de las CE como sigue:

4.334 Para imponer una salvaguardia en virtud del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias, Corea debe demostrar que:

4.335 En sus intentos de describir la rama de producción lechera de Corea como sólida, las Comunidades Europeas aportan al Grupo Especial hechos incorrectos o engañosos y alegaciones no fundadas. Las Comunidades Europeas han recurrido incluso a la utilización selectiva de pruebas y han descartado también partes importantes de las pruebas cuando no convenían a sus fines.

4.336 Cuando no pueden presentar pruebas en apoyo de su argumentación, las Comunidades Europeas pretenden oportunamente que Corea no tome en consideración diversos criterios relativos al daño grave. En opinión de Corea, la alegación de las CE de que Corea no tuvo en cuenta determinados criterios relativos al daño puede deberse a su falta de examen del informe de investigación.¹³⁰ y los documentos conexos¹³¹ que se pusieron a disposición del público en el momento de la audiencia pública. Sin embargo, es evidente que en el curso de las negociaciones sobre el artículo 12 y el artículo XXII, todos los aspectos considerados por Corea en su investigación y comunicados al Comité de Salvaguardias y a los Miembros fueron exhaustivamente debatidos con las Comunidades Europeas.

4.337 Un examen del informe de investigación y del informe provisional muestra que Corea consideraba que todos los factores pertinentes eran "de carácter objetivo y cuantificable" y tenían "relación con la situación de esa rama de producción". Como la rama de producción en cuestión era la agricultura y dado el carácter excepcional de la agricultura reconocido por los Miembros de la OMC, Corea examinó los criterios que se indican a continuación durante su investigación. Esos elementos, tomados globalmente, señalan una rama de producción que se resiente de un grave daño.

Para continuar con Rama de producción nacional

¹²⁹Párrafo IV.3.4 de la notificación de 1� de abril de 1997.

¹³⁰Corea puso los resultados de la investigación sobre el daño a disposición del público y las CE obtuvieron copia de esos resultados. La versión coreana fue traducida al inglés por las CE y se hizo referencia a ella muchas veces durante las consultas. Corea llegó incluso a señalar numerosos errores de traducción en ventaja de las CE durante las consultas previas.

¹³¹Corea publicó el informe provisional sobre la investigación que se utilizó y distribuyó en la audición pública para determinar si se debería aplicar una medida de salvaguardia, en la que estuvo presente el Sr. A C van Arnhem, funcionario de la Embajada de los Países Bajos y Asesor de Agricultura.