i) Normas de examen

4.46 A la luz de la forma en que las Comunidades Europeas han presentado sus argumentos en su primera comunicación, es, al parecer, necesario que el Grupo Especial confirme cuál es la norma de examen aplicable en este caso. Corea considera que la función del Grupo Especial consiste en examinar la medida de salvaguardia de Corea para determinar si su imposición está en conformidad con las obligaciones internacionales contraídas por Corea en virtud del Acuerdo sobre Salvaguardias. Corea considera que, al realizar este examen, el Grupo Especial no debe realizar un examen de novo en el que desempeñe la función de autoridad investigadora y trate de reemplazar el análisis de los hechos y la legislación que ha realizado Corea por el suyo propio. El Grupo Especial tampoco debería tratar de evaluar argumentos especulativos, que pretenden anticipar las conclusiones, presentados por las Comunidades Europeas en relación con la idoneidad de la medida. Corea considera, en cambio, que el Grupo Especial debe limitar su análisis a una evaluación objetiva para determinar si Corea ha considerado razonablemente todos los hechos pertinentes y ha explicado en forma adecuada de qué manera esos hechos respaldan la determinación adoptada.

4.47 Corea recuerda que en el asunto Estados Unidos - Restricciones aplicadas a las importaciones de ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales ("Ropa interior")³³, los Estados Unidos sostuvieron que un grupo especial encargado de examinar una medida de salvaguardia adoptada con arreglo a las disposiciones del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido ("ATV") en materia de medidas de salvaguardia especiales debía examinar con suficiente deferencia la determinación de las autoridades estadounidenses. Después de mencionar el asunto "Transformadores", en el que un grupo especial se negó a tratar con plena diferencia a la autoridad nacional, el Grupo Especial afirmó lo siguiente:

4.48 Por consiguiente, el Grupo Especial encargado del asunto Estados Unidos - Ropa interior excluyó expresamente la posibilidad de emprender un examen de novo al examinar la medida de salvaguardia impuesta por los Estados Unidos con arreglo al ATV. Posteriormente, el Grupo Especial definió una norma de examen donde se establecía que las investigaciones de las autoridades nacionales debían tratarse con deferencia. No obstante, al aplicar la norma de examen en el asunto Estados Unidos - Ropa interior, el Grupo Especial interpretó las disposiciones especiales del ATV en materia de salvaguardias como una "excepción" al párrafo 4 del artículo 2 de dicho Acuerdo. En consecuencia, el Grupo Especial impuso a los Estados Unidos la carga de la prueba para que demostrase que su actuación era compatible con el ATV. A diferencia del párrafo 4 del artículo 2 del ATV, el Acuerdo sobre Salvaguardias y sus disposiciones no deben considerarse una excepción.

4.49 Por consiguiente, en consonancia con el enfoque del Grupo Especial encargado de examinar el asunto Estados Unidos - Ropa interior, Corea considera que, al examinar las obligaciones de Corea con respecto a la medida de salvaguardia, el Grupo Especial debería limitar su análisis a una evaluación objetiva de los hechos y las disposiciones pertinentes, conforme a lo previsto en el artículo 11 del ESD; esta evaluación ha de consistir en examinar si Corea:

4.50 Corea considera que este enfoque permitiría tratar a Corea con el grado de deferencia apropiado teniendo en cuenta que el Grupo Especial está examinando una compleja investigación administrativa realizada por una autoridad competente de un Miembro.

4.51 Con arreglo al Acuerdo sobre Salvaguardias, una autoridad competente de un Miembro debe determinar si el aumento de las importaciones ha causado un daño grave a la rama de producción nacional. En el apartado a) del párrafo 2 del artículo 4 no se establece que la autoridad competente deba asignar un peso o una importancia específicos a un criterio determinado. En esta disposición no se indica ningún criterio particular que aporte una orientación concluyente para determinar la existencia de daño grave. El Acuerdo tampoco establece que cada criterio deba examinarse por separado. Además, el Acuerdo prevé que, al evaluar el daño grave, la autoridad competente puede utilizar otros factores que sean más pertinentes para determinada rama de producción nacional.

4.52 De los argumentos planteados por las Comunidades Europeas tanto en las consultas celebradas en virtud del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias como en sus comunicaciones al Grupo Especial se desprende que las Comunidades aplican una norma muy estricta (tal vez inviable) para determinar la forma correcta en que las autoridades competentes de los Miembros deberían llevar a cabo las investigaciones sobre la existencia de daño. Corea considera que los Miembros pueden establecer sus propias normas, que pueden ser más estrictas que las previstas en el párrafo 2 del artículo 4.³⁵ Sin embargo, a todo Estado Miembro del Acuerdo sobre Salvaguardias le incumbe únicamente la obligación de cumplir la norma establecida en ese Acuerdo y no las normas que apliquen otros Miembros de la OMC.

4.53 Durante la Ronda Uruguay, la mayoría de los principales países comerciantes, con inclusión de las Comunidades Europeas, reconocieron y aceptaron que el sector agropecuario planteaba una serie de cuestiones peculiares que debían ser objeto de examen específico y detallado, y con respecto a las cuales era necesario adoptar, si procedía, normas específicas. Uno de los instrumentos elaborados para reconocer y abordar las características especiales de la agricultura fue el Acuerdo sobre la Agricultura, cuyo artículo 5 contiene un procedimiento específico y detallado en materia de salvaguardias.³⁶

4.54 En el presente caso Corea no podía invocar las disposiciones de salvaguardia especial establecidas en el artículo 5 del Acuerdo sobre la Agricultura. Por consiguiente, puesto que el aumento de las importaciones causaba daño grave a su rama de producción nacional, Corea tuvo que imponer una medida de salvaguardia compatible con el Acuerdo sobre Salvaguardias.

4.55 El Acuerdo sobre Salvaguardias es un sistema general de normas relativas a la imposición de ese tipo de medidas y ha de aplicarse a diversos sectores de productos; por consiguiente, permiten cierto grado de flexibilidad tanto su estructura como sus distintas disposiciones.³⁷ Es probable que algunos criterios utilizados para determinar la existencia de daño en relación con productos industriales o manufacturados no se puedan aplicar a los productos agropecuarios por no ser objetivos y cuantificables o porque no corresponden a la situación del sector agropecuario en particular, es decir, no reflejan las características peculiares de este sector.³⁸ Si determinados criterios no son aplicables a un sector específico de la rama de producción agropecuaria, debería concederse a los Miembros la flexibilidad necesaria para considerar otros criterios que tomen en cuenta el carácter peculiar o específico de los productos y la rama de producción objeto de examen.³⁹ Siempre que se hayan considerado criterios pertinentes y se haya explicado de manera adecuada si indican o no la existencia de daño grave, el Grupo Especial debería examinar con deferencia la determinación del Miembro conforme a la cual esos criterios pertinentes, considerados en su totalidad, pueden conducir a una determinación positiva de la existencia de daño grave.

4.56 Corea considera que las Comunidades Europeas no han cumplido, ni pueden cumplir, sus obligaciones derivadas de la carga de la prueba si se limitan a impugnar el resultado del examen de los hechos pertinentes por Corea o a afirmar que este país debe presentar una explicación de sus análisis y conclusiones más amplia que la necesaria para cumplir su obligación de presentar una explicación adecuada. Las Comunidades Europeas deben presentar pruebas concluyentes de que Corea no ha examinado los hechos pertinentes o no ha dado una explicación adecuada en cuanto a la forma en que los hechos considerados en su totalidad apoyan su determinación. Corea manifiesta que el Grupo Especial debería llegar a la conclusión de que las Comunidades Europeas no han presentado pruebas de esta índole y de que, por consiguiente, no han cumplido sus obligaciones derivadas de la carga de la prueba con respecto a sus alegaciones de que Corea no ha actuado en conformidad con el Acuerdo sobre Salvaguardias.

4.57 En la primera reunión del Grupo Especial con las partes, Corea presentó los siguientes argumentos adicionales con respecto a la cuestión de la norma de examen:

4.58 Con arreglo al artículo 11 del ESD, el Grupo Especial deberá hacer una evaluación objetiva de los hechos, de la aplicabilidad de los acuerdos abarcados pertinentes y de la conformidad con éstos. Puesto que el Acuerdo sobre Salvaguardias y el Acuerdo General no contienen disposiciones particulares sobre las normas de examen, es preciso interpretar estos criterios y examinarlos tomando en cuenta las finalidades y funciones del Acuerdo sobre Salvaguardias, las prácticas anteriores y otros precedentes, y la distribución de la carga de la prueba.

4.59 Por su propia naturaleza, el Acuerdo sobre Salvaguardias, al igual que el artículo XIX del GATT y otras cláusulas de salvaguardia, permite que los gobiernos que asumen compromisos en materia de liberalización del comercio recurran a la aplicación de medidas de salvaguardia en caso de que surjan posteriormente dificultades económicas. También por su propia naturaleza, este Acuerdo se aplica a situaciones problemáticas y complejas en momentos de dificultad. Por supuesto, al aplicar el Acuerdo los gobiernos están obligados a cumplir sus normas y criterios. No obstante, todos ellos tienen un interés común en que estas normas permitan la flexibilidad necesaria para adaptarse a situaciones y momentos difíciles. En otras palabras, por su propia función, las cláusulas de salvaguardia conceden a los gobiernos amplias facultades discrecionales para evaluar la situación y determinar la existencia de daño.

4.60 Por consiguiente, al examinar las medidas de salvaguardia impuestas por los gobiernos, los grupos especiales deben centrarse en determinar si éstos no se han excedido en el ejercicio de sus facultades discrecionales; pero si han actuado dentro de los límites de estas facultades, los grupos especiales deben evaluar la cuestión con suficiente deferencia.

4.61 En el pasado se ha tenido en cuenta tanto la discrecionalidad como la deferencia en relación con la imposición de cláusulas de salvaguardia. Así lo demuestra la práctica de los Estados, que ha notificado 150 medidas adoptadas en virtud del artículo XIX del GATT de 1947⁴⁰; salvo en dos casos⁴¹, estas medidas no se han sometido a procedimientos de solución de diferencias.

4.62 Esta tradición también se reflejó en el nuevo Acuerdo sobre Salvaguardias. Si bien era necesario establecer disciplinas más estrictas y evitar su aplicación indebida, también este instrumento prevé un grado suficiente de flexibilidad. Así pues, en el párrafo 2 del artículo 2 no se establece una lista exhaustiva de factores pertinentes, sino que se autoriza a los gobiernos a que, al evaluar la existencia de daño, tomen en cuenta criterios adicionales que revistan importancia particular para el sector de que se trate. Por consiguiente, en el presente caso fue posible considerar factores que revisten importancia particular para la agricultura y examinar problemas y factores específicos relativos a la industria de los productos lácteos. Todo esto supone adoptar determinadas opciones y, por consiguiente, ejercer facultades discrecionales para interpretar y aplicar los criterios de determinación de la existencia de daño.

4.63 Por consiguiente, al evaluar una medida de salvaguardia, el Grupo Especial debe limitarse a examinar la medida y su justificación dentro de los límites de las facultades discrecionales previstas en el Acuerdo. Es evidente que el Grupo Especial no debe realizar un nuevo examen de la situación. El Grupo Especial no debe realizar una determinación independiente ex post sobre la base de los argumentos expuestos por la parte reclamante. Su ámbito de actuación es más limitado.

4.64 La práctica reciente de los grupos especiales en relación con la aplicación de medidas de salvaguardia confirma este enfoque. En el asunto Estados Unidos - Ropa interior⁴² el Grupo Especial abordó también la cuestión de definir el ámbito y la norma de examen de su actuación. Se trataba de encontrar, sobre la base del artículo 11 del ESD, la manera de pasar entre Escila y Caribdis: entre la plena deferencia y el examen pormenorizado. El Grupo Especial consideró que un trato de plena deferencia en relación con la determinación nacional de existencia de daño no era compatible con la norma del artículo 11 del ESD y al mismo tiempo rechazó la idea de llevar a cabo un examen exhaustivo, como en el asunto "Transformadores".⁴³ En cambio, determinó que su función debía consistir en "evaluar objetivamente el examen realizado por la autoridad investigadora nacional", es decir, examinar "la compatibilidad de la determinación adoptada por una autoridad investigadora nacional que imponga una restricción con las disposiciones pertinentes de los instrumentos jurídicos pertinentes de la OMC" (párrafo 7.12).

4.65 Corea manifiesta que la misma norma de examinar la compatibilidad debería aplicarse también al Acuerdo sobre Salvaguardias. Puesto que el papel y las funciones de las salvaguardias son similares en los distintos acuerdos, la norma de examen definida y establecida por ese Grupo Especial también debería servir de orientación en este primer caso relativo al Acuerdo sobre Salvaguardias. Por consiguiente, el Grupo Especial ha de examinar si Corea se mantuvo dentro de los límites de sus facultades discrecionales y examinó sistemáticamente todos los hechos pertinentes que tenía ante sí en el momento de la investigación, y si presentó una explicación adecuada sobre la forma en que los hechos que tenía ante sí, en su totalidad, apoyaban la determinación.

4.66 Por último, el contenido de la carga de la prueba en el presente caso indica y define con más precisión cuál ha de ser la función del Grupo Especial. Mientras que en el asunto Estados Unidos - Ropa interior incumbía a los Estados Unidos demostrar el cumplimiento de las cláusulas de salvaguardia del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido, puesto que se lo había invocado como una excepción, en el caso del Acuerdo sobre Salvaguardias la situación era distinta. En el presente asunto incumbe a la parte reclamante, las Comunidades Europeas, demostrar que la investigación realizada por la autoridad investigadora nacional no cumple los requisitos legales establecidos por el Acuerdo y sobrepasa el ámbito de las facultades discrecionales. Corresponde demostrar que Corea ha actuado de manera incompatible con el Acuerdo sobre Salvaguardias y que, por consiguiente, ha infringido sus disposiciones.

4.67 Por consiguiente, la evaluación objetiva del Grupo Especial debe apoyarse en los hechos y argumentos expuestos por Corea y en los que han presentado las Comunidades Europeas. Sólo podría establecerse la existencia de una infracción en caso de que el Grupo Especial concluyese que los hechos, las cifras y los argumentos presentados por las Comunidades Europeas demuestran que Corea no ha presentado una justificación adecuada de la medida impuesta, es decir, una explicación adecuada de la manera en que los hechos invocados apoyan la determinación. En otras palabras, no sería apropiado que el Grupo Especial reemplazase con cifras y argumentos propios la determinación realizada por Corea.

4.68 Los argumentos expuestos por Corea en el presente caso corresponden se ajustan a esta norma de examen y se basan en la distribución de la carga de la prueba. No se trata de volver a justificar la medida impuesta. En cambio, los argumentos de Corea demuestran que las COMUNIDADES EUROPEAS no han presentado pruebas y argumentos sobre la base de los cuales el Grupo Especial podría llegar a la conclusión de que Corea se ha excedido en el ejercicio de las facultades discrecionales de que goza con arreglo al Acuerdo sobre Salvaguardias y que, por consiguiente, ha actuado en forma incompatible con sus obligaciones dimanantes de las normas internacionales.

4.69 Corea observa asimismo que en la mayoría de las jurisdicciones se concede un amplio margen de flexibilidad a las autoridades investigadoras para realizar determinaciones de la existencia de daño después de haber examinado hechos económicos complejos. Por ejemplo, los tribunales de las Comunidades Europeas otorgan amplias facultades discrecionales a la Comisión Europea para dictar sentencia en asuntos de política económica y comercial de alcance igualmente general. Estos tribunales únicamente examinarán la apreciación de la Comisión sobre cuestiones fácticas complejas para determinar:

4.70 No obstante, si las CE limitan sus argumentos a la calidad, profundidad y amplitud de la notificación y las consultas de Corea, y no solicitan que el Grupo Especial lleve a cabo un examen de novo de la investigación realizada por las autoridades competentes de Corea, entonces Corea considera que ha cumplido con creces las prescripciones del Acuerdo sobre Salvaguardias.

Para continuar con Respuesta de las Comunidades Europeas

³³Estados Unidos - Restricciones aplicadas a las importaciones de ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales ("Estados Unidos - Ropa interior"), WT/DS24/6, 8 de noviembre de 1996.

³⁴WT/DS24/R (8 de noviembre de 1996) (en cursivas en el original).

³⁵Por ejemplo, en el artículo 10 del Reglamento de las Comunidades Europeas (CE) N� 3285/94, relativo a su aplicación del Acuerdo sobre Salvaguardias, se establece que:

De hecho, en el memorando explicativo de la Comisión Europea sobre la propuesta relativa al nuevo reglamento de aplicación del Acuerdo (COM(94)414, página 306) la Comisión señala que las normas de las CE para la determinación de la existencia de daño son más rigurosas que las del Acuerdo sobre Salvaguardias. En este memorando se indica lo siguiente:

³⁷Véanse, por ejemplo, los textos siguientes:

Grupo de Negociación sobre las Salvaguardias, Historia de la Redacción del artículo XIX: su lugar en el Acuerdo General, MTN.GNG/NG9/W/7 (16 de septiembre de 1987), página 3.

Grupo de Negociación sobre las Salvaguardias, Reunión celebrada los días 7 y 10 de marzo de 1988, MTN.GNG/NG9/5 (22 de abril de 1988), página 5.

Janet A. Nuzum, "The Agreement on Safeguards: U.S. Law Leads Revitalization of the Escape Clause", en The World Trade Organization, The Multilateral Trade Framework For the 21st Century and U.S. Implementing Legislation páginas 407 y 408 (Terence P. Stewart ed., 1996).

³⁸De conformidad con el apartado a) del párrafo 2 del artículo 4, se evaluarán "todos los factores pertinentes de carácter objetivo y cuantificable que tengan relación con la situación de esa rama de producción" (negritas añadidas). Al parecer, esta disposición permite llevar a cabo una investigación que tenga en cuenta las características específicas de la rama de producción afectada.

³⁹Teniendo en cuenta que en el apartado a) del párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias se utiliza la expresión "en particular", para determinar la existencia de daño en un sector particular, como el de la agricultura, se pueden utilizar factores distintos de los que se enuncian en esa disposición.

⁴⁰GATT, Índice Analítico: Guía de las Normas y Usos del GATT, páginas 595 a 617 (sexta edición, 1995).

⁴¹Grupo de Trabajo sobre la Decisión estadounidense de retirar una concesión arancelaria concedida en virtud del artículo XIX del Acuerdo General ("Sombreros de fieltro"), GATT/CP.6/SR 19 (adoptado el 22 de octubre de 1951); Noruega - Restricciones a la importación de determinados productos textiles, IBDD 27S/129 (adoptado el 18 de junio de 1980).

⁴²WT/DS24/R, 8 de noviembre de 1996.

⁴³Nueva Zelandia - Importaciones de transformadores eléctricos procedentes de Finlandia ("Transformadores"), IBDD 32S/58 (adoptado el 28 de julio de 1985).

⁴⁴Véase, por ejemplo, el Caso C-225/91 Matra S.A. contra Comisión de las Comunidades Europeas [1993] ECR-I-3203.