b) Respuesta de las Comunidades Europeas

4.71 Las Comunidades Europeas presentan la respuesta siguiente a la argumentación de Corea:

4.72 Tanto las Comunidades Europeas como Corea están de acuerdo en que la norma apropiada es la establecida en el artículo 11 del ESD, es decir:

4.73 No obstante, las dos partes extraen conclusiones opuestas con respecto al significado de esta norma en el presente caso.

4.74 En su primera comunicación escrita, Corea llegaba a la conclusión de que esta norma significaba que era preciso examinar si Corea:

4.75 Corea considera que esta formulación significa que no era necesario investigar todos los hechos, sino que podía limitarse a investigar únicamente los "hechos que tenía ante sí" y que, incluso con respecto a estos hechos, sólo era necesario presentar una explicación "adecuada" de la forma en que estos hechos "en su totalidad" (es decir, considerados en general y no en particular) apoyaban su determinación. Al parecer, los Estados Unidos no extraen las mismas conclusiones que Corea sobre la base del mismo criterio, porque llegan a la conclusión de que normalmente es necesario examinar el conjunto de la rama de producción nacional definida y de que, si Corea no ha evaluado las pruebas pertinentes, su determinación representará una infracción del apartado a) del párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

4.76 Es preciso rechazar la formulación expuesta supra porque del apartado a) del párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias y de los precedentes establecidos por los informes de los grupos especiales encargados de los asuntos Estados Unidos - Camisas y blusas y Estados Unidos - Ropa interior⁴⁵ se desprende que:

4.77 Posteriormente, Corea sostuvo que "por su propia función, las cláusulas de salvaguardia conceden a los gobiernos amplias facultades discrecionales para evaluar la situación y determinar la existencia de daño" y que los grupos especiales debían evaluar "la cuestión [...] con suficiente deferencia".

4.78 También se alega que en la mayoría de las jurisdicciones nacionales "se concede un amplio margen de flexibilidad a las autoridades investigadoras para realizar determinaciones de la existencia de daño después de haber examinado hechos complejos" e incluso se cita, para apoyar esta afirmación, un caso de ayuda de Estado sometido al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

4.79 Con respecto al primer argumento de Corea, las Comunidades Europeas respondieron que si bien en el marco del GATT de 1947 las medidas de salvaguardia que podían tener un carácter discrecional, como se demostró por el reducido número de diferencias planteadas, ese enfoque ya no era compatible con la OMC. En el Acuerdo sobre Salvaguardias se ha introducido la obligación de realizar una investigación exhaustiva como condición previa para la imposición de medidas y se ha excluido la posibilidad de recurrir a una compensación durante los tres primeros años cuando se considere que las medidas están en conformidad con este Acuerdo. Además, el sistema de la OMC se caracteriza por un mecanismo vinculante de solución de diferencias y es diferente del sistema del GATT porque no se basa en el principio de la diplomacia sino en el de la legalidad.

4.80 Las Comunidades Europeas no están de acuerdo en que la finalidad del Acuerdo sobre Salvaguardias consistía en conceder facultades discrecionales más amplias los Miembros. El preámbulo del Acuerdo invalida esta opinión al recordar que el propósito de los Miembros consiste en reforzar las disciplinas del artículo XIX del GATT y restablecer el control multilateral sobre las salvaguardias.

4.81 Las Comunidades Europeas rechazan asimismo el intento de introducir normas de examen propias de determinadas jurisdicciones en el sistema de solución de diferencias de la OMC.

4.82 En primer lugar, este sistema y los sistemas nacionales de derecho administrativo tienen finalidades muy diferentes. El objetivo del sistema de la OMC no consiste en determinar si una autoridad investigadora ha desempeñado correctamente sus funciones, sino en determinar si los Miembros de la OMC han actuado conforme a sus derechos y obligaciones dimanantes de los Acuerdos de la Organización.

4.83 En segundo lugar, aun cuando algunos de los principios aplicados en las jurisdicciones de los Miembros fueran pertinentes, debería asignarse igual validez a las normas de todas las jurisdicciones y éstas son demasiado diferentes entre sí como para que puedan deducirse criterios útiles. Expresiones como "de novo" y "error manifiesto" tienen significaciones específicas, y a menudo distintas en los diferentes sistemas jurídicos y, por consiguiente, lo mejor sería evitarlas porque pueden dar pie a interpretaciones divergentes entre los Miembros.

4.84 En tercer lugar, la disposición de referencia es el artículo 11 del ESD, que establece como norma la evaluación objetiva de los hechos. Esta es la norma y la terminología que han de aplicar los grupos especiales.

4.85 En el presente caso, las Comunidades Europeas no impugnan los datos económicos básicos presentados por Corea, sino sólo la amplitud de esos datos y las conclusiones extraídas sobre la base de ellos. Las Comunidades Europeas sostienen que para efectuar la "evaluación objetiva de los hechos", a la que se hace referencia en el artículo 11 del ESD, no basta con verificar cuáles han sido las conclusiones de la autoridad investigadora, sino que también hay que examinar la forma en que ésta llegó a esas conclusiones, es decir, su razonamiento.

4.86 Las Comunidades Europeas recuerdan que en el informe del Grupo Especial encargado de examinar el asunto Brasil - Leche en polvo también se estableció que no es suficiente que una autoridad se remita a las pruebas que ha examinado y enuncie su conclusión. Como señaló ese Grupo Especial: "era obligación de la autoridad investigadora hacer una exposición razonada en la que se aclarara la forma en que los elementos de hecho y argumentos en cuestión le habían llevado a la conclusión formulada".⁴⁶

c) Réplica de Corea:

4.87 Corea aduce los siguientes argumentos para refutar las alegaciones de las Comunidades Europeas:

4.88 En primer lugar, incumbe a las Comunidades Europeas, como parte reclamante que impugna una medida de salvaguardia impuesta en virtud del Acuerdo sobre Salvaguardias, demostrar que sus alegaciones en contra de Corea son fundadas.

4.89 En segundo lugar, Corea reiteró su posición acerca de la norma de examen que debe aplicarse en el presente caso, ya expuesta en el párrafo 4.74 supra, y señaló que los Estados Unidos "están de acuerdo con las afirmaciones de Corea relativas a la norma de examen aplicable en los casos de imposición de medidas de salvaguardia".

4.90 En la segunda reunión del Grupo Especial con las partes, Corea expuso los siguientes argumentos adicionales sobre la cuestión de la norma de examen:

4.91 Sobre la base de los argumentos sobre la norma de examen que figuran en la segunda comunicación de las CE, Corea considera que las Comunidades Europeas:

4.92 Corea pide al Grupo Especial que llegue a la conclusión de que las Comunidades Europeas no pueden poner en tela de juicio la calidad de la investigación de las autoridades competentes de Corea una vez concluida la primera ronda de declaraciones orales. Esta petición se basa en que del hecho de que, como sostiene Corea, no se hayan formulado alegaciones en virtud del artículo 3 y del apartado c) del párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias se desprende que durante esas actuaciones en ningún momento las Comunidades Europeas pusieron en tela de juicio la calidad de la investigación realizada por las autoridades competentes de Corea.

4.93 Corea manifiesta que las Comunidades Europeas confunden la norma de examen aplicable a las deliberaciones del Grupo Especial con la aplicable a la autoridad investigadora. Corea señala que se trata de dos conceptos distintos que requieren análisis diferentes.

4.94 Los argumentos de las CE intentan presentar una imagen confusa de una norma de examen que Corea ha formulado en términos sencillos.

4.95 En primer lugar, las Comunidades Europeas sostienen que:

4.96 Es preciso corregir este intento de tergiversar el argumento de Corea, para que quede constancia de ello. Es evidente que la norma de examen formulada por Corea no exime a su autoridad investigadora de llevar a cabo una investigación exhaustiva de los hechos. Con arreglo a esta norma, la autoridad investigadora debe examinar todos los hechos pertinentes que la investigación haya puesto de manifiesto sobre la base de las prescripciones establecidas en el Acuerdo sobre Salvaguardias. El Informe de la AOI es un documento de 85 páginas en el que se exponen numerosas constataciones fácticas hechas por la OAI, así como el análisis que esta Oficina ha llevado a cabo para determinar si se ha causado daño grave a la rama de producción nacional y si este daño grave ha sido causado por el aumento de las importaciones. Este documento por sí solo debería ser suficiente para probar que las autoridades competentes de Corea han llevado a cabo una investigación exhaustiva del caso.

4.97 En segundo lugar, las Comunidades Europeas sostienen que Corea ha supuesto que la imposición de una medida de salvaguardia es "discrecional". Se trata de una interpretación totalmente errónea de la opinión de Corea sobre la naturaleza de las medidas de salvaguardia. Éstas sólo se pueden imponer sobre la base del Acuerdo sobre Salvaguardias y no en virtud de la facultad discrecional de una autoridad nacional. Lo esencial es que el objetivo básico de las salvaguardias impuestas sobre la base del Acuerdo sobre Salvaguardias consiste en permitir que los Miembros puedan recurrir a medidas de emergencia coyunturales. Tomando en cuenta este objetivo concreto, es necesario que un órgano de revisión tenga suficiente deferencia con la autoridad investigadora en relación con el análisis fáctico, jurídico y económico que ésta haya realizado.

4.98 En tercer lugar, las Comunidades Europeas hacen referencia a las actuaciones del Grupo Especial encargado del asunto Brasil - Leche en polvo, tanto para impugnar la formulación de la norma de examen por Corea como su cumplimiento del apartado a) del párrafo 2 del artículo 4. Corea está de acuerdo con las declaraciones de ese Grupo Especial en relación con la naturaleza y la calidad del examen que debe llevar a cabo una autoridad investigadora y considera que en el presente caso las autoridades competentes de Corea han satisfecho esa norma.

4.99 De hecho, las actuaciones relativas al asunto Brasil - Leche en polvo indican que el Grupo Especial debería basarse en los documentos de las autoridades competentes de Corea para determinar si este país ha cumplido las disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardias. Para completar la información, las Comunidades Europeas también podrían haber remitido al presente Grupo Especial a sus propios argumentos sobre la norma de examen expuestos en el párrafo 32 del informe del Grupo Especial mencionado, donde se refirieron con aprobación a un pasaje del informe de otro Grupo Especial:

4.100 No obstante, es evidente que, al hacer referencia a ese Grupo Especial, las Comunidades Europeas dan por supuesto que los análisis realizados por las autoridades coreanas y por las autoridades brasileñas son de la misma calidad y naturaleza. La referencia comparativa de las Comunidades Europeas a un documento de dos páginas⁴⁸, que contiene tres párrafos de análisis, redunda en desmedro de las constataciones y los análisis basados en razonamientos rigurosos que figuran en las 85 páginas del Informe de la OAI y en las 17 páginas de la notificación presentada el 1� de abril.

4.101 Además, la referencia de las Comunidades Europeas al informe del Grupo Especial encargado del asunto Brasil - Leche en polvo es engañosa. En aras de la brevedad, Corea sólo señaló dos diferencias importantes entre el asunto del Brasil y el presente caso, porque indican con claridad que no se puede hacer ninguna comparación significativa entre ambos:

4.102 En cuarto lugar, las Comunidades Europeas examinan los argumentos de Corea relativos al grado de deferencia previsto en los procedimientos nacionales de examen. Sin embargo, las CE no han comprendido, o no han tenido en cuenta, la cuestión fundamental a la que se refiere Corea. Cuando indica que varios sistemas judiciales, incluidos los de la Unión Europea y los Estados Unidos, confieren a las autoridades nacionales un amplio margen de facultades discrecionales para llevar a cabo análisis económicos detallados, Corea no solicita al Grupo Especial que aplique ninguna definición o disposición jurídica específica. Corea no se refiere al grado concreto de deferencia previsto, sino al mero hecho de que los tribunales actúan con deferencia al revisar complejos análisis fácticos, jurídicos y económicos.⁴⁹

d) Réplica de las Comunidades Europeas

4.103 En la segunda reunión del Grupo Especial con las partes, las Comunidades Europeas expusieron los argumentos siguientes:

4.104 Las Comunidades Europeas no piden al Grupo Especial que lleve a cabo una nueva investigación, sino sólo que examine la investigación realizada para determinar si ha sido exhaustiva y correcta, y que verifique la validez y la compatibilidad con el Acuerdo sobre Salvaguardias del razonamiento de Corea al imponer la medida. Al aplicar esta norma de examen, las Comunidades Europeas sostienen que Corea no ha investigado todos los factores pertinentes para la determinación de la existencia de daño indicados en el párrafo 2 del artículo 4 y ha extraído conclusiones erróneas sobre la base de los hechos que ha determinado. En particular, Corea no ha investigado hechos relativos a las ganancias y el empleo en la mayor parte de la rama de producción nacional, las granjas lecheras, y su análisis de la relación de causalidad está exento de toda validez por el hecho de que Corea no ha tenido en cuenta la protección de que gozan las granjas lecheras y ha hecho caso omiso deliberadamente de las repercusiones del "escándalo de la leche adulterada" en el consumo de leche líquida normal, incurriendo en un círculo vicioso.

4.105 La defensa de Corea ha consistido, en general, en aducir que no podía investigar algunos factores pertinentes para la determinación de daño por falta de datos. A este respecto, las Comunidades Europeas desean formular dos observaciones: en primer lugar, Corea debería haber obtenido los datos pertinentes. Con arreglo al Acuerdo sobre Salvaguardias, es necesario investigar (como mínimo) todos los factores pertinentes para la determinación de daño enumerados en el párrafo 2 del artículo 4; en segundo lugar, Corea no puede invocar como defensa el hecho de que no haya realizado la investigación pertinente.

4.106 En segundo término Corea ha aducido en su defensa que no podía reunir los datos porque eran muy numerosos o demasiado complejos. Por ejemplo, sostiene que hay 20.000 granjas lecheras y que hubiese resultado imposible investigar los precios de transacción en todos los casos. Las Comunidades Europeas consideran que el hecho de que sea difícil obtener información precisa no significa que no se deba tratar de hacer una estimación. Por ejemplo, es difícil determinar con precisión los perjuicios sufridos por una persona como consecuencia de un daño corporal, pero no por ello los jueces desestiman las demandas de indemnización por daños y perjuicios.

2. �Cuál es la documentación apropiada que debe examinar el Grupo Especial al evaluar el análisis realizado durante la investigación?

4.107 En la primera comunicación de las Comunidades Europeas los argumentos relativos al incumplimiento por Corea de sus obligaciones dimanantes de los artículos 2 y 4⁵⁰ del Acuerdo sobre Salvaguardias se basaron en las notificaciones que Corea había presentado al Comité de Salvaguardias. El Grupo Especial preguntó entonces a las partes qué documento o documentos debía examinar el Grupo Especial como prueba de la información que las autoridades competentes de Corea habían utilizado y del análisis que habían realizado para determinar que debía imponerse una medida de salvaguardia.⁵¹

a) Respuesta de las Comunidades Europeas

4.108 En respuesta a la pregunta del Grupo Especial, las Comunidades Europeas expusieron el argumento siguiente:

4.109 Un procedimiento relativo a medidas de salvaguardia debe llevarse a cabo con arreglo a procedimientos abiertos y transparentes que respeten el derecho de defensa de las partes, que son los agentes económicos interesados. A tal efecto, el artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias establece la obligación de publicar un informe "en el que se enuncien las constataciones y las conclusiones fundamentadas a que [las autoridades competentes] hayan llegado sobre todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho".

4.110 Sin embargo, el ámbito adecuado para que los Miembros de la OMC analicen la compatibilidad de las medidas de salvaguardia con el Acuerdo sobre Salvaguardias no son las autoridades investigadoras o los tribunales nacionales, sino las consultas y el mecanismo de solución de diferencias de la OMC. En consecuencia, las Comunidades Europeas consideran que toda la información debe figurar, o al menos mencionarse, en las notificaciones. A este respecto, observa que, con arreglo al párrafo 2 del artículo 12, los Miembros deben incluir en sus notificaciones "toda la información pertinente". Si bien esta información se puede presentar en forma resumida, debe abarcar todas las cuestiones y debe hacer clara referencia a la fuente que puede consultarse para obtener información más detallada. Sólo de esta manera se pueden cumplir los objetivos del artículo 12.

Para continuar con Respuesta de Corea

⁴⁵Véase, informe del Grupo Especial encargado del asunto Estados Unidos - Medida que afecta a las importaciones de camisas y blusas de tejidos de lana procedentes de la India ("Estados Unidos - Camisas y blusas"), 6 de enero de 1997, WT/DS33/R; Estados Unidos - Ropa interior, WT/DS24/6, 8 de noviembre de 1996.

⁴⁶Véase, informe del Grupo Especial encargado del asunto Brasil - Imposición de derechos compensatorios provisionales y definitivos a las importaciones de leche en polvo y algunos tipos de leche procedentes de la Comunidad Económica Europea ("Brasil - Leche en polvo"), adoptado por el Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias el 28 de abril de 1994, SCM/179, párrafo 286.

⁴⁷Véase, Brasil - Imposición de derechos compensatorios provisionales y definitivos a las importaciones de leche en polvo y de algunos tipos de leche procedentes de la Comunidad Económica Europea, 28 de abril de 1994 (SCM/179).

⁴⁸Véase, Prueba documental Corea-17.

⁴⁹Corea señala una vez más que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas aplica un trato de extrema diferencia a la Comisión y al Consejo de Ministros, y remite al Grupo Especial, por ejemplo, al caso SAM Schiffahrt ([1997] ECR I-4475), donde el Tribunal observó lo siguiente:

⁵¹El Grupo Especial recuerda que la pregunta era la siguiente: "�Dónde debe figurar la información que la autoridad nacional de Corea ha utilizado y el análisis que ha realizado para determinar que debía aplicarse una medida de salvaguardia?"