5.193 Recordamos que la nota dispone que la segunda frase del párrafo 11 del artículo XVIII no deberá interpretarse en el sentido de que obliga a atenuar o a suprimir medidas "si dicha atenuación o supresión puede crear inmediatamente una situación que justifique el refuerzo o el establecimiento, según el caso, de restricciones con arreglo al párrafo 9 del artículo XVIII".

5.194 Por consiguiente, parece que este texto tiene tres elementos:

5.195 Las dos primeras condiciones parecen estar perfectamente claras. Las palabras "una situación que justifique el refuerzo o el establecimiento, según el caso, de restricciones con arreglo al párrafo 9 del artículo XVIII" parecen referirse necesariamente a las dos situaciones previstas en el párrafo 9: a) la disminución importante de las reservas monetarias o la amenaza de tal disminución, o b) la insuficiencia de las reservas monetarias. En la sección precedente hemos determinado que la nota comprende las situaciones en que esas circunstancias no se dan en un momento dado pero pueden producirse de nuevo. El segundo elemento ("puede crear") enuncia el requisito de que haya una relación de causalidad entre la existencia de esa situación y la supresión de las medidas. Así pues, para juzgar si se da la situación prevista en la nota hay que evaluar de antemano si, en el caso de que se atenúen o se supriman las medidas, esa atenuación o supresión llevaría a que se produjera de nuevo la situación a que se refiere el párrafo 9 (si es que en ese momento no existe tal situación).

5.196 En el texto se prevé además que la atenuación o supresión de las medidas pueda crear "thereupon" la situación en cuestión. Es necesario interpretar ese término. Las definiciones que dan los diccionarios del término "thereupon" son "upon that or it" (al ocurrir algo), "on that being done or said" (al hacerse o decirse algo), "directly after that" ((inmediatamente) después de algo), "in consequence of that" (como consecuencia de algo) ³⁵², "immediately" (inmediatamente) o "at once" (en seguida). ³⁵³ Aunque en esas definiciones se pueden observar diversas variantes del significado, estimamos que el sentido más apropiado debe ser "immediately". En particular, señalamos que esta interpretación es coherente con las versiones española y francesa del Acuerdo ("inmediatamente" e "inmédiatement", respectivamente), y cabe sostener que se desprende necesariamente de ellas. El contexto del término tiende a confirmar esta opción. Si se hubiera tenido la intención de que el término "thereupon" hubiera significado solamente "como consecuencia de algo", ese término habría sido innecesario. El vínculo de causalidad entre la supresión de las medidas y la creación de la "situación" es evidente sin esa palabra. ³⁵⁴

5.197 Llegamos a la conclusión de que, para dar efecto al término "thereupon", tenemos que interpretarlo en el sentido de que significa "inmediatamente". No consideramos que nuestra interpretación introduzca una condición adicional en el párrafo 9 del artículo XVIII ni que sea contraria al fin de la sección B del artículo XVIII. En particular, teniendo en cuenta que las condiciones previstas para la adopción de medidas por motivos de balanza de pagos por los países desarrollados de conformidad con el artículo XII no son iguales a las condiciones aplicables a los países en desarrollo de conformidad con la sección B del artículo XVIII, señalamos que al decir que la supresión de las medidas puede crear inmediatamente la situación del párrafo 9 del artículo XVIII no estamos introduciendo en ese párrafo la condición de amenaza "inminente" que figura en el artículo XII pero no en el artículo XVIII. ³⁵⁵ "Crear inmediatamente una situación tal que sea necesario tomar medidas para oponerse a una amenaza" no es lo mismo que "crear una situación tal que sea necesario tomar medidas para oponerse a una amenaza inminente". Queremos decir que esa situación tendría que surgir inmediatamente y tendría que ser del tipo y del grado previstos en el párrafo 9 del artículo XVIII. Nuestra interpretación implica que no cabe considerar que todas las dificultades de balanza de pagos que puedan aparecer a medida que prosiga el proceso de liberalización están comprendidas en el ámbito de aplicación de la nota al párrafo 11 del artículo XVIII. La ubicación de la palabra "thereupon" dentro de la frase muestra, en nuestra opinión, que ese término se refiere a la hipótesis de que la situación que justifique la adopción de medidas por motivos de balanza de pagos surja de nuevo inmediatamente después de la supresión de las medidas.

5.198 Este es, a nuestro juicio, el único significado útil posible del término "thereupon". Otras interpretaciones, además de ser contrarias a los principios de interpretación seguidos en este párrafo y en los párrafos precedentes, podrían en la práctica convertir esa disposición en un medio de mantener indefinidamente las medidas adoptadas por motivos de balanza de pagos, lo que sería contrario al objetivo de los párrafos 4 y 9 del artículo XVIII y a la nota al párrafo 11 del artículo XVIII, así como al objeto y al fin del Acuerdo sobre la OMC. Nuestra interpretación de la palabra "thereupon" con un sentido temporal es también coherente con la estructura de la frase, que trata del momento en que puede ser necesario suprimir las medidas. No queremos decir que el término "thereupon", en el sentido de "inmediatamente", signifique necesariamente dentro de los días o de las semanas que sigan a la atenuación o supresión de las medidas; esto no sería realista, aun cuando puede haber casos de empeoramiento muy rápido de la situación de la balanza de pagos. Consideramos que la finalidad de ese término es lograr que las medidas no se mantengan a causa de alguna remota posibilidad de que surjan dificultades en relación con la balanza de pagos, lo que sería posible si se aceptase la interpretación dada por la India.

5.199 En consecuencia, llegamos a la conclusión de que, para que se autorice a mantener las medidas en cuestión, hay que determinar que una de las situaciones previstas en los apartados a) y b) del párrafo 9 del artículo XVIII surgiría inmediatamente después de suprimirse las medidas, y hay que establecer un vínculo de causalidad entre, por una parte, la reaparición prevista de la situación a que se refiere el párrafo 9 del artículo XVIII y, por otra, la supresión de las medidas. Se debe señalar que el texto exige algo más que una mera posibilidad de que surja de nuevo la situación ("would produce"). Por consiguiente, la nota no permite mantener las medidas más que si se dan unas circunstancias claramente determinadas, y no basándose en la posibilidad general de que la situación de la balanza de pagos empeore después de haberse suprimido las medidas. Tal interpretación podría llevar a mantener durante períodos de tiempo indefinidos las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos, ya que casi siempre podría argumentarse que existe el riesgo de que en algún momento del futuro empeore la situación de la balanza de pagos. Esto estaría en contradicción con los términos de la segunda frase del párrafo 11 del artículo XVIII y con el principio enunciado en el párrafo 4 del artículo XVIII de que las medidas adoptadas por motivos de balanza de pagos deben ser temporales. Evidentemente, nuestra interpretación es sin perjuicio de la posibilidad de que se tomen medidas por motivos de balanza de pagos si las circunstancias justifican de nuevo la adopción de tales medidas.

5.200 Habiendo determinado las condiciones en que se pueden mantener las medidas de conformidad con la nota al párrafo 11 del artículo XVIII, examinamos ahora si esas condiciones se cumplen en este caso.

5.201 Hemos determinado que, conforme a la nota del artículo XVIII, hay que tener en cuenta tres aspectos: i) que se cree una situación prevista en los apartados a) o b) del párrafo 9 del artículo XVIII; ii) que tal situación ocurra inmediatamente después de la supresión o atenuación de las medidas en cuestión, y iii) que exista un vínculo de causalidad entre tal situación y la supresión de las medidas. Recordamos que ya hemos determinado que, en la fecha en que se estableció este Grupo Especial, la India no se enfrentaba a la situación prevista en el párrafo 9 del artículo XVIII. La cuestión que se plantea aquí consiste en determinar si la supresión de las medidas crearía inmediatamente una situación tal que justificase el mantenimiento de las medidas en cuestión por la India con arreglo a esa disposición.

5.202 El argumento de los Estados Unidos de que la India no cumple las condiciones establecidas en la nota y no tiene derecho a un período para la supresión gradual de las medidas puede resumirse como sigue. Primero, señala que la India declaró al Comité de Balanza de Pagos en 1994 que, si su balanza de pagos mostraba un mejoramiento sostenido, el objetivo de la India era pasar para 1996/97 a un régimen en el que las restricciones consistentes en licencias de importación no se mantuvieran más que por razones relacionadas con el medio ambiente. Los Estados Unidos observan que las reservas de la India aumentaron de 20.300 millones de dólares EE.UU. en 1994 a 25.000 millones de dólares EE.UU. en 1997. Segundo, los Estados Unidos recuerdan las declaraciones hechas por el FMI en las consultas celebradas en enero de 1997 por el Comité de Balanza de Pagos en el sentido de que "es totalmente posible gestionar la situación externa [de la India] mediante la utilización de instrumentos de política macroeconómica sin tener que recurrir a las restricciones cuantitativas", de que la India "podría hacer frente a todos sus pagos externos sin dificultades, y hacer frente a las consecuencias de posibles impactos externos sin demasiadas alteraciones", y de que "la eliminación de las restricciones cuantitativas, conjuntamente con otras medidas, se espera que [entre otras cosas] robustezca la posición externa a medio plazo". Tercero, los Estados Unidos señalan la declaración hecha por el FMI en las consultas celebradas en junio de 1997 con el Comité de Balanza de Pagos en el sentido de que "El Fondo sigue opinando que la situación externa puede administrarse adecuadamente con la utilización exclusiva de instrumentos de política macroeconómica; las restricciones cuantitativas no son necesarias para el ajuste de la balanza de pagos."

5.203 Además, los Estados Unidos observan que las respuestas del FMI a las preguntas 3 y 5 del Grupo Especial apoyan su posición de que la India no cumple las condiciones establecidas en la nota. A este respecto, señalamos que, en la respuesta a la pregunta 3 del Grupo Especial sobre si habría sido probable que la atenuación o supresión de las restricciones de la India al 18 de noviembre de 1997 hubiera llevado inmediatamente a la situación indicada en la nota, el FMI repitió la opinión que ya había expresado ante el Comité y añadió lo siguiente:

5.204 En respuesta a la pregunta 5 del Grupo Especial, relativa a las repercusiones de la supresión inmediata de las restricciones cuantitativas sobre la política de desarrollo de la India, el FMI declaró lo siguiente:

5.205 Al analizar si los Estados Unidos han aportado suficientes pruebas para demostrar que en este caso no se cumplen las condiciones previstas en la nota, consideramos la posición de los Estados Unidos teniendo en cuenta las respuestas dadas al respecto por la India.

5.206 Haciendo observaciones sobre la respuesta del FMI a la pregunta 3, la India señala primero que el FMI admite, al contestar a la pregunta 5, que puede haber una disminución temporal de las reservas al suprimirse las restricciones impuestas por motivos de balanza de pagos y que el FMI apoya la eliminación de las restricciones en "un plazo relativamente breve", no inmediatamente. Como hemos observado antes (párrafo 5.173), el hecho de que haya una disminución de las reservas no significa necesariamente que se puedan imponer restricciones por motivos de balanza de pagos de forma compatible con el párrafo 9 del artículo XVIII; hay que estudiar la magnitud de la disminución en relación con el volumen de las reservas. No creemos que la posibilidad de que haya alguna disminución de las reservas ponga en tela de juicio la conclusión del FMI de que la supresión de las reservas no crearía inmediatamente la situación prevista en la nota. Tampoco condiciona el FMI su conclusión a que haya una fase de supresión gradual en vez de que se eliminen inmediatamente las restricciones. No obstante, señalamos que el FMI afirma que, desde el punto de vista del ajuste de la economía de la India en su conjunto, y no desde el punto de vista de la gestión de las reservas monetarias de la India, sería aconsejable que las restricciones se suprimieran en un plazo relativamente breve, más que inmediatamente. Estimamos que esta afirmación se refiere a la forma en que la India debe poner en práctica una decisión o recomendación adversas del OSD y que no constituye una justificación para mantener las restricciones impuestas por motivos de balanza de pagos. Analizamos esta cuestión más abajo, en la sección VII.

5.207 Segundo, en opinión de la India, las supresión de las restricciones a la importación llevaría indudablemente a un aumento de las importaciones, aunque la magnitud de ese aumento dependería de una serie de factores. La India señala sin embargo que, si el porcentaje representado por los productos que actualmente están sometidos a restricciones a la importación hubiera aumentado hasta el nivel al que han llegado los productos que ya no están sometidos a tales restricciones, el costo global adicional de las importaciones al que habría dado lugar la supresión de las restricciones a la importación habría sido de aproximadamente 30.600 millones de dólares EE.UU. en 1996-97, cifra que puede compararse con el costo global de las importaciones de mercancías correspondiente a ese año, que fue de 43.500 millones de dólares EE.UU. Además, la India argumenta que las transferencias privadas y las corrientes de inversión que recientemente han contribuido a financiar el aumento de las importaciones tal vez no sean suficientes para ello en el futuro. Aunque estamos de acuerdo en que la supresión de las restricciones llevará al aumento de las importaciones en el curso del tiempo, no consideramos que la información presentada por la India sobre los posibles problemas futuros demuestre que inmediatamente después de levantarse las medidas vigentes tomadas por motivos de balanza de pagos se vaya a crear una situación que justifique la reimposición de tales medidas. Observamos a este respecto que la India no siempre parece tener en cuenta la distinción entre un cambio previsto de las importaciones y un cambio previsto de sus reservas. La afirmación de que las importaciones van a aumentar rápidamente no es suficiente para demostrar que se vaya a producir de nuevo inmediatamente la situación a la que se refiere el párrafo 9 del artículo XVIII. La India no presta mucha atención a los efectos potencialmente favorables que la supresión de las restricciones a la importación puede tener sobre la balanza de pagos de la India, tales como la atracción de capital extranjero al sector de la distribución de bienes de consumo y a otros sectores de servicios, y en vez de ello afirma que las transferencias privadas y las corrientes de inversión pueden ser insuficientes en el futuro.

5.208 Tercero, la India argumenta que el fuerte crecimiento de las importaciones de productos distintos del petróleo habido en los dos últimos años es atribuible en parte al rápido aumento de las importaciones de bienes de consumo producido como resultado de la supresión de las restricciones a la importación aplicadas a algunos bienes de consumo. En sus observaciones a las respuestas del FMI a la pregunta 5, la India desarrolla este argumento señalando los problemas de ajuste transitorio que la supresión de las restricciones por motivos de balanza de pago puede crear en la industria de los bienes de consumo. Señalamos, no obstante, que los problemas del ajuste estructural a la competencia de las importaciones no justifican, por sí solos, la imposición de medidas por motivos de balanza de pagos. En el Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC se han establecido normas para hacer frente a tales problemas. Además, observamos que en la sección C del artículo XVIII del GATT de 1994 también se autoriza a los países en desarrollo a adoptar, en ciertas condiciones, medidas para fomentar la creación de una rama de producción determinada.

5.209 Cuarto, la India señala que el FMI, en sus respuestas a las preguntas 3 y 5, sugiere diversas otras reformas de política que la India debería poner en práctica. Estamos de acuerdo con la India en que, conforme a lo dispuesto al final de la segunda frase del párrafo 11 del artículo XVIII, la India no está obligada a modificar su política de desarrollo para hacer innecesarias las medidas adoptadas por motivos de balanza de pagos. Ante todo, señalamos que nuestra constatación de que las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos por la India son innecesarias desde el punto de vista del párrafo 9 del artículo XVIII no supone que haya ningún cambio en la política de desarrollo de la India. Antes bien, esa conclusión se basa en nuestro estudio de los factores indicados en el párrafo 9 del artículo XVIII (por ejemplo, el nivel de las reservas de la India). Al considerar las observaciones de la India a las respuestas del FMI a nuestras preguntas, abordamos en la próxima sección (párrafos 5.216 a 5.223) las objeciones formuladas por la India a la afirmación del FMI de que la India podría utilizar instrumentos de política macroeconómica para evitar los problemas relativos a la balanza de pagos. En esta sección estudiamos los argumentos de la India concernientes a la referencia que hace el FMI, en su respuesta a la pregunta 3, a las "medidas estructurales". A este respecto, observamos que el FMI declaró lo siguiente: "Los instrumentos de política macroeconómica tendrían que complementarse con medidas estructurales, por ejemplo reduciendo las reservas aplicables a ciertos productos de la pequeña industria e impulsando las reformas agrícolas." No está claro que el FMI haya vinculado las medidas estructurales con la situación de la balanza de pagos.

5.210 Observamos que la India, en varios momentos de estas actuaciones, ha hecho alegaciones de carácter general en el sentido de que para poner en práctica las opiniones del FMI tendría que modificar su política de desarrollo. ³⁵⁶ Aunque la invocación del final de la segunda frase del párrafo 11 del artículo XVIII tiene el carácter de una defensa afirmativa que ha de ser probada por la India, los argumentos aducidos por la India en relación con su política de desarrollo se han formulado en términos muy generales. No obstante, la India aborda la cuestión algo más en detalle en sus observaciones sobre la respuesta del FMI a la pregunta 3. ³⁵⁷ En esos comentarios, la India afirma que "viene ejecutando de forma autónoma un programa de reformas económicas". Así pues, parece que actualmente se prevé introducir algunos cambios y reformas en la política de desarrollo de la India. Con todo, la India no explica por qué las sugerencias del FMI no son compatibles con su política de desarrollo, y se limita a decir que "no se puede forzar el ritmo de cambio" y que "se necesita un período de transición para introducir reformas estructurales de esa naturaleza".

5.211 Las sugerencias del FMI sobre las "medidas estructurales" no deben considerarse prescindiendo del contexto en que se han formulado. Recordamos que el FMI empezó su respuesta a la pregunta 3 declarando que "se puede hacer frente a la situación exterior [de la India] utilizando solamente los instrumentos de política macroeconómica". Los comentarios del FMI sobre las medidas estructurales no aparecen hasta el final de su respuesta, después de haber sugerido otras medidas de liberalización, tales como las reducciones arancelarias. La adopción de "medidas estructurales" por la India no se sugiere como una condición para mantener la situación de las reservas de la India. Por consiguiente, no podemos llegar a la conclusión de que la supresión de las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos por la India pueda llevar inmediatamente a una situación que justifique la readopción de esas medidas y que sólo pueda evitarse modificando la política de desarrollo de la India.

5.212 Finalmente, la India apunta varios otros factores que pueden llevar al empeoramiento de la situación de sus reservas en el futuro. Por ejemplo, menciona la crisis monetaria del Asia sudoriental, que sostiene que casi indudablemente repercutirá en la competitividad de las exportaciones de la India, así como la imposición de sanciones económicas a la India, por disposiciones legislativas, y el aplazamiento de la concesión de nueva asistencia bilateral y multilateral, debido a los recientes ensayos nucleares de la India, factores que según afirma repercutirán en las entradas de capital extranjero. Señalamos que la imposición de sanciones y el aplazamiento de la asistencia no se habían producido ni estaban previstos en la fecha en que se estableció el Grupo Especial, que es la fecha en la que tenemos que juzgar si las medidas tomadas por la India son compatibles con sus obligaciones en el marco del GATT. Además, en esa fecha no se preveían plenamente la magnitud y las repercusiones de la crisis monetaria del Asia sudoriental ni se habían manifestado plenamente esas repercusiones. A este respecto, recordamos que hemos considerado la evolución de la situación de las reservas de la India desde noviembre de 1997 hasta junio de 1998 y que hemos llegado a la conclusión de que no ponía en tela de juicio nuestras constataciones sobre el párrafo 9 del artículo XVIII (véanse los párrafos 5.177 y 5.179).

5.213 Hemos ponderado las pruebas que anteceden y hemos estudiado los argumentos de las partes. Al determinar si se cumplen las prescripciones de la nota al párrafo 11 del artículo XVIII, hemos de tener en cuenta que ésta se refiere a acontecimientos futuros, es decir, que se trata de saber si, en el caso de que se tomen ciertas medidas, se llegará a alguna de las situaciones que se indican. Cuando se considera el futuro, no se puede tener certeza. En vez de ello, hemos de contentarnos con probabilidades. Para que se cumplan las prescripciones de la nota ("puede crear [�] una situación"), la probabilidad de que se llegue a esa situación tendría que ser clara. También hemos de tener presente nuestra conclusión de que la nota exige que las situaciones de que se trata (es decir, las situaciones que se indican en los apartados a) y b) del párrafo 9 del artículo XVIII) se manifiesten inmediatamente como resultado de la supresión de las medidas.

5.214 En nuestra opinión, sobre la base de las pruebas presentadas al Grupo Especial, la supresión inmediata de las medidas en cuestión por la India puede dar lugar a alguna disminución potencial de las reservas y a dificultades de ajuste. En relación con tales dificultades de ajuste, señalamos que el FMI sugiere una supresión gradual en el curso de un breve período de tiempo. En cambio, en lo que se refiere a la disminución potencial de las reservas, no hay ninguna prueba de que tal disminución vaya a ser de la magnitud requerida por el párrafo 9 del artículo XVIII para autorizar la imposición de medidas por motivos de balanza de pagos.

5.215 En consecuencia, constatamos que, si bien la India podría en principio invocar la nota al párrafo 11 del artículo XVIII aunque ya no se cumpliesen las condiciones establecidas en el párrafo 9 del artículo XVIII, la información de que dispone el Grupo Especial lleva a la conclusión de que la supresión de las medidas en cuestión no crearía inmediatamente una situación que justificase la reimposición de restricciones a la importación por motivos de balanza de pagos. Por consiguiente, constatamos que las medidas en cuestión mantenidas por la India no están justificadas por la nota al párrafo 11 del artículo XVIII. No obstante, hemos de considerar ahora si la India tiene derecho, conforme a lo dispuesto al final de la segunda frase del párrafo 11 del artículo XVIII, a mantener esas medidas.

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³⁵² New Shorter Oxford English Dictionary (1993), página 3275.

³⁵³ Webster's New Encyclopedic Dictionary (1993), página 1075.

³⁵⁴ A este respecto, señalamos que, en el asunto Japón - Impuestos sobre las bebidas alcohólicas, op. cit., página 15 el Órgano de Apelación recordó que:

³⁵⁵ En la sección III.D.3 supra, párrafo 3.180, se recoge el argumento de la India en el que se pone de relieve que el párrafo 11 del artículo XVIII no exige que haya una amenaza "inminente".

³⁵⁶ Véase la sección III.D.7, párrafos 3.232 a 3.235.

³⁵⁷ Véase la sección III.D.9 c) iii), párrafos 3.398 a 3.401.