5.145 Habiendo determinado que las medidas en cuestión son restricciones cuantitativas en el sentido del párrafo 1 del artículo XI y que, en consecuencia, están prohibidas, hemos de examinar la segunda alegación de los Estados Unidos, es decir, la alegación de que se ha infringido el párrafo 11 del artículo XVIII, y el argumento de defensa de la India basado en las disposiciones sobre balanza de pagos del GATT de 1994, a fin de determinar si la India, al mantener las medidas en cuestión, infringe el párrafo 11 del artículo XVIII.

5.146 Las alegaciones de las partes pueden resumirse como sigue: los Estados Unidos afirman que las medidas tomadas por la India contravienen el párrafo 11 del artículo XVIII porque no son necesarias con arreglo a los términos del párrafo 9 del artículo XVIII. A juicio de los Estados Unidos, el párrafo 11 del artículo XVIII permite la atenuación progresiva de las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos a medida que vaya mejorando la situación de la balanza de pagos, pero esa atenuación progresiva ha de efectuarse sólo durante el período en el que se cumplen las condiciones establecidas en el párrafo 9 del artículo XVIII, no después. Para los Estados Unidos, en la sección B del artículo XVIII no aparece en modo alguno la idea de una supresión progresiva después de ese período, y, una vez que ya no hay ninguna justificación por motivos de balanza de pagos, hay que eliminar las medidas. La India considera que está autorizada a mantener las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos hasta que el Consejo General decida, por recomendación del Comité de Balanza de Pagos, que ya no están justificadas. La India alega además que, conforme a la nota al párrafo 11 del artículo XVIII, incluso si no está experimentando actualmente dificultades en relación con su balanza de pagos en el sentido del párrafo 9 del artículo XVIII, no está obligada a atenuar o a suprimir restricciones si esa atenuación o supresión puede crear inmediatamente una situación que justifique el refuerzo o el establecimiento, según el caso, de restricciones con arreglo al párrafo 9 del artículo XVIII. Por otra parte, la India alega que en todo caso tiene derecho, conforme al Entendimiento de 1994 y a otras disposiciones del GATT de 1994, a la eliminación progresiva de sus restricciones cuantitativas. ³⁴⁰

5.147 Conforme al párrafo 9 del artículo XVIII,

teniendo debidamente en cuenta todos los factores especiales que puedan influir en las reservas monetarias del Miembro o en sus necesidades a este respecto.

5.148 La segunda frase del párrafo 11 del artículo XVIII dispone lo siguiente:

5.149 La nota al párrafo 11 del artículo XVIII dispone lo siguiente:

5.150 Por consiguiente, a la vista de estas disposiciones y de los argumentos de las partes, es necesario examinar en primer lugar si la situación de la balanza de pagos de la India es tal que se cumplen las condiciones establecidas en el párrafo 9 del artículo XVIII. De ser ese el caso, la India estaría en una situación en la que los Estados Unidos admiten que tendrían derecho a mantener y atenuar progresivamente, a medida que fuera mejorando la situación de su balanza de pagos, las medidas adoptadas por motivos de balanza de pagos, sin estar obligada a eliminarlas. En cambio, si determinamos que no es ese el caso, tendremos que considerar la posición de la India de que las restricciones pueden mantenerse basándose en el párrafo 11 del artículo XVIII aun cuando la situación de la balanza de pagos no cumpla las condiciones establecidas en el párrafo 9 del artículo XVIII. Finalmente, hemos de estudiar si la India puede reivindicar el derecho a mantener las medidas en tanto en cuanto el Consejo General no haya determinado que son incompatibles con la sección B del artículo XVIII ³⁴¹ o, por alguna otra razón, tiene derecho a eliminar gradualmente las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos.

5.151 Antes de estudiar esas alegaciones y teniendo en cuenta el párrafo 11 del artículo 12 del ESD, consideraremos primero el concepto de trato especial y diferenciado en relación con la sección B del artículo XVIII del GATT de 1994, concepto que es importante para nuestro examen con arreglo a la sección B del artículo XVIII del GATT de 1994 en su conjunto.

5.152 La India argumenta que la sección B del artículo XVIII es la expresión más importante del principio del trato especial y diferenciado en el GATT. La India aduce además que las disposiciones de la sección B del artículo XVIII entrañan una presunción de que los países en desarrollo Miembros se enfrentarán con dificultades en materia de balanza de pagos a causa de su desarrollo económico, que el orden en que aparecen los términos en el párrafo 11 del artículo XVIII hace pensar en una vinculación dinámica entre la reforma de la política nacional y el mejoramiento de la balanza de pagos y que tal mejoramiento permitirá a los Miembros atenuar progresivamente y eliminar las restricciones a la importación a medida que vaya mejorando la situación de la balanza de pagos. Por consiguiente, el párrafo 11 del artículo XVIII parte de la premisa de que la liberalización del comercio ha de seguir al mejoramiento de la situación de la balanza de pagos, y no viceversa. A juicio de la India, la sección B del artículo XVIII no exige que ningún Miembros haya de aportar pruebas de que el mantenimiento de restricciones a la importación llevará al mejoramiento de la situación de su balanza de pagos o, al contrario, que la supresión de las restricciones a la importación llevará al empeoramiento de la balanza de pagos. Para la India, dada la presunción en que se basa la sección B del artículo XVIII, los Estados Unidos tenían la carga de probar que el mantenimiento de restricciones a la importación no llevaría al mejoramiento de la situación de la balanza de pagos de la India, o conduciría a un empeoramiento de esa situación. ³⁴²

5.153 En el párrafo 8 del artículo XVIII, los Miembros reconocen que los países en desarrollo "pueden, cuando estén en vías de desarrollo rápido, experimentar dificultades para equilibrar su balanza de pagos, provenientes principalmente de sus esfuerzos por ampliar sus mercados interiores, así como de la inestabilidad de su relación de intercambio". En el párrafo 2 del artículo XVIII, se reconoce que:

5.154 En el apartado a) del párrafo 4 del artículo XVIII se dispone además que:

5.155 De estas disposiciones se desprende que el artículo XVIII, que autoriza a los países en desarrollo a mantener, en ciertas condiciones, restricciones temporales a la importación por motivos de balanza de pagos, se basa en la hipótesis de que "puede ser necesario" que esos países adopten tales medidas con objeto de ejecutar sus programas de desarrollo económico. El artículo XVIII les permite "apartarse temporalmente de las disposiciones de los demás artículos" del GATT de 1994, según se estipula, en particular, en la sección B de ese artículo. Esas disposiciones reflejan el reconocimiento de las necesidades específicas de los países en desarrollo en lo que se refiere a las medidas adoptadas por motivos de balanza de pagos. Así pues, la sección B del artículo XVIII del GATT de 1994 incorpora el trato especial y diferenciado previsto para los países en desarrollo en relación con tales medidas. En nuestro análisis, tenemos debidamente en cuenta esas disposiciones. En particular, las condiciones para tomar medidas por motivos de balanza de pagos con arreglo al artículo XVIII son claramente distintas de las condiciones aplicables a los países desarrollados con arreglo al artículo XII del GATT de 1994. ³⁴³

5.156 También constatamos que, así como en el párrafo 2 del artículo XVIII se prevé que "puede" ser "necesario" que los países en desarrollo impongan restricciones por motivos de balanza de pagos, no siempre puede ser necesario adoptar tales medidas. Esas restricciones han de adoptarse en condiciones específicas, "según se estipula en" la sección B del artículo XVIII. Las condiciones específicas que han de respetarse para la adopción y el mantenimiento de tales medidas incluyen las establecidas en el párrafo 9 del artículo XVIII, en el que se indican las circunstancias en que se pueden tomar y mantener tales medidas, y el párrafo 11 del artículo XVIII, en el que se establecen las prescripciones para la atenuación progresiva y la eliminación de las medidas adoptadas por motivos de balanza de pagos.

5.157 El párrafo 11 del artículo 12 del ESD nos obliga a indicar explícitamente la forma en que se han tenido en cuenta las disposiciones pertinentes sobre trato especial y diferenciado para los países en desarrollo Miembros que forman parte de los acuerdos abarcados y que hayan sido alegadas por el país en desarrollo Miembro en el curso del procedimiento de solución de diferencias. En este caso, hemos señalado que la sección B del artículo XVIII, en su conjunto, en la que se basa el análisis efectuado en toda esta sección, incorpora el principio del trato especial y diferenciado en relación con las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos. Por consiguiente, toda esta parte G refleja nuestra consideración de las disposiciones pertinentes sobre el trato especial y diferenciado, al igual que la sección VII de nuestro informe (sugerencias para la aplicación).

5.158 Como se señala más arriba, en el párrafo 11 del artículo XVIII se dispone que el Miembro de que se trate "Atenuará progresivamente, a medida que vaya mejorando la situación, toda restricción aplicada en virtud de esta sección y sólo la mantendrá dentro de los límites necesarios, teniendo en cuenta las disposiciones del párrafo 9 de este artículo [�]". Recordamos que el párrafo 9 del artículo XVIII dispone que "las restricciones a la importación establecidas, mantenidas o reforzadas no [excederán] de los límites necesarios para:

teniendo debidamente en cuenta todos los factores especiales que puedan influir en las reservas monetarias del Miembro o en sus necesidades a este respecto.

5.159 Los Estados Unidos argumentan que la diferencia empezó con la solicitud de celebración de consultas presentada por los Estados Unidos el 15 de julio de 1997, y que el ESD trata las consultas como la iniciación de la diferencia. Por consiguiente, a juicio de los Estados Unidos, el 15 de julio de 1997 es la fecha en relación con la cual este Grupo Especial debe determinar si las medidas tomadas por la India estaban justificadas de conformidad con la sección B del artículo XVIII. Si el Grupo Especial no está de acuerdo en esto, los Estados Unidos consideran que la última fecha que se debe considerar a ese respecto es la fecha del establecimiento del Grupo Especial. La India estima en general que el Grupo Especial ha de determinar la legalidad de las restricciones a la importación en función de las obligaciones que incumbían a la India "en la fecha en que los Estados Unidos presentaron esa solicitud". No obstante, la India también cree que sería procedente tener en cuenta los acontecimientos externos o internos que han afectado a la economía de la India desde el establecimiento del Grupo Especial, porque gran parte de las pruebas presentadas por los Estados Unidos en esta diferencia se refieren al período posterior al establecimiento del Grupo Especial. ³⁴⁴

5.160 Con respecto a la fecha en relación con la cual hay que juzgar la situación de la balanza de pagos y de las reservas de la India, señalamos que la práctica, tanto antes de la OMC como desde su creación, limita las alegaciones que pueden estudiar los grupos especiales a aquellas que se formularon en la solicitud de establecimiento del grupo especial, que generalmente constituyen la base del mandato del grupo especial (como es el caso aquí). ³⁴⁵ En nuestra opinión, esto tiene consecuencias para la determinación de los hechos que pueden ser tenidos en cuenta por el Grupo Especial, puesto que el reclamante basa evidentemente las alegaciones formuladas en su solicitud de establecimiento del grupo especial en un conjunto dado de hechos que existían cuando presentó su solicitud al OSD.

5.161 En la situación que se examina, los Estados Unidos piden primordialmente que se constate que, a más tardar en la fecha en que se estableció el Grupo Especial (el 18 de noviembre de 1997), las medidas en cuestión no eran compatibles con el Acuerdo sobre la OMC y no estaban justificadas con arreglo al párrafo 11 del artículo XVIII del GATT de 1994. Por consiguiente, parece coherente con tal solicitud, así como lógico a la vista de las limitaciones impuestas por el mandato del Grupo Especial, circunscribir nuestro examen de los hechos a los hechos existentes en la fecha en que se estableció el Grupo Especial.

5.162 Hay consideraciones de orden práctico que imponen también ese resultado. La determinación de si están justificadas las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos se hace en función de la situación de la reserva de un Miembro en una fecha determinada. Al fijar esa fecha, es importante tener en cuenta que los datos pertinentes sobre la economía y sobre las reservas no están disponibles más que con algún retraso, que puede variar en función del tipo de datos de que se trate. No es probable que ello cree un problema si la fecha en relación con la cual se hace la evaluación es la fecha de establecimiento del grupo especial, puesto que generalmente la primera comunicación escrita se presenta al menos dos meses después de crearse el grupo especial, y frecuentemente varios meses después. En cambio, puede haber más problemas si se toma como fecha para la evaluación la fecha en que se celebren la primera o la segunda reunión del grupo especial, puesto que quizás no se disponga de los datos necesarios, y, si se opta por la fecha de la segunda reunión del grupo especial, se podría reducir considerablemente la utilidad de la primera reunión.

5.163 Observamos que, en el asunto Corea - Carne vacuna, el Grupo Especial se basó en las conclusiones que había formulado el Comité de Balanza de Pagos antes de que se estableciera el Grupo Especial, pero consideró también "toda la información disponible", incluyendo la información concerniente a períodos posteriores al establecimiento del Grupo Especial. ³⁴⁶ En el asunto que se examina, las partes y el FMI han proporcionado información sobre la evolución de la balanza de pagos de la India y sobre la situación de las reservas de la India hasta junio de 1998. En tanto en cuanto tal información es de importancia para que determinemos si las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos por la India eran compatibles con las normas del GATT en la fecha en que se estableció el Grupo Especial, la tenemos en cuenta. ³⁴⁷

5.164 El Grupo Especial formuló al FMI las siguientes preguntas, que son de importancia para nuestro examen de la situación de la balanza de pagos de la India:

5.165 Las respuestas del FMI a estas preguntas muestran que las reservas de divisas de las autoridades monetarias de la India eran de 25.100 millones de dólares EE.UU. (con exclusión del oro) al 21 de noviembre de 1997, lo que representaba un aumento de 5.600 millones de dólares EE.UU. con respecto a un año antes y de 2.800 millones de dólares EE.UU. con respecto a fines de marzo de 1997. El FMI indica que, "Las reservas de la India, equivalentes a unos seis meses de importaciones de bienes y de servicios no atribuibles a factores, parecían proporcionar una liquidez exterior suficiente y una protección razonable contra las conmociones externas imprevistas. En particular, las reservas eran suficientes para hacer frente a los pagos por concepto del servicio de la deuda y a las salidas potenciales de inversiones de cartera, ya que representaban 2,5 veces el importe de las obligaciones por concepto de la deuda que llegaban a su vencimiento en los 12 meses próximos y 1,5 veces el importe de la deuda a corto plazo y de las entradas acumulativas de inversiones de cartera. Por lo tanto, el Fondo estima que el nivel de las reservas de divisas al 18 de noviembre de 1997 era suficiente." El FMI señala que el establecimiento del Grupo Especial coincidió con un período de turbulencia en el mercado de divisas de la India, pero llega a la conclusión de que "con una reacción apropiada de política macroeconómica y con la contención del contagio, no parece que al 18 de noviembre de 1997 las reservas de divisas de la India se enfrentasen a una amenaza de disminución importante. Por consiguiente, la cuestión de si existía una amenaza inminente es académica". Después de señalar que las reservas brutas de divisas bajaron 1.900 millones de dólares EE.UU. en noviembre de 1997, el Fondo determina, no obstante, que "las reservas se han acumulado a un ritmo razonable desde la crisis de la balanza de pagos producida en la India en 1991".

5.166 En respuesta a la pregunta 1 b), el FMI, señalando que para evaluar la suficiencia de las reservas y el ritmo de su evolución hay que hacer, en buena medida, juicios subjetivos, basó su opinión en "la cuantía de los créditos actuales y potenciales contra las reservas, examinada en el contexto de las circunstancias económicas del país. En el caso de la India, la política seguida ha estado prudentemente orientada a lograr que la cobertura de las reservas sea superior a la suma de las obligaciones a corto plazo pendientes (por su duración residual) y de las salidas potenciales de inversiones de cartera. En noviembre de 1997, las obligaciones a corto plazo (por su duración residual) y las inversiones de cartera (valoradas a los precios del mercado) se estimaron en alrededor de 16.000 millones de dólares EE.UU. De ahí que un descenso de las reservas a una cifra considerablemente inferior a ese nivel habría de considerarse importante, y que tales niveles podrían juzgarse insuficientes o muy bajos".

Fuente: FMI.

5.167 La India comenta que de los acontecimientos descritos por el FMI en su respuesta a la pregunta 1 a) i) se desprende que el FMI reconoce la existencia de una amenaza de disminución importante de las reservas de la India. La India señala que el Banco de la Reserva de la India tuvo que modificar los objetivos de su política monetaria a fin de defender la rupia, y no lo habría hecho si no hubiera estimado que se enfrentaba a la amenaza de una disminución importante de sus reservas de divisas contra la que no habría podido luchar utilizando otros medios de intervención. En cuanto a las preguntas 1 a) ii) y 1 b), la India señala que los expertos han sugerido otros indicadores posibles para evaluar la suficiencia de las reservas de divisas de la India, indicadores que, a juicio de la India, serían más apropiados que el método normal utilizado por el FMI. ³⁴⁸ Aplicando esos métodos, la India calculó que sus reservas debían ser mayores para que fueran suficientes.

5.168 Los Estados Unidos comentan que las respuestas del FMI son plenamente coherentes con las pruebas presentadas por los Estados Unidos al Grupo Especial y aclaran que la situación de la balanza de pagos de la India no cumple los criterios establecidos en la cláusula restrictiva que figura en la primera frase del párrafo 9 del artículo XVIII. Los Estados Unidos también señalan que el análisis de la situación de la balanza de pagos de la India hecho por el FMI es más completo que el presentado por la India, ya que considera la totalidad de la situación de la balanza de pagos, mientras que el análisis de la India se centra principalmente en la balanza comercial, que no es más que uno de los elementos del análisis. ³⁴⁹

Para continuar con Evaluación de la situación de la balanza de pagos de la India

³⁴⁰ En la sección III.D.3 y 4 supra se describen en detalle los argumentos de las partes.

³⁴¹ Esta cuestión ya se examinó en los párrafos 5.76 a 5.80 supra, pero, como es importante para el análisis de la defensa de la India basada en la sección B del artículo XVIII, la abordamos también en este contexto, con referencia a nuestras anteriores conclusiones.

³⁴² En la sección III.D.5 supra se describen en detalle los argumentos de las partes.

³⁴³ En particular, las condiciones que han de cumplirse para poder adoptar medidas por motivos de balanza de pagos son diferentes en el párrafo 9 del artículo XVIII y en el artículo XII, y, así como en relación con el párrafo 11 del artículo XVIII hay una nota que se aplica a las condiciones para la atenuación progresiva y la eliminación de las restricciones, en relación con el artículo XIII no hay ninguna disposición análoga.

³⁴⁴ En la sección III.D.9 c) i) supra se describen en detalle los argumentos de las partes.

³⁴⁵ Informe del Órgano de Apelación sobre el asunto Comunidades Europeas - Régimen para la importación, venta y distribución de bananos, adoptado el 25 de septiembre de 1997, WT/DS27/AB/R, párrafo 143, e informe del Órgano de Apelación sobre el asunto India - Protección mediante patente de los productos farmacéuticos y los productos químicos para la agricultura, adoptado el 16 de enero de 1998, WT/DS50/AB/R, párrafos 87 a 89.

³⁴⁶ Informe adoptado el 7 de noviembre de 1989, IBDD 36S/312, párrafos 122 y 123.

³⁴⁷ Observamos, por ejemplo, que tal información puede ser de importancia para el examen de la existencia de una amenaza de disminución importante de las reservas monetarias en el sentido del párrafo 9 del artículo XVIII o para el examen de la situación prevista en la nota relativa al párrafo 11 del artículo XVIII.

³⁴⁸ En el párrafo 5.171 infra se describen estos métodos.

³⁴⁹ En la sección III.D.9 c) iii) supra se describen en detalle los argumentos de las partes.