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Organización Mundial
del Comercio

WT/DS90/R
6 de abril de 1999
(99-1329)
Original: inglés

India - Restricciones cuantitativas a la importación de productos agrícolas, textiles e industriales

Informe del Grupo Especial

(Continuación)


d) Evaluación de la situación de la balanza de pagos de la India en relación con las condiciones del párrafo 9 del artículo XVIII

i) Apartado a) del párrafo 9 del artículo XVIII

5.169 La cuestión que hay que decidir en relación con el apartado a) del párrafo 9 del artículo XVIII es si las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos por la India exceden de lo necesario para "oponerse a la amenaza de una disminución importante de sus reservas monetarias o detener dicha disminución". Al resolver sobre esta cuestión, tenemos que ponderar las pruebas a favor de la India y las pruebas a favor de los Estados Unidos, y determinar si, sobre la base de la totalidad de las pruebas presentadas al Grupo Especial, los Estados Unidos han probado, en el contexto del párrafo 11 del artículo XVIII, su alegación de que la India no cumple las condiciones establecidas en el apartado a) del párrafo 9 del artículo XVIII.

5.170 Los Estados Unidos se basan principalmente en la prueba y el argumento siguientes: señalan en primer lugar que, a juicio del FMI, al 18 de noviembre de 1997 350 la India no se enfrentaba a la amenaza de una disminución importante de sus reservas monetarias y que el FMI había expresado una opinión idéntica al Comité de Balanza de Pagos en enero de 1997 y en junio de 1997. Además, los Estados Unidos citan el Informe Anual del Banco de la Reserva de la India correspondiente al ejercicio comprendido entre el 1� de julio de 1996 y el 30 de junio de 1997, en cuyo párrafo 7.23 se afirma lo siguiente:

"El nivel de las reservas de divisas (incluyendo el oro y los DEG) se elevaba a 29.900 millones de dólares EE.UU. al 14 de agosto de 1997351, cantidad equivalente a siete meses de importaciones y muy superior a la que se obtendría aplicando la norma empírica sobre la suficiencia de las reservas (tres meses de importaciones). Ahora bien, en un contexto en que cambian las relaciones con el sector exterior y la importancia de la cuenta de capital, la suficiencia de las reservas tiene que evaluarse en función de indicadores distintos de los usuales. Sea cual fuere el criterio con arreglo al cual se juzgue el nivel de las reservas de divisas parece desahogado. Esas reservas son equivalentes a alrededor de 25 meses de pagos por concepto del servicio de la deuda y a seis meses de pagos por concepto de importaciones y del servicio de la deuda considerados conjuntamente. Así pues, incluso si la evolución del mercado cambiario acentúa los adelantos en los pagos exteriores y los retrasos en los cobros exteriores, las reservas serían suficientes para resistir tanto las conmociones cíclicas como las conmociones imprevistas."

5.171 La India responde que sus autoridades monetarias tuvieron que modificar los objetivos de su política monetaria a fines de 1997 para defender la rupia durante ese período, y argumenta que no habrían tomado esas medidas si no hubiera existido la amenaza de una disminución importante de sus reservas monetarias. Además, sostiene que hay diferentes formas de medir la suficiencia de las reservas. A este respecto, hace referencia a las respuestas del FMI, en las que el FMI declara que "Para evaluar la suficiencia de las reservas y el ritmo de su evolución hay que hacer, en buena medida, juicios subjetivos". Según la India, hay otros cuatro criterios para evaluar la suficiencia de las reservas:

a) la cobertura de importaciones debe ser de al menos seis meses: 22.000 millones de dólares EE.UU.;

b) la cobertura de importaciones debe ser de tres meses, más el 50 por ciento de los pagos por concepto del servicio de la deuda, más un mes de importaciones y exportaciones para tener en cuenta los adelantos en los pagos y los retrasos en los cobros: más de 22.000 millones de dólares EE.UU.;

c) la deuda a corto plazo y los valores en cartera no deben exceder del 60 por ciento de las reservas, y el aumento de las obligaciones por concepto de la deuda a corto plazo y de los valores en cartera debe ir acompañado de un aumento equivalente de las reservas: más de 27.000 millones de dólares EE.UU., y

d) la relación entre los activos de divisas y la moneda no debe ser inferior al 40 por ciento, y sería recomendable que fuese del 70 por ciento: 16.000 millones de dólares EE.UU. (mínimo) y 28.000 millones de dólares EE.UU. (deseable).

5.172 Al evaluar las pruebas presentadas y los argumentos aducidos por las partes, tomamos nota del argumento de la India de que sus autoridades monetarias modificaron los objetivos de su política monetaria a fines de 1997 para defender la rupia. Sin embargo, las medidas tomadas por las autoridades de la India no demuestran, por sí solas, que hubiera una disminución importante de las reservas monetarias de la India o una amenaza de disminución importante de tales reservas durante ese período, en el sentido del apartado a) del párrafo 9 del artículo XVIII.

5.173 La cuestión que se nos plantea es si la India se enfrentaba a una disminución importante o a una amenaza de disminución importante de sus reservas (apartado a) del párrafo 9 del artículo XVIII) o si sus reservas eran insuficientes (apartado b) del párrafo 9 del artículo XVIII). Al analizar la situación de la India desde el punto de vista del apartado a) del párrafo 9 del artículo XVIII, es importante tener en cuenta que la cuestión es si la India se enfrentaba a una disminución importante de sus reservas monetarias o a una amenaza de disminución importante de tales reservas. Para determinar si una disminución de una magnitud dada es importante o no, hay que tener en cuenta la situación inicial y la suficiencia de las reservas. Una gran disminución no tiene necesariamente que ser importante si las reservas son más que suficientes. Por consiguiente, procede estudiar la suficiencia de las reservas de la India a los efectos tanto del apartado a) como del apartado b) del párrafo 9 del artículo XVIII.

5.174 A este respecto, recordamos que el FMI comunicó que las reservas de la India al 21 de noviembre de 1997 eran de 25.100 millones de dólares EE.UU. y que un nivel suficiente de las reservas en esa fecha habría sido de 16.000 millones de dólares EE.UU. El Banco de la Reserva de la India, aunque no indicó el nivel exacto de lo que serían unas reservas suficientes, había llegado tan sólo tres meses antes, en agosto de 1997, a la conclusión de que el nivel de las reservas de la India era "muy superior [al] que se obtendría aplicando la norma empírica sobre la suficiencia de las reservas", y el Banco, aunque no aceptó esa norma empírica como el único criterio para determinar la suficiencia, constató también que "Sea cual fuere el criterio con arreglo al cual se juzgue, el nivel de las reservas de divisas parece desahogado". Asimismo declaró que "las reservas serían suficientes para resistir tanto las conmociones cíclicas como las conmociones imprevistas".

5.175 También hemos estudiado los cuatro criterios posibles para evaluar la suficiencia de las reservas citados por la India. Observamos que la India reconoce que sus reservas de 25.100 millones de dólares EE.UU. habrían sido suficientes con arreglo a dos de los criterios (el criterio a y el criterio b). Aplicando un tercer criterio (el criterio d), las reservas de 25.100 millones de dólares EE.UU. se encontraban en el extremo superior de la gama comprendida entre los niveles mínimo (16.000 millones de dólares EE.UU.) y deseable (28.000 millones de dólares EE.UU.) de las reservas. Aplicando el cuarto criterio (el criterio c), unas reservas de 27.000 millones de dólares EE.UU. se habrían considerado suficientes. La India, aunque tal vez actúe con prudencia al sugerir que se aplique el criterio c), no explica por qué ese criterio sería superior al del FMI o a los otros tres criterios indicados por la India con arreglo a los cuales se podría considerar que las reservas eran suficientes. Además, los diversos criterios expuestos por la India no parecen ser coherentes con el enfoque adoptado por el Banco de la Reserva de la India que se cita más arriba.

5.176 Habiendo ponderado las pruebas que se nos han presentado, señalamos que solamente uno de los cuatro criterios sugeridos por la India para evaluar la suficiencia de las reservas apoya la constatación de que las reservas de la India eran insuficientes, y que, incluso aplicando ese criterio, la insuficiencia de las reservas es pequeña (25.100 millones de dólares EE.UU. contra 27.000 millones de dólares EE.UU., es decir, una diferencia de menos del 10 por ciento). En conjunto, opinamos que tanto la calidad como el peso de las pruebas corroboran decididamente la proposición de que las reservas de la India no eran insuficientes. En particular, apoyan esta posición el FMI, el Banco de la Reserva de la India y tres de los cuatro criterios sugeridos por la India. En consecuencia, constatamos que las reservas de la India no eran insuficientes al 18 de noviembre de 1997.

5.177 Pasando ahora a la cuestión de si la India se enfrentaba a una disminución importante o a una amenaza de disminución importante de sus reservas, es procedente examinar la evolución de sus reservas en el período que precedió al mes de noviembre de 1997. Como se señala más arriba, al 31 de marzo de 1996, las reservas de la India eran de 17.000 millones de dólares EE.UU.; al 31 de marzo de 1997, las reservas de la India eran de 22.400 millones de dólares EE.UU. Observamos que, cuando el Comité de Balanza de Pagos celebró consultas con la India en enero y en junio de 1997, el FMI declaró que la India no se enfrentaba a una disminución importante de sus reservas o a una amenaza de tal disminución. Al 21 de noviembre de 1997, las reservas de la India habían aumentado a 25.100 millones de dólares EE.UU., y el FMI continuaba estimando que la India no se enfrentaba a una disminución importante de sus reservas o a una amenaza de tal disminución. A nuestro juicio, a la vista de las pruebas que se indican más arriba y teniendo en cuenta lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo XV, en la fecha en que se estableció el Grupo Especial la India no se enfrentaba a una disminución importante o a una amenaza de disminución importante de sus reservas monetarias, en el sentido en que se utilizan esos términos en el apartado a) del párrafo 9 del artículo XVIII. Por si se juzga importante para corroborar nuestras constataciones sobre las reservas de la India en noviembre de 1997, también hemos examinado la evolución de esas reservas después de noviembre de 1997. Observamos que las reservas de la India fluctuaron en torno al nivel de noviembre en los meses siguientes, bajando a un mínimo de 23.900 millones de dólares EE.UU. en diciembre de 1997 y subiendo a un máximo de 26.200 millones de dólares EE.UU. en abril de 1998. A fines de junio de 1998 eran de 24.100 millones de dólares EE.UU.

5.178 La evolución prevista de las reservas de la India después de junio de 1998 muestra que no se esperaba ninguna disminución importante. De hecho, en respuesta a una pregunta sobre si desde noviembre de 1997 había habido acontecimientos que pudieran llevar a la modificación de las respuestas del FMI a las preguntas del Grupo Especial, el FMI respondió lo siguiente:

"En los últimos meses han empeorado las perspectivas económicas y la visión del mercado, y han aumentado los riesgos a corto plazo. [�] basándose en la evolución habida hasta la fecha, cabe pensar que la situación de la balanza de pagos empeorará y se prevé que las reservas disminuyan (2.500 a 4.000 millones de dólares EE.UU.) en 1998/99. No obstante, el Fondo sigue estimando que se puede hacer frente a la situación exterior utilizando los instrumentos de política macroeconómica y que las restricciones cuantitativas no son necesarias para el ajuste de la balanza de pagos."

Así pues, no sólo la evolución habida hasta junio de 1998 sino también las evaluaciones hechas en relación con 1998 en su conjunto y con 1999 apoyan la opinión de que en noviembre de 1997 no existía ninguna amenaza de disminución importante.

5.179 En consecuencia, la evolución de la situación de las reservas de la India en los siete meses que siguieron a noviembre de 1997 no pone en tela de juicio, a nuestro juicio, nuestra conclusión de que, en la fecha en que se estableció el Grupo Especial, la India no se enfrentaba a una disminución importante o a una amenaza de disminución importante de sus reservas monetarias, en el sentido en que se utilizan esos términos en el apartado a) del párrafo 9 del artículo XVIII.

5.180 Por consiguiente, constatamos que, en la fecha en que se estableció este Grupo Especial, no había una disminución importante ni una amenaza de disminución importante de las reservas monetarias de la India, en el sentido en que se utilizan esos términos en el apartado a) del párrafo 9 del artículo XVIII.

ii) Apartado b) del párrafo 9 del artículo XVIII

5.181 La cuestión que hay que decidir en relación con el apartado b) del párrafo 9 del artículo XVIII es si las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos por la India están comprendidas en la categoría de las medidas necesarias para "aumentar sus reservas monetarias de acuerdo con una proporción de crecimiento razonable, en caso de que sean insuficientes". Para decidir esa cuestión, tenemos que ponderar las pruebas a favor de la India y las pruebas a favor de los Estados Unidos y determinar si, sobre la base de la totalidad de las pruebas presentadas al Grupo Especial, los Estados Unidos han probado, en el contexto del párrafo 11 del artículo XVIII, su alegación de que la India no cumple las condiciones indicadas en el apartado b) del párrafo 9 del artículo XVIII.

5.182 Los Estados Unidos se basan en las opiniones del FMI y en la declaración hecha por el Banco de la Reserva de la India, citadas en el párrafo 5.170 supra. Como se indica allí, a juicio del FMI, al 18 de noviembre de 1997 un nivel de 16.000 millones de dólares EE.UU. era suficiente para las reservas monetarias de la India. Como se señala más arriba en el párrafo 5.171, la India sugiere que se utilicen otros cuatro criterios para evaluar la suficiencia de sus reservas, aplicando los cuales se calcula que unas reservas suficientes estarían comprendidas entre 16.000 y 28.000 millones de dólares EE.UU.

5.183 Por las razones que se exponen en los párrafos 5.174 a 5.176 supra, constatamos que, en la fecha en que se estableció este Grupo Especial, las reservas monetarias de la India, que eran de 25.100 millones de dólares EE.UU., no eran insuficientes, en el sentido en que se utiliza ese término en el apartado b) del párrafo 9 del artículo XVIII, y que, por consiguiente, la India no tenía derecho a tomar medidas por motivos de balanza de pagos para alcanzar un ritmo razonable de crecimiento de sus reservas.

e) Resumen

5.184 Constatamos que, en la fecha en que se estableció este Grupo Especial, las medidas adoptadas por motivos de balanza de pagos por la India no eran necesarias para oponerse a la amenaza de una disminución importante de sus reservas monetarias o detener dicha disminución y que sus reservas no eran insuficientes. En consecuencia, esas medidas no eran necesarias y, por lo tanto, "[exceden] de los límites necesarios" con arreglo a los términos de los apartados a) o b) del párrafo 9 del artículo XVIII. Por consiguiente, la India parece haber infringido las prescripciones del párrafo 11 del artículo XVIII al mantener sus medidas. No obstante, en la nota al párrafo 11 del artículo XVIII se dispone que ningún Miembro está obligado a suprimir las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos si tal supresión puede crear inmediatamente una situación que justifique el restablecimiento de esas medidas. Además, al final de la segunda frase del párrafo 11 del artículo XVIII se dispone que ningún Miembro estará obligado a suprimir las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos sobre la base de que, si se modificara su política de desarrollo, tales restricciones dejarían de ser necesarias. En consecuencia, pasamos ahora a examinar la nota al párrafo 11 del artículo XVIII y al final de la segunda frase del párrafo 11 del artículo XVIII.

3. �Tiene derecho la India, conforme a la nota al párrafo 11 del artículo XVIII, a mantener las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos cuando ya no se cumplen las condiciones establecidas en el párrafo 9 del artículo XVIII?

5.185 La India argumenta que no debe estar obligada a suprimir inmediatamente sus restricciones cuantitativas, incluso si se constata que actualmente no experimenta dificultades en relación con su balanza de pagos en el sentido del párrafo 9 del artículo XVIII, porque tal supresión inmediata crearía una situación que justificaría el restablecimiento de esas restricciones. El argumento de la India se basa en la nota al párrafo 11 del artículo XVIII. Los Estados Unidos argumentan que esas condiciones no se cumplen y que la India, dado que actualmente no experimenta ninguna dificultad en relación con su balanza de pagos, debe renunciar a prevalerse de la sección B del artículo XVIII, sin perjuicio de la posibilidad de invocarla de nuevo si surgieran tales dificultades en el futuro. Los Estados Unidos recuerdan que los términos del párrafo 4 del artículo XVIII muestran que las medidas adoptadas por motivos de balanza de pagos han de ser temporales.

5.186 Los argumentos de las partes suscitan tres cuestiones: a) �abarca la nota las situaciones en las que ya no se cumplen las condiciones establecidas en el párrafo 9 del artículo XVIII?; b) �qué condiciones han de cumplirse para que se autorice a mantener las medidas con arreglo a la nota?, y c) �se cumplen estas condiciones en el asunto que se examina? Estudiamos estas tres cuestiones sucesivamente.

a) �Abarca la nota las situaciones en las que ya no se cumplen las condiciones establecidas en el párrafo 9 del artículo XVIII?

5.187 Recordamos que la nota al párrafo 11 del artículo XVIII dice lo siguiente:

"La segunda frase del párrafo 11 no deberá interpretarse en el sentido de que obligue a una parte contratante a atenuar o a suprimir las restricciones, si dicha atenuación o supresión puede crear inmediatamente una situación que justifique el refuerzo o el establecimiento, según el caso, de restricciones con arreglo al párrafo 9 del artículo XVIII."

5.188 Nos parece evidente que el empleo de las palabras "según el caso" en esta disposición permite entender que la frase se refiere a dos situaciones, por lo que no se debe interpretar la segunda frase del párrafo 11 en el sentido de que significa: i) que un Miembro está obligado a atenuar restricciones si tal atenuación puede crear inmediatamente una situación que justifique el refuerzo de restricciones con arreglo al párrafo 9 del artículo XVIII, o ii) que un Miembro está obligado a suprimir restricciones si tal supresión puede crear inmediatamente una situación que justifique el establecimiento de restricciones con arreglo al párrafo 9 del artículo XVIII.

5.189 Por consiguiente, el sentido corriente de las palabras hace pensar que la nota comprende situaciones en las que las condiciones establecidas en el párrafo 9 del artículo XVIII ya no se cumplen pero en las que existe la amenaza de que se cumplan. Ello permitiría que un país en desarrollo que hubiera tomado válidamente medidas por motivos de balanza de pagos y cuya situación hubiera mejorado lo suficiente como para que ya no se cumpliesen las condiciones establecidas del párrafo 9 del artículo XVIII no suprimiese las medidas vigentes si ello pudiera crear de nuevo la situación que hubiera justificado la adopción de tales medidas.

5.190 Esto parece coherente con el contexto de la disposición, en particular con la prescripción general relativa a la atenuación progresiva de las medidas a medida que vaya mejorando la situación de la balanza de pagos, conforme al párrafo 11 del artículo XVIII. La propia noción de "atenuación progresiva", contenida en el párrafo 11 del artículo XVIII, debe interpretarse en su contexto, junto con el párrafo 9 del artículo XVIII. El párrafo 9 del artículo XVIII exige que las medidas que se adopten "no excedan de los límites necesarios" para hacer frente a la situación de la balanza de pagos que las justifica. La adopción y mantenimiento de medidas por motivos de balanza de pagos sólo están justificados si esa adopción o ese mantenimiento se reducen a lo necesario para hacer frente a la preocupación que los motiva, y no pueden ser más amplios. En este contexto, el párrafo 11 confirma esa prescripción de que las medidas se limiten a lo necesario y trata más específicamente de las condiciones de evolución de las medidas al ir mejorando la situación de la balanza de pagos: en ningún momento dado deben las restricciones exceder de lo necesario. Esto implica que, al ir mejorando la situación, las medidas habrán de atenuarse en proporción a las mejoras. La conclusión lógica de este proceso es que las medidas habrán de eliminarse cuando la situación ya no las justifique.

5.191 La nota aclara que la atenuación o supresión de restricciones no debe llevar a un empeoramiento de la situación de la balanza de pagos tal que justifique el refuerzo o la adopción de nuevas medidas. Así pues, con la nota se trata de impedir que se llegue a una situación en la que un país en desarrollo se vea obligado a suprimir las medidas cuando se prevea que, al así hacerlo, creará una situación en la que haya que adoptarlas de nuevo. Teniendo también presente la necesidad de restablecer el equilibrio de la balanza de pagos sobre una base sana y duradera, como se reconoce en la primera frase del párrafo 11 del artículo XVIII, parece que la supresión de las medidas debe hacerse cuando la situación lo permita realmente. A este respecto, podemos estar de acuerdo con la India en que el país en desarrollo Miembro que aplique las medidas no está obligado a seguir una política de frenazos y acelerones. No obstante, hay que señalar que, en unas circunstancias en las que la situación de la balanza de pagos haya mejorado gradualmente, si las medidas tomadas se han atenuado progresivamente a medida que la situación haya ido mejorando, conforme al párrafo 11 del artículo XVIII, y se han mantenido solamente en la medida de lo necesario conforme al párrafo 9 del artículo XVIII, cabe suponer que sólo una pequeña parte de las medidas inicialmente adoptadas subsistirán y habrán de ser suprimidas cuando la situación de la balanza de pagos haya mejorado hasta el punto de que el país no se enfrente a una disminución importante de sus reservas monetarias, a una amenaza de tal disminución o a una insuficiencia de sus reservas. Por lo tanto, la eliminación de esas medidas constituiría la última etapa de un proceso de atenuación progresiva y supresión.

5.192 En consecuencia, concluimos que la nota al párrafo 11 del artículo XVIII podría aplicarse tanto a las situaciones en que todavía subsisten dificultades en materia de balanza de pagos como a las situaciones en que esas dificultades han dejado de existir pero amenazan con surgir de nuevo. Así pues, es posible que la India invoque la existencia de tal riesgo para justificar el mantenimiento de las medidas. Sin embargo, esa posibilidad no es admisible más que en tanto en cuanto se cumplan las condiciones establecidas en la nota. Por consiguiente, tenemos que determinar cuáles son esas condiciones antes de examinar si se cumplen en este caso.

Para continuar con Condiciones que han de cumplirse


350 El FMI se fundó en los datos relativos sobre la situación de la balanza de pagos de la India al 21 de noviembre de 1997, que era la fecha más próxima a la fecha de establecimiento del Grupo Especial sobre la que se disponía de los datos pertinentes de la balanza de pagos de la India.

351 En las estadísticas del FMI se excluye el oro.