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Chile - Impuestos a las Bebidas Alcohólicas

Informe del Grupo Especial

(Continuación)

VII. Constataciones

A. Alegaciones de las partes

7.1 La reclamación de las Comunidades Europeas sostiene que tanto el sistema de transición como el nuevo sistema chileno son incompatibles con las obligaciones de Chile con arreglo a la segunda frase del párrafo 2 del artículo III del GATT.

7.2 Las Comunidades Europeas sostienen ³⁴⁷:

i) que el sistema de transición, aplicado hasta el 30 de noviembre del año 2000, es contrario a la segunda frase del párrafo 2 del artículo III porque dispone la aplicación al pisco de impuestos interiores más bajos que a otros aguardientes importados directamente competidores o que pueden sustituirlo directamente, a los que se incluye en las categorías impositivas del whisky y de los demás licores, de manera que se proteja la producción nacional chilena;

ii) que el nuevo sistema chileno, que entrará en aplicación a partir del 1� de diciembre del año 2000, también es contrario a la segunda frase del párrafo 2 del artículo III porque da lugar a la aplicación de impuestos más bajos al pisco de graduación alcohólica de 351� o menos que a otros aguardientes importados directamente competidores o que pueden sustituirlo directamente y que tienen una graduación alcohólica mayor, de manera que se proteja la producción nacional chilena. ³⁴⁸

7.3 Chile sostiene en su respuesta que este Grupo Especial debe rechazar la interpretación injustificada y exorbitante del alcance del artículo III que las Comunidades Europeas han presentado en esta diferencia y que, conforme al tenor literal y la historia de la redacción del artículo III, el Grupo Especial debe constatar que el nuevo sistema chileno está en total conformidad con la segunda frase del párrafo 2 del artículo III.

B. Interpretación del párrafo 2 del artículo III

7.5 El párrafo 2 del artículo III establece dos criterios para examinar las reclamaciones referentes al régimen impositivo interno de los Miembros. La primera frase de ese párrafo dice así:

Los productos del territorio de todo Miembro importados en el de cualquier otro Miembro no estarán sujetos, directa ni indirectamente, a impuestos interiores u otras cargas interiores, de cualquier clase que sean, superiores a los aplicados, directa o indirectamente, a los productos nacionales similares.

La segunda frase dice así:

Además, ningún Miembro aplicará, de cualquier otro modo, impuestos u otras cargas interiores a los productos importados o nacionales, en forma contraria a los principios enumerados en el párrafo 1.

El primer párrafo del artículo III, a su vez, dispone:

Los Miembros reconocen que los impuestos y otras cargas interiores, así como las leyes, reglamentos y prescripciones que afecten a la venta, la oferta para la venta, la compra, el transporte, la distribución o el uso de productos en el mercado interior y las reglamentaciones cuantitativas interiores que prescriban la mezcla, la transformación o el uso de ciertos productos en cantidades o en proporciones determinadas, no deberían aplicarse a los productos importados o nacionales de manera que se proteja la producción nacional.

7.6 El significado de la segunda frase, en vista de su referencia a la primera, se aclara más precisamente con la nota al artículo III, que dice así:

Un impuesto que se ajuste a las prescripciones de la primera frase del párrafo 2 no deberá ser considerado como incompatible con las disposiciones de la segunda frase sino en caso de que haya competencia entre, por una parte, el producto sujeto al impuesto, y, por otra parte, un producto directamente competidor o que pueda sustituirlo directamente y que no esté sujeto a un impuesto similar. ³⁴⁹

7.7 En consecuencia, la primera frase del párrafo 2 del artículo III atiende a si los impuestos aplicados a los productos de un país exportador son superiores a los aplicados al producto nacional "similar" y la segunda a si los productos de un país exportador están sujetos a un impuesto similar al aplicado a los productos nacionales directamente competidores o que pueden sustituirlos directamente. Ambas frases atienden en primer lugar a la relación entre los productos nacionales e importados, pero la segunda implica análisis adicionales y distintos con respecto a los otros dos elementos: un examen de la magnitud de la diferencia entre los impuestos ³⁵⁰ y un examen de si las diferencias impositivas se aplican de manera que se proteja la producción nacional.

7.8 En el asunto Japón - Impuestos sobre las bebidas alcohólicas II, el Órgano de Apelación analizó la interpretación general del artículo, y declaró lo siguiente:

El objetivo general y fundamental del artículo III es evitar el proteccionismo en la aplicación de los impuestos y medidas reglamentarias interiores. Más concretamente, el propósito del artículo III "es el de que las medidas interiores no se apliquen a los productos importados o nacionales de manera que se proteja la producción nacional".³⁵¹

7.9 Según el Órgano de Apelación, debe darse a los términos del párrafo 1 del artículo III su significado corriente, a la luz del objetivo y el propósito generales del Acuerdo sobre la OMC. Adoptando este criterio, el Órgano de Apelación afirmó que el párrafo 1 del artículo III contiene un principio general, mientras que su segundo párrafo establece obligaciones concretas referentes a los impuestos interiores y otras cargas interiores. El Órgano de Apelación declaró:

El párrafo 1 del [...] artículo [III] formula el principio general de que no deberían aplicarse medidas interiores de manera que se proteja la producción nacional. Este principio general informa el resto del artículo III. La finalidad del citado párrafo 1 es establecer ese principio general y que sirva de guía para la comprensión e interpretación de las obligaciones específicas que figuran en el párrafo 2 del artículo III y los demás párrafos del mismo artículo. ³⁵²

7.10 El Órgano de Apelación observó que la segunda frase del párrafo 2 del artículo III, a diferencia de la primera frase, invoca expresamente el párrafo 1 del artículo III. A este respecto, el Órgano de Apelación observó que debían abordarse tres cuestiones para determinar si una medida impositiva interna es compatible con la segunda frase del párrafo 2 del artículo III:

i) si los productos importados y los nacionales son "directamente competidores o pueden sustituirse directamente";

ii) si los productos importados y nacionales directamente competidores o que pueden sustituirse directamente "están sujetos a impuestos diferentes"; y

iii) si la diferente tributación de los productos importados y nacionales directamente competidores o que pueden sustituirse directamente se aplica "de manera que se proteja la producción nacional".³⁵³

7.11 Observamos también que el Órgano de Apelación analizó profundamente la cuestión de la carga de la prueba en los casos de este tipo en el asunto Estados Unidos - Medida que afecta a las importaciones de camisas y blusas procedentes de la India. ³⁵⁴ Corresponde a las Comunidades Europeas, en su carácter de parte reclamante, aportar prueba suficiente para acreditar que las medidas de Chile que se impugnan son incompatibles con las obligaciones de Chile conforme al artículo III. Si lo hacen, Chile debe presentar pruebas y argumentos que lo refuten. A esa altura, corresponde al Grupo Especial sopesar cuidadosamente todas las pruebas y establecer sus conclusiones sobre la base de los resultados de esa ponderación.

C. "Directamente competidor o que pueda sustituirlo directamente"

1. Visión general

7.12 La parte reclamante en este asunto no ha sostenido que ninguno de los productos importados o nacionales sean "similares". Habremos de actuar, por lo tanto, tomando como base exclusivamente la segunda frase del párrafo 2 del artículo III, que se refiere a la cuestión de la competencia directa de los productos y su posibilidad de sustituirse directamente.

7.13 Como elemento previo al análisis de las pruebas presentadas, es importante establecer la correcta interpretación de la expresión "producto directamente competidor o que puede sustituirlo directamente". A este respecto, el Grupo Especial se orienta por el artículo 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados ("Convención de Viena"), que resume las reglas de derecho internacional sobre la interpretación de los tratados. El párrafo 1 del artículo 31 de la Convención de Viena dispone que los tratados deberán interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin. El párrafo 2 del mismo artículo dispone, además, que el contexto comprende el texto completo, incluido su preámbulo y anexos y todo texto interpretativo mutuamente convenido. En el párrafo 3 del artículo 31 se dispone que ha de tenerse en cuenta todo acuerdo ulterior entre las partes o toda práctica o interpretación ulteriormente seguida, así como las normas pertinentes de derecho internacional.

7.14 La categoría de los productos "directamente competidores o que pueden sustituirse directamente" es más amplia que la categoría de los "productos similares" mencionada en la primera frase. El Órgano de Apelación, en el asunto Japón - Impuestos sobre las bebidas alcohólicas II, declaró que la medida en que esa categoría puede llegar a ser más amplia en un caso determinado "es una cuestión que el Grupo Especial debe determinar sobre la base de todos los hechos pertinentes del caso". ³⁵⁵ Será importante examinar no sólo cuestiones tales como las características físicas, los usos finales comunes y las clasificaciones arancelarias, sino también el mercado. El Órgano de Apelación declaró asimismo que era pertinente estudiar la elasticidad de sustitución como forma de examinar los mercados respectivos.

7.15 El Órgano de Apelación, en el asunto Japón - Impuestos sobre las bebidas alcohólicas II, convino con el razonamiento del Grupo Especial respecto del análisis de los productos directamente competidores o que pueden sustituirse directamente. Ese Grupo Especial formuló dos importantes observaciones. En primer lugar, señaló que la reacción de los consumidores respecto de los diversos productos que se ofrecían en el mercado podía variar según los países. ³⁵⁶ En segundo lugar, el Grupo Especial advirtió que las diferentes reacciones de los consumidores ante distintos productos no debían influir en los impuestos internos ni determinarlos, porque "un sistema que discriminaba las importaciones tenía el efecto de crear o afianzar las preferencias por los productos nacionales". ³⁵⁷ El Órgano de Apelación declaró que no existe ningún criterio que por sí solo sea decisivo para determinar si un producto es o no "directamente competidor" de otro o "puede sustituirlo directamente".

7.16 La cuestión que aquí corresponde decidir es si, en Chile, los productos nacionales y los importados de los que se trata en este asunto son o no directamente competidores o pueden sustituirse entre sí directamente. Esto requiere prueba de la relación entre los productos, incluyendo, en este caso, comparaciones de sus usos finales, sus características físicas, sus vías de distribución y sus precios.

7.17 Ha habido dos diferencias relativamente recientes, relacionadas con los impuestos sobre bebidas alcohólicas: el asunto Japón - Impuestos sobre las bebidas alcohólicas II y el asunto Corea - Impuestos a las bebidas alcohólicas. Las constataciones de esos dos asuntos, a nuestro juicio, ofrecen una orientación instructiva para determinar las diversas cuestiones que se controvierten en esta diferencia. Sin embargo, tenemos presente la declaración del Órgano de Apelación en el asunto Japón - Impuestos sobre las bebidas alcohólicas II en el sentido de que estas diferencias deben dilucidarse caso por caso teniendo en cuenta las condiciones propias de cada mercado.

7.18 En consecuencia, habremos de extraer orientación de los análisis generales aplicados en esos dos asuntos precedentes, entre otros, pero la determinación del punto central referente a si las dos categorías de productos son directamente competidoras o sustituibles entre sí directamente habrá de basarse en los hechos y las circunstancias propios de este caso.

7.19 La definición de los "productos similares" es restringida a los fines del párrafo 2 del artículo III. La definición del "producto directamente competidor o que puede sustituirlo directamente" (a otro producto) es más amplia. La cuestión reside en la medida en que es más amplia. A este respecto, tomamos nota del análisis del Grupo Especial que se ocupó del asunto Corea - Impuestos a las bebidas alcohólicas acerca de la historia de la negociación de la segunda frase del párrafo 2 del artículo III. Ese Grupo Especial indicó lo siguiente:

El artículo 32 de la Convención de Viena establece que se podrá acudir a los antecedentes de la negociación de una disposición del tratado para confirmar el sentido de sus términos resultante de la aplicación del artículo 31. Un examen de los antecedentes de la negociación de la segunda frase del párrafo 2 del artículo III y del texto de la nota interpretativa al artículo III confirma que las categorías de productos no deben interpretarse de una forma tan restringida que anule la finalidad contraria a la discriminación que informa la interpretación del artículo III. En la reunión del Comité Preparatorio de Ginebra se indicó, para aclarar el texto de la segunda frase, que las manzanas y las naranjas podían ser productos directamente competidores o directamente sustituibles entre sí. También se citaron los ejemplos del aceite de linaza nacional y el aceite de tung importado y del caucho sintético nacional y el caucho natural importado. Se debatió si podía considerarse que pertenecían a la categoría de los productos directamente competidores y sustituibles entre sí productos como los tranvías y autobuses o el carbón y el fueloil, sin que se llegara a un acuerdo total con respecto a esos productos. ³⁵⁸

2. Cuestiones relativas a la prueba

a) Competencia potencial

7.20 Las Comunidades Europeas han sostenido que la segunda frase del párrafo 2 del artículo III no se refiere únicamente a las diferencias de impuestos entre productos que son efectivamente competidores o pueden sustituirse entre sí en determinado mercado, sino también a las diferencias de impuestos entre productos potencialmente competidores o sustituibles entre sí. Las Comunidades Europeas argumentaron, además, que en el concepto de competencia potencial debe considerarse incluida no sólo la competencia que no existe por la única razón de las medidas impositivas en cuestión, sino también la competencia que razonablemente cabría esperar que se desarrollaría en el futuro próximo. ³⁵⁹

7.21 En la jurisprudencia del GATT está firmemente establecido que el artículo III no protege volúmenes de exportación, sino oportunidades de competencia. A este respecto, el Órgano de Apelación declaró en el asunto Japón - Impuestos sobre las bebidas alcohólicas II:

[C]arece de importancia que "los efectos comerciales" de la diferencia tributaria entre los productos importados y los nacionales, reflejada en los volúmenes de las importaciones, sean insignificantes o incluso inexistentes; el artículo III protege las expectativas no de un determinado volumen de comercio, sino más bien las expectativas de la relación de competencia en condiciones de igualdad entre los productos importados y los nacionales. ³⁶⁰

7.22 Estamos de acuerdo con el Grupo Especial que se ocupó de l asunto Corea - Impuestos a las bebidas alcohólicas (cuyo razonamiento fue confirmado por el Órgano de Apelación, ³⁶¹ cuando declaró lo siguiente:

Aunque no pretendemos hacer especulaciones sobre lo que podría ocurrir en un futuro lejano, examinaremos los datos que nos indican lo que tomando como base las pruebas presentadas cabe razonablemente prever que ocurra en un futuro próximo. El peso que debe concederse a esas pruebas ha de determinarse caso por caso en función de la estructura del mercado y de otros factores, incluida la calidad de las pruebas y el alcance de la deducción que es necesario hacer. Cuando el objeto del análisis son artículos de consumo con los que el consumidor está familiarizado, las tendencias tienen especial importancia, y el hecho de intentar clasificar todos y cada uno de los elementos de prueba y descartar todos aquellos que incluyan las consecuencias para la estructura del mercado en un futuro próximo sería poco realista y en último término inútil desde el punto de vista analítico. ³⁶²

7.23 El Órgano de Apelación, en sus constataciones sobre ese asunto, explicó además lo siguiente:

Habida cuenta del objetivo de evitar el proteccionismo, que exige igualdad de condiciones de competencia y protección de las expectativas de relaciones de competencia en condiciones de igualdad, nos abstenemos de adoptar un criterio estático con respecto a la expresión "directamente competidor o que puede sustituirlo directamente". El objeto y fin del artículo III confirma que el alcance de dicha expresión no puede limitarse a situaciones en las que los consumidores ya consideran a los productos como alternativos. Si uno podría basarse solamente en los casos actuales de sustitución, el objeto y fin del párrafo 2 del artículo III podría frustrarse mediante los impuestos protectores que la disposición está destinada a prohibir. ³⁶³

7.24 Estamos de acuerdo en que los grupos especiales deben examinar las pruebas referentes a las tendencias y los cambios de las pautas de consumo y efectuar una evaluación sobre si tales tendencias y pautas llevan o no a la conclusión de que los productos de que se trata son directamente competidores o pueden sustituirse entre sí directamente en el momento actual o cabe esperar razonablemente que, en un futuro próximo, se vuelvan directamente competidores o sustituibles entre sí directamente.

7.25 En el asunto aquí planteado, como en el referente a Corea, la competencia potencial es un asunto pertinente por varias razones. Hasta el 30 de noviembre de 1997 el whisky estuvo sujeto a tasas de imposición muy elevadas (45 puntos porcentuales por encima de la tasa del pisco). Debemos tomar en consideración la posibilidad de que el nivel actual de competencia efectiva entre el pisco y otros aguardientes sea menor que el que se habría desarrollado en condiciones de igualdad tributaria. Es posible que el régimen impositivo en litigio (junto con otras medidas que no están controvertidas aquí, como los elevados derechos aplicados en el pasado) haya inhibido a los consumidores de optar por productos importados.

Para continuar con Categorías de productos

³⁴⁷ Las Comunidades Europeas señalan que en su solicitud de establecimiento de un grupo especial invocaron también una infracción de la primera frase del párrafo 2 del artículo III. Aunque ciertos aguardientes que las Comunidades Europeas exportan a Chile (incluyendo, en particular, ciertos tipos de brandy) pueden considerarse "similares" al pisco, las Comunidades Europeas han resuelto no llevar adelante ese punto, ya que esos aguardientes, en cualquier caso, son "directamente competidores" del pisco y "pueden sustituirlo directamente".

³⁴⁸ Las Comunidades Europeas sostienen que el nuevo sistema chileno ya constituye un régimen legal obligatorio, y como tal puede ser objeto de arreglo de diferencias conforme al Acuerdo de la OMC, citando el informe del Grupo Especial que se ocupó del asunto Estados Unidos - Impuestos sobre el petróleo y sobre otras sustancias importadas (IBDD 34S/184, párrafos 5.2.1 y 5.2.2).

³⁴⁹ La nota al artículo III tiene en derecho internacional un valor jurídico equivalente al del texto del GATT al que se refiere, conforme al artículo XXXIV. Véase también el informe del Órgano de Apelación en el asunto Japón - Impuestos sobre las bebidas alcohólicas (al que se hará referencia en adelante como "Japón - Impuestos sobre las bebidas alcohólicas II"), adoptado el 1� de noviembre de 1996 (WT/DS8/AB/R, WT/DS10/AB/R y WT/DS11/AB/R, página 28.

³⁵⁰ En caso de que se determine que los productos son "similares", está prohibida cualquier diferencia entre los impuestos aplicados al producto importado y los aplicados al producto nacional. No hay posibilidad de una cuantía de minimis, por cuanto la nota al artículo III se refiere únicamente, en relación con la segunda frase, al hecho de que los productos deben estar sujetos a un "impuesto similar".

³⁵¹ Informe del Órgano de Apelación en el asunto Japón - Impuestos sobre las bebidas alcohólicas II, supra, página 20.

³⁵² Ibid., página 22.

³⁵³ Ibid., página 28. Véase también el informe del Órgano de Apelación en el asunto Canadá - Determinadas medidas que afectan a las publicaciones (al que se hará referencia en adelante como "Canadá - Periódicos"), adoptado el 30 de julio de 1997 (WT/DS31/AB/R, páginas 33-34) y el informe del Órgano de Apelación en el asunto Corea - Impuestos a las bebidas alcohólicas, adoptado el 17 de febrero de 1999 (WT/DS75/AB/R, WT/DS84/AB/R), párrafo 107.

³⁵⁴ Informe del Órgano de Apelación en el asunto Estados Unidos - Medida que afecta a las importaciones de camisas y blusas procedentes de la India (WT/DS33/AB/R), páginas 14 a 20. Véase también el informe del Órgano de Apelación en el asunto Corea - Impuestos a las bebidas alcohólicas, supra, párrafos 155 a 158.

³⁵⁵ Informe del Órgano de Apelación en el asunto Japón - Impuestos sobre las bebidas alcohólicas II, supra, página 30.

³⁵⁶ Párrafo 6.28 del informe del Grupo Especial que se ocupó del asunto Japón - Impuestos sobre las bebidas alcohólicas II (WT/DS8/R, WT/DS10/R, WT/DS11/R), donde se cita el párrafo 18 del informe del Grupo de Trabajo sobre ajustes fiscales en frontera.

³⁵⁷ Ibid., citando el informe del Grupo Especial que se ocupó del asunto Japón - Derechos de aduana, impuestos y prácticas de etiquetado respecto de los vinos y bebidas alcohólicas importados, IBDD 34S/94 (al que se hará referencia en adelante como "asunto Japón - Impuestos sobre las bebidas alcohólicas I").

³⁵⁸ Informe del Grupo Especial que se ocupó del asunto Corea - Impuestos a las bebidas alcohólicas, supra, párrafo 10.38, citando los documentos EPCT/A/PV/9, página 7; E/Conf.2/C.3/SR.11, página 1 y Corr.2; y E/Conf.2/C.3/SR.40, página 2.

³⁵⁹ Véase la primera comunicación de las CE, párrafo 102. Observamos que Chile no se ha referido a esta cuestión.

³⁶⁰ Informe del Órgano de Apelación en el asunto Japón - Impuestos sobre las bebidas alcohólicas II, supra, página 20.

³⁶¹ Informe del Órgano de Apelación en el asunto Corea - Impuestos a las bebidas alcohólicas, supra, párrafos 112 a 124.

³⁶² Informe del Grupo Especial que se ocupó del asunto Corea - Impuestos a las bebidas alcohólicas, supra, párrafo 10.50.

³⁶³ Informe del Órgano de Apelación sobre el asunto Corea - Impuestos a las bebidas alcohólicas, supra, párrafo 120.