4.132 México alega que la solicitud de Cementos Progreso no contenía pruebas suficientes del dumping conforme a lo exigido por el párrafo 2 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping. Sostiene que las únicas pruebas del valor normal presentadas por el solicitante fueron dos supuestas facturas, de fechas 25 y 26 de agosto de 1995, correspondiente cada una a un bulto de cemento. Las únicas pruebas del precio de exportación fueron las fotocopias de dos pólizas de importación por las cantidades de 7.035 y 4.221 bultos, respectivamente, de fechas 14 y 15 de agosto de 1995. Por consiguiente, la empresa solicitante no presentó pruebas sobre el precio de exportación, el valor normal y la evolución de las importaciones, según lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping. Aunque el párrafo 2 del artículo 5 no estipula que la solicitud debe contener pruebas sobre un número mínimo de transacciones, ese número debe ser suficiente para determinar la existencia de la práctica desleal del dumping. México aduce asimismo que los documentos en que se basó la empresa solicitante no identificaban adecuadamente el producto en cuestión.

4.133 Guatemala hace notar que el párrafo 2 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping establece que no basta que el solicitante se limite a afirmar la existencia de dumping y del daño consiguiente. La solicitud debe incluir además pruebas pertinentes para apoyar la afirmación, según los criterios establecidos en ese artículo y siempre que se trate de pruebas que "razonablemente tenga a su alcance el solicitante". Las pruebas se consideran "pertinentes" y "suficientes" en el contexto del párrafo 3 del artículo 5 si las autoridades investigadoras constatan que la solicitud contiene la información que razonablemente tenga a su alcance el solicitante en relación con los tipos de datos y pruebas descritos en los apartados i) a iv) del párrafo 2 del artículo 5. Durante la Ronda Uruguay las Partes rechazaron las propuestas formuladas por Hong Kong y por los Países Nórdicos, de que las solicitudes incluyeran "suficiente información para permitir que las autoridades interesadas establezcan una presunción de dumping, de daño y de causalidad ...". ⁶² Según Hong Kong, la intención del texto propuesto era la siguiente: "Para aclarar las circunstancias en las cuales se iniciará una investigación antidumping y para introducir un requisito más definitivo de 'pruebas suficientes para establecer una presunción'. Se hace hincapié en que la autoridad investigadora tiene una responsabilidad particular en el cribado de las reclamaciones." ⁶³

4.134 Guatemala alega que, de conformidad con el apartado 2 i) del artículo 5, la solicitud debe contener la información que razonablemente tenga a su alcance el solicitante sobre los siguientes puntos: 1) la identidad del solicitante; 2) la producción nacional del producto similar; y 3) la rama de producción en cuyo nombre se haga la solicitud. En la solicitud de fecha 21 de septiembre de 1995 se identificó a Cementos Progreso como solicitante. Al ampliar la solicitud, con fecha 9 de octubre de 1995, se sostuvo que Cementos Progreso representaba el 100 por ciento de la producción de cemento de Guatemala, que su capacidad de producción era de 1,6 millones de toneladas y que utilizaba el 100 por ciento de su capacidad. Guatemala aduce que los Estados Unidos, en su presentación como tercero, alegó que la solicitud cumplía los requisitos del apartado 2 i) del artículo 5, y que México no objetó esta afirmación.

4.135 Guatemala expresa que, de conformidad con el apartado 2 ii) del artículo 5, la solicitud debe contener la información que razonablemente tenga a su alcance el solicitante sobre los siguientes puntos: 1) una descripción completa del producto presuntamente objeto de dumping; 2) el nombre del país de origen de la exportación de que se trate; 3) la identidad de cada exportador o productor extranjero conocido; y 4) una lista de las personas que se sepa importan el producto de que se trate. En su solicitud de 21 de septiembre de 1995, Cementos Progreso identificó el producto objeto de investigación como cemento portland gris; explicó brevemente el proceso de fabricación del cemento portland gris; identificó a México como el país de exportación; identificó al Cruz Azul como el productor y exportador que remitía los productos presuntamente objeto de dumping; también identificó a Distribuidora De León y a Distribuidora Comercial Molina como los importadores conocidos del producto en cuestión. En consecuencia, la solicitud cumplió los requisitos del apartado 2 ii) del artículo 5. Guatemala señala que México no objetó este punto.

4.136 Guatemala alega que, de conformidad con el apartado 2 iii) del artículo 5, la solicitud debe contener la información que razonablemente tenga a su alcance el solicitante sobre los siguientes puntos: 1) datos sobre los precios a los que se vende el producto de que se trate cuando se destina al consumo en los mercados internos del país o países de origen o de exportación; y 2) los precios de exportación. La solicitud de Cementos Progreso de fecha 21 de septiembre de 1995 proporcionó información y pruebas acerca de los precios a los que Cruz Azul vendía el cemento portland gris en México y sobre los precios a los que exportaba cemento a Guatemala. Al ampliar su solicitud, el 9 de octubre de 1995, Cementos Progreso afirmó que en el mes de agosto de 1995 el precio en México era de 27,62 quetzales por bulto, y el precio de exportación a Guatemala era de 14,77 quetzales por bulto. Por consiguiente, el margen de dumping era de 11,23 quetzales por bulto. Cementos Progreso facilitó pruebas documentales de estos precios junto con su solicitud. Las pruebas del precio en México consistieron en dos facturas en las que figuraban los precios de dos ventas celebradas en Tapachula (México) en agosto de 1995. Una de las facturas procedía de Cruz Azul y llevaba la fecha del 26 de agosto de 1995, y la otra, al 25 de agosto de 1995, identificaba a Cruz Azul como fabricante del cemento. El precio de la primera factura era de 28 pesos mexicanos, y el de la segunda, de 27 pesos mexicanos. Por lo tanto, la información de los precios de ambas ventas era coherente. En la factura de Cruz Azul se identificaba el producto como cemento gris. En la otra factura se lo identificaba como cemento de Cruz Azul. Las pruebas del precio de exportación consistían en dos ventas de exportación realizadas por Cruz Azul a dos importadores de Tecún Umán (Guatemala) en agosto de 1995. El solicitante aportó las pólizas de importación, las facturas y los conocimientos de embarque correspondientes a ambas ventas. En la documentación el producto se describía diversamente como cemento gris, cemento portland gris o cemento portland gris tipo II con puzolana. Esto indicaba que, conforme a la práctica comercial, las palabras "cemento gris" identificaban adecuadamente el producto en cuestión. Guatemala sostiene que si las dos facturas utilizadas para determinar el valor normal se hubieran referido a un tipo especial de cemento y no al cemento portland gris genérico, resulta claro que ello se habría indicado en las facturas. El Ministerio examinó la información y las pruebas facilitadas en la solicitud acerca de los precios en México y los precios de exportación y, basándose en todos los datos y pruebas, determinó que todos los documentos hacían referencia al cemento portland gris. Además, la prueba documental presentada de conformidad con el apartado 2 iii) del artículo 5 era pertinente porque demostraba el precio del cemento Cruz Azul en México y su precio de exportación a Guatemala, correspondientes al mismo mes y a los mismos lugares -Tapachula (México) y Tecún Umán (Guatemala)-, que no están muy distantes entre sí (45 km). Por lo tanto, la solicitud incluía información y pruebas pertinentes sobre los precios en México y los precios de exportación. Guatemala considera importante el hecho de que México reconoce que el párrafo 2 del artículo 5 no exige que las pruebas de dumping presentadas con la solicitud abarquen un número mínimo de transacciones, sea en México o en Guatemala. Tampoco exige que el solicitante presente información acerca de ningún ajuste del precio bruto conforme a lo estipulado en el párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo Antidumping. Esto resulta lógico porque el tipo de información mencionado en el párrafo 4 del artículo 2 es de propiedad exclusiva de la empresa exportadora y no se puede acceder a ella, excepto mediante cuestionarios expedidos después de iniciada la investigación. Por lo tanto, el apartado 2 iii) del artículo 5 concede discrecionalidad a la autoridad investigadora para decidir cuál es la información que está razonablemente al alcance del productor nacional en lo que se refiere a los precios del exportador.

4.137 En respuesta a una pregunta formulada por el Grupo Especial, Guatemala afirmó que el Ministerio había solicitado a Cementos Progreso más información que la facilitada en las solicitudes. Por ese motivo, aunque la solicitud se recibió el 21 de septiembre de 1995, durante cuatro meses el Ministerio se abstuvo de iniciar la investigación, en un sincero esfuerzo de obtener más información de Cementos Progreso. Ahora bien, en más de una ocasión Cementos Progreso dijo que simplemente no había manera de obtener más información, y que la información facilitada era la única que razonablemente tenía a su alcance. Finalmente, el Ministerio aceptó este argumento por dos motivos. En primer lugar, no era razonable esperar que una empresa guatemalteca tuviera acceso a mayor información sobre los precios de un competidor en México. En segundo lugar, porque la decisión de iniciar la investigación estaba aún pendiente y Cementos Progreso era la parte que tenía el mayor interés en facilitar información adicional. Por consiguiente, era lógico suponer que Cementos Progreso tenía toda la voluntad de presentar información adicional sobre los precios de Cruz Azul en México y en Guatemala, en la medida en que esa información estuviera a su alcance. Además, el Ministerio no consideró conveniente �y mucho menos que lo exigiera el Acuerdo Antidumping- realizar una investigación para determinar si Cementos Progreso tenía o no efectivamente a su alcance una mayor información. Por último, aunque hubiera sido posible recibir más información, el Ministerio consideró que la información contenida en la solicitud y en su ampliación cumplían los requisitos mínimos del artículo 5.

4.138 México expresó que si el Ministerio consideraba que los datos presentados por Cementos Progreso no bastaban para iniciar la investigación, y Cementos Progreso no aportó ninguna otra información, el Ministerio seguramente debió seguir considerando que los datos no bastaban para iniciar la investigación. Tampoco era fácil comprender por qué el Ministerio esperó hasta después de iniciada la investigación para solicitar información a la Dirección General de Aduanas en lugar de hacerlo durante los cuatro meses durante los cuales Guatemala alega que había esperado obtener mayor información de Cementos Progreso. Mientras tanto, Cementos Progreso también podría haber solicitado un estudio, como el realizado por Arthur D. Little después de iniciada la investigación. México hizo notar asimismo que la sugerencia de Guatemala, de que México había aceptado ciertos argumentos de los Estados Unidos o de Guatemala porque no los había impugnado, resultaba inaceptable. Para que tal alegación fuera válida, México tendría que haber aceptado o admitido expresamente tales argumentos.

4.139 México aduce que la solicitud de Cemento Progreso no contenía pruebas suficientes y pertinentes de la amenaza de daño, por lo que no cumplía los requisitos del párrafo 2 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping. Alega que, para que el Ministerio aceptara una solicitud de iniciación de una investigación, en lo que a la existencia de amenaza de daño se refiere, era necesario que Cementos Progreso aportara, por lo menos, pruebas que acreditaran una tasa significativa de incremento de las importaciones, la capacidad libremente disponible del exportador o el aumento inminente y sustancial de la misma, que el incremento esperado de las exportaciones de la empresa exportadora al mercado guatemalteco se debiera a esta capacidad libremente disponible, o el efecto que sobre sus precios pudieran tener estas exportaciones y las existencias del producto objeto de la investigación, conforme a lo preceptuado en el párrafo 7 del artículo 3 del Acuerdo Antidumping.

4.140 México señala que el 9 de octubre de 1995 la empresa solicitante amplió la solicitud, argumentando que se estaba viendo amenazada por las importaciones masivas de cemento procedentes de México, y pretendió demostrar esta afirmación con dos fotocopias de las pólizas de importación aportadas con la solicitud; alegó también que la amenaza de daño se debía al hecho de que el cemento ingresaba por vía terrestre a precios inferiores a su valor normal, lo que afectaba directamente a las inversiones de la empresa, fundamentalmente en la programación de mejoras y ampliación de las instalaciones. Sin embargo, en el mismo documento la empresa solicitante manifestó que alegaba amenaza de daño en virtud de que por el momento le era imposible demostrar el inmenso volumen de las importaciones que diariamente ingresaban en Guatemala y solicitó que la autoridad investigadora pidiera a la Dirección de Aduanas las pólizas de importación del último año, con el objeto de determinar los volúmenes de importación del producto investigado. México señala que el Ministerio sólo solicitó la información requerida a la Dirección de Aduanas el 20 de febrero de 1996, es decir, 39 días después de haber iniciado la investigación, lo cual demuestra que no la había tenido a su alcance antes de iniciar la investigación, según lo dispuesto en el apartado 2 iv) del artículo 5 del Acuerdo Antidumping. México también hace notar que la empresa solicitante había afirmado que tenía una capacidad instalada de 1,6 millones de toneladas métricas y utilizaba el 100 por ciento de esa capacidad, lo que no es compatible con el argumento de la existencia de daño o amenaza de daño.

4.141 México considera que, como la única prueba acompañada a la solicitud eran dos facturas (una por cada bulto de cemento) y dos pólizas de importación, el resto de la solicitud consiste simplemente en afirmaciones no apoyadas por las "pruebas pertinentes" conforme a lo exigido por el párrafo 2 del artículo 5.

4.142 Guatemala observa que el apartado 2 iv) del artículo 5 del Acuerdo Antidumping establece que la solicitud contendrá la información que razonablemente tenga a su alcance el solicitante sobre los siguientes puntos: 1) la evolución del volumen de las importaciones supuestamente objeto de dumping; 2) el efecto de esas importaciones en los precios del producto similar en el mercado interno; y 3) la consiguiente repercusión de las importaciones en la rama de producción nacional, según vengan demostrados por los factores e índices pertinentes que influyan en el estado de la rama de producción nacional, tales como los enumerados en los párrafos 2 y 4 del artículo 3. Según Guatemala, la solicitud cumplió claramente los requisitos del apartado 2 iv) del artículo 5. En primer lugar, con respecto a la evolución de las exportaciones, Cementos Progreso declaró que durante más de tres meses al menos Cruz Azul había estado vendiendo cemento en Guatemala. Cementos Progreso presentó pólizas de importación que apoyaban su alegación de importaciones masivas. La prueba documental demuestra que el 14 de agosto de 1995 Guatemala recibió importaciones sustanciales de cemento mexicano de Cruz Azul a través del puerto de entrada de Tecún Umán (Guatemala). Uno de los envíos era de 7.035 bultos de cemento portland gris, por un importe de 18.112,54 dólares EE.UU., y el otro de 4.221 bultos de cemento portland gris, por un valor de 10.941,25 dólares. Estos envíos eran sustanciales, dado que el mercado guatemalteco es relativamente pequeño, por lo que esas importaciones representaban una parte significativa del consumo interno y una parte muy grande del consumo en la zona occidental de Guatemala. Las importaciones fueron masivas en comparación con los niveles anteriores de importaciones de Cruz Azul, porque estas importaciones no habían existido. De conformidad con los certificados de embarque, los productos ingresaron a través de Tecún Umán y se enviaron a dos consignatarios el 14 de agosto de 1995. Los dos envíos representaban un total de 480 toneladas. En 1995, el promedio del consumo diario de Guatemala en su conjunto fue de 3.836 toneladas, de modo que el cemento importado el 14 de agosto de 1995, a través de un único puerto de entrada, representó el 13 por ciento del consumo medio diario de Guatemala en su conjunto. Esos dos envíos representaban también el 15 por ciento del promedio diario de envíos de Cementos Progreso a todo Guatemala en 1995.

4.143 Guatemala alega que las importaciones de Cruz Azul representaban el 11 por ciento de la capacidad diaria de producción de Cementos Progreso. Con una capacidad anual de 1,6 millones de toneladas, según se indicaba en la solicitud, la capacidad diaria de Cementos Progreso era de 4.383,6 toneladas, suponiendo que la fábrica no hubiera parado nunca por razones de mantenimiento. En consecuencia, el volumen de las importaciones realizadas el 14 de agosto de 1995, o sea 480 toneladas, representaba el 11 por ciento de la capacidad diaria de Cementos Progreso. Como el Ministerio sabía que en el pasado no se habían hecho importaciones, ese elevado volumen de importaciones realizadas el 14 de agosto de 1995 era una prueba de la existencia de importaciones masivas. Guatemala no considera que ningún volumen de importaciones es necesariamente "masivo" simplemente porque el nivel anterior era cero. No obstante, si la proporción de la capacidad diaria de producción representada por las importaciones es del 11 por ciento en comparación con una proporción anterior que era cero, esto sí constituye un volumen masivo de importaciones, especialmente si se tiene en cuenta que las importaciones se iniciaron sólo tres meses antes del 14 de agosto de 1995.

4.144 México sostiene que es imposible extraer estas conclusiones de los datos que figuran en la solicitud y en su ampliación. Cementos Progreso no facilitó ninguna información sobre el consumo anual de cemento ni tampoco sobre el volumen de envíos a Guatemala. Por lo tanto, en el momento de la iniciación de la investigación, el Ministerio no disponía de la información utilizada por Guatemala ante el Grupo Especial.

4.145 Guatemala alega que, debido a la baja relación entre valor y peso y al elevado costo del transporte terrestre, los dos envíos comunicados por la empresa solicitante se dirigieron a una zona muy pequeña de Guatemala. Durante la investigación, el Ministerio estableció que Cruz Azul había concentrado sus esfuerzos de comercialización en la zona occidental de Guatemala, cercana a la frontera entre México y Guatemala, sin duda para reducir al mínimo los gastos de transporte. En consecuencia, los dos envíos se deben evaluar comparándolos con el consumo en las zonas en que se vendieron y no en comparación con el consumo en la totalidad de Guatemala. En esa época, la penetración de Cruz Azul en el mercado guatemalteco mediante exportaciones objeto de dumping era incipiente. Las ventas de Cruz Azul en ese período se concentraban en las zonas fronterizas debido al elevado costo del transporte. Si las ventas se concentraban en esas zonas, cuando se trató de examinar la información contenida en la solicitud de Cementos Progreso, que se refería a una amenaza de daño, el Ministerio no tenía otra opción que evaluar las posibles consecuencias de los envíos en las zonas próximas a la frontera. Como lo confirmó la determinación preliminar, las exportaciones de Cruz Azul a Guatemala representaban el 23 por ciento del mercado nacional.

4.146 Según Guatemala, la solicitante sospechaba que otras importaciones habían entrado a través de los puestos aduaneros de El Carmen y La Mesilla. La solicitante pidió a la autoridad investigadora que obtuviera pólizas de investigación correspondientes al año anterior a fin de determinar el volumen real de las importaciones de cemento procedentes de México que habían causado daño a la rama de producción nacional. En Guatemala es muy difícil para una empresa privada obtener información sobre las importaciones de un determinado producto. Una empresa privada que necesite esa información tiene que solicitar que ésta sea recabada como parte de una investigación oficial. Por tanto, cuando Cementos Progreso presentó su solicitud, no disponía de información relativa al volumen total de las importaciones de cemento procedentes de México. Guatemala aceptó la alegación de Cementos Progreso, de que no había podido demostrar el elevado volumen de cemento que entraba diariamente al país a precios discriminatorios porque en esa época el propio Ministerio no tenía acceso a ninguna información concreta sobre la evolución del volumen de las importaciones de cemento portland gris o de ningún otro producto. Por este motivo, el Ministerio aceptó la afirmación de que Cementos Progreso no tenía razonablemente a su alcance información adicional sobre la evolución del volumen de las importaciones. Dos asesores solicitaron oralmente a Cementos Progreso que presentara otras pruebas sobre la evolución de las importaciones. Cementos Progreso contestó que no le era posible obtener otras copias de pólizas de importación de cemento en Guatemala, pero que quizá los asesores podrían obtener más información de los funcionarios de aduanas en los puertos de entrada. Los asesores consultaron a las autoridades aduaneras en el puerto de entrada de Tecún Umán, quienes confirmaron que efectivamente las importaciones de Cruz Azul se estaban incrementando, pero que aún no disponían de ningún informe escrito que confirmara el volumen de las importaciones. Posteriormente los asesores preguntaron al Director General de Aduanas si disponía de informes escritos y se les respondió que esa Dirección no tenía ningún informe, que en primer lugar sería necesario obtener las pólizas de importación de las autoridades aduaneras de Tecún Umán, La Mesilla y El Carmen, y que los datos relativos a las importaciones de cemento portland gris se tendrían que recopilar manualmente a partir de las pólizas de importación correspondientes. El Director General expresó que para esta tarea se necesitarían varios meses. Por consiguiente, los asesores concluyeron que la empresa solicitante no tenía razonablemente a su alcance otra información.

4.147 En respuesta a una pregunta formulada por el Grupo Especial, en el sentido de si una simple sospecha de que también habían entrado importaciones a través de los puertos de entrada de El Carmen y La Mesilla constituían una prueba a los fines de aplicar los artículos 3 y 5 del Acuerdo Antidumping, Guatemala declaró que la solicitud contenía pruebas de que el productor nacional, Cementos Progreso, tenía buenos motivos para sospechar que se importaba cemento procedente de México a través de los puertos de frontera de El Carmen y La Mesilla. El Ministro examinó la exactitud y pertinencia de todas las pruebas presentadas con la solicitud; una presunción o deducción basada en indicios constituye una forma legítima de prueba, como era el caso de la información presentada por Cementos Progreso, de que el cemento estaba ingresando a través de otros puertos de entrada. Después de examinar toda la información y las pruebas presentadas, el Ministerio llegó a la conclusión de que había pruebas suficientes para iniciar la investigación. Guatemala afirma que, en todo caso el Ministerio no basó su decisión de iniciar la investigación únicamente en la información sobre las importaciones en otros puertos de entrada, ya que las demás pruebas contenidas en la solicitud eran suficientes para ello.

4.148 Guatemala expresa que, con respecto al efecto de las importaciones sobre los precios del producto similar en el mercado nacional, Cementos Progreso fundamentó su información en un listado que contenía los precios del cemento en Guatemala y en dos pólizas de importación, para demostrar que las importaciones objeto de dumping tenían precios mucho más bajos que los precios de Cementos Progreso en Guatemala. Los precios de las importaciones objeto de dumping sólo tenían un promedio de 13,96 quetzales por saco, lo cual es el 50 por ciento menos que el precio promedio de 26,00 quetzales al que Cementos Progreso vendía su cemento en Guatemala. Por lo tanto, la solicitud contenía la prueba irrefutable de una "significativa subvaloración de precios" conforme al párrafo 2 del artículo 3 del Acuerdo Antidumping, lo que evidenciaba un efecto desfavorable en el precio.

4.149 En lo que respecta al argumento de México de que el Ministerio debía haber obtenido información sobre las importaciones de la Dirección General de Aduanas antes de iniciar la investigación, Guatemala sostiene que el artículo 5 del Acuerdo Antidumping no requiere que la autoridad investigadora recabe información antes de comenzar la investigación. Si la información obtenida del Director de Aduanas después de la iniciación hubiera demostrado que las importaciones no habían aumentado o tenían fijados precios más altos que los precios de Cruz Azul en el mercado nacional, entonces el Ministerio hubiera terminado la investigación conforme al párrafo 8 del artículo 5. Sin embargo, la información de la Dirección de Aduanas confirmó y fortaleció la prueba de la existencia de dumping y de amenaza de daño aportada por el solicitante.

Para continuar con Relación causal

⁶² Documento MTN.GNG/NG8/W/83/Add.5 (23 de julio de 1990). Según Guatemala, las pruebas suficientes para establecer una presunción son básicamente pruebas que servirían para respaldar una conclusión si no se consideraran las pruebas en contrario. Sin embargo, Guatemala sugiere que la norma de las "pruebas suficientes" establece un marco mucho menos rígido.

⁶³ Documento MTN.GNG/NG8/W/51,4 (12 de septiembre de 1989). Guatemala hace notar que este "requisito más definitivo" fue rechazado durante la negociación y que se mantuvo la norma de la Ronda de Tokio.