9.164 Turquía hace también referencia a la práctica de las PARTES CONTRATANTES del GATT en apoyo de su opinión de que cada una de las partes contratantes del GATT, y ahora los Miembros de la OMC, han sido autorizados, si establecen una unión aduanera, a introducir nuevas restricciones a las importaciones que en otro caso serían incompatibles con el GATT/OMC. ³⁶² El apartado b) del párrafo 3 del artículo 31 de la CVDT establece que el "contexto" de una disposición que ha de ser objeto de interpretación comprende "toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado por la cual conste el acuerdo de las partes acerca de la interpretación del tratado". En el párrafo 1 del artículo XVI del Acuerdo por el que se establece la OMC se estipula que la OMC se regirá por la práctica consuetudinaria de las PARTES CONTRATANTES del GATT.

9.165 Recordamos que en el asunto Japón - Bebidas Alcohólicas el Órgano de Apelación observó que: ³⁶³

9.166 Tras examinar la práctica del GATT/OMC, y como han señalado los Estados Unidos ³⁶⁷ y Filipinas³⁶⁸, es evidente que no se ha llegado a ningún consenso ni a un acuerdo sobre la práctica relativa al artículo XXIV del GATT. Por ejemplo, en 1957, el Subgrupo B (Restricciones Cuantitativas) del Comité del GATT sobre la Comunidad Económica Europea, que examinó la conformidad del Tratado de Roma con las disposiciones del artículo XXIV, declaró en su informe ³⁶⁹ que:

9.167 Cuando se adhirieron a las Comunidades Europeas (Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido en 1973; Grecia en 1982; España y Portugal en 1985; Austria, Finlandia y Suecia en 1994), esos países impusieron nuevas restricciones cuantitativas de conformidad con la política comercial de las Comunidades Europeas. Esas medidas no fueron aceptadas universalmente por las PARTES CONTRATANTES del GATT. Por ejemplo, algunas partes contratantes del GATT opinaron que:

9.168 En el Grupo de Trabajo que examinó la adhesión de España y Portugal a las Comunidades Europeas, algunas partes contratantes ³⁷¹ expresaron así sus opiniones:

9.169 Habida cuenta de esas posiciones adoptadas por determinadas partes contratantes del GATT ³⁷² antes de la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC, y por tanto del ATV, no podemos concluir que exista una "práctica ulteriormente seguida" (tal como esa expresión se utiliza en la CVDT) ni una "práctica consuetudinaria" (tal como esa expresión se utiliza en el párrafo 1 del artículo XVI del Acuerdo sobre la OMC) que pueda considerarse como acuerdo o aceptación (ni siquiera implícitos) de que el apartado a) del párrafo 5 o el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV autorizan o requieren la introducción de medidas de otro modo incompatibles con el GATT/OMC al constituirse una unión aduanera. Recordamos, como se señala en el párrafo 9.71 supra, que el ATV ha establecido, con respecto a la introducción de restricciones cuantitativas en el sector de los textiles y el vestido, nuevas disciplinas con arreglo a las cuales, a partir del 1º de enero de 1995, el nivel global de restricciones cuantitativas en ese sector sólo puede disminuir (con independencia de la posibilidad de establecer medidas de salvaguardia compatibles con el ATV).

9.170 Turquía aduce también que al ser las restricciones a la importación en litigio de carácter esencialmente temporal, ya que todas las restricciones cuantitativas en el marco del ATV deben quedar eliminadas a más tardar el 1º de enero de 2005, se le debe autorizar a mantenerlas, incluso si parecen incompatibles con el GATT/OMC.

9.171 Estimamos que la duración de las restricciones cuantitativas no altera la naturaleza de esas medidas. La prohibición de imponer restricciones cuantitativas establecida en el GATT/OMC no admite ninguna tolerancia para "restricciones cuantitativas de corto plazo" ni contiene otras consideraciones de carácter cronológico. En el presente caso, una medida que no está en conformidad con el Acuerdo sobre la OMC no puede convertirse en una medida compatible con la OMC por el mero hecho de que su duración sea limitada. Por consiguiente, rechazamos este último argumento de Turquía. De hecho, la naturaleza transitoria del ATV y la posibilidad, en virtud del artículo XXIV, de hacer efectiva gradualmente una unión aduanera es un argumento más en contra de la aplicación excepcional de medidas temporales.

9.172 Turquía aduce también que el que jamás se haya recomendado a las partes en una unión aduanera, con arreglo al párrafo 7 del artículo XXIV, que cambien o deroguen restricciones a la importación, y en particular el que nunca se haya formulado una recomendación de esa naturaleza con respecto a los anteriores acuerdos comerciales Turquía-CE, sugiere que las medidas adoptadas por Turquía son compatibles con la OMC. Turquía añade que hasta la fecha ninguna parte contratante o Miembro de la OMC ha impugnado medidas similares a las que se están examinando.

9.173 Recordamos que las Comunidades Europeas adujeron un argumento parecido ante el Grupo Especial encargado del asunto CE - Importaciones Procedentes de Hong Kong, alegando que las partes contratantes habían aceptado la imposición de restricciones cuantitativas, que su violación se había convertido en algo negociable y que ello conllevaba una cierta tolerancia:

El Grupo Especial rechazó este argumento. A continuación analizó las consecuencias del hecho de que durante muchos años ese tipo de medidas no se hubieran impugnado:

9.174 Estamos de acuerdo con esas constataciones. Observamos que hasta la adopción del párrafo 12 del Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV del GATT de 1994 no siempre estaba claro si en virtud de los artículos XXII y XXIII del GATT podían impugnarse medidas específicas adoptadas con ocasión del establecimiento de una unión aduanera. Observamos también, con respecto a la interpretación del artículo XXIV, que la dificultad que reviste llegar a una interpretación definitiva por los Miembros de la OMC debido a las muchas cuestiones en él reguladas y al hecho de que los Miembros son a menudo partes en uno o más acuerdos comerciales regionales, a lo que se suma la relativamente poca claridad del texto del artículo XXIV, puede explicar la falta de impugnaciones en el marco del GATT. Sin embargo, no podemos llegar a ninguna conclusión sobre la compatibilidad con el GATT/OMC de las medidas en litigio basándonos en que éstas no han sido impugnadas en el pasado.

9.175 Turquía aduce también que ofreció compensaciones a la India, la cual, en contraste con otros 24 países exportadores, se ha negado reiteradamente a participar en negociaciones para llegar a una solución mutuamente acordada. La India responde que la introducción de restricciones cuantitativas incompatibles con el GATT/OMC está prohibida con carácter general por el Acuerdo sobre la OMC y no está autorizada por el artículo XXIV, y añade que nada puede obligar a la India a aceptar compensaciones por una medida ilícita para la OMC.

9.176 Observamos que el párrafo 6 del artículo XXIV establece un procedimiento especial para la renegociación de los incrementos arancelarios. Esta disposición no hace referencia alguna a ningún tipo de compensación por la introducción de restricciones cuantitativas. De hecho, estimamos que no puede obligarse a los Miembros a negociar o a aceptar compensaciones en relación con restricciones cuantitativas incompatibles con el GATT/OMC. Recordamos también la conclusión del Grupo Especial encargado del asunto CE - Importaciones Procedentes de Hong Kong en el sentido de que las restricciones cuantitativas prohibidas por el GATT no pueden negociarse.

9.177 Por consiguiente, el Grupo Especial estima que la negativa de la India a participar en negociaciones con Turquía a efectos de compensación no menoscaba su derecho a impugnar las medidas adoptadas por Turquía.

9.178 Turquía aduce también que el texto mismo de su acuerdo de unión aduanera con las Comunidades Europeas la "obligaba" a adoptar las restricciones a la importación compatibles con la OMC impuestas por las Comunidades Europeas en el sector de los textiles y el vestido. Sin embargo, en nuestra opinión, un acuerdo bilateral entre dos Miembros, como el acuerdo entre las Comunidades Europeas y Turquía, no modifica la naturaleza jurídica de las medidas en litigio ni la aplicabilidad de las disposiciones pertinentes del GATT/OMC.

9.179 Observamos también que en el párrafo 2 del artículo 12 de la Decisión 1/95 (WT/REG22/1) se establece lo siguiente:

Nos parece claro que los términos que figuran en cursiva indican que esta disposición ofrece una cierta flexibilidad a Turquía.

9.180 Recordamos que en la diferencia CE - Bananos III las Comunidades Europeas presentaron argumentos parecidos con respecto a lo que estaban obligadas a hacer en aplicación del Convenio de Lomé con los países ACP. Las Comunidades Europeas adujeron que el Grupo Especial no debía haber examinado el contenido del Convenio de Lomé, y que debía haberse remitido al entendimiento común de las partes. En ese asunto, el Grupo Especial y el Órgano de Apelación examinaron el Convenio de Lomé (a efectos de evaluar el alcance de la excepción relativa al Convenio de Lomé) y concluyeron que salvo autorización explícita en virtud de la excepción, las disposiciones del Convenio de Lomé no podían modificar los derechos y obligaciones de los Miembros de la OMC, incluidos los de las Comunidades Europeas.

9.181 En este contexto nos parece pertinente el artículo 41 de la CVDT, donde se establece que:

9.182 Por consiguiente, aunque el acuerdo de unión aduanera Turquía-CE obligara a Turquía a adoptar todas las políticas comerciales de las CE, cuestión que no tenemos por qué abordar, estimamos que esa obligación no sería suficiente para eximir a Turquía del cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud del Acuerdo sobre la OMC.

9.183 Nuestro análisis no sería completo si no abordáramos el argumento según el cual cuando un miembro constitutivo de una unión aduanera tiene, antes del establecimiento de la unión aduanera, un derecho reconocido en la OMC, ese miembro puede, al establecerse la unión aduanera, "transmitir" o "extender" ese derecho a los otros miembros constitutivos. Estimamos que este argumento carece de fundamento por las siguientes razones.

9.184 Observamos que no hay referencia alguna a ese concepto o ficción jurídica en el artículo XXIV, en el Acuerdo sobre la OMC o en derecho internacional público. ³⁷³ El sistema de derechos y obligaciones de la OMC ofrece en algunos casos flexibilidad para tener en cuenta las circunstancias específicas de los Miembros. Por ejemplo, el ATV aplica una cláusula de prelación a ciertos derechos derivados del AMF con respecto a las restricciones a las importaciones para Miembros específicos, y los artículos XII, XIX, XX y XXI del GATT autorizan a los Miembros, en situaciones específicas, a aplicar medidas comerciales especiales. Estimamos que si bien la formación de una unión aduanera puede ser una ocasión para que uno o más miembros constitutivos adopten en la mayor medida posible políticas análogas, de ello no puede deducirse sin más que las circunstancias específicas que constituyen la base jurídica para el ejercicio por un Miembro de ese derecho específico se dan también en los demás miembros constitutivos. Estimamos también que el derecho de los Miembros a establecer una unión aduanera debe ejercerse en forma que garantice el respeto de los derechos y obligaciones de terceros países Miembros (y de los Miembros constitutivos), en forma compatible con la primacía de la OMC, como se reitera en la Declaración de Singapur.

9.185 Con respecto a otra cuestión, hemos expuesto más arriba nuestro análisis jurídico del inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV. Añadimos ahora una breve observación general sobre la alegación de Turquía de que estaba "obligada" a adoptar exactamente las mismas políticas comerciales que las Comunidades Europeas, y que por consiguiente las disposiciones del artículo XXIV no dan otra opción a los Miembros que tienen el propósito de establecer una unión aduanera. Si hipotéticamente admitiéramos esa completa falta de flexibilidad en el texto del artículo XXIV, y que por consiguiente el régimen de comercio exterior de Turquía tenía que ser inmediatamente idéntico al de las Comunidades Europeas con objeto de cumplir lo dispuesto en el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV (y suponiendo también que, como en el presente caso, las Comunidades Europeas pueden mantener restricciones cuantitativas a las importaciones de textiles y prendas de vestir pero no están obligadas a hacerlo, mientras que Turquía no puede), ello significaría que las Comunidades Europeas estarían obligadas a armonizar su régimen sobre textiles y prendas de vestir con el de Turquía y a eliminar de inmediato sus restricciones a la importación. Esto sería contrario a los claros términos del artículo XXIV, ya que probablemente impediría a Turquía ejercer su derecho a constituir una unión aduanera con las Comunidades Europeas, porque en la práctica no parece concebible que las Comunidades Europeas aceptaran esa unión aduanera si el "precio" fuera la eliminación de sus restricciones cuantitativas periódicamente notificadas al OST (y en última instancia, como resultado de ello, la necesidad de aumentar sustancialmente los derechos de aduana con objeto de mantener el mismo nivel de protección global). La misma Turquía ha señalado ³⁷⁴ que esa hipótesis es, desde luego, prácticamente imposible. Recordamos el principio de interpretación efectiva del derecho internacional público con arreglo al cual debe darse a todas las disposiciones de un tratado todo su significado y velarse por la coherencia global del tratado y por su aplicación efectiva. Estimamos que los Miembros tienen derecho, si bien condicional, a establecer acuerdos comerciales regionales. Por consiguiente, el argumento de Turquía no puede sostenerse, ya que produciría el resultado absurdo arriba expuesto, es decir, que las Comunidades Europeas se verían obligadas a escoger entre sus derechos en virtud del ATV y una unión aduanera con Turquía. Por consiguiente, tiene que haber, y hay, otra interpretación realista del artículo XXIV que concilie los diversos intereses de los Miembros. En nuestra opinión, la conclusión a la que hemos llegado así lo hace, respetando al mismo tiempo los principios jurídicos de 1) interpretación contraria a la existencia de conflicto y 2) interpretación efectiva de los tratados.

Para continuar con Conclusión

³⁶² Turquía alude a la práctica del GATT, si bien no en forma muy detallada. Véanse los párrafos 6.58 a 6.61 supra.

³⁶³ Informe del Órgano de Apelación sobre el asunto Japón - Bebidas Alcohólicas, página 14.

³⁶⁴ [Nota del original] Sinclair, The Vienna Convention on the Law of Treaties (2ª edición, 1984), página 137; Yasseen, "L'interprétation des traités d'après la Convention de Vienne sur le Droit des Traités" (1976-III) 151 Recueil des Cours, páginas 1 a 48.

³⁶⁵ [Nota del original] Sinclair, supra., nota 24, página 137.

³⁶⁶ [Nota del original] (1996) Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, volumen II, página 222; Sinclair, supra., nota 24, página 138.

³⁶⁷ Véase el párrafo 7.88 supra.

³⁶⁸ Véase el párrafo 7.107 supra.

³⁶⁹ IBDD 6S/75, páginas 84-85, adoptado el 29 de noviembre de 1957.

³⁷⁰ Informe del Grupo de Trabajo sobre la Adhesión de Grecia a las Comunidades Europeas, adoptado el 9 de marzo de 1983, IBDD 30S/183, párrafo 55 (cursiva añadida). Refuerza esa opinión una declaración de un miembro del mismo Grupo de Trabajo con respecto a la adhesión de Grecia a las CE, según el cual los contingentes establecidos en el marco de la política exterior común de las CE eran contrarios a las disposiciones del artículo XI y el artículo XIII, y ni las CE ni Grecia estaban dispensadas del cumplimiento de sus obligaciones en virtud de esos artículos por el hecho de haber concluido el Acuerdo (página 205). Ese miembro observó además que, por consiguiente, todos los miembros de ese Grupo de Trabajo se reservaron plenamente sus derechos en virtud del Acuerdo General tras la adhesión de Grecia a las Comunidades Europeas (páginas 206 y 207).

³⁷¹ Informe del Grupo de Trabajo sobre la Adhesión de España y Portugal a las Comunidades Europeas, adoptado los días 19 y 20 de octubre de 1988, IBDD 35S/340, párrafo 19.

³⁷² Conviene también recordar las conclusiones que figuran en el siguiente Informe de un Grupo Especial del GATT, que si bien no fue adoptado, confirma que algunas partes contratantes se opusieron a interpretaciones como la sugerida por Turquía, negando así la existencia de una práctica consuetudinaria internacional. En el Informe no adoptado del Grupo Especial sobre el asunto CEE - Trato Arancelario Concedido a las Importaciones de Productos Cítricos Procedentes de Algunos Países de la Región del Mediterráneo, L/5776, párrafos 3.12 y 3.22, las CE argumentaron que el hecho de que los Grupos de Trabajo que habían examinado el Tratado de Roma propiamente dicho y otros acuerdos conexos no hubieran formulado recomendaciones constituía una aceptación tácita por las PARTES CONTRATANTES en su conjunto, así como por cada una de las partes contratantes, de que esos acuerdos estaban en conformidad con las disposiciones del artículo XXIV, y que por consiguiente los Estados Unidos no podían impugnar su acuerdo comercial preferencial con la región mediterránea. En respuesta al argumento de las Comunidades Europeas, los Estados Unidos declararon que el hecho de que las PARTES CONTRATANTES no hubieran rechazado los acuerdos no entrañaba su aceptación ni constituía una conclusión jurídica de compatibilidad con el artículo XXIV del GATT.

³⁷³ Véase, por ejemplo, O'Connell, The Law of State Succession, Cambridge Press, 1956, capítulo V, Extension of Treaties of the Successor State to Territory Incorporated, donde el autor concluye que en principio los tratados no se extienden, como norma general, y a falta de intención clara en contrario, a territorios que tras su incorporación siguen disfrutando de mayor o menor autonomía. La Comisión Permanente de los Mandatos declaró en 1923 que los convenios internacionales especiales concertados por un Estado no se aplican de jure a territorios con respecto a los cuales se ha encomendado un mandato al Estado de que se trate, aunque esos convenios sean aplicables a territorios contiguos sujetos a la soberanía del mismo Estado. Véase también Lasok, D., Lasok K., Law and Institutions of the European Union (1996), 6ª edición, volumen 1; Jennings y Watts, Oppenheim's International Law (1996), 9ª edición, volumen 1 (peace), Partes 2 a 4, página 1261; Resolución sobre el Libro Blanco "Preparing the Associated Countries of Central and Eastern Europe for Integration into the Internal Market of the Union", COM (95)0163-C4-0166/95, OJ Nº C141, página 135, 1996/05/13; y artículos 15 y 29 de la CVDT.

³⁷⁴ Véase el párrafo 6.111 supra.