2.34 Las partes reclamantes alegaron que ya en 1993, en el asunto Estados Unidos - Restricciones a la importación de atún (Grupo Especial sobre el Atún)⁴⁰², la CE había sostenido que siempre que un país producía un producto, aunque la aplicación de la medida adoptada por otro país a sus exportaciones fuera sólo hipotética, el efecto potencial sobre el precio en su mercado originaba un "interés jurídico". La CE había alegado que cuestionaba las sanciones comerciales estadounidenses no aplicables a la CE basándose en que:

"Resulta claro que tales sanciones pueden tener consecuencias enormes sobre terceros países, especialmente cuando el pescado y los productos de pescado exportados normalmente a los Estados Unidos se tienen que vender en otros mercados. Es fundamentalmente por esta razón que la CE tiene interés en que se dicte una condena [por parte del Grupo Especial]."

La CE había afirmado posteriormente que su preocupación principal era la posible reducción de los precios en su propio mercado como consecuencia de la desviación del comercio mundial. La CE también llegó a decir incluso que una consolidación arancelaria brindaba beneficios a los no proveedores. En la primera reunión celebrada con el Grupo Especial que se ocupó de esa diferencia, la CE había reconocido que las dos medidas que cuestionaba "no se aplicaban en la actualidad a la Comunidad", pero advirtió que:

"El Acuerdo General no protege las corrientes comerciales efectivas, sino las oportunidades comerciales creadas por las consolidaciones arancelarias y otras normas. Aunque una parte contratante no sea de ningún modo un proveedor principal (e incluso aunque no sea proveedor), se beneficia de las concesiones arancelarias concertadas entre los proveedores principales."

Las partes reclamantes expresaron que, como cuestión de hecho, si se aplicara ese criterio la cuestión de la anulación y menoscabo se resolvería de forma concluyente con respecto a todas las partes reclamantes. En cuanto a los productos, los Estados Unidos producían más banano que algunos proveedores comunitarios y algunos proveedores ACP de la CE; en cuanto a los servicios, todas las partes reclamantes tenían en sus propios territorios proveedores de servicios relacionados con el banano que se veían o se verían afectados por medidas que discriminaran a los proveedores extranjeros de servicios en la CE. Pero lo más importante era que ni el ESD ni los Acuerdos de la OMC permitían que la CE o un grupo especial limitaran la utilización del procedimiento de solución de diferencias sólo a algunos Miembros a los que la CE considerara que tenían un "comercio potencial" o cualesquiera otros conceptos que la CE pudiera desear agregar al ESD basándose en el denominado "derecho natural". Un enfoque de este tipo socavaría el carácter multilateral de estos acuerdos.

2.35 La CE respondió que cuestionaba el interés jurídico (y material) de los Estados Unidos en obtener la decisión de un grupo especial al amparo del GATT. Por su parte, los Estados Unidos se habían opuesto a ello, pero desde el punto de vista de los requisitos formales de legitimación o de admisibilidad. Esto era quizá comprensible, dado que en los países de common law, la distinción entre el incumplimiento de los requisitos formales de legitimación y la falta de interés jurídico para litigar no era a menudo nítida. En ambos casos se solía hablar de "legitimación" (standing). No obstante, a juicio de la CE, su referencia a la máxima "point d'intérêt, point d'action" debía haber aclarado la cuestión a los Estados Unidos. En todo caso, la CE no alcanzaba a comprender cómo las afirmaciones de los Estados Unidos sobre el cumplimiento de los requisitos formales para comparecer ante el Grupo Especial podía quitar mérito a la demostración de que era imposible que los Estados Unidos obtuvieran ningún beneficio jurídico o material del presente asunto en el marco del GATT (ni compensación ni retorsión, y por otra parte una decisión declarativa tampoco revestía interés para los Estados Unidos).

2.36 La CE señaló que, según estadísticas oficiales de los Estados Unidos, ese país hacía muchos años que no había exportado banano, y no lo exportaba en la actualidad. La CE señaló además que no ponía en tela de juicio la exactitud de esas estadísticas oficiales. Según la CE, los Estados Unidos habían sostenido que, si bien no disponían de información que contradijera las cifras de exportación estadounidenses (que eran iguales a cero), las estadísticas de importación resultaban más fiables y demostraban que los Estados Unidos habían exportado más de 1.000 toneladas de banano anualmente a la CE a partir de 1990. En opinión de la CE, esto era una tergiversación de los hechos. Era un hecho bien conocido y aceptado que los Estados Unidos no exportaban banano, y que las estadísticas estadounidenses pertinentes eran correctas. Además, las estadísticas de importación de la CE no indicaban el origen del banano, sino su procedencia. Esto significaba que una carga de banano originario de Costa Rica, por ejemplo, que se hubiera dirigido en primer lugar a un puerto estadounidense y posteriormente se hubiera enviado a la CE, habría quedado registrado como procedente de los Estados Unidos. Otro ejemplo: según las cifras del comercio intracomunitario Francia importaba una cantidad considerable de banano proveniente de los países del Benelux. Esto demostraba claramente que las estadísticas de importación indicaban el país de procedencia y no el país de origen (ya que los países del Benelux no producían banano en absoluto). La CE hizo notar que los Estados Unidos también habían presentado datos de la FAO sobre producción y exportaciones, según los cuales los Estados Unidos habían producido entre 5.126 y 6.210 toneladas anuales entre 1990 y 1995, pero habían exportado entre 337.365 y 383.216 toneladas anuales en el mismo período. A juicio de la CE, esto demostraba también cuán engañosas podían ser las estadísticas basadas en las importaciones globales procedentes del resto del mundo. Según la CE, todo el comercio de Puerto Rico se realizaba obviamente con el territorio continental de los Estados Unidos y otros territorios estadounidenses, tales como las Islas Virgen. Como esta situación había existido durante muchos años, la CE consideraba que los Estados Unidos no eran un proveedor potencial en el comercio del banano, no era posible que sufrieran ninguna anulación ni menoscabo y ni siquiera tenían interés en una decisión declarativa porque no podían beneficiarse de las posibles oportunidades de competencia y, por ende, carecían de interés jurídico en que se adoptara una decisión al amparo del GATT.

2.37 Los Estados Unidos expresaron que no tenían elementos para contradecir las cifras de la FAO relativas a las exportaciones de banano procedentes de Puerto Rico, y que carecían de la capacidad administrativa para determinar sus volúmenes de exportación con la misma precisión de que disponían respecto de las importaciones.

2.38 La CE alegó que la cuestión del interés jurídico o material en el presente caso era una cuestión seria, que merecía una respuesta también seria. Los Estados Unidos corroboraban esto de la mejor manera cuando recurrían al Grupo Especial sobre el Atún. El enfoque de la CE ante el Grupo Especial sobre el Atún era plenamente compatible con el que preconizaba en el caso presente. La CE había sostenido ante ese Grupo Especial que: " ... los proveedores potenciales tenían un interés legítimo que defender ante una infracción de las disposiciones del Acuerdo General". En el caso presente, la CE estimaba que los Estados Unidos habían demostrado a lo largo de muchos años que, al no participar en el comercio del banano, no eran un proveedor potencial en el sentido al que se había referido el Grupo Especial sobre el Atún.

2.39 Los Estados Unidos observaron, respecto del asunto examinado por el Grupo Especial sobre el Atún, que la CE había cuestionado tres medidas adoptadas por los Estados Unidos, la tercera de las cuales no tenía ningún efecto potencial sobre ninguna exportación comunitaria, y que la CE había explicado su "interés jurídico" en esa medida particular, basándose exclusivamente en los efectos colaterales sobre los precios de los productos vendidos en su propio mercado.

2.40 La CE sostuvo asimismo que las partes reclamantes se estaban amparando en un enfoque formalista de la cuestión de la anulación y menoscabo. A juicio de la CE resultaba lógico aplicar la norma de la falta de interés jurídico cuando ya se podía ver en una etapa temprana que no se produciría anulación ni menoscabo. La CE había demostrado que no existía tal interés, ni siquiera en una decisión declarativa. Además, no era necesario realizar "cálculos muy difíciles y especulativos" para comprender que los Estados Unidos no tenían un interés comercial en el asunto.

2.41 La CE alegó que, aunque el Grupo Especial no aceptara el argumento de la Comunidad acerca de la inexistencia de un derecho o interés jurídico de los Estados Unidos para plantear el asunto en el marco del GATT, de todos modos los Estados Unidos no habían sufrido anulación ni menoscabo con arreglo al artículo XXIII del GATT. Si en el caso presente se constatara la existencia de una infracción del GATT, no resultaba difícil, a diferencia de otros casos, refutar la presunción de anulación o menoscabo: los Estados Unidos nunca habían exportado banano a la CE, y no lo habían hecho no porque las medidas adoptadas por la Comunidad lo impidieran de modo alguno, sino porque no tenía capacidad de exportación; además, debido a una combinación de razones climáticas y económicas, resultaba improbable que adquiriera esa capacidad a corto o a medio plazo. En tales circunstancias, no se podía considerar que los Estados Unidos sufrieran anulación o menoscabo como consecuencia de las medidas adoptadas por la Comunidad en su régimen aplicable al banano.

3. Pluralidad de informes del Grupo Especial

2.42 La CE alegó que el presente era un procedimiento con pluralidad de partes reclamantes y por ello la CE tenía el derecho de solicitar que el Grupo Especial organizara su examen y presentara sus conclusiones al OSD de manera que no resultaran menoscabados en modo alguno los derechos de que habría gozado la CE si las reclamaciones hubiesen sido examinadas por grupos especiales distintos. En particular, la CE tenía derecho a que se presentaran informes separados sobre cada diferencia, si así lo solicitaba (párrafo 2 del artículo 9 del ESD). La CE había formulado esa solicitud en la reunión celebrada por el OSD el 8 de mayo de 1996. Durante este procedimiento, la CE había reiterado su petición y había solicitado que el Grupo Especial presentara cuatro informes separados, con un informe único para Guatemala y Honduras, ya que estos países habían presentado una comunicación conjunta.

2.43 Refiriéndose al texto del párrafo 2 del artículo 9 del ESD, las partes reclamantes reconocieron que al parecer el ESD establecía que el Grupo Especial debía acceder a la solicitud de la CE si ésta insistía en la presentación de informes separados, pese a la carga administrativa que esto supondría para el Grupo Especial y la Secretaría, y al posible desperdicio de recursos. Si la CE seguía insistiendo en la presentación de informes separados, cabía presumir que, de acuerdo con una política general favorable a la uniformidad de resultados, los cuatro informes separados del Grupo Especial contendrían las mismas constataciones y conclusiones con respecto a las reclamaciones idénticas. Así lo habían hecho con facilidad diversos grupos especiales anteriores.⁴⁰³ No obstante, las partes reclamantes estimaban que había varias razones por las que los derechos de que la CE "habría gozado" si las reclamaciones hubiesen sido examinadas por grupos especiales distintos se podían respetar también mediante un informe único. Como se desprendía claramente de las primeras comunicaciones de las partes reclamantes, de su presentación oral conjunta de 10 de septiembre de 1996 y del escrito de réplica, con excepción de los tipos arancelarios cuestionados por Guatemala y Honduras, todas las partes reclamantes objetaban los mismos aspectos del régimen de la CE aplicable al banano. En un informe único del Grupo Especial se podrían identificar fácilmente las reclamaciones separadas⁴⁰⁴, si las hubiera, formuladas por cada país, ya que todas las reclamaciones se referían a las mismas medidas. La reclamación jurídica separada formulada por el Ecuador al amparo del párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre la Agricultura se basaba en los mismos aspectos del régimen de la CE que las reivindicaciones formuladas por las demás partes reclamantes. De esta manera se preservarían todos los derechos que la CE tendría con informes separados. A juicio de las partes reclamantes, la diferente "situación jurídica" de ninguna de ellas guardaba relación con la capacidad del Grupo Especial de llevar a cabo su tarea, es decir, examinar las medidas identificadas por las partes reclamantes a la luz de los acuerdos abarcados.

2.44 La CE respondió que en este procedimiento, las partes reclamantes habían aplicado deliberadamente el criterio de borrar las diferencias entre ellas. En su segunda comunicación, habían presentado de forma unificada las reclamaciones de las distintas partes como si hubieran sido realizadas por todas ellas. De esta suerte, había un peligro constante de confusión acerca de lo que reclamaba cada una. Era muy importante recordar que las distintas partes reclamantes habían formulado reivindicaciones diferentes (especialmente en materia de servicios) y que se hallaban en situaciones jurídicas diferentes (especialmente en lo relativo al interés jurídico). La segunda comunicación común incluso parecía haber adoptado la postura de que, en las situaciones en las que sólo se presentaba la reivindicación de una parte reclamante, esa reivindicación se hacía extensiva a todas las demás. Esto se debía rechazar con firmeza. Según la CE: i) el Ecuador había formulado reclamaciones tanto con respecto a los bienes como a los servicios. Estas reclamaciones eran rechazadas por la CE en cuanto al fondo. El Ecuador era el único país que había formulado una reclamación al amparo del párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre la Agricultura; ii) Guatemala y Honduras no habían formulado ninguna reclamación en materia de servicios; en la primera comunicación, sus reclamaciones se referían sólo a los bienes. La CE rechazaba las reclamaciones relativas a los bienes en cuanto al fondo. Guatemala era el único país que había formulado una reclamación al amparo del artículo II del GATT; iii) México había formulado reclamaciones sobre los bienes y sobre los servicios, pero sus reclamaciones respecto de los servicios habían sido, en la primera comunicación, sumamente limitadas y totalmente injustificadas. La CE rechazaba las reclamaciones en ambas esferas en cuanto al fondo; iv) los Estados Unidos habían formulado reclamaciones sobre el comercio de bienes y sobre el comercio de servicios. La CE rechazaba las reclamaciones relativas al comercio de bienes debido a la falta de interés jurídico por parte de los Estados Unidos. Las reclamaciones de los Estados Unidos en materia de servicios eran rechazadas en cuanto al fondo.

2.45 La CE alegó asimismo que las partes reclamantes estaban en situaciones jurídicas muy distintas, como se había demostrado en el párrafo precedente. Si había alguna situación en la que el derecho a que se presentaran informes separados -en el caso de pluralidad de partes reclamantes- cumplía alguna función, era el caso presente, ya que no resultaba en absoluto claro que el Grupo Especial pudiera llegar a las mismas constataciones y conclusiones con respecto a las mismas reclamaciones, para todas las partes reclamantes. A juicio de la CE, era sumamente importante que se estableciera claramente al término del presente procedimiento cuáles eran las partes reclamantes que habían obtenido el reconocimiento de sus reivindicaciones por parte del Grupo Especial y cuáles eran las partes que no lo habían obtenido. En estas circunstancias, la CE consideraba lógico invocar algo a lo que tenía pleno derecho en virtud del párrafo 2 del artículo 9 del ESD.

2.46 Las partes reclamantes estimaron que la CE había expuesto erróneamente la naturaleza de sus reclamaciones. Las cinco partes reclamantes formulaban todas las reivindicaciones contenidas en sus comunicaciones conjuntas, tanto respecto de los bienes como de los servicios. Si bien algunas de ellas habían formulado una o dos reclamaciones adicionales en la esfera de los bienes, éstas eran mínimas.

3. ELEMENTOS DE HECHO

3.1 La reclamación examinada por el Grupo Especial se refiere a la organización común de mercados en el sector del plátano de la CE, introducida el 1º de julio de 1993.

1. Producción y comercio del banano

3.2 La producción mundial de banano en 1995 se había estimado en 54,5 millones de toneladas (FAO). Los principales países productores eran la India (9,5 millones de toneladas) y el Brasil (5,7 millones de toneladas), seguidos por el Ecuador (5,4 millones de toneladas), China (3,3 millones de toneladas) y Filipinas (3,2 millones de toneladas). La producción de banano de las partes reclamantes, con excepción del Ecuador, era la siguiente: México, 2,1 millones de toneladas; Honduras, 0,8 millones de toneladas; Guatemala, 0,5 millones de toneladas, y los Estados Unidos (incluido Puerto Rico) 54.500 toneladas.⁴⁰⁵ En 1994 (el año más reciente del que se disponen de datos de la FAO) los principales exportadores fueron: el Ecuador (2,35 millones de toneladas), Costa Rica (2 millones de toneladas), Colombia (1,7 millones de toneladas), Filipinas (1,2 millones de toneladas) y Panamá (0,7 millones de toneladas). Según la misma fuente, Honduras, Guatemala y los Estados Unidos⁴⁰⁶ habían exportado cada uno 0,4 millones de toneladas, y México, 0,2 millones de toneladas.

3.3 En 1994, la CE fue el segundo importador mundial de banano, en orden de importancia, después de los Estados Unidos (3,7 millones de toneladas) y seguida por el Japón (0,9 millones de toneladas).⁴⁰⁷ Según los datos presentados por la CE, los suministros de banano fresco en la CE-12 alcanzaron un total aproximado de 3,5 millones de toneladas en 1994; de este total, 2,1 millones de toneladas procedían de países de América Latina y 727.000 toneladas de países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) que eran partes en el Convenio de Lomé. Los principales proveedores de banano latinoamericano a la CE eran Costa Rica, el Ecuador, Colombia, Panamá y Honduras (en orden descendente).⁴⁰⁸ Los principales proveedores de banano de países ACP a la CE fueron el Camerún, Côte d'Ivoire, Santa Lucía, la República Dominicana, Jamaica, Belice y Dominica (en orden descendente). Para numerosos países ACP, las exportaciones de banano a la CE representan una proporción muy elevada del total de sus exportaciones de banano (véase el Apéndice al presente informe). Los productores comunitarios suministraron, según la CE, aproximadamente 645.000 toneladas de los plátanos consumidos en la CE, y las zonas productoras son las Islas Canarias, Martinica, Guadalupe, Madeira, las Azores y el Algarve, así como Creta y Laconia. Las condiciones de producción varían en los distintos países, así como los costos de producción.

2. La organización común de mercados en el sector del plátano de la CE

3.4 La organización común de mercados en el sector del plátano, establecida en el Reglamento (CEE) Nº 404/93 del Consejo ("Reglamento Nº 404/93"), sustituyó a los diversos regímenes nacionales de importación del plátano que estaban en vigor anteriormente en los Estados miembros de la CE. Diversas medidas legislativas, reglamentarias y administrativas adoptadas por la CE con posterioridad aplicaron, complementaron y modificaron ese régimen.

3.5 En virtud de los anteriores regímenes nacionales de importación, Francia, Grecia, Italia, Portugal y el Reino Unido limitaban las importaciones de banano mediante diversas restricciones cuantitativas y prescripciones en materia de licencias. España mantenía una prohibición de hecho de las importaciones de plátanos.⁴⁰⁹ El mercado francés era abastecido principalmente por los departamentos de ultramar de Guadalupe y Martinica, y además se concedía un acceso preferencial a los Estados ACP de Côte d'Ivoire y el Camerún. El Reino Unido concedía acceso preferencial al banano procedente de los Estados ACP de Jamaica, las Islas de Barlovento (Dominica, Granada, Santa Lucía y San Vicente y las Granadinas), Belice y Suriname. Los plátanos procedentes de países ACP tenían acceso libre de franquicia en todos los Estados miembros de la CE. El mercado español era abastecido casi exclusivamente por la producción nacional procedente de las Islas Canarias. La mayor parte del abastecimiento del Portugal procedía de Madeira, las Azores y el Algarve, y se importaban cantidades adicionales de Cabo Verde; si había más demanda, se importaba de terceros países. El mercado griego se abastecía en parte con banano de origen nacional (Creta y Laconia) y en parte con banano procedente de terceros países. Italia ofrecía un acceso preferencial al banano procedente de Somalia. Bélgica, Dinamarca, Alemania, Luxemburgo, Irlanda y los Países Bajos no aplicaban restricciones cuantitativas y, excepto en el caso de Alemania, aplicaban un arancel del 20 por ciento como única medida en la frontera (véase el párrafo 3.31 infra). Estos países importaban banano casi exclusivamente de América Latina. Alemania tenía un acuerdo especial, establecido en el protocolo relativo a los plátanos del Tratado de Roma, que permitía las importaciones en franquicia arancelaria del banano procedente de terceros países, según el nivel de consumo estimado.

3.6 El Reglamento Nº 404/93 está integrado por cinco títulos distintos. Los títulos I a III regulan los aspectos internos de la organización común de mercados. El título I establece que en reglamentos posteriores se estipularán normas comunes de calidad y de comercialización para los plátanos. El título II contiene normas relativas a las organizaciones de productores y a los "mecanismos de concertación" para fomentar el establecimiento de organizaciones con los propósitos, entre otros, de fomentar la concentración de la oferta y la regularización de los precios en la fase de producción, así como mejorar la calidad y las estructuras de producción en la CE. El título III establece un régimen de ayudas de la CE para el sector comunitario del plátano. Con arreglo a este título, los miembros de organizaciones de productores reconocidas de la CE (y en ciertas circunstancias los productores individuales) pueden obtener una ayuda compensatoria de la posible pérdida de ingresos resultante de la aplicación del régimen de los plátanos de la CE, y la cantidad máxima de esa ayuda compensatoria se fijó en 854.000 toneladas de plátano para la CE en su conjunto.

1. Régimen arancelario

3.7 El título IV, que regula el comercio con países terceros, establece tres categorías de importaciones: i) las importaciones tradicionales de 12 Estados ACP⁴¹⁰; ii) las importaciones no tradicionales de Estados ACP, que consisten en las cantidades de plátanos que sobrepasen las cantidades tradicionales suministradas por los Estados ACP tradicionales y las cantidades exportadas por los Estados ACP que no son proveedores tradicionales de la CE; y iii) las importaciones de países terceros no ACP. La CE aplica los siguientes aranceles a estas importaciones de plátanos:

Para Continuar con Comunidades Europeas - Régimen para la importación, venta y distribución de bananos

⁴⁰² DS29/R, distribuido el 16 de junio de 1994.

⁴⁰³ Véase "República de Corea - Restricciones aplicadas a la importación de carne vacuna - Reclamación de Australia", adoptado el 7 de noviembre de 1989, IBDD 36S/233; "República de Corea - Restricciones aplicadas a la importación de carne vacuna - Reclamación de Nueva Zelandia, adoptado el 7 de noviembre de 1989, IBDD 36S/271; y "República de Corea - Restricciones aplicadas a la importación de carne vacuna - Reclamación de los Estados Unidos", adoptado el 7 de noviembre de 1989, IBDD 36S/312 (en los cuales las constataciones fueron idénticas, excepto en el caso de una reclamación formulada únicamente por una parte reclamante). Véase también "CEE - Restricciones a las importaciones de manzanas de mesa - Reclamación de Chile", adoptado el 22 de junio de 1989, IBDD 36S/104 y "CEE - Restricciones a las importaciones de manzanas - Reclamación de los Estados Unidos", adoptado el 22 de junio de 1989, IBDD 36S/153 (en los que las constataciones fueron en gran medida idénticas, excepto los argumentos relativos a la Parte IV y a los productos que se hallaban en camino, formulados exclusivamente por Chile).

⁴⁰⁴ Véase "Estados Unidos - Impuestos sobre el petróleo y sobre determinadas sustancias importadas", adoptado el 17 de junio de 1987, IBDD 34S/157.

⁴⁰⁵ Fuente: FAO.

⁴⁰⁶ En el caso de los Estados Unidos, los datos de la FAO sobre exportaciones son objetados por la CE (véase el párrafo 2.36 supra, en la sección II - Cuestiones de procedimiento). Al parecer, según las cifras sobre exportaciones de los Estados Unidos, no se ha exportado banano o se ha exportado, en cantidades insignificantes.

⁴⁰⁷ Eurostat y FAO.

⁴⁰⁸ Las estadísticas de la CE sobre importaciones en 1989-95 figuran en el Apéndice al presente informe, aunque se debe observar que algunos de estos datos, que fueron presentados por la CE, han sido objetados por las partes reclamantes.

⁴⁰⁹ Véase el informe del Grupo Especial que examinó el asunto "CEE - Régimen de importación del banano", DS38/R (no adoptado), párrafos 17 y siguientes.

⁴¹⁰ Belice, Cabo Verde, Côte d'Ivoire, el Camerún, Dominica, Granada, Jamaica, Madagascar, Suriname, Somalia, Santa Lucía y San Vicente y las Granadinas (artículo 15.1 del Reglamento (CEE) Nº 404/93 del Consejo (modificado) y anexo del mismo).

⁴¹¹ La CE ha abierto otro contingente arancelario al amparo de certificados por razón de las tormentas (véase el párrafo 3.15 infra).