b) Tratamiento dado a los automóviles importados sin montar

14.194 Indonesia impone un derecho del 200 por ciento sobre las importaciones de automóviles de pasajeros y como consecuencia de ello las importaciones de vehículos completamente montados es muy pequeña. De hecho, casi todos los automóviles de pasajeros importados por Indonesia, incluidos los modelos 306 y Optima, se importan completamente desmontados en juegos de piezas que se montan en Indonesia. Los reclamantes afirman que el Escort y el Neon también se importan en forma de juegos de piezas totalmente desmontados que se montan en Indonesia. El párrafo 3 del artículo 6 establece que puede haber perjuicio grave cuando la subvención tenga por efecto "desplazar u obstaculizar las importaciones de un producto similar de otro Miembro en el mercado del Miembro que concede la subvención" o "una significativa subvaloración de precios del producto subvencionado en comparación con el precio de un producto similar de otro Miembro". Por consiguiente, en el contexto de una reclamación basada en el desplazamiento o la obstaculización se plantea la cuestión de si las importaciones de juegos de piezas totalmente desmontados son "importaciones de un producto similar [al Timor] de otro Miembro" cuando el automóvil de pasajeros final montado en Indonesia es un "producto similar" al Timor. En caso de subvaloración de precios, la cuestión conexa es si un automóvil de pasajeros montado en Indonesia a partir de juegos de piezas importados en forma totalmente desmontada es "un producto similar de otro Miembro".

14.195 En respuesta a cuestiones planteadas por el Grupo Especial, los reclamantes facilitaron la siguiente información con respecto a la forma en que se importaban sus automóviles de pasajeros. Las Comunidades Europeas indicaron que prácticamente todos los automóviles se exportaban a Indonesia en forma de juegos de piezas totalmente desmontados. Estos juegos incluyen "casi todas" las piezas y componentes necesarios para montar los vehículos y las únicas piezas y componentes comprados en Indonesia son componentes baratos de carácter universal, como por ejemplo baterías y neumáticos, o accesorios, como radios, tocadiscos de discos compactos y altavoces. Además, las Comunidades Europeas afirmaron (e Indonesia no impugnó) que los datos facilitados por Indonesia durante las consultas indicaban que el "contenido nacional" de los automóviles de pasajeros de la CE montados en Indonesia osciló entre el 6,4 y el 8,3 por ciento en 1997 (no queda claro si Indonesia consideró que el Optima es un automóvil de los Estados Unidos o de la CE. Los mismos datos indican que los automóviles de pasajeros estadounidenses tenían entre un 7,7 y un 11,1 por ciento de contenido nacional en 1996).⁷⁴² Los Estados Unidos indicaron que los Escort tenían que pedirse en grupos de 20 vehículos, embalados en cajas estancas prefabricadas. El juego de piezas totalmente desmontado contendría "todas las piezas individuales necesarias para construir un Escort completo, excepto las piezas y los componentes adquiridos en el país, como por ejemplo el aceite y la gasolina". El contenido nacional habría sido al principio bastante inferior al 20 por ciento, si bien Ford planeaba aumentarlo con el tiempo. El Neon se enviaba en lotes de 72 vehículos que llenaban 85 cajas. Entre los artículos adquiridos localmente podían citarse pinturas, aceite, gasolina y otros productos. Ningún automóvil de pasajeros estadounidense o de la CE ha alcanzado el nivel de contenido nacional del 20 por ciento, necesario para tener derecho a aranceles más bajos sobre las piezas y los componentes importados.

14.196 Indonesia no impugna el hecho de que los juegos de piezas totalmente desmontados que se importaron o presuntamente se preveía importar en dicho país son productos "de otro Miembro". Por consiguiente, la cuestión de que se trata es si esos juegos de piezas "tienen características muy parecidas" a las de los Timor terminados, y por tanto son "similares". A este respecto señalamos en primer lugar que los usos finales de los juegos de piezas importados totalmente desmontados son los mismos a los que se destinan los automóviles de pasajeros acabados (aunque se requieren medidas adicionales antes de alcanzar el uso final). En segundo lugar, habida cuenta de que los juegos de piezas totalmente desmontados tienen un contenido nacional muy bajo, la enorme mayoría de los componentes de dichos juegos no sólo se parecen mucho sino que son materialmente idénticos a los que figuran en el producto final, con la única diferencia de que esos componentes no están montados. Por consiguiente, se trata de saber si los componentes sin montar pueden considerarse adecuadamente "similares" al producto acabado montado a partir de dichos componentes, es decir, si la diferencia entre un producto montado y otro sin montar es suficientemente importante para que el producto desmontado no sea "muy parecido" al producto montado.

14.197 No consideramos que de por sí el producto desmontado no sea un producto similar al producto montado. Recordando el dictamen del Órgano de Apelación de que la clasificación arancelaria puede constituir un instrumento útil en el análisis de productos similares⁷⁴³, tomamos nota de que en virtud de las Reglas Generales para la Interpretación del Sistema Armonizado:

Cualquier referencia a un artículo en una partida determinada alcanza también al artículo incompleto o sin terminar, siempre que ya presente las características esenciales del artículo completo, o terminado.

Opinamos que en el contexto de la presente diferencia resulta adecuado un enfoque comparable de la relación existente entre productos montados y sin montar. Se observa que para evitar el pago de derechos del 200 por ciento sobre los automóviles de pasajeros completamente montados, los fabricantes de automóviles estadounidenses y de la CE envían a Indonesia juegos de piezas totalmente desmontados pero prácticamente completos que son en realidad "automóviles en una caja". En consecuencia, opinamos que cabe considerar adecuadamente que poseen características muy parecidas a las de un automóvil terminado.

c) Productos no originados en un Miembro reclamante

14.198 Antes de pasar al análisis de los efectos perjudiciales, tenemos que examinar en primer lugar si los Estados Unidos pueden pretender haber sufrido perjuicio grave como consecuencia de desplazamiento u obstaculización o de subvaloración de precios en lo que respecta a un producto no originado en los Estados Unidos, basándose únicamente en que el fabricante de ese producto es una "compañía estadounidense".

14.199 Hemos determinado que las compañías estadounidenses y de la CE venden, o presuntamente venderían de no ser por las subvenciones proporcionadas con arreglo al Programa de Automóviles Nacionales, cuatro modelos de automóviles de pasajeros que son (o, en el caso del Neon, puede ser) "productos similares" al Timor: se trata del Escort, el Optima, el 306 y el Neon. En el curso de las actuaciones, tanto las Comunidades Europeas como los Estados Unidos afirmaron haber sufrido perjuicio grave como consecuencia del desplazamiento u obstaculización y la subvaloración de precios del Optima y el Escort. En respuesta a una pregunta del Grupo Especial, los Estados Unidos confirmaron que los juegos de piezas totalmente desmontados del Optima tuvieron su origen en las Comunidades Europeas y que de haberse continuado los planes de venta del Escort esos juegos totalmente desmontados también habrían tenido su origen en las Comunidades Europeas. No obstante, los Estados Unidos afirman que los productores de los juegos de piezas (General Motors y Ford) son sin lugar a dudas compañías estadounidenses, y que puede producirse un perjuicio grave de los intereses de los Estados Unidos como consecuencia del desplazamiento u obstaculización o la subvaloración de precios con respecto a sus productos, cualquiera que sea el país de donde proceden.

14.200 Al examinar esta cuestión tomamos como punto de partida el hecho de que tanto el artículo XVI del GATT como el Acuerdo SMC pertenecen a los Acuerdos Multilaterales sobre el Comercio de Mercancías del Anexo 1A. Por consiguiente, no resulta sorprendente que en su examen del perjuicio grave el párrafo 1 del artículo XVI se centre en los efectos de las subvenciones sobre el comercio de mercancías. Dicho artículo establece lo siguiente:

Si una parte contratante concede o mantiene una subvención, incluida toda forma de sostenimiento de los ingresos o de los precios, que tenga directa o indirectamente por efecto aumentar las exportaciones de un producto cualquiera del territorio de dicha parte contratante o reducir las importaciones de este producto en su territorio, esta parte contratante notificará por escrito a las PARTES CONTRATANTES la importancia y la naturaleza de la subvención, los efectos que estime ha de ocasionar en las cantidades del producto o de los productos de referencia importados por ella y las circunstancias que hagan necesaria la subvención. En todos los casos en que se determine que dicha subvención causa o amenaza causar un perjuicio grave a los intereses de otra parte contratante, la parte contratante que la haya concedido examinará, previa invitación en este sentido, con la otra parte contratante o las partes contratantes interesadas, o con las PARTES CONTRATANTES, la posibilidad de eliminar la subvención (el subrayado es nuestro).

Este interés por los efectos de las subvenciones sobre el comercio se traslada a la Parte III del Acuerdo SMC. En el artículo 5 se establece que ningún Miembro deberá causar, mediante el empleo de cualquier subvención "efectos desfavorables para los intereses de otros Miembros". Uno de esos efectos desfavorables es el "perjuicio grave a los intereses de otro Miembro", que el Acuerdo SMC indica se utiliza en el mismo sentido que en el párrafo 1 del artículo XVI.⁷⁴⁴ En el párrafo 3 del artículo 6 se establece que puede surgir perjuicio grave cuando existe una o varias de las cuatro situaciones enumeradas. Como hemos visto, los Estados Unidos pretenden que existen dos de esas situaciones, a saber, i) que "la subvención tenga por efecto desplazar u obstaculizar las importaciones de un producto similar de otro Miembro en el mercado del Miembro que concede la subvención"; y ii) que "la subvención tenga por efecto una significativa subvaloración de precios del producto subvencionado en comparación con el precio de un producto similar de otro Miembro en el mismo mercado, o tenga un efecto significativo de contención de la subida de los precios, reducción de los precios o pérdida de ventas en el mismo mercado" (el subrayado es nuestro).

14.201 En nuestra opinión, el texto del artículo XVI y de Parte III del Acuerdo SMC deja bien claro que puede registrarse perjuicio grave cuando los intereses comerciales de un Miembro se ven afectados por la subvención. A nuestro juicio, nada en el artículo XVI o en la Parte III da a entender que los Estados Unidos puedan pretender que han sufrido efectos desfavorables simplemente porque crean que los intereses de las compañías estadounidenses se han visto perjudicados sin estar en juego productos de dicho país. Los Estados Unidos no han citado ninguna parte del párrafo 1 del artículo XVI ni de la Parte III que dé a entender que la nacionalidad de los productores sea pertinente para establecer la existencia de perjuicio grave. En consecuencia, habida cuenta de que sólo puede registrarse perjuicio grave en el caso de que se trata cuando exista "desplazamiento u obstaculización de las importaciones de un productos similar de otro Miembro" o subvención de precios "en comparación con el precio de un producto similar de otro Miembro", consideramos que los Estados Unidos no pueden convertir los efectos de esta clase sobre productos de las Comunidades Europeas en perjuicio grave para los intereses estadounidenses, afirmando simplemente que los productos de que se trata fueron producidos por compañías de dicho país.

14.202 Habida cuenta de nuestra opinión de que la existencia de presunto daño para las compañías estadounidenses no constituye una base que permita reclamar la existencia de perjuicio grave para los intereses de los Estados Unidos, permanece en pie la cuestión de si un Miembro puede reclamar que otro Miembro ha sufrido perjuicio grave como consecuencia de las subvenciones. A nuestro juicio, la respuesta es negativa. Se recordará que en el artículo 7 del Acuerdo SMC figuran las medidas que debe adoptar un Miembro que considere que ha sufrido efectos desfavorables en el sentido de la Parte III. En el párrafo 2 del artículo 7 se establece los siguiente:

En toda solicitud de celebración de consultas en virtud del párrafo 1 figurará una relación de las pruebas de que se disponga respecto de: a) la existencia y naturaleza de la subvención de que se trate y b) el daño causado a la rama de producción nacional, la anulación o menoscabo o el perjuicio grave [se omite la nota a pie de página] causado a los intereses del Miembro que pida la celebración de consultas.

Del párrafo 2 del artículo 7 se deduce claramente que el procedimiento de solución de diferencias establecido en el artículo 7 sólo pueden invocarlo los Miembros que consideren que han sufrido directamente el perjuicio grave como consecuencia de la subvención.

14.203 A nuestro juicio estas cuestiones se ven confirmadas por el párrafo 7 del artículo 6, que permite que un Miembro que conceda una subvención se oponga a la reclamación de desplazamiento u obstaculización cuando "las importaciones provenientes del Miembro reclamante" o "las exportaciones del Miembro reclamante" se ven afectadas por factores como la prohibición o restricción de las exportaciones, catástrofes naturales y acuerdos de limitación de las exportaciones. Estas disposiciones del párrafo 7 del artículo 6 suponen que los productos sujetos a reclamación de perjuicio grave como consecuencia del desplazamiento u obstaculización tengan su origen en el Miembro reclamante.

14.204 Por las razones anteriores, constatamos que los Estados Unidos no pueden afirmar que hayan sufrido perjuicio grave como consecuencia del desplazamiento u obstaculización o la subvaloración de precios en lo que respecta a productos no originados en los Estados Unidos.⁷⁴⁵

4. �Debería el Grupo Especial examinar los efectos de las subvenciones facilitadas con arreglo al Programa de Automóviles Nacionales de junio de 1996?

14.205 Cabe recordar que el Programa de Automóviles Nacionales proporciona diversas subvenciones al modelo Timor. En virtud del programa de febrero de 1996, los Timor montados en Indonesia están exentos de derechos de importación sobre las piezas y componentes, así como del impuesto de lujo sobre las ventas, a condición de cumplan determinados requisitos de contenido nacional. En virtud del programa de junio de 1996, PT TPN recibió autorización para importar de Corea 45.000 Timor completamente montados, exentos de derechos de importación (del 200 por ciento) durante el período comprendido entre el 30 de junio de 1996 y el 30 de junio de 1997, así como para vender esos Timor sin el impuesto de lujo sobre las ventas, a condición de que se cumplieran determinados requisitos de compras de contrapartida y empleo de trabajadores indonesios en Corea. Se recordará también que Indonesia presentó los resultados de una auditoría en la que se indicaba que no se habían cumplido esas condiciones e indicaba que empezaba un proceso para obtener el pago de las subvenciones facilitadas con respecto a esos Timor de origen coreano. Indonesia afirma actualmente que el Grupo Especial no debería examinar los efectos de las subvenciones facilitadas con arreglo al programa de automóviles de junio de 1996 porque ya ha expirado. Dado que todavía no ha empezado el montaje a escala significativa del Timor en Indonesia⁷⁴⁶ las subvenciones concedidas con arreglo al "programa de febrero de 1996" todavía no han empezado a impartirse de forma sustancial. Por consiguiente, afirma Indonesia, no puede llegarse a la conclusión de que exista ningún perjuicio grave real.

14.206 No estamos de acuerdo con Indonesia en que no debemos considerar el efecto de las subvenciones previstas en el programa de junio de 1996 cuando analicemos si en el presente caso las subvenciones han causado `perjuicio grave a los intereses de los reclamantes. Estamos de acuerdo con los reclamantes en que en el presente caso se proporcionan diferentes subvenciones con arreglo a un solo Programa Nacional de Automóviles y que tiene poco sentido tratarlas por separado cuando se analiza la existencia de perjuicio grave. Por el contrario, tenemos que evaluar el "efecto de las subvenciones" sobre los intereses de otro Miembro para determinar si existe perjuicio grave, no el efecto de los "programas de subvenciones". Tomamos nota de que en algún momento del pasado se produjeron pagos de subvenciones y que tiene que haber otros en el futuro. Si tuviéramos que considerar que las subvenciones del pasado no son pertinentes para nuestro análisis de perjuicio grave por tratarse de "medidas ya vencidas", al mismo tiempo que las medidas futuras todavía no pueden haber causado un perjuicio grave real, sería difícil imaginar que un grupo de trabajo pudiera llegar a determinar la existencia de perjuicio grave real. Por consiguiente, nos negamos a proceder con arreglo a lo sugerido por Indonesia.⁷⁴⁷

5. Desplazamiento y obstaculización

14.207 Habiendo determinado que algunos modelos de automóviles de pasajeros de la CE y de los Estados Unidos son productos similares al Timor (o, en el caso del Neon, puede serlo), tenemos que pasar a examinar si los reclamantes han demostrado que las subvenciones facilitadas con arreglo al Programa de Automóviles Nacionales han tenido por efecto desplazar u obstaculizar en el mercado indonesio las importaciones de esos modelos.

a) Datos sobre la cuota de mercado

i) Pertinencia del párrafo 4 del artículo 6

14.208 Antes de proceder al examen de los datos sobre la cuota de mercado presentados por los reclamantes, tenemos que examinar la cuestión jurídica previa de si a los efectos de las disposiciones del párrafo 3 b) del artículo 6 el párrafo 4 del artículo 6 del Acuerdo SMC es pertinente en una diferencia como la presente en la que los efectos desfavorables aducidos por los reclamantes se refieren al desplazamiento u obstaculización de un producto similar en el mercado del Miembro que otorga la subvención. En el párrafo 4 del artículo 6 se establece lo siguiente:

A los efectos de las disposiciones del párrafo 3 b), se entenderá que hay desplazamiento u obstaculación de las exportaciones en todos los casos en que, a reserva de las disposiciones del párrafo 7, se haya demostrado que se ha producido una variación de las cuotas de mercado relativas desfavorable al producto similar no subvencionado (durante un período apropiadamente representativo, suficiente para demostrar tendencias claras en la evolución del mercado del producto afectado, que en circunstancias normales será por lo menos de un año). La expresión "variación de las cuotas de mercado relativas" abarcará cualquiera de las siguientes situaciones: a) que haya un aumento de la cuota de mercado del producto subvencionado; b) que la cuota de mercado del producto subvencionado permanezca constante en circunstancias en que, de no existir la subvención, hubiera descendido; c) que la cuota de mercado del producto subvencionado descienda, pero a un ritmo inferior al del descenso que se habría producido de no existir la subvención. (El subrayado es nuestro.)

Las Comunidades Europeas y los Estados Unidos reconocen que a primera vista el párrafo 4 del artículo 6 no es aplicable a las reclamaciones sobre desplazamiento y obstaculización que se formulan en la presente diferencia ya que se basan en el párrafo 3 a) del artículo 6 (efecto en el mercado causado por el Miembro que otorga la subvención) mientras que el párrafo 4 del artículo 6 sólo se aplica "a los efectos de las disposiciones" del párrafo 3 b) de dicho artículo (efectos en el mercado de un tercer país). Los reclamantes afirman no obstante que no hay motivo para que el tipo de análisis establecido en el párrafo 4 del artículo 6 no sea también adecuado en el caso de reclamaciones sobre desplazamiento u obstaculización de las importaciones del mercado del país que otorga la subvención. En cambio, Indonesia alega que el párrafo 4 del artículo 6 no es pertinente en la presente diferencia.

14.209 La importancia de esta cuestión en lo que se refiere a las obligaciones de los reclamantes es considerable. Si el tipo de análisis establecido en el párrafo 4 del artículo 6 es adecuado en el presente caso, los reclamantes podrían aducir la pretensión de desplazamiento u obstaculización demostrando simplemente que la cuota de mercado de un producto subvencionado ha aumentado a lo largo de un plazo adecuadamente representativo. Si, por el contrario, el tipo de análisis establecido en el párrafo 4 del artículo 6 no es adecuado en el presente caso, los reclamantes tendrán que demostrar que "la subvención tiene por efecto" desplazar u obstaculizar las importaciones en Indonesia, es decir, que han perdido ventas en concepto de exportación a Indonesia que de no ser así habrían realizado, y que esas exportaciones se perdieron como consecuencia de las subvenciones proporcionadas con arreglo al Programa de Automóviles Nacionales.

14.210 Estamos de acuerdo con Indonesia en que el párrafo 4 del artículo 6 no es pertinente en el presente caso. El texto de esta disposición no es nada ambiguo y la referencia específica al párrafo 3 b) induce a suponer firmemente que el tipo de análisis del párrafo 4 no es adecuado en el caso de reclamaciones amparadas en el párrafo 3 a), todos ellos del artículo 6. Los reclamantes no han aducido nada en el contexto de la disposición o el objeto o finalidad del Acuerdo SMC que permita llegar a una conclusión diferente.

14.211 Por supuesto, nuestra conclusión no significa que los datos sobre las cuotas de mercado no sean pertinentes para el análisis del desplazamiento o la obstaculización en el mercado de un Miembro que otorga la subvención. Por el contrario, esos datos pueden constituir una prueba muy pertinente para el análisis de tales reclamaciones. No obstante, esos datos no son sino una prueba del desplazamiento y obstaculización causado por la subvención, y la demostración de que ha aumentado la cuota de mercado del producto subvencionado en el Miembro que otorga la subvención no satisface de por sí los requisitos del párrafo 3 a) del artículo 6.

Para continuar con Datos sobre las ventas reales y la cuota de mercado

⁷⁴² Según Indonesia, el contenido nacional de los automóviles montados en Indonesia rebasa en el valor añadido nacional ? Cada pieza y componente recibe un valor medio ponderado con referencia a un automóvil acabado (ponderación media para cada categoría de vehículos). El nivel de fabricación registrado en Indonesia también se tiene en cuenta en el cálculo del contenido nacional.

⁷⁴³ Bebidas Alcohólicas (1996), op. cit., informe del Órgano de Apelación, página 26.

⁷⁴⁴ Acuerdo SMC, nota 13 al artículo 5.

⁷⁴⁵ Tomamos nota de que la cuestión que aquí nos ocupa no es si los Estados Unidos tienen que demostrar la existencia de efectos sobre el comercio para establecer que ha habido anulación o menoscabo de las ventajas como consecuencia de la violación de una disposición del Acuerdo de la OMC. Está perfectamente establecido que en esos casos no se requiere demostración de los efectos reales sobre el comercio, Superfondo, op. cit. Nos ocupamos en realidad de una situación en la que la existencia de efectos desfavorables constituye la esencia de la reclamación.

⁷⁴⁶ PT TPN está montando temporalmente 1.000 unidades anuales en una fábrica en Tambun. Su fábrica propiamente dicha de Karawang, que tendrá una capacidad anual de 63.000 Timor, todavía no empezará a producir hasta algún momento de 1998.

⁷⁴⁷ Recordamos que al final del proceso del Grupo Especial Indonesia indicó que había dejado de conceder subvenciones con arreglo al Programa de Automóviles Nacionales. No obstante, por los motivos expresados en el párrafo 14.9 anterior pasaremos a considerar si las subvenciones concedidas con arreglo al Programa de Automóviles Nacionales causan perjuicio grave a los intereses de las Comunidades Europeas y los Estados Unidos.