4.176 Las partes están de acuerdo en que al determinar si un Miembro ha aumentado el nivel de sus subvenciones a la exportación en el marco del párrafo 4 del artículo 27 del Acuerdo SMC debe tenerse en cuenta el nivel global de las subvenciones, no el nivel de las subvenciones a la exportación de un determinado producto, por definido que esté. Pero no están de acuerdo en la necesidad de incluir en el cálculo las subvenciones agropecuarias. El Canadá considera que la frase "nivel de subvenciones a la exportación" que figura en el párrafo 4 del artículo 27 excluye las subvenciones agropecuarias que se rigen por la parte V del Acuerdo sobre la Agricultura, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo c) del artículo 13 de dicho Acuerdo. Alega que esta interpretación de la frase concuerda con el contexto del artículo 27, ya que las subvenciones a las exportaciones agropecuarias están sujetas a normas especiales y a compromisos individuales de reducción en el Acuerdo sobre la Agricultura . Esto está confirmado por la mención al comienzo del artículo 3 del Acuerdo SMC: "a reserva de lo dispuesto en el Acuerdo sobre la Agricultura". El artículo 27 contiene una excepción al artículo 3, y no al Acuerdo sobre la Agricultura. Por lo tanto el requisito de eliminación gradual contenido en el párrafo 4 del artículo 27 también se debe aplicar "a reserva de los dispuesto en el Acuerdo sobre la Agricultura". Esta interpretación también concuerda con el párrafo c) del artículo 13 del Acuerdo sobre la Agricultura, que exceptúa de la prohibición del artículo 3 las subvenciones a la exportación agropecuaria que estén en plena conformidad con las disposiciones de la parte V del Acuerdo sobre la Agricultura. Dado que tales subvenciones ya están exceptuadas de la aplicación del artículo 3 no deberían incluirse en el cálculo de las subvenciones al solo fin de determinar si se puede invocar otra excepción.

4.177 El Brasil no está de acuerdo con el Canadá en no incluir las subvenciones agropecuarias en el cálculo del nivel de las subvenciones a la exportación. En su respuesta a una pregunta del Grupo Especial ¹⁵² sobre su aceptación de la interpretación propuesta por el Canadá, afirmó que "en el artículo 27 no se distingue entre las subvenciones concedidas a productos agropecuarios o industriales. El cálculo del nivel de las subvenciones a la exportación debería incluir todas las subvenciones a la exportación concedidas a la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC". Pero el Brasil afirmó que ni el PROEX ni el BEFIEX eran subvenciones agropecuarias, ni se concedían a beneficio de productos agropecuarios. El BEFIEX era en beneficio de empresas industriales que importaban productos o bienes de capital y exportaban bienes industrializados, mientras que el PROEX beneficiaba bienes de capital y de consumo, como así también servicios. ¹⁵³

4.178 El Canadá alega que la frase "nivel de subvenciones a la exportación" que aparece en el párrafo del artículo 27 se refiere a los gastos y no a las asignaciones presupuestarias como alega el Brasil. El Canadá afirma que si se analiza aisladamente, el significado corriente de "nivel" podría comprender sea gastos, sea cuantías presupuestadas. Pero que, si se examina en el contexto del Acuerdo SMC y de los demás Acuerdos de la OMC, sólo se puede interpretar que el "nivel de subvenciones a la exportación" se refiere a los gastos.

4.179 Tres aspectos contextuales del Acuerdo SMC y de los demás Acuerdos de la OMC respaldan esta interpretación. En primer lugar, partiendo de la definición de subvenciones que figura en el artículo 1, todo el Acuerdo SMC está redactado en términos de transferencias de valores, como por ejemplo cuando se efectúa un pago, y no en términos de cuantías que un Miembro ha asignado para subvenciones en el presupuesto -vale decir la cuantía que un Miembro intenta o prevé transferir. Por ejemplo: a) el apartado a) 1) del párrafo 1 del artículo 1 se refiere a la "contribución financiera" de un gobierno, y no a la consignación presupuestaria de una contribución financiera; b) los incisos i) a iv) del apartado a) 1) del párrafo 1 del artículo 1 se refieren a "transferencia directa de fondos", condonación de ingresos públicos, prestación de bienes o servicios y pagos a un mecanismo de financiación y no a las previsiones presupuestarias de estas actividades; c) el párrafo 2 del artículo 3 establece que ningún Miembro concederá ni mantendrá subvenciones a la exportación, pero no les impide incluirlas en el presupuesto; d) el mecanismo de solución de diferencias del artículo 4 se puede invocar cuando un Miembro tenga razones para creer que se "concede o mantiene" una subvención prohibida, y no simplemente cuando estas subvenciones se han consignado en el presupuesto o se han previsto; y e) según las disposiciones sobre notificación del artículo 25 la base primera de la notificación de las subvenciones son los gastos -y sólo cuando esto no sea posible la notificación debería hacerse sobre una base presupuestaria. Esto indica que cuando se tuvo la intención de referirse a cuantías presupuestarias se las mencionó específicamente.

4.180 El Canadá alega que en la nota 55 del Acuerdo SMC el año de base para determinar si algunos países en desarrollo Miembros han aumentado el nivel de sus subvenciones a la exportación se define en términos "del nivel de las subvenciones a la exportación que se concedían en 1986". Esta nota no menciona el nivel "presupuestado" de las subvenciones a la exportación. En tercer lugar, cuando en otras partes de los Acuerdos de la OMC se han impuesto normas sobre los niveles de subvención estas normas están basadas en los niveles de gasto. El Acuerdo sobre la Agricultura establece niveles de base para las subvenciones internas y las subvenciones a la exportación sobre una base de gastos. Cuando este Acuerdo se refiere a "desembolsos presupuestarios" se entiende que se refiere a gastos del gobierno y no a sumas presupuestadas.

4.181 El Canadá alega que el interpretar la frase "nivel de subvenciones a la exportación" como el nivel de gastos también es compatible con el objeto y fin del Acuerdo SMC: reducir las distorsiones económicas causadas por las subvenciones. Las distorsiones económicas están causadas por el desembolso efectivo de las subvenciones a la exportación, y no por consignarlas en el presupuesto o preverlas. La interpretación brasileña implicaría que un país en desarrollo Miembro puede haber consignado en el presupuesto una gran cantidad de subvenciones a la exportación en 1994 sin tener que haberlas gastado, sólo para aumentar su desembolso efectivo de subvenciones a la exportación.

4.182 En segundo lugar, el Canadá también alega que la interpretación brasileña crearía un absurdo. Crearía una situación donde un país en desarrollo Miembro que no concede ninguna subvención a la exportación podría perder la protección prevista en el artículo 27 si consigna en el presupuesto subvenciones a la exportación a un nivel superior del que tenía en su base de referencia, el año civil de 1994. Por el contrario, un Miembro que mantenga el presupuesto a su nivel anterior, pero que se exceda en los desembolsos efectivos, no infringiría esta condición.

4.183 El Brasil no está de acuerdo con el Canadá en que esta interpretación esté respaldada por el texto del Acuerdo SMC. Alega que el enfoque adoptado por el Canadá al llegar a esa conclusión hace caso omiso de la doctrina del Órgano de Apelación en el asunto Estados Unidos - Prohibición de las importaciones de determinados camarones y productos del camarón: "El intérprete de un tratado debe comenzar por centrarse en el texto de la disposición que va a interpretar. Es precisamente en las palabras de esa disposición, leídas en su contexto, donde ante todo debe buscarse el objeto y fin que persiguen los Estados partes en el tratado." ¹⁵⁴ El Brasil alega que el Canadá ignoró esta doctrina del Órgano de Apelación ya que tuvo en cuenta "otros artículos del Acuerdo SMC, los artículos 1, 3, 4, 25, e incluso otro Acuerdo -el Acuerdo sobre la Agricultura".

4.184 El Brasil sostiene que el Canadá no refleja correctamente lo que especifican esos otros artículos. Por ejemplo, el Canadá afirma que "las disposiciones sobre notificación del artículo 25 establecen que la base primera de la notificación de las subvenciones son los gastos -y sólo cuando esto no sea posible", continúa el Canadá, "la notificación debería hacerse sobre una base presupuestaria". Pero el Brasil alega que las disposiciones sobre notificación del artículo 25 no establecen nada que se le parezca. La disposición pertinente es el apartado ii) del párrafo 3 del artículo 25, que establece lo siguiente:

4.185 El Brasil afirma que si bien la palabra "gastos" no aparece siquiera en el artículo la palabra "presupuestada" evidentemente aparece y es, evidentemente, una base correcta. Según el Brasil es evidente que esta disposición establece una preferencia por que se informe sobre una base unitaria. Pero en el caso de subvenciones como las del PROEX esto no es posible, ya que no opera sobre una base unitaria. Por lo tanto "la cuantía total anual presupuestada para esa subvención" fue, correctamente, la base de la notificación brasileña al Comité de Subvenciones y es el punto de referencia correcto para medir el nivel de subvenciones, por esta razón, como así también por las razones mencionadas por el Brasil. El Brasil sostiene que en la cuantía presupuestada se incluye el valor total de todos los compromisos contraídos o previstos en el próximo año. Para poner un ejemplo simple: si se ha asumido el compromiso de conceder los beneficios del PROEX a un único avión que se exportará al año siguiente, y si la cuantía total de los pagos para ese único avión en un período de 15 años es de 3 millones, la totalidad de los 3 millones se incluye en el presupuesto del próximo año.

4.186 El Brasil afirma que las cuantías presupuestadas, más que los gastos, son la base correcta de comparación porque son la responsabilidad de los gobiernos Miembros de la OMC. La medida en que la cuantía presupuestada por el gobierno pueda utilizarse en un año dado está determinada no por el gobierno sino por el sector privado. Según el enfoque del Canadá un Miembro puede haber aumentado sus cuantías presupuestadas y cumplir igual con los requisitos del párrafo 4 del artículo 27 sí, por cualquier razón que fuera, disminuyera la utilización del sector privado. Por el contrario, un gobierno que eliminara progresivamente sus subvenciones estaría en infracción si el sector privado utilizara una proporción suficientemente grande de un presupuesto pequeño. El enfoque canadiense pone en el sector privado la responsabilidad de fijar el nivel de las subvenciones a la exportación, y no en el gobierno Miembro. Aparte de las cuantías que fijan en el presupuesto, los gobiernos no tienen control sobre los gastos. No habría que utilizar un enfoque que resultaría en que la determinación se efectuara sobre la base de actos privados más que de decisiones gubernamentales.

4.187 El Brasil sostiene que el argumento canadiense de que los presupuestos se pueden agotar y que, por lo tanto, no sirven para medir el nivel de las subvenciones a la exportación parte de un sentido erróneo del término portugués "dotação orçamentária" que ha sido traducido, sin mucha exactitud, como "presupuesto". Este término no significa presupuesto en el sentido de un estado de los gastos probables o estimados que pueda o no ser exacto. En su contexto corresponde a una "asignación presupuestaria". Las cifras presupuestarias del PROEX son, en realidad, la "dotação orçamentária" del programa. Se refieren a la suma específica de fondos reservados para el pago a los beneficiarios del programa. Los pagos no se pueden efectuar cuando los fondos de la " dotação orçamentária" se han agotado. Por lo tanto no hay posibilidad de pagar más allá de la cuantía presupuestada -más exactamente la asignación presupuestaria- como lo sugirió el Canadá.

4.188 El Brasil afirma que la interpretación que hace el Canadá de la nota 55 no da una imagen completa. Si bien el Canadá señala la falta de la palabra "presupuestada" en la nota a pie de página, no menciona la ausencia de la palabra "gastos" o "pagos" o de cualquier otro término que pudiera significar un desembolso efectivo. Los negociadores podrían haber utilizado un término de este tipo si eso era lo que querían decir. Que es en realidad lo que hicieron en el Acuerdo sobre la Agricultura, donde el término empleado es "desembolsos presupuestarios". El significado corriente del verbo "grant" (conceder) que aparece en la nota 55 es "to agree, consent" (asentir, consentir) o "to promise, undertake (prometer, garantizar) (que significa 'to give formal promise or pledge' (hacer una promesa o compromiso))". Esto es, en realidad, lo que significa el término portugués " dotação orçamentária": una promesa formal, jurídicamente vinculante -no un proyecto- al exportador o institución financiera del Brasil de proveer los fondos destinados al PROEX en el presupuesto, por orden de presentación, hasta que se agoten los recursos asignados.

4.189 El Brasil afirma que si bien está de acuerdo con el Canadá en que el uso de los niveles de gastos es compatible con el objeto y fin del Acuerdo sobre Subvenciones, que es "reducir las distorsiones económicas causadas por las subvenciones", también considera que los niveles de asignación presupuestaria son compatibles con este objetivo particular del Acuerdo. El Brasil agrega que carece de méritos el argumento canadiense de que su interpretación llevaría a resultados absurdos. El Brasil alega que si un país en desarrollo Miembro hubiese presupuestado una suma importante de subvenciones a la exportación para 1994 sin tener que gastarlas, sólo para ampliar sus gastos efectivos en materia de subvenciones a la exportación, tal enfoque plantearía graves problemas en el marco del artículo 18 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados que obliga a los Estados a abstenerse de actos en virtud de los cuales se frustren el objeto y el fin de un tratado antes de su entrada en vigor. En segundo lugar, en la medida en que los Miembros pudieran realizar esos actos en una forma compatible con el artículo 18 de la Convención de Viena, esto sólo servirá para reforzar el argumento del Brasil de que el Grupo Especial no debe elegir un año particular para que sirva de referencia. En tercer lugar, los antecedentes históricos demuestran que el Brasil no aumentó artificialmente las cifras del presupuesto de 1994 que son inferiores a las de años anteriores. ¹⁵⁵ En cuarto lugar, el Canadá no ha presentado ninguna prueba que justifique su sugerencia de que otros países en desarrollo Miembros pueden haber actuado en contra de las obligaciones que les impone el artículo 18 de la Convención de Viena y, ante la falta de pruebas, el Grupo Especial no debería asumir que lo han hecho.

4.190 El Brasil sostiene que de ser cierto que los países en desarrollo Miembros tienen la carga de la prueba y que 1994 es el punto de referencia correcto, como alegó el Canadá, entonces en 1995 un país en desarrollo no hubiese podido invocar en absoluto el artículo 27 si el nivel de subvenciones a la exportación se midiera sobre la base de los gastos. Le hubiese sido imposible probar que el nivel de 1995 era inferior al punto de referencia. Por ejemplo, supongamos que se hubiese presentado una reclamación en un momento de 1995 cuando sólo se disponía de las estadísticas sobre los gastos del primer trimestre. Supongamos que el total de gastos en el año de referencia (o del promedio de varios años) fuese 100 mientras que los gastos del primer trimestre de referencia fuesen 25. Suponiendo que la comparación debería hacerse sobre una base trimestral (lo cual no está claro en el texto), �cuál sería el resultado si los gastos del primer trimestre de 1995 fueran 30? El hecho de que las subvenciones del primer trimestre de 1995 fueran superiores al mismo período del año de referencia no significaría necesariamente que lo mismo fuese cierto para todo el año. Bien podría resultar que el total fuese considerablemente inferior al hipotético 100 del punto de referencia, pero �cómo podría probarlo el país en desarrollo? En ningún momento de 1995 podía un país en desarrollo probar el nivel total de los gastos para ese año, ya que todavía no se habían producido todos esos gastos. Por consiguiente, según la teoría del Canadá, en 1995 el artículo 27 no podía ser invocado por los países en desarrollo. De todas formas si la carga de la prueba correspondiera a la parte reclamante, como alega el Brasil, el uso de los gastos significaría que un país desarrollado tampoco hubiese podido plantear en 1995 un asunto relativo a subvenciones prohibidas. En el transcurso de 1995 ningún Miembro podía probar cuáles serían los gastos correspondientes a ese año.

4.191 El Brasil afirma que la sugerencia canadiense no podía ser la base correcta para interpretar las disposiciones del párrafo 4 del artículo 27. Cualquiera fuese el punto de referencia correcto no hay nada en el texto, el contexto o el objeto y fines del artículo 27 que respalde la propuesta de utilizar un punto de referencia para 1995 y otro para los años subsiguientes.

4.192 El Brasil afirma que el uso de los gastos como medida del nivel, especialmente cuando se combina con la insistencia canadiense de que es al país en desarrollo a quien le corresponde la carga de la prueba según el artículo 27, hubiese dado por resultado la completa invalidez del artículo 27 en el primer año de existencia de la OMC, 1995. Si un país en desarrollo hubiese sido objeto en 1995 de una reclamación por subvenciones prohibidas, en el transcurso de ese año, no hubiese podido probar que la cuantía gastada no había aumentado sobre una base anual en comparación con 1994. No lo hubiese podido hacer hasta después de transcurrido todo el año porque, aun cuando en algún momento dado del año los gastos podían haber sido inferiores a los del año anterior hubiese sido imposible probar que no podían exceder los de 1994 antes de transcurrido todo el año 1995. Los países en desarrollo hubiesen perdido realmente uno de los ocho años de exención que habían negociado. ¹⁵⁶

4.193 El Brasil alega que una interpretación que hubiese hecho inaplicable para el primer año de su existencia al artículo 27 no es una interpretación razonable. Está en contradicción con las palabras del Órgano de Apelación en un caso que, casualmente, comenzó en 1995: Estados Unidos - Pautas para la gasolina reformulada y convencional. En ese caso el Órgano de Apelación afirmó que una interpretación de los términos de un tratado "debe dar sentido y efecto a todos los términos de un tratado" ¹⁵⁷ (la cursiva es del original). La interpretación del Canadá no hubiese dado efecto al artículo 27 en 1995 (la cursiva es del original).

4.194 Según el Brasil el hecho de que este problema terminara al terminar 1995 no rescata la interpretación defectuosa que hace el Canadá hoy en día. No hay nada en el artículo 27 que respalde la opinión de que un método para calcular el nivel de las subvenciones a la exportación se aplicaría en 1995 y otro método en los siete años subsiguientes. Un método que no sirviera para 1995 no podía, por lo tanto, utilizarse después. El método del Canadá tomar a 1994 como año de referencia y el país en desarrollo con la carga de la prueba no hubiese servido para 1995 y, por lo tanto, no se puede utilizar posteriormente. Además, según el Brasil, la afirmación del Canadá de que el Brasil ha aumentado el nivel de sus subvenciones a la exportación se ve desmentida por los cuadros 1¹⁵⁸, 6 ¹⁵⁹ y 7¹⁶⁰, que muestran que desde la entrada en vigor de los acuerdos de la Ronda Uruguay -sea 1991 ó 1994 el año correcto de referencia- el Brasil no ha aumentado el nivel de sus subvenciones a la exportación.

4.195 El Canadá alega que el argumento brasileño de que su interpretación pondría el control en manos del sector privado carece de méritos. Afirma que le resulta extraño poder decir que los gastos de un gobierno están controlados por el sector privado. El Canadá afirma que, si bien la utilización del PROEX por los exportadores brasileños puede haber sido inferior a lo que hubiese deseado el Gobierno brasileño al momento de entrar en vigor el Acuerdo SMC, esto no exime al Brasil de las obligaciones que le incumben en el marco de la OMC. De aceptarse la interpretación del Brasil éste podría aumentar realmente las distorsiones del comercio resultantes de sus subvenciones a la exportación mientras dichas subvenciones sean inferiores a un nivel que fue presupuestado pero que, de hecho, nunca fue alcanzado. Esto sería, evidentemente, contrario al objeto y fines del Acuerdo SMC.

4.196 El Canadá no está de acuerdo con el Brasil en que su interpretación hubiese resultado realmente en que los países en desarrollo Miembros perdieran un año de su período de gracia, es decir, 1995. Sostiene que los opuestos es más probable: hubiese sido fácil que una parte demandada, demostrara en cualquier momento de 1995, que sus gastos eran inferiores a los de la totalidad de 1994, mientras no estuviese aumentando radicalmente su nivel de subvenciones a la exportación. En efecto, las condiciones del artículo 27 exigen, por su misma naturaleza, un determinado tiempo para hacer una interpretación exacta y persuasiva de los hechos. El Canadá afirma que ésta es una de las razones de que hubiese esperado varios años antes de plantear la presente diferencia, ya que ahora tiene suficiente información para mostrar en forma concluyente que el Brasil no ha cumplido las condiciones del artículo 27.

4.197 El Canadá rechaza el argumento brasileño de que el Canadá haya malinterpretado el artículo 25. Si bien se puede haber interpretado que su argumento significaba que la palabra "gasto" aparecía en el párrafo 3 del artículo 25, que evidentemente no es el caso, es igualmente evidente que la palabra "subvención" que figura en el artículo 25 debe referirse a los gastos ya que, cuando se prevén cuantías presupuestadas, se utiliza específicamente la palabra "presupuestada" en oposición al término general "subvención", que sólo puede tomarse en el sentido de gastos.

4.198 El Canadá desestima la alegación brasileña de que sus cifras del presupuesto no son meros gastos estimados, sino gastos autorizados. Parecería que las cifras del presupuesto dicen "total autorizado". Pero en sus comunicaciones el Brasil explica cómo sus estadísticas de gastos, que contienen las mismas cifras presentadas por el Canadá, responden a las normas del Fondo Monetario Internacional ya que reflejan el valor nominal total de los bonos PROEX que se emiten cada año. Según el Canadá esto confirma la irrelevancia de las cifras presupuestarias y la pertinencia de utilizar las cifras de gastos, que reflejan el valor de los bonos PROEX emitidos ese año.

4.199 El Canadá concluye que de lo antedicho queda en claro que el Brasil no ha cumplido con lo establecido en el párrafo 4 del artículo 27: que un país en desarrollo Miembro no debe aumentar el nivel de sus subvenciones a la exportación. Si bien el Canadá acepta la definición que hace el Brasil de sus subvenciones a la exportación contando los dos programas, PROEX y BEFIEX, no acepta la comunicación del Brasil de que no ha aumentado el nivel de sus subvenciones a la exportación después de la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC. La afirmación del Brasil queda negada por los cuadros 2 y 3 donde se muestra que el Brasil ha aumentado el nivel de sus subvenciones a la exportación con posterioridad a la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC.

Para continuar con Argumentos relativos al requisito de "eliminar" las subvenciones

¹⁵² La pregunta planteada por el Grupo Especial era la siguiente: "� �Está de acuerdo el Brasil en que las subvenciones agropecuarias no deben tomarse en cuenta para calcular el nivel de las subvenciones a la exportación � ?".

¹⁵³ El Brasil se remitió al documento de la OMC G/SMC/Q2/BRA/8.

¹⁵⁴ Estados Unidos - Prohibición de las importaciones de determinados camarones y productos del camarón, WT/DS58/AB/R, párrafo 114, informe del Órgano de Apelación adoptado el 6 de noviembre de 1998.

¹⁵⁵ Véase el cuadro 4 (Prueba documental BRA-10 ) y el cuadro 5 (Prueba documental BRA-21).

¹⁵⁶ Segunda comunicación escrita del Brasil, párrafo 11.

¹⁵⁷ Estados Unidos - Pautas para la gasolina reformulada y convencional, WT/DS2/AB/R, página 23, informe del Órgano de Apelación adoptado el 20 de mayo de 1996.

¹⁵⁸ Prueba documental BRA-8.

¹⁵⁹ Prueba documental BRA-11.

¹⁶⁰ Prueba documental BRA-12.