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Argentina - Medidas de Salvaguardia Impuestas a las Importaciones de CalzadoInforme del Grupo Especial (Continuación)
b. Período pertinente 8.166 Observamos que las críticas formuladas por las CE con respecto al período abarcado por los datos sobre las importaciones en la investigación realizada, tanto en el sentido de que era demasiado largo como de que terminaba en un momento del pasado demasiado lejano, y la respuesta de la Argentina, en parte, de que nada dice el Acuerdo con respecto al período de investigación, y de que el texto español, "han aumentado", está redactado en pasado, connotan un aumento pasado de las importaciones.530 Coincidimos con la Argentina en que el Acuerdo nada dice con respecto al período de investigación, y también consideramos que puede ser bastante útil para una autoridad investigadora disponer de cinco años de datos históricos a los que pueda hacer referencia al formular sus determinaciones. No obstante, consideramos problemático que la Argentina, cuando reunió datos con respecto a 1996, no los haya tenido plenamente en cuenta para determinar si hubo aumento de las importaciones; como se examinó supra, la disminución de las importaciones en 1996 confirma el carácter más que temporal de la disminución de las importaciones después de 1993. c. Daño grave 8.167 De conformidad con la norma de examen enunciada en la sección E.3 (párrafos 8.117-8.121) supra, consideramos que nuestra tarea al examinar el análisis y la determinación de daño grave efectuados por la Argentina consiste, en primer lugar, en considerar si las autoridades nacionales argentinas han examinado todos los factores de daño enumerados en el párrafo 2 a) del artículo 4 -es decir, la producción, los cambios en el nivel de ventas, la productividad, la utilización de la capacidad, las ganancias y pérdidas y el empleo-, y si se ha llevado a cabo un análisis de los datos pertinentes a dichos factores. En segundo lugar, debemos evaluar el razonamiento expuesto por la Argentina en sus constataciones y conclusiones para determinar si sus argumentos fueron lo suficientemente explicados y apoyados por las pruebas. 8.168 En su investigación, la Argentina constató que la industria nacional del calzado había sido gravemente dañada y amenazada por el daño grave causado por el aumento de las importaciones. Al llegar a esta constatación, la Argentina se basó principalmente en una comparación de los datos correspondientes a 1991 y 1995, aunque reunió y analizó datos también con respecto a 1996. Consideraremos en primer lugar los análisis de daño grave y relación de causalidad realizados por la Argentina, y luego, por separado, su análisis de amenaza de daño grave. Al examinar el análisis de daño, consideraremos a su vez el análisis que realizó la Argentina de cada factor identificado en el Acuerdo, así como cualquier otro factor que haya examinado. i) Producción 8.169 La Argentina, sobre la base de una comparación de los datos correspondientes a 1995 y 1991, concluyó en su investigación que la producción declinó, lo que constituía prueba de daño grave a la industria nacional. La Argentina consideró datos tanto de la denominada "producción propia" (es decir, con exclusión de la producción bajo contrato y de joint ventures) como de la producción propia más la producción bajo contrato y de joint ventures. La Argentina señala que los datos fueron estimados con respecto a la industria como un todo sobre la base de estadísticas macroeconómicas. También declara, como se indica en el Acta 338, que hubo un incremento del 7,7 por ciento del valor de producción entre 1991 y 1995 que, según la Argentina, se debió a un "cambio en el mix de la producción derivado de la reorientación de la misma a productos de mayor valor unitario". 8.170 Las Comunidades Europeas no están de acuerdo en que la producción disminuyó, en vista de la indicación del Acta 338 de que el valor de producción no disminuyó, sino que aumentó un 7,7 por ciento, entre 1991 y 1995. Las Comunidades Europeas afirman que la Argentina "descartó" esta cifra positiva declarando que la industria reorientó la producción a productos de mayor valor unitario. Las Comunidades Europeas alegan que la Argentina no pudo explicar, en respuesta a la pregunta del Grupo Especial sobre este punto, en qué forma ese movimiento hacia productos de mayor valor indicaba la existencia de daño grave. Las Comunidades Europeas también objetan la representatividad de la muestra reflejada en las respuestas al cuestionario. 8.171 Observamos que, como se indicó infra, los datos proporcionados en las respuestas al cuestionario correspondían solamente de un tercio a la mitad del nivel total de producción estimado. Producción
8.172 Con respecto a los datos estimados con respecto al volumen de la producción total, observamos que sobre la base de una comparación entre las puntas del período, la producción total disminuyó entre 1991 y 1995 (en un 14,8 por ciento), entre 1991 y 1996 (solamente un 1 por ciento), entre 1992 y 1996 (en un 8 por ciento). No obstante, también observamos durante ese período tendencias mixtas, en particular la disminución significativa registrada entre 1994 y 1995, seguida por la reacción entre 1995 y 1996 que condujo a un nivel ligeramente superior al de 1994. En relación con el valor de la producción, observamos el aumento del 7,7 por ciento entre 1991 y 1995, así como el nuevo aumento en 1996. 8.173 Los datos del cuestionario sobre el volumen de la producción propia (que no representan más que el 40 por ciento de los datos estimados para la industria) revelan tendencias algo distintas. A saber, salvo con respecto a 1994, estos datos indican disminuciones durante todo el período de la investigación. No se dispone de ningún dato de los cuestionarios sobre el valor de producción. ii) Ventas 8.174 En lo que concierne a las ventas, las Comunidades Europeas alegan que el total de las ventas correspondiente a la rama de producción permaneció estable. Las Comunidades Europeas señalan también aumentos en las ventas del calzado de mujer, de vestir e informal (casual), a pesar de lo cual, las Comunidades Europeas alegan que, la medida de salvaguardia se aplicó con respecto a estas categorías. 8.175 Aunque la Argentina presentó al Grupo Especial estimaciones del volumen y el valor de las ventas con respecto a la industria como un todo (que se utilizaron en la investigación para calcular el consumo aparente - véase infra), su análisis del factor de daño "ventas", como se refleja en el examen que figura en el Acta 338 y en el Informe Técnico, se basa en los datos correspondientes a la muestra de empresas grandes y medianas, de las que reunió información a través de cuestionarios. Para las "ventas", la Argentina utilizó datos sobre las ventas de la producción propia destinada al mercado interno, es decir, excluidas las exportaciones, y excluidas la producción/ventas bajo contrato y de joint ventures. 8.176 El texto del Acta 338 indica que el volumen de ventas en el mercado interno, tal como lo reflejan las respuestas a los cuestionarios por parte de las firmas grandes y medianas, disminuyó un 27 por ciento en volumen y un 15 por ciento en valor entre 1991 y 1995. El texto del Acta 338 indica además que el volumen registró caídas en 1992, 1993, 1995 y 1996, y que el valor "disminuyó en forma similar" con excepción de 1992, en que se incrementó el 13 por ciento. 8.177 Los datos sobre las ventas extraídos de las respuestas a los cuestionarios, infra, son los que figuran en el Acta 338, excepto los correspondientes a 1996, que han sido tomados del Informe Técnico. (Observamos que aunque en el texto el Acta 338 se refiere a los datos correspondientes a 1996, en los cuadros, los datos pertinentes finalizan en 1995.) Los datos estimados con respecto al conjunto de la industria, infra, fueron proporcionados por la Argentina en su respuesta del 21 de diciembre de 1998 a la pregunta 36 del Grupo Especial. En esa pregunta, el Grupo Especial pidió a la Argentina que proporcionara, entre otras cosas, los datos obtenidos de los cuestionarios así como los datos estimados para la industria en su conjunto con respecto a la cantidad y al valor de las ventas. Los datos estimados también figuran en el Informe Técnico, en los folios 5.501 y 5.505, donde están identificados como "producción destinada al mercado interno", y se utilizan para el cálculo del consumo interno aparente y penetración de las importaciones. Además, los datos identificados como "ventas destinadas al mercado interno - de producción propia", en los cuadros de las páginas 63 y 66 (en pares), y 69 y 72 (en pesos) de la notificación de la Argentina de una constatación de la existencia de daño grave y relación de causalidad (prueba documental CE-16) (Informe Técnico, folios 5.501-5.503 y 5.505-5.507, prueba documental ARG-3), que están desglosados entre calzado deportivo de perfomance y otro calzado, coinciden con los datos estimados para toda la industria, indicados infra.531 Producción propia para las ventas internas
8.178 Ante todo observamos que los cambios de porcentajes en los datos sobre las ventas citados en el texto del Acta 338, no corresponden en todos los casos a los calculados a partir de los datos obtenidos de los cuestionarios, que figuran supra, a pesar de que el texto indica que se basó en esos datos. Concretamente, la disminución en el volumen de ventas entre 1991 y 1995 fue del 24 por ciento y no del 27 por ciento, mientras que la disminución en valor fue del 6 por ciento y no del 13 por ciento. En 1992, el volumen de ventas aumentó y no disminuyó, y el valor de las ventas aumentó tanto en 1992 como en 1994, y no sólo en 1994. Además, el aumento registrado en el valor en 1992 fue del 19 por ciento, no del 13 por ciento. 8.179 Las tendencias de los datos estimados sobre la producción propia destinada a las ventas en el mercado interno se diferencian de los datos extraídos de los cuestionarios. Hay un aumento entre 1991 y 1996 en volumen (3,1 por ciento), y una disminución entre 1992 y 1996 (9,1 por ciento), y entre 1991 y 1995 (13,9 por ciento). Otra vez, las tendencias durante el período son mixtas, y vuelve a haber una disminución entre 1994 y 1995, seguida de un aumento entre 1995 y 1996. Sobre la base del valor, se registran aumentos entre 1991 y 1995, 1991 y 1996, 1992 y 1996, y 1995 y 1996. 8.180 Como en el caso de la producción, los datos sobre la producción propia destinada a las ventas en el mercado interno estimados para la industria como un todo son dos o tres veces superiores a los reunidos mediante las respuestas a los cuestionarios, y también indican diferentes tendencias. En respuesta a la pregunta formulada por el Grupo Especial con respecto a la forma en que la Argentina concilia los datos derivados de las respuestas a los cuestionarios con las cifras superiores que estimó para la industria como un todo, la Argentina declaró que realizó un análisis detallado de una muestra de empresas productoras de calzado que representaban el 50 por ciento de la producción nacional, y que la estimación para la industria como un todo se hizo para calcular el consumo aparente y la participación de las importaciones en el mercado. La Argentina declaró además que la CNCE también reunió información cualitativa de pequeñas firmas. Pero no respondió con respecto a la conciliación de las diferencias entre los dos conjuntos de datos.532 8.181 La Argentina que, como se indicó, había presentado los datos estimados supra al Grupo Especial como datos sobre las ventas en respuesta a una pregunta y los había examinado como tales en respuesta a una pregunta complementaria, en la etapa intermedia de reexamen criticó al Grupo Especial por identificarlos como datos sobre las ventas. Concretamente, en las observaciones que formuló en la etapa intermedia de reexamen, la Argentina adujo por primera vez que los datos son datos sobre la producción y no datos sobre las ventas, y que como tales no son comparables a los datos sobre las ventas obtenidos en las respuestas a los cuestionarios, y que la CNCE no alegó que eran comparables. Dado que la Argentina misma presentó al Grupo Especial estos datos como datos sobre ventas en todas las actuaciones, esta crítica, formulada en la etapa intermedia de reexamen, de la utilización por el Grupo Especial de esos datos es sorprendente, habida cuenta en particular de que dichos datos coinciden con los datos denominados "ventas" en los cuadros que figuran en el expediente de la investigación, como se indicó supra. La tardía crítica de la Argentina plantea por consiguiente dudas con respecto a los datos utilizados en la investigación, y en particular pone en tela de juicio la representatividad de los datos sobre las ventas extraídos de las respuestas a los cuestionarios en los que la Argentina basó su análisis de las ventas. iii) Productividad 8.182 Las Comunidades Europeas alegan que en la investigación este factor no se examinó "en un epígrafe aparte", pero que el "Centro de Estudios para la Producción", en un estudio presentado al Grupo Especial por las Comunidades Europeas533, constató un aumento de la productividad en la industria del calzado del 24 al 29 por ciento entre 1991 y 1996. Observamos que ni el Acta 338 ni el Informe Técnico hacen una referencia específica a la productividad como factor de daño. Una serie de datos sobre los cambios de porcentajes en la productividad procedentes del Instituto de Desarrollo Industrial de la Unión Industrial Argentina está incluida en el Informe Final de la Subsecretaría de Comercio Exterior534, pero en ese informe no aparece ningún examen ni análisis de la productividad. 8.183 En la respuesta a la pregunta formulada por el Grupo Especial con respecto a la parte del expediente de la investigación donde se podía encontrar un análisis de la productividad, la Argentina declaró solamente que la información sobre el empleo y la producción reunida en las respuestas a los cuestionarios no indicaba ningún aumento de la productividad entre 1991 y 1995. En la etapa intermedia de reexamen, sin embargo, la Argentina señaló una declaración contradictoria de la industria nacional (es decir, el peticionario, la CIC), reflejada en el Acta 338, en el sentido de que la productividad había aumentado debido a las inversiones en nuevo equipo: "[...] estas inversiones habrían logrado reconvertir el sector, mejorando la productividad y la calidad de sus productos para poder competir en el mercado interno y externo. Es importante destacar sin embargo que, según la CIC, estas inversiones estuvieron dirigidas básicamente a mejorar la productividad y la calidad del calzado nacional."535 iv) Utilización de la capacidad 8.184 Con respecto a la utilización de la capacidad, las Comunidades Europeas observan que la capacidad instalada aumentó durante el período de la investigación y que la Argentina, al parecer, no ha proporcionado estadísticas sobre la utilización de la capacidad. 8.185 Observamos que el Acta 338 se refiere a las declaraciones hechas por los peticionarios a la CNCE con respecto a la disminución de la utilización de la capacidad, pero no indica si estos datos fueron evaluados por la CNCE durante el curso de la investigación.536 El Acta 338 examina los datos reunidos por la CNCE sobre la capacidad instalada con respecto a varios segmentos de la industria, datos que indican, entre otras cosas, un aumento entre 1991 y 1995 y un nuevo aumento en 1996 de la capacidad para producir calzado deportivo de performance. (El examen del Acta 338 sobre la utilización de la capacidad y la capacidad instalada se repite en el Informe Técnico.) Sin embargo, observamos que, al parecer, en esta investigación no se han sumado ni examinado datos sobre la capacidad total de la industria; en el cuadro pertinente del Informe Técnico los datos sobre la capacidad figuran desglosados por segmentos del mercado, pero no aparece un total para todos los segmentos. Los datos sobre la capacidad instalada, tal como figuran en el Informe Técnico, son los siguientes: Capacidad instalada
No hay ningún cuadro correspondiente en el Acta 338 ni en el Informe Técnico, sin embargo, con respecto a la utilización de la capacidad instalada. 8.186 Observamos que la Argentina adjunta a su primera comunicación como prueba documental un gráfico donde se indican los cambios registrados en la utilización de la capacidad con respecto a la industria como un todo entre 1991 y 1995. En el texto de esa comunicación, la Argentina indica que para analizar la utilización de la capacidad, es necesario considerar, por una parte, la capacidad y, por otra, la producción, y a este respecto se remite a los datos obtenidos en las respuestas a los cuestionarios. La comunicación continúa diciendo que "[d]el análisis de los valores correspondientes a capacidad instalada y producción" (supuestamente de los datos obtenidos en las respuestas a los cuestionarios) "la CNCE llegó a la conclusión" de que la utilización de la capacidad instalada había disminuido en el período 1991-1995. En la respuesta a una pregunta del Grupo Especial, la Argentina suministró una serie de datos sobre la utilización de la capacidad. En respuesta a otra pregunta del Grupo Especial con respecto a si en el expediente de la investigación podían encontrarse estos datos y el análisis sobre la utilización de la capacidad, la Argentina indicó que los datos se habían tomado de los cuadros de datos sobre capacidad y producción que contenía el Informe Técnico. Para continuar con Ganancias y pérdidas
530 En este contexto, observamos que a diferencia del texto español, el texto inglés del párrafo 1 del artículo 2 autoriza la aplicación de medidas de salvaguardia únicamente cuando el producto en cuestión "is being imported in such increased quantities [...] so as to cause or threaten to cause serious injury", lo que parecería indicar que, cualquiera sea el punto inicial de un período de investigación, debe terminar no más allá de un pasado muy reciente. El texto francés transmite el mismo significado pues está en presente "ce produit est importé sur son territoire en quantités tellement accrues". El texto español es más ambiguo, dado que la frase "que las importaciones de ese producto en su territorio han aumentado en tal cantidad" significa inequívocamente que las importaciones han aumentado en el pasado, pero no implica claramente que las importaciones que han comenzado a aumentar en el pasado tengan también necesariamente que seguir aumentando por lo menos hasta el pasado reciente. No obstante, no compartimos la opinión de la Argentina de que a la luz del significado ambiguo de la versión española del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias, los Miembros de la OMC cuyo idioma oficial es el español deban, sobre esa base, gozar de una mayor flexibilidad para elegir y analizar períodos de investigación a efectos de las salvaguardias. En ese sentido, recordamos que el párrafo 1 del artículo 33 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados reconoce que los tratados autenticados en dos o más idiomas harán igualmente fe en cada idioma, mientras que en virtud del párrafo 3 de dicho artículo se presumirá que los términos del tratado tienen en cada texto auténtico igual sentido. Cuando los textos de un tratado en diferentes idiomas revelen una diferencia de sentido que no pueda resolverse con la aplicación de las normas generales de interpretación de los tratados, deberá adoptarse, conforme al párrafo 4 del artículo 33 de la Convención de Viena, el sentido que mejor concilie esos textos, habida cuenta del objeto y del fin del tratado. A este respecto, quisiéramos observar que el objeto y fin del Acuerdo (es decir, la adopción de medidas de urgencia para prevenir o reparar un daño grave causado por el aumento de las importaciones) parecería implicar una acción rápida con respecto a una situación en curso (o por lo menos bastante reciente). 531 Los datos sobre el valor coinciden exactamente, excepto los correspondientes a 1996, cuando difieren en $1,6 millones, y los datos sobre la cantidad se aproximan considerablemente. 532 Respuesta dada por la Argentina el 15 de febrero de 1999 a la pregunta 3 del Grupo Especial. 533 Prueba documental CE-29. 534 Prueba documental ARG-5. 535 Prueba documental CE-16, sección VI.6, página 24. 536 Prueba documental CE-16, sección VI.6, página |
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