Factores considerados en la determinación del daño

5.248 La Argentina aclara que, en base a la información contenida en las respuestas a los cuestionarios, a la información suministrada por las partes y a los datos originados en fuentes oficiales, la CNCE analizó todos los factores correspondientes a los requerimientos del Acuerdo sobre Salvaguardias y determinó la existencia de un daño grave, como consecuencia del aumento de las importaciones.

5.249 La Argentina observa que el apartado a) del párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias dispone que, los fines de la determinación del daño, las autoridades competentes deberán considerar "[...] en particular el ritmo y la cuantía del aumento de las importaciones del producto de que se trate en términos absolutos y relativos, la parte del mercado interno absorbida por las importaciones en aumento, los cambios en el nivel de ventas, la producción, la productividad, la utilización de la capacidad, las ganancias y pérdidas y el empleo". Según la Argentina, las Comunidades Europeas alegan que la Argentina no consideró todos los factores del párrafo 2 del artículo 4 que deberían ser examinados y que, por lo tanto, no demostró la relevancia de los factores examinados.²⁶⁴ Las Comunidades Europeas también alegan que la discusión de los factores realizada por la Argentina no está vinculada a las condiciones de la industria.

5.250 Según la Argentina, la decisión final de la CNCE contenida en las partes I-XII del Acta Nş 338 es una revisión de la evidencia y de las conclusiones factuales consideradas. El fundamento fáctico deriva de la evidencia recogida en la investigación (evidencia positiva) e incluida en el Informe Técnico. La parte XIII del Acta Nş 338 contiene una versión resumida de las conclusiones de la CNCE basadas en la evidencia acumulada en la investigación, según consta en las partes anteriores I-XII del Acta. Así, por ejemplo, las "condiciones de la industria doméstica" en la parte VI son constataciones que resultan del examen de la evidencia relativa al sector nacional productor de calzado en la Argentina. Las conclusiones finales de la CNCE se derivan de dichas constataciones. A título ejemplificativo, el examen de la situación financiera en la parte VI, conduce a la determinación de que existe deterioro financiero.²⁶⁵ Simultáneamente, se determinó que dicha situación financiera fue producida por el aumento de los costos y la declinación de las ventas de la industria (break-even point).²⁶⁶ Esta declinación de las ventas fue reemplazada por importaciones.²⁶⁷

5.251 El Grupo Especial observa que, contestando a su pregunta sobre cuál de los documentos presentados al Grupo Especial constituye el "informe conteniendo los 'findings' y conclusiones razonadas alcanzadas sobre las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho" a que se hace referencia en el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias, la Argentina respondió que el Acta Nş 338 es el informe publicado de las determinaciones de la CNCE con respecto al daño grave. Allí se establecen las bases de las determinaciones del daño y la misma incorpora como referencia el Informe Técnico. El Informe Técnico es preparado por el personal de la CNCE resumiendo todos los datos actuales recogidos en la investigación. La Resolución 987/97 del Ministerio de Economía incorpora como referencia el Acta Nş 338 así como el informe publicado de la Subsecretaría de Comercio e Industria. La Argentina considera que ha cumplido con la obligación contenida en el artículo 3 publicando la Resolución 987/97 que contiene una descripción sintética de los resultados de investigación realizada en materia de daño, y las razones que condujeron a la decisión de aplicar una medida de salvaguardia y las consultas realizadas por los países Miembros de la OMC según lo previsto en el párrafo 3 del artículo 12. La Ley de Procedimiento Administrativo de la República Argentina Nş 19.549 que, junto con el Decreto Reglamentario 1059, reglamenta el tratamiento a dar a las solicitudes de aplicación de medidas de salvaguardia establece que los interesados tendrán acceso a toda la información contenida en el expediente, salvo la que pueda ser "confidencial" y todas las partes tuvieron además información provista por la autoridad de aplicación en el momento de realizarse las audiencias previstas por la misma legislación. En consecuencia, explica la Argentina, el expediente contiene una parte que representa la recopilación de hechos y antecedentes y otra sección con las conclusiones de la CNCE a la que debe adicionarse el Informe Final del Subsecretario de Comercio Exterior. Este conjunto de elementos elabora y contiene la relación de causalidad, prescrita en el artículo 4.2.b) del AS, que las Comunidades Europeas aducen no ha sido articulada por el Gobierno argentino. El expediente, que representa más de 10.000 páginas, no puede ser publicado con el acto administrativo que ordena la medida.

5.252 En lo que respecta a la parte del mercado interno, la Argentina afirma que la participación de las importaciones en el consumo aparente se incrementó durante el período investigado del 12 por ciento en 1991 al 21 por ciento en 1995 en términos de pares y del 10 por ciento en 1991 al 27 por ciento en 1995 en términos de valor, en millones de pesos corrientes.²⁶⁸ Aun si este factor se analiza en base a la prueba que presentaron las Comunidades Europeas²⁶⁹, se comprueba un crecimiento en la porción de mercado capturada por las importaciones (período 1991-1996). Nada en el Acuerdo sobre Salvaguardias invalida, como factor relevante a los efectos de la determinación de daño, el hecho de que el aumento de las importaciones se verifique comparando el comienzo y el fin del período. El resultado es que se consolida un nivel de importaciones mayor que el correspondiente a 1991 y que dicho resultado se ve atemperado en el gráfico comunitario por el denominado efecto DIEM. La Argentina recuerda la declaración de las CE en el sentido de que la producción nacional se expandió a expensas de las importaciones en el mercado interno²⁷⁰ y observa que: en primer lugar las Comunidades Europeas llegaron a su cifra de aumento de participación de la producción en el mercado interno cortando el período de investigación; y, en segundo lugar, que puede llegarse a diferentes conclusiones conforme se analice la cifra. La Argentina presentó un gráfico²⁷¹ que contiene las cifras de importaciones y la porción del mercado capturaba a las importaciones en lo que la Argentina considera una perspectiva adecuada de una investigación de salvaguardias que, a juicio de la Argentina, refleja una lectura exactamente inversa a la lectura de las CE del gráfico CE-2.

5.253 En cuanto al nivel de ventas, la Argentina señala que la CNCE determinó que las ventas de calzado producido en la Argentina cayeron un 15 por ciento en valor y un 27 por ciento en volumen durante el período 1991-1995, y que su volumen continuó cayendo en 1996.²⁷² De las respuestas a los cuestionarios enviados por la CNCE se destaca que la mayoría de pequeñas empresas informaron de una disminución en las ventas²⁷³, y que las ventas de calzado deportivo de performance declinaron más significativamente, un 33 por ciento en volumen y 35 por ciento en valor.

5.254 La Argentina señala que, según las Comunidades Europeas, el gráfico CE-4 indica que las cifras para 1996 apenas si eran un poco inferiores a las de 1991. A juicio de la Argentina, en primer lugar, esto confirma que, vis a vis de 1991, el nivel de ventas había disminuido al final del período investigado. Complementariamente, y siguiendo la lógica comunitaria de que el período punta a punta sólo sirve para comprobar tendencias, se observa claramente en el gráfico CE-4 un abrupto decrecimiento en las ventas para el período 1994-1995. Finalmente, la consideración particular referida a la situación del calzado de mujer y el calzado informal resulta irrelevante a la luz de la definición de "producto similar" contemplada en el expediente.

5.255 Respecto de la producción la Argentina señala que la CNCE observó una declinación medida en volumen en el período investigado, 1991-1995.²⁷⁴ La Argentina sostiene que, si bien durante el mismo período se determinó un incremento del valor de producción en pesos corrientes del 7,7 por ciento, este aumento se debió a un cambio en el mix de la producción derivado de la reorientación de la misma a productos de mayor valor unitario.²⁷⁵

5.256 Según la Argentina, los cuestionarios también confirmaron que la producción había declinado durante el período investigado en un 24 por ciento en las empresas grandes y medianas. Contrariamente a la manifestación de las CE, la información sobre producción total para 1996 mostró una mayor declinación.²⁷⁶

5.257 La Argentina observa que las Comunidades Europeas critican la metodología utilizada para la determinación de la producción en unidades físicas y, en consecuencia, los valores alcanzados en función de ésta. Esta crítica es el resultado de haber obviado la lectura del Informe Técnico de la CNCE. En efecto, en la sección III.2 del Acta Nş 338 y a fojas 5443 y 5491 del Informe Técnico se presenta una detallada exposición de la utilización de información oficial a efectos a realizar una estimación y completar los datos de los cuestionarios que no cubrían la totalidad del sector.

5.258 En este sentido, explica la Argentina, la CNCE recurrió a estadísticas macroeconómicas oficiales y realizó estimaciones propias de la producción nacional a partir de datos oficiales. En base a las estadísticas macroeconómicas, se obtuvieron estimaciones correspondientes al Valor Bruto de Producción, a precios de 1986, del sector Fabricación de Calzado, según la clasificación CIIU. Este indicador brinda una estimación de la evolución del volumen físico de producción del sector. Por otro lado, se estimó también la evolución del Valor Bruto de Producción del sector calzado a precios corrientes, de la siguiente manera: en primer lugar, a fin de obtener una estimación de la evolución de la producción a valores corrientes se ajustó la variación del índice del volumen físico con la variación del índice de precios al por mayor del sector calzado, que elabora el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos; en segundo lugar, a fin de obtener un Valor Bruto de Producción para cada uno de los años del período analizado, se aplicaron las variaciones estimadas citadas en primer lugar al valor correspondiente al año 1993, según los resultados definitivos del Censo Nacional Económico 1994.

5.259 Conforme a la Argentina, la CNCE también realizó una estimación propia del volumen de producción nacional de calzados, a partir de los datos informados por CIC, de la respuesta a los formularios, las verificaciones realizadas y los datos oficiales, de la siguiente manera:

5.260 La Argentina señala que en el Informe Técnico, cuadros 12 a 17²⁷⁷, se presentó la producción en valor absoluto, no sólo en porcentajes de variación. En los cuadros de consumo aparente la producción también se expresó en valores absolutos, con la salvedad que en esa ocasión se restaron las exportaciones para considerar sólo aquella porción de la producción que efectivamente fue destinada al mercado interno.

5.261 La Argentina sostiene que las Comunidades Europeas introducen como elemento demostrativo de la supuesta inconsistencia en la información utilizada por la CNCE un trabajo realizado por el CEP, Centro de Estudios de la Producción, que funciona en el ámbito de la Secretaría de Industria, Comercio y Minería y cuyo objetivo es realizar estudios, análisis e investigaciones sobre temas económicos-comerciales. Efectivamente en el estudio al que se hace referencia, el CEP incluye información sobre calzado referida a la "fabricación de calzado excepto el de caucho vulcanizado o moldeado de plástico (CIIU, Rev.2, código 324) y fabricación de calzado y sus partes (CIIU, Rev.3, código 192)". Sin embargo esta información no se corresponde con el producto objeto de investigación bajo análisis. El informe del CEP no cubre el mismo universo de análisis que la investigación realizada por la CNCE y, por lo tanto, sus conclusiones no son comparables con el Informe Técnico de la CNCE y no puede afirmarse la existencia de contradicciones. La Argentina también sostiene que si la información del CEP se acepta como válida, las Comunidades Europeas pueden también aceptar otra información en el mismo informe del CEP que contradice otros argumentos de las CE.

5.262 La Argentina observa que la CNCE determinó que la producción del sector del calzado declinó, y que su contribución al PIB también había disminuido, lo cual indica un empeoramiento de las condiciones del sector con relación a la producción de la economía en su conjunto.²⁷⁸ También en 1995, la contribución del sector de calzados al PIB declinó²⁷⁹, mostrando un empeoramiento relativo a esa industria en relación a las industrias en general.²⁸⁰ La Subsecretaría también observó la misma gran disparidad en el impacto de las importaciones de calzado. La Subsecretaría confirmó las determinaciones de la CNCE en su informe final, respecto a la disminución de la producción interna, y comparó su tendencia del PIB del sector del calzado con el sector manufacturero en general encontrando una diferencia notable. Mientras el PIB del sector manufacturero creció el 11 por ciento entre 1991-1995, el PIB del sector del calzado declinó casi un 16 por ciento.²⁸¹ Las Comunidades Europeas se equivocan en que la producción no disminuyó (cuadro 14, folio 5599) en 1996. En realidad, disminuyó para las empresas grandes y medianas otro 2 por ciento en 1996.²⁸² Conforme a la Argentina el Grupo Especial no puede dejar de reconocer la importancia que reviste, en el contexto de un fuerte crecimiento del PIB que estaba ocurriendo en la Argentina durante el período de investigación, la declinación particularmente acusada registrada en un sector.²⁸³

5.263 La Argentina sostiene que una industria que, analizada en sus propios términos²⁸⁴ y en relación a las industrias manufactureras en su conjunto²⁸⁵, demuestra tendencias negativas significativas es una industria que enfrenta "daño grave" dentro del significado del Acuerdo sobre Salvaguardias.

5.624 La Argentina considera que, de acuerdo con la información recabada en los formularios, verificada y sistematizada en el Informe Técnico, no se registró un incremento en la productividad física (pares por empleado) para el conjunto de empresas grandes y medianas en el período 1991 a 1995. Por el contrario, la información del total de la producción y del empleo evidencia una caída de la productividad en dicho período. Sin embargo, el cambio de mix hacia productos más complejos hace que cada par requiera más tiempo de trabajo y también es coincidente con las inversiones realizadas por el sector durante el período analizado. La Argentina observa que esto podría llevar a una confusión en la lectura de las cifras deduciendo incrementos de productividad por el efecto del valor del producto.

5.265 La Argentina afirma que, para examinar la utilización de capacidad instalada es necesario considerar por una parte la capacidad instalada y por otra parte la producción. En lo que se refiere a la capacidad instalada, de la respuesta a los cuestionarios surge que, para el conjunto de empresas informantes, se registró un aumento de la misma. Las empresas realizaron durante el período inversiones destinadas a aumentar su capacidad de producción. Sin embargo, existe también una caída ocasionada por el declarado cierre de empresas, sin que se recuperara el valor existente al inicio del período investigado. La información acompañada por la Cámara de la Industria del Calzado (CIC) demostró que 997 compañías habían cerrado entre 1991 y 1995 y el promedio del total de la utilización de la capacidad declinó al 53 por ciento de la capacidad instalada. Del análisis de los valores correspondientes a capacidad instalada y producción, la CNCE llegó a la conclusión que la utilización de la capacidad instalada había disminuido en el período 1991-1995.²⁸⁶ En todo caso, señala la Argentina, las Comunidades Europeas confunden la evaluación de la capacidad de producción instalada con la utilización de dicha capacidad.²⁸⁷

5.266 La Argentina cree que el hecho de que la industria haya hecho inversiones no es necesariamente una indicación de salud de la industria. Las inversiones realizadas fueron necesarias para lograr capacidad de competir y sobrevivir en las nuevas condiciones de mercado que enfrentó la industria. Las empresas que las realizaron asumieron los costos y los riesgos derivados de tener que recurrir al endeudamiento para cumplir con este objetivo.

5.267 En lo que se refiere a las ganancias y pérdidas, la Argentina considera que para el estudio de la situación patrimonial y financiera de las empresas, los índices de ganancias mostraron declinaciones significativas durante el período. En las empresas que producen exclusivamente calzado, el margen neto en relación con las ventas disminuyó en un 18 por ciento hasta llegar alrededor de un 6 por ciento al final del período. La tendencia fue la misma en las empresas multiproducto, en las que se registró una declinación confirmada, hasta llegar a un 1 por ciento al terminar el período analizado. En otras palabras, la situación de las ganancias y pérdidas refleja la imposibilidad de cubrir un nivel mínimo de gastos de funcionamiento que reflejen el "punto de equilibrio". Según la Argentina, ese factor desempeñó un papel especialmente importante en la determinación del daño causado por un aumento gradual de las importaciones durante el período o, en otras palabras, el daño sufrido cuando las importaciones alcanzaron cierto nivel.²⁸⁸ La Argentina señala que, desde 1993, el nivel de endeudamiento registró un incremento de modo tal que la capacidad de las empresas de generar fondos propios para el pago de los intereses se redujo y afectó negativamente las ganancias netas resultantes (en el marco de una creciente imposibilidad de trasladar los aumentos de costos a los precios). Desde 1993, el nivel de endeudamiento de la industria aumentó y la capacidad para cubrir los costos financieros declinó, con la consecuente disminución de sus beneficios netos.

5.268 La Argentina asevera que la CNCE evaluó la serie de datos de rentabilidad²⁸⁹ y verificó caídas significativas en la liquidez y en la rentabilidad, así como aumentos sustanciales en el nivel de endeudamiento. Una de las razones que llevaron a este nivel de endeudamiento fue la necesidad de las empresas de realizar obligatoriamente inversiones para enfrentar los cambios que se estaban produciendo en el mercado argentino del calzado. Dada la existencia de empresas multiproducto, la CNCE analizó separadamente el estado y la evolución de la rentabilidad en el conjunto de las empresas del sector calzado, por un lado las empresas "multiproducto" y por otro las empresas productoras de calzado exclusivamente. En las empresas en general y en las empresas multiproducto se analizaron las denominadas "cuentas específicas" que reflejaban la situación de la producción y venta del calzado.

5.269 Según la Argentina, el cuadro siguiente expone claramente la evolución negativa de la rentabilidad en el período 1991-1995, tanto en los indicadores de rentabilidad pura, como en relación a los activos y las ventas.²⁹⁰