Argumento de las Comunidades Europeas

5.276 Tratándose de los precios internos: las Comunidades Europeas sostienen que éste resulta mucha veces uno de los indicadores más importantes para establecer si un sector dado ha sufrido daños como consecuencia de las importaciones. En efecto, en caso de enfrentarse a un aumento acusado de las importaciones (por ejemplo, como resultado de importaciones de precios considerablemente más bajos) una reacción previsible de la industria nacional sería reducir en gran medida los precios internos, lo cual probablemente tendría como resultado causar un daño a la rama de producción nacional. Sin embargo, las estadísticas oficiales indican³⁰² que no se registró ninguna reducción en los precios de la industria del calzado durante el período 1991-1995.

5.277 Las Comunidades Europeas declaran que, según el análisis de la Argentina, los precios internos en conjunto aumentaron durante el período 1991-1996. Efectivamente, no existe indicación alguna de una depresión de los precios. La Argentina explicó³⁰³ que "los aumentos registrados por los índices de precios mayoristas no se han debido a una conducta de la industria para aumentar sus márgenes de rentabilidad, sino al aumento de costos y a la dificultad que tienen los índices para capturar la evolución cuando se producen cambios importantes en la oferta y la demanda (calidad, nuevos productos, etc.) como ocurrió en el período 1991-1995". A pesar de estas cifras, la Argentina ha considerado necesario aplicar medidas de salvaguardias.

5.278 Refiriéndose a la inversión, las Comunidades Europeas observan que la Argentina señaló³⁰⁴ que la industria nacional había hecho grandes esfuerzos por mejorar su productividad. La industria había invertido 251,75 millones de pesos entre 1990 y 1995, sobre todo para mejorar el equipamiento, la infraestructura y la capacitación de sus recursos humanos: "se dotó al sector de nuevas instalaciones de última generación, con el objetivo de mejorar el perfil competitivo, cerrando plantas ineficientes y desarrollando nuevas líneas de producción. De esta manera, estas inversiones habrían logrado reconvertir el sector, mejorando la productividad y la calidad de sus productos para poder competir en el mercado interno y externo".

5.279 En lo que respecta al total de las inversiones efectuadas por las empresas grandes, las Comunidades Europeas declaran que la Argentina señaló³⁰⁵ que éstas habían invertido 168 millones de pesos durante el período 1991-1995. Además, durante 1996, las empresas grandes invirtieron otros 17 millones de pesos. Las Comunidades Europeas consideran que esas declaraciones positivas no confirman la impresión de una industria que ha sufrido un "menoscabo general significativo". Por el contrario, el aumento de la inversión es prueba de una industria optimista, que prepara un futuro mejor. En particular las empresas grandes no hubieran invertido otros 17 millones de pesos en 1996 si hubieran sufrido un daño grave.

Argumento de la Argentina

5.280 Refiriéndose a los comentarios de las Comunidades Europeas sobre el análisis de precios realizado durante el curso de la investigación, la Argentina declara que para ello se contó con información desagregada de los índices de precios (mayoristas y minoristas) que elabora el INDEC y con información resultante de los cuestionarios específicos de la investigación. Según la Argentina, la CNCE concluyó que este indicador no tenía significación en el análisis, dado que el sector "calzado" presenta como característica la presencia de un conjunto de productos que no se mantienen invariables con el tiempo. Por el contrario, su propia naturaleza implica un constante cambio de modelos, calidades, propiedades específicas de uso, etc., que no sólo relativiza la utilización de este parámetro en lo que hace al uso de índices de precios sino que imposibilita la construcción de una serie sobre la base de las respuestas a los cuestionarios.

5.281 Tratándose de la inversión, la Argentina señala que el Acuerdo sobre Salvaguardias tampoco requiere en realidad un análisis de las inversiones. A juicio de la Argentina, las Comunidades Europeas están equivocadas al decir que las inversiones realizadas por el sector sean un indicador de "buena salud". La modificación en los patrones de consumo provocó la necesidad de ajustar el mix de la producción nacional para adaptarse a las nuevas modalidades. Ello implicó inversiones orientadas principalmente a adquirir maquinarias, equipos y herramientas, tanto nacionales como importadas, con independencia de los estados económicos como única forma de permanecer en el mercado.

d) Constatación de daño grave

i) Argumentación de las Comunidades Europeas

5.282 Las Comunidades Europeas sostienen que el análisis de la Argentina con respecto a la situación de la rama de producción nacional no puede apoyar una constatación de daño grave o de amenaza de daño grave. Según las Comunidades Europeas, un examen de la investigación demuestra que la rama de producción argentina no estaba sufriendo un daño grave causado por las importaciones. Los errores y omisiones presentes en el análisis del daño efectuado por la Argentina son tales como para privar de significado a cualquier conclusión sobre la existencia de daño, grave o no.

5.283 Las Comunidades Europeas sostienen que según el texto del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias, la Argentina, antes de imponer una medida de salvaguardia, debe demostrar la existencia de "daño grave", cuyo significado se explica en los párrafos 1 a) y 1 c) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias en el sentido de "un menoscabo general significativo de la situación del conjunto de los productores de los productos similares o directamente competidores que operen dentro del territorio de un Miembro o aquellos cuya producción conjunta de productos similares o directamente competidores constituya una proporción importante de la producción nacional total de esos productos".

5.284 Las Comunidades Europeas subrayan que el criterio del "daño grave" es -por definición- más estricto que el criterio de "daño importante", utilizado en las investigaciones antidumping. Los factores mencionados en el párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias deben señalar claramente un menoscabo general significativo de la situación de una rama de producción nacional. Las Comunidades Europeas afirman que ni siquiera se ha demostrado la existencia de daño importante, y que tampoco pudo demostrarse la existencia de daño grave, dadas las limitaciones de la investigación emprendida.

5.285 Las Comunidades Europeas sostienen que la Argentina, sobre la base de su investigación, no pudo haber demostrado que su rama de producción había sufrido "daño grave". Asimismo, las Comunidades Europeas afirman que la Argentina no demostró la existencia de una "amenaza de daño grave". La Argentina no ha demostrado nada más que una tendencia a largo plazo de una consolidación de la rama de producción. Por consiguiente, las Comunidades Europeas sostienen que la Argentina infringió el párrafo 1 del artículo 2 y los párrafos 2 a) y 2 c) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

5.286 Las Comunidades Europeas afirman que el análisis efectuado por la Argentina de los factores de daño establecidos en el párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias no justifica una determinación de que en 1996 existía "daño grave", por las siguientes razones:

5.287 Con respecto a las respuestas de la Argentina a las preguntas relativas al análisis del daño, las Comunidades Europeas sostienen que, en primer lugar, las cifras sobre la producción (calculadas en precios corrientes) no habían disminuido; al contrario, habían aumentado el 7,7 por ciento durante el período objeto de la investigación. La Argentina había descartado esa cifra positiva afirmando que "la industria reorientó su producción a productos de mayor valor unitario".³⁰⁶ Las Comunidades Europeas observan que la Argentina, en su respuesta a la pregunta del Grupo Especial sobre esta cuestión, no puede explicar cómo esta orientación hacia productos de mayor valor podría considerarse una indicación de daño a la industria nacional del calzado. Además, la Argentina no puede indicar, cuando el Grupo Especial le pide que lo haga, en qué lugar del expediente de la investigación se estudia esta evolución.³⁰⁷

5.288 Además, las Comunidades Europeas señalan una contradicción inherente en la segunda parte de la respuesta a determinada pregunta del Grupo Especial. Si bien la Argentina había declarado anteriormente³⁰⁸ que los productores argentinos se desplazaron hacia productos de mayor valor agregado mientras las importaciones se orientaron y tomaron la porción de mercado de bajos precios, la Argentina ahora parece alegar lo contrario, cuando declara que, en efecto, "los DIEM provocan un mayor crecimiento del valor [...] de las importaciones" y "cambian la composición de dichas importaciones ingresando calzados de mayor valor unitario".

5.289 En segundo lugar, en respuesta a la pregunta del Grupo Especial, la Argentina proporciona una nueva definición de lo que, en su opinión, debería considerarse una industria que sufre "daño grave", eludiendo de esa manera la definición establecida en el párrafo 1 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Según la Argentina:

Las Comunidades Europeas no pueden aceptar esta interpretación de la expresión "daño grave". Los Miembros de la OMC no están facultados a modificar unilateralmente el texto convenido de un acuerdo internacional. El Acuerdo sobre Salvaguardias no contiene ninguna prescripción de comparar la situación de la industria pertinente con las "industrias manufactureras en su conjunto"³⁰⁹, así como tampoco contiene el criterio de "tendencias negativas significativas". Las Comunidades Europeas, por lo tanto, piden que el Grupo Especial desestime estos nuevos criterios presentados por la Argentina.

5.290 En tercer lugar, en lo que respecta al empleo, las Comunidades Europeas señalan que la Argentina, al parecer, no ha proporcionado las estadísticas relativas a varias categorías, como lo requieren las preguntas concretas formuladas por el Grupo Especial, incluidas determinadas cifras correspondientes a la producción, la productividad, la utilización de la capacidad, las ganancias y pérdidas y el empleo.

ii) Argumentación de la Argentina

5.291 La Argentina considera que se han cumplido todas las prescripciones del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias para la determinación del daño grave. La Argentina sostiene que la CNCE, como resultado del análisis realizado, llegó a las conclusiones siguientes:

5.292 Asimismo, la Argentina sostiene que ha analizado la situación de la industria del calzado individualmente y en términos relativos a la situación del conjunto de la industria manufacturera, y que ha demostrado la existencia de una situación de daño grave que se expresa en un significativo aumento de la capacidad ociosa, un alto y comprometido nivel de endeudamiento financiero y notables caídas en los niveles de producción y empleo. Según la Argentina, esta demostración de la existencia de daño grave cumple claramente las prescripciones previstas en el Acuerdo sobre Salvaguardias y presenta una industria cuya condición dista mucho de ser "pujante" como pretenden las Comunidades Europeas.

5.293 La Argentina sostiene que la letra del Acuerdo no requiere que todos los factores considerados sean negativos, sólo exige que los factores sean considerados y analizados ("las autoridades competentes evaluarán")³¹¹, tal como la CNCE ha hecho en este caso. La CNCE consideró en su determinación de daño la interacción de un rápido crecimiento en las importaciones y un desempeño económico y financiero declinante de la industria encaminado directamente al reemplazo de la industria nacional con importaciones.³¹²

5.294 La Argentina sostiene que en su determinación de daño grave, la CNCE tuvo en cuenta todos los factores pertinentes de carácter objetivo y cuantificable que tuvieran relación con la situación de la industria argentina del calzado. En este sentido, se han considerado no sólo los factores mencionados en el párrafo 2 a) del artículo 4, sino también un conjunto de indicadores de la industria, cuyo análisis se encuentra explicitado en el Acta de la Comisión, en las secciones VI (Condición de la industria nacional), VII (El comportamiento de las importaciones), VIII (Consumo aparente y cuotas de mercado), X (Condiciones de competencia entre el producto nacional y las importaciones) y XIII (Opiniones finales de la Comisión) y en las secciones VII, VIII y IX del Informe Técnico. La CNCE analizó lo sucedido con estos factores en el período de investigación que abarca desde 1991 a 1995 y sus conclusiones fueron ratificadas con la información correspondiente al año 1996.

5.295 La CNCE determinó que los aumentos absolutos y relativos de importaciones durante el período de investigación causaban daño grave y justificaban las medidas de salvaguardia. El fundamento de esta determinación fue la declaración, de ninguna manera sorprendente, de que las importaciones habrían continuado su tendencia creciente, que ha sido observada objetivamente, si no se hubieran aplicado los derechos específicos sobre esas importaciones.

5.296 La Argentina opina que las Comunidades Europeas están totalmente errada cuando entiende que no podría determinarse la existencia de daño grave cuando existe una medida restrictiva. Ello es así, por una parte, porque las Comunidades Europeas han utilizado esta práctica.³¹³ Pero adicionalmente, la Argentina no tenía ninguna medida restrictiva, sino un arancel puro y simple expresado en derechos específicos, cuya legitimidad no puede ser puesta en duda por estar fuera del mandato de este Grupo Especial. Es importante señalar que el Grupo Especial de la OMC que examinó los derechos específicos aplicados a los textiles declaró que debía establecerse una distinción entre el régimen de derechos específicos vigente durante una etapa previa y la medida da salvaguardias preliminar impuesta en febrero de 1997. El Grupo Especial rechazó la solicitud de los Estados Unidos de examinar la compatibilidad con la OMC de los derechos específicos aplicados al calzado, alegando que las medidas habían sido revocadas (WT/DS56/R, 25 de noviembre de 1997, párrafo 6.15).

e) Amenaza de "daño grave"

i) Argumentación de las Comunidades Europeas

5.297 Según las Comunidades Europeas, la Argentina basó sus conclusiones³¹⁴ en un pronóstico de lo que sucedería si se eliminaran los derechos específicos impuestos por encima de los tipos consolidados. Sin embargo, las Comunidades Europeas alegan que tal enfoque no está apoyado por las normas de la OMC: el párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias exige claramente que la investigación se base en "todos los factores pertinentes de carácter objetivo y cuantificable" y no en un análisis hipotético.

5.298 Las Comunidades Europeas observan que la Argentina señaló³¹⁵ que había constatado la existencia de una "amenaza de daño". No obstante, las Comunidades Europeas afirman que el párrafo 1 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias estipula claramente que tal amenaza sólo puede constatarse si el daño grave es "claramente inminente". Asimismo, estipula que dicha determinación "se basará en hechos y no simplemente en alegaciones, conjeturas o posibilidades remotas". En opinión de las CE, no se llevó a cabo ningún análisis de ese tipo. Además, no puede basarse una "amenaza de daño grave" en el efecto de la supresión de derechos específicos mínimos ilegales en el marco de la OMC. En realidad, la Argentina ha invocado una amenaza de daño grave sobre la base de una amenaza del aumento de las importaciones. Según las Comunidades Europeas, la Argentina, en su repuesta a la pregunta del Grupo Especial, confirma que al determinar la amenaza de daño se basó en el aumento previsto de las importaciones. Declaró³¹⁶ que "si los derechos fueran removidos era de esperarse un aumento de las importaciones con la misma tendencia hacia arriba" y "[a]umentos superiores podían solamente exacerbar el daño grave" (subrayado añadido). Esto no está permitido por el Acuerdo sobre Salvaguardias. Por lo tanto las Comunidades Europeas alegan que la existencia de amenaza de daño grave no existió ni fue demostrada.

ii) Argumentación de la Argentina

5.299 Según la Argentina, una visión completa del Informe Técnico incorporado en el Acta Nº 338 revela que se realizó un análisis completo e integrado de cada factor pertinente. La sección 2 de la parte XIII establece la base sobre la cual la Comisión determinó que el aumento de las importaciones causó daño grave y que existía una amenaza adicional de daño. La Comisión determinó que la producción nacional disminuyó y que aún más lo hicieron las ventas internas, y que la producción fue reemplazada por importaciones durante los aumentos y disminuciones del mercado en general (1995).

5.300 A pesar de los efectos de los DIEM, que de alguna manera contuvieron las importaciones a niveles por debajo de los 1993, los efectos de las importaciones continuaron siendo gravemente dañinos.³¹⁷ Estos efectos dañinos fueron demostrados por la reducción en el empleo, el aumento de existencias en toda la industria y el deterioro de la situación económica y financiera de las empresas.³¹⁸

5.301 La Argentina aduce que las Comunidades Europeas se equivocan en concluir que los niveles de importación luego de la aplicación de los DIEM no fueron dañinos. La Argentina sostiene que la Comisión simplemente determinó que las importaciones habían disminuido de alguna manera pero su análisis completo confirmó (punto 98) que el daño continuó y que existía una adicional amenaza de daño en ausencia de los DIEM, que estaban programados para ser eliminados.

5.302 Finalmente, continúa la Argentina, los datos del PIB confirman una interacción clara entre el aumento de importaciones y la disminución del PIB de la industria. Por tanto, en el análisis de causalidad, la CNCE indica: "La Comisión ha concluido que el crecimiento de las importaciones ha producido un daño grave a la industria nacional y que existe una amenaza adicional de daño en ausencia de medidas [de salvaguardia]".³¹⁹

5.303 En respuesta a la pregunta formulada por el Grupo Especial sobre cuál era el fundamento jurídico en el Acuerdo sobre Salvaguardias de lo que parecía ser su opinión en el sentido de que es posible constatar daño efectivo y amenaza simultáneamente, la Argentina afirmó que las notificaciones presentadas a la OMC precisan las circunstancias en las que se determinó la existencia de amenaza de daño grave, amenaza que se profundizó durante la investigación y que llevó a la determinación de aplicar una medida definitiva. La Argentina declara que una vez que se hubo verificado estos primeros requisitos contenidos en el párrafo 1 b) del artículo 4, la Argentina estaba en condiciones de aplicar una medida provisional al amparo del artículo 6. Complementariamente existían otros elementos, entre ellos los DIEM aplicados al calzado que fueron derogados por la Resolución 225/97 y que jamás fueron considerados incompatibles con el Acuerdo sobre la OMC. La eliminación de los DIEM provocó un cambio de circunstancias que afectó a la situación del mercado interno y de la industria nacional. Por lo tanto, influyó en la determinación de la existencia de daño. De hecho, se registró una profundización del daño durante el período comprendido entre febrero y septiembre de 1997, lo que llevó a establecer una medida definitiva que difiere de la medida provisional aplicada inicialmente. En cualquier caso, la Argentina no considera que la amenaza de daño, concepto utilizado para la aplicación de la medida provisional, fuese relevante cuando por definición lo que el Grupo Especial está llamado a decidir es la conformidad de la medida definitiva. Conforme a la Argentina, los precedentes de la OMC son restrictivos en materia de pronunciamientos de grupos especiales sobre medidas que no sean definitivas. Por último, los conceptos de amenaza de daño del párrafo 1 b) del artículo 4 del Acuerdo y de daño grave del párrafo 1 a) de dicho artículo no son mutuamente excluyentes, ni el Acuerdo prescribe secuencia temporal alguna respecto a la posibilidad para una autoridad investigadora de verificar la existencia de ambos, en forma separada o conjunta, ya sea de manera simultánea o sucesivamente.

Para continuar con Párrafo 1 del artículo 2

³⁰² Véase la prueba documental CE-16, documento G/SG/N/8/ARG/1, página 25.

³⁰³ Véase la prueba documental CE-16, documento G/SG/N/8/ARG/1, página 25.

³⁰⁴ Véase la prueba documental CE-16, documento G/SG/N/8/ARG/1, página 24.

³⁰⁵ Véase la prueba documental CE-16, documento G/SG/N/8/ARG/1, página 24.

³⁰⁶ Documento G/SG/N/8/ARG/1, prueba documental CE-16, página 49.

³⁰⁷ En cambio, la Argentina se remite al "ARG-3" y "ARG-1" en general. Su respuesta a la pregunta (supra, nota 275) de las Comunidades Europeas tampoco es convincente. La Argentina afirma que "debe quedar claro que al analizar el daño se consideran un conjunto de factores y no uno solo de ellos. Por lo tanto, la existencia de este mayor valor de la producción en pesos corrientes debe ser analizada en este conjunto". En otras palabras, la Argentina admite que, por lo que respecta a este factor de producción, no pudo determinarse ninguna contribución al "daño grave". Esto es exactamente lo que habían alegado las Comunidades Europeas.

³⁰⁸ Documento G/SG/N/8/ARG/1, prueba documental CE-16, página 49.

³⁰⁹ Tal comparación podría llevar al resultado absurdo de tener que permitir una medida de salvaguardia incluso cuando la situación de la industria pertinente no haya sufrido ningún cambio. Por ejemplo, si "las industrias manufactureras en su conjunto" tuvieran un año excepcionalmente bueno, la "tendencia" de la industria en cuestión podría resultar en comparación "significativamente negativa".

³¹⁰ Prueba documental ARG-21, fojas 5350 a 5352.

³¹¹ Párrafo 2 a) del artículo 4.

³¹² Prueba documental ARG-2, Acta Nº 338, páginas 47 y 48.

³¹³ Las Comunidades Europeas alcanzaron una conclusión similar con respecto a los efectos de un contingente aplicado durante el período de revisión a determinados tipos de calzado que fueron objeto de una investigación por salvaguardias en 1998. "No obstante, el contingente nacional aplicado durante este período a una parte de los calzados, objeto de la investigación, ha frenado la creciente tendencia de las importaciones procedentes de Taiwán." (Reglamento de la Comisión CEE Nº 1857/88, sección C.)

³¹⁴ Véase prueba documental CE-16, documento G/SG/N/8/ARG/1, página 49.

³¹⁵ Véase prueba documental CE-16, documento G/SG/N/8/ARG/1, página 49.

³¹⁶ Respuesta de la Argentina a las preguntas del Grupo Especial, infra, nota 338.

³¹⁷ Prueba documental ARG-2, Acta Nº 338, páginas 47 y 48.

³¹⁸ Prueba documental ARG-2, Acta Nº 338, folios 5322, 5325, 5326 y 5851.

³¹⁹ Prueba documental ARG-2, Acta Nº 338, página 49.