ii) Argumentación de la Argentina

5.184 La Argentina observa que las Comunidades Europeas sostienen que la expresión "en condiciones tales" del artículo 2 significa el análisis de la declinación de los precios de las importaciones como requisito fundamental y adicional al comportamiento de las importaciones¹⁷², y que las Comunidades Europeas argumentan que se requiere una demostración de que el "precio de las importaciones como elemento fundamental y adicional del aumento de las importaciones" y que "precios bajos" normalmente deben estar presentes.¹⁷³ La Argentina dice que ninguna de las disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardias impone en forma explícita esta prescripción. Mediante una clara y correcta lectura del párrafo 2 del artículo 4 se puede determinar que la expresión "en condiciones tales" está referida a la totalidad de las condiciones en las que se produce el aumento de las importaciones.

5.185 En opinión de la Argentina, el apartado a) del párrafo 2 del artículo 4 señala ciertos factores que deberían ser examinados para determinar si las importaciones han causado un daño grave a la industria nacional incluyendo el "porcentaje y la cuantía" del aumento y "la participación en el mercado interno". Este tercer elemento, la participación en el mercado interno, es claramente una de las "condiciones tales" bajo las cuales el aumento de importaciones se está producciones confirman claramente que las importaciones estaban manteniendo una participación significativa en el mercado.¹⁷⁴

5.186 En respuesta a una pregunta del Grupo Especial sobre cuáles tipos de elementos, además del volumen de las importaciones, deberían ser tenidos en cuenta para satisfacer el requisito de "en condiciones tales" en el contexto del párrafo 1 del artículo 2, la Argentina afirma que las llamadas "condiciones tales" se refieren a las características de las importaciones de los bienes que se analizan y al efecto que producen al ingresar en el mercado del país que lleva a cabo el análisis. Las características de los bienes importados pueden referirse, además de su cantidad, a su calidad, composición, naturaleza específica, finalidad de uso, grado de sustitución entre sí, con la producción nacional, tecnología, gusto de los consumidores, influencia de la marca en la comercialización y pueden referirse también a los precios de los bienes importados. El otro elemento que a ajuicio de la Argentina integra el concepto de "condiciones", y que se presenta en la expresión en condiciones tales" en español y "under such conditions" en inglés, es el que se deriva de la "totalidad de las circunstancias" bajo las cuales se produce el incremento de las "importaciones". El apartado a) del párrafo 2 del artículo 4 precisa algunos factores de daño que deben ser analizados al evaluar el impacto de la "totalidad de importaciones". En ese contexto cobran particular relevancia el "ritmo y cuantía" de las mismas y la parte del "mercado interno" absorbida por las importaciones. En el presente caso las importaciones mantienen una porción significativa del mercado a lo largo de todo el período.¹⁷⁵

5.187 La Argentina discrepa con la afirmación de las Comunidades Europeas según la cual, a juicio de la Argentina, la expresión "en condiciones tales" no es un requisito legal.¹⁷⁶ En efecto, la Argentina considera que el requisito contenido en la expresión "en condiciones tales" es efectivamente un requisito legal establecido en el Acuerdo sobre Salvaguardias, pero su contenido difiere del que las Comunidades Europeas aducen como una interpretación argentina. Para la Argentina, una clara y correcta lectura del párrafo 2 del artículo 4 permite inferir que la expresión "en condiciones tales" está referida a la totalidad de las condiciones en las que se produce el aumento de las importaciones. Al considerar la totalidad de las circunstancias, tanto la CNCE como posteriormente la Subsecretaría de Comercio Exterior, ponderaron la evolución de los precios antes de adoptar la decisión de aplicar la medida de salvaguardia, a pesar de que éste no es un requisito legal establecido por el Acuerdo sobre Salvaguardias. Dicha evaluación y la comparación que resulta de los precios de las importaciones en dólares c.i.f. y los precios de la producción nacional, puede encontrarse en la respuesta de la Argentina a las preguntas del Grupo Especial.¹⁷⁷

5.188 La Argentina aduce que el intento de las Comunidades Europeas de cuestionar el análisis de la CNCE sobre la base de la falta de datos de precios es irónico. La Argentina subraya que la CNCE no tuvo la información sobre precios, ya que los importadores se habían negado a suministrar los datos solicitados, incluida la información sobre precios desglosados de acuerdo a las categorías definidas por la CNCE con tal fin. El análisis de precios de la CNCE estuvo gravemente limitado por la negativa de los importadores de participar en debida forma, y la CNCE pudo asumir con razón, como hecho no contestado, que los precios de las importaciones para las categorías de productos analizados eran menores que los precios del producto nacional. Por cierto, los importadores no presentaron información que contradijera esta afirmación. Ante tal negativa de los importadores de proveer datos de acuerdo a las bases requeridas por la CNCE, la Argentina, como cualquier otro Miembro hubiera debido hacerlo, debió hacer presunciones relativas a los datos de precios.

5.189 Finalmente, la Argentina sostiene que si los precios de las exportaciones de las CE a la Argentina fueran bajos, las Comunidades Europeas podrían haberlos presentado en esta diferencia a fin de que el Grupo Especial se formara una idea de las "condiciones" en que dichas importaciones ingresaban al mercado argentino. Ahora bien, la presentación de dichos datos estadísticos hubiera demostrado que los precios de las importaciones eran, como afirma la Argentina, tan bajos que desplazaban a la producción nacional. En otras palabras, se tiene la impresión de que las Comunidades Europeas prefieren invocar el no cumplimiento por la Argentina de un requisito que el Acuerdo sobre Salvaguardias no establece, en lugar de contribuir a verificar precios que confirmarían que la determinación de daño de la Argentina es irrebatible.

5.190 Habiendo observado que la Argentina expuso las dificultades que tuvieron sus autoridades para recabar la información sobre los precios del calzado importado y concluyó que esos precios eran inferiores que los correspondientes a la producción nacional, el Grupo Especial preguntó a la Argentina si estaba de acuerdo en que los precios de las importaciones podían tener su impacto sobre la salud de una industria nacional que produce productos similares o directamente competidores.

5.191 La Argentina responde que según entiende los precios deben considerarse en un análisis de daño. En función de ello la Argentina solicitó información referida a precios. Por otra parte, resulta necesario señalar que la circunstancia de que los precios no declinen no significa que éstos no estén deprimidos ("suppressed"). La Argentina dice que en la presente investigación, la CNCE comprobó que la creciente participación de las importaciones en el mercado había incidido en los precios de ventas de los productores locales de forma tal que éstos no lograron ingresos por sobre el "punto de equilibrio". A partir de 1993, los beneficios declinaron abruptamente, estrechando la brecha entre los ingresos por ventas y el punto de equilibrio. Las mayores disminuciones ocurrieron en 1995 y 1996, cuando los ingresos por ventas estuvieron por debajo del "punto de equilibrio" y las empresas no pudieron cubrir costos fijos y variables y obtener los beneficios normales por las ventas.¹⁷⁸ Los reclamantes caracterizaron este efecto como una "contracción" del precio-costo.¹⁷⁹ La CNCE entendió a esta situación como una "fuerte presión sobre la industria" que "afectó significativamente sus resultados".¹⁸⁰, ¹⁸¹

5.192 La Argentina, también en respuesta a la pregunta del Grupo Especial, presentó un cuadro comparando los valores unitarios medios de las importaciones y los productos nacionales. La Argentina afirmó que, sobre la base de ese cuadro, los precios c.i.f. de las importaciones, en promedio, durante todo el período fueron la mitad o menos que los de producción nacional. Si bien es un promedio, la magnitud de la diferencia indica, conforme el propio concepto de "promedio", que gran parte del volumen importado ingresó a precios sensiblemente menores a los del producto nacional.

5.193 Al examinar el cuadro en su respuesta, la Argentina dice que para los tipos de productos identificados como "permanentes" durante todo el período, la CNCE observó un descenso de la relación precio/costo, lo cual denotaba que los precios de la competencia externa habían ejercido presión sobre los internos. Esto a su vez concordaba con el hecho de que las importaciones habían aumentado su cuota de mercado. El hecho de que la comparación no pudiera realizarse producto a producto condujo a un análisis global, en el cual los consumidores, realizando una elección racional, demostraron que el conjunto de los productos importados resultaban más económicos que los nacionales. Esta elección "racional" no se limitaba exclusivamente al precio nominal, sino que las preferencias podían verse afectadas por las campañas publicitarias a nivel mundial, encontrándose las marcas líderes entre las que más gastaban en comparación a cualquier otro producto de consumo no durable. A modo de ejemplo, la marca Reebok pagó 80 millones de dólares por ser el sponsor de la vestimenta de la selección nacional de fútbol, y Nike, un valor de 200 millones de dólares por la selección del Brasil. Las políticas de precios y publicidad están tan claramente relacionadas como para no poder analizar una independientemente de la otra.

5.194 El Grupo Especial solicitó a la Argentina que tuviese a bien indicar en qué lugar del expediente se podía encontrar ese análisis basado en los valores unitarios promedio de las importaciones. En respuesta, la Argentina señaló que la CNCE había recurrido a ese análisis en ausencia de la información de precios de los importadores y porque los datos agregados de importación eran demasiado generales para proveer una indicación de las tendencias de precios.¹⁸² La Argentina sostuvo que las categorías arancelarias no respondían a tipos específicos de zapatos.¹⁸³ Es más, ciertas clasificaciones arancelarias eran "posiciones bolsa" que contiene un amplio rango de tipos de calzados, de manera tal que los valores unitarios varían en base al "mix" de productos. Finalmente, la CNCE también determinó que los rápidos cambios en los estilos hacían imposible examinar series históricas para el período, particularmente en el área de calzado deportivo¹⁸⁴, que era predominantemente de origen asiático.¹⁸⁵ La Argentina consideró los precios promedio, que surgían de la información de importaciones, con las limitaciones indicadas precedentemente. Ese análisis indicó la existencia de importaciones a bajo valor aun cuando no permitió conocer en forma explícita los precios de los distintos tipos de calzado. Cuando la CNCE mencionó las importaciones de bajo valor, hacía referencia al Acta 338, XIII.2, página 46. Al mencionar el bajo valor se tenía en cuenta no necesariamente el bajo valor unitario del producto, sino el hecho notorio de la subfacturación en la Argentina, que fue en buena medida el hecho que llevó a modificar la protección arancelaria de derechos ad valorem por niveles semejantes expresados en forma de derechos específicos.

3. Párrafo 1 del artículo 2 y artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias - Presunta incapacidad de probar la existencia de un "daño grave" a la rama de producción nacional que produce productos similares o directamente competidores

a) Período de investigación

i) Argumento de las Comunidades Europeas

5.195 Las Comunidades Europeas sostienen que el análisis llevado a cabo por la Argentina de la existencia de "daño grave" o "amenaza de daño grave" adolece del mismo defecto que el análisis relativo al "aumento de las importaciones". La Argentina ha adoptado 1991 como año de referencia del análisis. En otras palabras, la Argentina se ha basado en cifras que tenían cinco a seis años de antigüedad para aplicar las medidas de salvaguardia en 1997. En vista de que el mecanismo de salvaguardia de la OMC tiene por objeto medidas "de urgencia", las Comunidades Europeas consideran que no es apropiado basarse en estadísticas tan antiguas. Una investigación sobre un período en extremo prolongado (de 1991 a 1995) no demuestra la existencia de un daño grave actual ni de la amenaza del mismo. A juicio de las Comunidades Europeas, es más probable que una comparación con las cifras de 1991 indique un cambio estructural ocurrido en el pasado en la Argentina y no una evolución imprevista de urgencia, que es la clase de situación en la cual deben aplicarse medidas de salvaguardia. En consecuencia, según las Comunidades Europeas, los argumentos presentados por las Comunidades Europeas sobre el "aumento de las importaciones" son mutatis mutandis pertinentes para refutar el análisis de la Argentina sobre la existencia de "daño grave". Las medidas de salvaguardia tienen por objeto hacer frente a situaciones de urgencia y evoluciones imprevistas. El análisis de la salvaguardia debe centrarse en los factores existentes al momento en que se adoptaría la medida de salvaguardia. Por otra parte, lo más probable es una investigación en la que se comparen cifras relativas a un período de cinco años indique un cambio estructural ocurrido en el pasado en la Argentina y no una evolución imprevista de urgencia. Las cifras correspondientes a cinco años sólo pueden constituir los antecedentes generales de las tendencias económicas.

5.196 Las Comunidades Europeas consideran que no es apropiado limitarse a comparar cifras que datan de cinco años con las cifras más recientes sin atender a las tendencias de los años intermedios. Una investigación sobre un período más prolongado podría ser útil para comprobar, por ejemplo, cuándo aumentaron las importaciones, cuándo disminuyeron, y cuándo alcanzaron su nivel más elevado o más bajo. Si la Argentina hubiera estudiado las tendencias de los años intermedios, en vez de limitarse a comparar las importaciones de 1991 y las del 1995, hubiera observado que se había producido una acusada disminución de las importaciones de calzado durante los últimos tres años. Las Comunidades Europeas ponen de relieve que la Argentina compara muchas veces los datos de 1995 sólo con los de 1991, pasando por alto 1996 así como las tendencias de años intermedios. La Argentina no explica en modo alguno por qué no ha tenido en cuenta los datos correspondientes a 1996, ni por qué se ha limitado simplemente a comparar las cifras del comienzo del período de investigación con las del final de dicho período. Las Comunidades Europeas sostienen que esta comparación no puede ofrecer un cuadro completo de la situación.

5.197 Las Comunidades Europeas no ponen en tela de juicio el hecho de que se haya llevado a cabo una investigación durante un período de cinco años. La Argentina podría haber elegido un período aún más prolongado. En cambio, las Comunidades Europeas impugnan la manera como la Argentina utiliza las estadísticas en el presente caso, puesto que las cifras relativas a un período de hace cinco años sólo tienen un valor limitado.

5.198 En cuanto a la lista de ejemplos de la práctica seguida por otros Miembros que ofrece la Argentina¹⁸⁶, las Comunidades Europeas estiman que ésta no es pertinente pues no aporta información sobre el marco cronológico en el cual se basaron las determinaciones, sino sólo sobre los años analizados durante la investigación. Más aún, pueden darse muchos ejemplos que demuestren que las determinaciones se basan en las condiciones surgidas en un pasado reciente que seguían existiendo al momento de formularse las determinaciones.

5.199 Las Comunidades Europeas observan que la Argentina¹⁸⁷ sostiene también que un período de investigación prolongado resulta apropiado en el caso de las medidas de salvaguardia que pueden seguir en vigor durante ocho años. Las Comunidades Europeas no están de acuerdo con esta afirmación. La investigación debe determinar si la medida de urgencia es o no necesaria. Si se decide que dicha medida se justifica, la rama de producción nacional dispondrá de un número suficiente de años para adaptarse. El tiempo que lleve adaptarse puede ser mucho mayor que el tiempo durante el cual se infligió un daño grave, de la misma manera que la víctima de un accidente de tránsito serio necesita para recobrarse más tiempo que el tiempo durante el cual sufrió los daños. Además, en el párrafo 1 del artículo 7 del Acuerdos sobre Salvaguardias dice claramente el "período que sea necesario". Este período "no excederá de cuatro años", lo cual indica que, en la práctica, se prefiere un período más breve. Cuando todo el período se prolonga durante ocho años, como lo ha mencionado la Argentina, el Miembro que impone la medida está obligado a investigar nuevamente la situación, de conformidad con los artículos 2, 3, 4 y 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias. En otras palabras, el plazo de ocho años es excepcional y sólo puede aplicarse si se determina con una nueva investigación que la medida de salvaguardia sigue siendo necesaria.

5.200 Las Comunidades Europeas consideran que todo Miembro de la OMC está facultado para analizar un período de cinco años o más a fin de precisar las tendencias, pero que su determinación de la existencia de un daño grave debe ser válida en el momento en que se hizo la determinación, o sea que debe referirse al final del período.

ii) Argumento de la Argentina

5.201 La Argentina señala que mediante la resolución MEYOSP 226/97, publicada el 24 de febrero de 1997, el Ministro de Economía y Obras y Servicios Públicos dispuso la apertura de la investigación y que, en función del acto citado, la CNCE inició el procedimiento de investigación del daño a la industria nacional considerando los parámetros y requisitos establecidos en el Acuerdo sobre Salvaguardias, la Ley 24425 y el Decreto Reglamentario 1059/96. En base a las citadas normas y a lo establecido en el Decreto 766/94, la CNCE procedió a la elaboración de los cuestionarios a fin de recabar la información complementaria específica y conducente, tanto del sector solicitante de la medida como de las demás partes interesadas en la investigación: importadores y exportadores, ya sea en forma individual por medio de las Cámaras en que se encontraban agrupados, a fin de evaluar la situación del mercado argentino de calzado. En este sentido, se remitieron los cuestionarios a una muestra de productores nacionales e importadores. Al mismo tiempo, se solicitó a otros organismos oficiales información relacionada con el comercio del sector.

5.202 La Argentina observa que la solicitud de salvaguardia fue presentada por la industria nacional el 26 de octubre de 1996 de acuerdo con las disposiciones del Decreto 1059/96. El citado Decreto exige que la solicitud de aplicación de una medida de salvaguardia contenga información sobre los cinco últimos años completos. Por lo tanto, para dar cumplimiento a la mencionada norma, el período correspondiente al caso que nos ocupa, es 1991-1995. La Argentina afirma que el hecho de que hubiera un aumento de las importaciones está claramente demostrado si se comparan las cifras correspondientes a 1991 y a 1995.¹⁸⁸ Sin embargo, esto no significa que durante la investigación no se haya analizado esta evolución de esta variable durante los años intermedios. Este período de cinco años cumple con los requisitos del Decreto 1059/96, debidamente notificado al Comité de Salvaguardias y examinado por éste.¹⁸⁹ Habida cuenta de esta exigencia, la única serie completa que puede construirse a partir de las estadísticas presentadas posteriormente en apoyo de la solicitud correspondía a los años 1991-1995 y, declara la Argentina, esto es lo que decidió la elección de ese período. En el caso bajo examen, es particularmente relevante el período de cinco años debido a que la economía argentina inició un proceso de reformas económicas estructurales que, a partir de abril de 1991 con la Ley de Convertibilidad, condujo a un crecimiento de los flujos de comercio y a una consolidación de la apertura económica.

5.203 La Argentina sostiene que en el Acuerdo sobre Salvaguardias no se establece un determinado plazo para la recopilación de la información y un determinado período de tiempo a ser cubierto por la investigación. Tampoco se establece ninguna norma sobre el período que debe ser analizado en la práctica que seguía el GATT ni en la que sigue actualmente la OMC. A pesar de ello, es fundamental definir que cualquier investigación en materia de salvaguardias respete un período de investigación acotado, a efectos de dar certidumbre y transparencia a los análisis a realizar. La elección del plazo de cinco años está avalada por la experiencia de las Partes Contratantes del GATT y por la práctica que se ha transferido a la OMC. La Argentina adjunta, a título simplemente ejemplificativo, un listado de investigaciones por salvaguardia notificadas al Comité y el período analizado en cada caso: