EXAMEN PAR UN GROUPE SPÉCIAL AUX TERMES DE L'ACCORD DE LIBRE-ÉCHANGE ENTRE CANADA ET LES ÉTATS-UNIS

3.45 Le 24 août 1992, M. Julius L. Katz, le Représentant américain au commerce par intérim (le Représentant intérimaire�) écrit au ministre canadien du Commerce extérieur pour lui faire part d'une proposition avancée par la FDA d'une étude d'équivalence en trois étapes de la réglementation du Canada et du Québec et de leur système d'inspection pour le lait U.H.T., étude qui pourrait être complétée en janvier 1993. La lettre de M. Katz, le Représentant intérimaire, se lit comme suit :

[Traduction]

3.46 Dans sa réponse du 16 septembre 1992 à la lettre ci-dessus, le ministre canadien du Commerce extérieur refuse la proposition américaine en ces termes :

[Traduction]

3.47 Le 17 septembre 1992, dans une lettre adressée au Représentant américain au commerce, le ministre canadien du Commerce extérieur demande l'établissement d'un Groupe spécial en vertu de l'article 1807.2 de l'ALE et propose un échéancier et les termes du mandat du Groupe spécial³⁹.

3.48 Le 25 septembre 1992, le Représentant intérimaire, M. Julius L. Katz, explique dans une lettre adressée au ministre canadien du Commerce extérieur que les États-Unis ne tiennent pas à ce que le Canada ou le Québec mettent en place un système identique à celui de la PMO. Il écrit :

[Traduction]

3.49 Le Représentant intérimaire réitère, dans sa lettre, la proposition d'une étude d'équivalence comme alternative à la constitution d'un Groupe spécial⁴¹. Le ministre canadien du Commerce extérieur, dans sa réponse du 15 octobre 1992 à cette lettre, suggère d'entreprendre une étude accélérée d'une durée de six semaines. Il propose que l'échéancier du Groupe spécial soit modifié pour prendre en compte ce processus. Il demande aussi l'assurance que si l'étude permet de conclure que les deux systèmes sont substantiellement équivalents, les États-Unis feront en sorte que toutes les mesures nécessaires soit prises pour donner suite à ces conclusions⁴².

3.50 Le 9 novembre 1992, le Représentant intérimaire répond qu'il en coûterait trop cher et qu'il serait trop long de procéder à une étude d'équivalence simultanément à la procédure de règlement du différend. Quant à l'assurance que les conclusions de cette étude d'équivalence seraient mises en application, elle déclare que la décision de rouvrir le marché de Porto Rico au lait U.H.T. québécois revient au gouvernement de Porto Rico. Elle donne toutefois l'assurance que les États-Unis travailleront de concert avec la NCIMS et Porto Rico au cours de l'étude d'équivalence pour que les conclusions de cette étude soient mises en application⁴³.

4. Arguments Des Parties

4.1 Les États-Unis et le Canada conviennent que l'ALE est applicable au Commonwealth de Porto Rico.

4.2 Les États-Unis et le Canada conviennent également que les dispositions de l'ALE reconnaissent aux Parties le droit d'adopter de nouvelles normes techniques. Les dispositions de l'ALE prennent également en compte le risque que les gouvernements élèvent de nouveaux obstacles au commerce sous le couvert de normes de salubrité ou d'autres normes techniques.⁴⁴

(a) Représentations du Canada

4.3 Le Canada fait valoir que les prescriptions de Porto Rico en matière de licences régissant l'importation, la vente et la distribution du lait (le Règlement 138 du ministère de la Santé et le Règlement 5 du ministère de l'Agriculture) constituent une interdiction ou une restriction quantitative à l'importation, en contravention à l'article XI de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (ci-après l'�Accord général�) qui a été incorporé à l'ALE en vertu des articles 407 et 710. On soumet que l'effet des prescriptions de licences sur les importations peut être différencié de leur effet sur la distribution et les ventes sur le marché intérieur. Dans le cas du lait importé, ces prescriptions prendraient effet avant que le produit puisse entrer sur le marché⁴⁵.

4.4 Le Canada fait valoir que le paragraphe XI:1 de l'Accord général interdit, de façon générale, les licences d'importation, à moins que leur imposition soit justifiée en vertu des exceptions énumérées plus loin, à l'article XI, ou ailleurs dans l'Accord général. Les mesures prises par Porto Rico satisfont tous les critères énoncés au paragraphe XI:1 de l'Accord général : (1) elles agissent de façon à restreindre complètement la quantité de lait U.H.T. québécois qui entre à Porto Rico, (2) elles sont rendues efficaces par le biais de licences et (3) elles s'appliquent à l'importation de lait U.H.T. � pour obtenir la licence requise, un l'importateur doit satisfaire les exigences spécifiques imposées par Porto Rico. De plus, les mesures expressément visées par l'article XI de l'Accord général ne deviennent pas des mesures internes du fait du recours à la Note interprétative ad article III de l'Accord général.⁴⁶

4.5 Cependant, si les Règlements 5 et 138 de Porto Rico étaient interprétés et appliqués de manière juste, le lait U.H.T. québécois remplirait toutes les exigences et Porto Rico ne serait pas justifié de refuser les licences d'importation, de vente et de distribution. La façon dont Porto Rico a interprété et appliqué les règlements a créé des conditions de conformité qui ne peuvent être remplies⁴⁷. Essentiellement, Porto Rico exigerait que le Canada devienne membre de la NCIMS et qu'il adopte la PMO. En conséquence, les règlements agissent comme une interdiction à l'importation⁴⁸.

4.6 Subsidiairement, le Canada fait valoir que les prescriptions de Porto Rico en matière de licences contreviennent à l'article III de l'Accord général tel qu'incorporé à l'ALE aux articles 501 et 502. Bien que cette licence frappe le lait U.H.T. québécois à la frontière, elle s'applique également à la vente et à la distribution de ce produit sur son territoire. Ainsi, le principe du traitement national doit être appliqué en vertu des termes du paragraphe III:4 de l'Accord général. Il n'est pas permis de traiter un produit importé moins favorablement qu'un produit national similaire. L'objectif sous-jacent à cette règle est d'offrir à un produit importé le même accès au marché que celui dont jouit un produit national⁴⁹. La façon précise dont le principe du traitement national a été violé résulte de l'interprétation et de l'application par Porto Rico des Règlements régissant la production, l'importation, la distribution et la vente du lait. Porto Rico a choisi d'interpréter l'exigence que le lait importé soit �préparé et traité suivant des règlements substantiellement similaires� [traduction]⁵⁰ comme signifiant que les normes de la PMO doivent être suivies. Cette interprétation n'est pas compatible avec la définition du mot �équivalent� de l'article 711 de l'ALE et, en conséquence, nie le principe fondamental du traitement national⁵¹.

4.7 Le Canada fait de plus valoir que même si, prima facie, les règlements de Porto Rico s'appliquent de la même façon au lait importé et au lait de Porto Rico, cette égalité de jure cache une discrimination de facto, puisqu'il est tout simplement impossible que le lait U.H.T. québécois satisfasse aux exigences que les produits américains similaires peuvent satisfaire de façon systématique. Cette impossibilité découle de l'interprétation inflexible donnée par les autorités de Porto Rico à leurs règlements et de leur refus d'adopter des mesures qui permettraient au producteur québécois de faire la preuve de l'équivalence des normes sanitaires du Québec et de celles de Porto Rico, ainsi que de leurs normes de sécurité, relatives à la production du lait⁵².

4.8 Le Canada soumet que le refus d'accorder des licences pour la vente et la distribution du lait U.H.T. québécois contrevient de plus aux dispositions du paragraphe III:1 de l'Accord général en protégeant la production nationale. Les autorités, par leur interprétation et leur application des règlements de façon à exclure du marché de Porto Rico le plus grand producteur étranger de lait U.H.T., ont protégé les producteurs nationaux. Même si, en apparence, la réglementation de Porto Rico semble appliquer les mêmes normes aux produits nationaux et aux produits importés, elles sont en fait interprétées et appliquées de façon à protéger la production nationale de lait U.H.T.⁵³

4.9 Le Canada soutient que les États-Unis ont imposé des conditions que ni le Canada ni le producteur de lait U.H.T. québécois ne pouvaient remplir, en (i) exigeant des inspections agréées par la FDA tout en refusant d'agréer des inspecteurs canadiens ou québécois pour procéder à ces inspections, (ii) en exigeant que le système en place au Québec pour la production de lait U.H.T. soit identique à celui de la PMO et (iii) en exigeant que le Canada adopte un système américain de vérification et de surveillance et qu'il devienne membre de la NCIMS.⁵⁴

4.10 Le Canada soumet également que la réglementation de Porto Rico, telle qu'interprétée et appliquée, contrevient aux dispositions de l'article 703 de l'ALE qui requièrent des Parties de �faciliter le commerce des produits agricoles� en oeuvrant ensemble à �améliorer l'accès à leurs marchés respectifs en éliminant ou en réduisant les barrières à l'importation�. Il y a violation de l'article 703 puisque la réglementation de Porto Rico est appliquée de façon à créer, à l'égard du lait U.H.T. québécois, une barrière à l'importation là où il n'en existait aucune auparavant. Au surplus, le défaut par Porto Rico de consentir à une étude d'équivalence rapide et efficace avant d'exclure le lait U.H.T. québécois de son marché constitue une violation de l'obligation �d'oeuvrer ensemble� pour élargir l'accès au marché.⁵⁵

4.11 Le Canada soutient que les mesures de Porto Rico devraient être traitées comme étant des règlements techniques et des méthodes d'inspection devant être assujetties aux prescriptions de l'alinéa 708.1(a) afin de rendre ces mesures équivalentes au Canada et aux États-Unis. Le paragraphe 708.1 reconnaît la légitimité des règlements et des normes techniques ayant pour but de �protéger la vie humaine, animale et végétale� mais il poursuit en disant que �les Parties tenteront d'en arriver à une politique d'ouverture en ce qui a trait au commerce des produits agricoles, des aliments, des boissons et de certains produits connexes�. Les Parties, dans la mise en oeuvre de cette politique, doivent être guidées par des �principes� qui incluent l'obligation de �rendre équivalentes leurs exigences respectives en matière de réglementation technique ainsi que leurs méthodes d'inspection respectives� dans les cas où on ne peut en arriver à �l'harmonisation� intégrale.⁵⁶

4.12 Le Canada soumet de plus que les États-Unis ont contrevenu aux prescriptions de l'alinéa 708.1(a) en refusant de procéder en temps opportun à une étude d'équivalence pour déterminer si les normes québécoises et les normes de Porto Rico pour la production du lait U.H.T. sont équivalentes. L'équivalence devrait être évaluée à la lumière de la définition d'�équivalent� énoncée à l'article 711 de l'ALE, en l'occurrence, �ayant le même effet�.⁵⁷

4.13 En outre, à l'alinéa 708.1(c), les Parties à l'ALE ont convenu d'�instituer des méthodes équivalentes d'accréditation des systèmes d'inspections et des inspecteurs�. L'insistance par Porto Rico que seuls des inspecteurs accrédités par la FDA puissent procéder à l'évaluation du lait U.H.T. québécois ne satisfaisait pas aux prescriptions de l'alinéa 708.1(c).⁵⁸

4.14 Le Canada soumet de plus que les mesures de Porto Rico ne respectent pas les prescriptions de l'alinéa 708.2(a) de l'ALE qui imposent au Canada et aux États-Unis des obligations contraignantes :

Cette disposition contient deux éléments distincts : oeuvrer à éliminer les normes et les règlements techniques existants qui constituent une �restriction arbitraire, injustifiable ou déguisée au commerce bilatéral� et empêcher l'adoption de telles normes ou de tels règlements techniques. Les règlements de Porto Rico ayant été adoptés après la ratification de l'ALE, ils constituent donc de nouveaux règlements techniques ou de nouvelles normes. Le résultat de l'interprétation et de l'application de ces règlements est, pour le lait U.H.T. québécois, l'exclusion arbitraire et injustifiable du marché de Porto Rico où il fut importé et distribué pendant quelque 14 ans⁵⁹. Les États-Unis devraient, pour adopter de nouvelles normes, justifier leur geste autrement qu'en affirmant simplement que ces normes sont nécessaires pour des raisons de santé et pour assurer la qualité du lait⁶⁰.

4.15 Le Canada soumet que le lait U.H.T. québécois satisfaisait déjà les normes des Low-Acid Canned Food Regulations⁶¹; puisque ces règlements furent simplement incorporés à la PMO (Partie II, Section I:N1), aucun changement important au traitement en milieu aseptique n'était requis en vertu de la nouvelle réglementation de Porto Rico. Ces nouveaux règlements n'offrent pas une meilleure protection pour la santé publique; il s'agit simplement de règlements techniques qui ont pour effet d'exclure le lait U.H.T. québécois du marché de Porto Rico⁶². Les mesures de Porto Rico sont aussi injustifiables parce qu'il existe d'autres mesures moins restrictives au commerce qui pourraient être prises pour atteindre l'objectif désiré, la protection de la santé publique⁶³.

4.16 Les obligations contenues au paragraphe 708.2 de l'ALE doivent être interprétées de bonne foi, tel que requis par l'article 31 de la Convention de Vienne sur le droit des Traités (ci-après, la Convention de Vienne) et à la lumière des principes énoncés au paragraphe 708.1. Une interprétation raisonnable du paragraphe 708.2 exigerait qu'après qu'une Partie a fait la preuve prima facie que l'adoption de nouvelles normes est arbitraire, injustifiable ou que ces normes constituent une restriction déguisée au commerce, ce soit la Partie qui a adopté ces normes qui ait le fardeau de prouver que l'adoption de ces normes est justifiée.⁶⁴ De plus, une interprétation raisonnable du paragraphe 708.2 voudrait que les États-Unis ne puissent déterminer l'équivalence en référant uniquement à leur droit interne lorsque la norme applicable a été expressément énoncée dans un traité international ayant force obligatoire (soit à l'article 710 de l'ALE). Les États-Unis ne peuvent non plus s'en remettre à l'interprétation de l'équivalence offerte par Porto Rico, même si cette détermination est constitutionnellement valide en vertu du droit interne. L'article 27 de la Convention de Vienne stipule qu'�une Partie ne peut invoquer les dispositions de son droit interne comme justifiant la non-exécution d'un traité.�⁶⁵

4.17 Le Canada soumet que le refus par Porto Rico d'accorder une licence d'importation, de vente et de distribution pour le lait U.H.T. québécois ne peut être justifié par le paragraphe XX(b) de l'Accord général qui énonce l'exception relative à la protection de la santé. Cette exception doit être strictement interprétée. En outre, dans le cadre de l'article XX, le fardeau de la preuve repose sur la partie qui désire se prévaloir de l'exception. Quoi qu'il en soit, le paragraphe XX(b) est inapplicable à la présente affaire parce que même si les règlements de Porto Rico sont, prima facie, liés à la protection de la santé, la manière dont ils sont interprétés et appliqués suggère qu'il s'agit en réalité des restrictions déguisées au commerce. Cette interprétation est appuyée par le fait que ces règlements ne sont pas nécessaires pour atteindre l'objectif de protection de la santé. Il existait, et il existe toujours, d'autres moyens pour assurer la pureté du lait U.H.T. importé. De telles mesures avaient en effet été utilisées par les autorités de Porto Rico pendant 14 années sans qu'aucune plainte soit formulée à l'encontre du lait U.H.T. québécois. L'article XX exige que les mesures commerciales les moins restrictives soient appliquées pour atteindre des objectifs politiques légitimes, lorsque de telles mesures sont disponibles.⁶⁶

4.18 Subsidiairement, le Canada soutient que même si les mesures de Porto Rico s'avéraient compatibles avec les obligations souscrites par les États-Unis dans l'ALE, l'application de ces mesures annule ou compromet les avantages auxquels le Canada pouvait raisonnablement s'attendre en vertu de l'ALE. L'annulation et la réduction d'avantages, telles que définies à l'article 2011 de l'ALE, devraient être évaluées à la lumière de la pratique du GATT qui stipule trois conditions : que les Parties aient négocié une concession tarifaire, que l'une des Parties ait subséquemment adopté une mesure gouvernementale qui a déséquilibré la relation concurrentielle entre les produits importés et les produits nationaux similaires et qu'on ne pouvait raisonnablement prévoir l'adoption de cette mesure au moment où la concession tarifaire a été négociée. Le Canada soumet que, eu égard aux faits en l'instance, les trois conditions énumérées sont remplies.⁶⁷

4.19 Finalement, le Canada fait valoir que le lait U.H.T. québécois devrait à nouveau pouvoir entrer sur le marché de Porto Rico en attendant qu'une étude d'équivalence soit complétée. Le lait québécois est propre à la consommation et seule cette approche pourrait garantir que le producteur québécois ne perde pas sa part du marché de façon définitive.⁶⁸

Per Continuer Avec Représentations des États-Unis

³⁷ Lettre adressée le 24 août 1991 par le Représentant intérimaire, M. Julius L. Katz, au ministre canadien du Commerce extérieur (Exhibit V du Canada).

³⁸ Lettre adressée le 16 septembre 1992 par le ministre canadien du Commerce extérieur au Représentant américain au commerce (Exhibit W du Canada).

³⁹ Lettre adressée le 17 septembre 1992 par le ministre canadien du Commerce extérieur au Représentant américain au commerce (Exhibit X du Canada).

⁴⁰ Lettre adressée le 25 septembre 1992 par le M. Julius L. Katz, le Représentant intérimaire, au ministre canadien du Commerce extérieur (Exhibit Y du Canada).

⁴¹ Ibid.

⁴² Lettre adressée le 15 octobre 1992 par le ministre canadien du Commerce extérieur au Représentant intérimaire (Exhibit Z du Canada).

⁴³ Lettre adressée le 9 novembre 1992 par le Représentant américain au commerce au ministre canadien du Commerce extérieur (exhibit AA du Canada).

⁴⁴ Premier mémoire du Canada, p. 18, par. 44 et Premier mémoire des États-Unis, p. 19, par. 100 et 101.

⁴⁵ Premier mémoire du Canada, p. 19 à 21.

⁴⁶ Premier mémoire du Canada, p. 22 et Mémoire supplémentaire du Canada, p. 16 et 17.

⁴⁷ Mémoire supplémentaire du Canada, p. 16.

⁴⁸ Premier mémoire du Canada, p. 20 et 21.

⁴⁹ Premier mémoire du Canada, p. 22 à 25.

⁵⁰ Art. 11 de la Grade "A" Pasteurized Milk Ordinance (l'�Ordonnance sur le lait pasteurisé de catégorie A�), révision 1989, Department of Human Services, p. 106 et 107.

⁵¹ Mémoire supplémentaire du Canada, p. 15 et 16.

⁵² Premier mémoire du Canada, p. 24.

⁵³ Premier mémoire du Canada, p. 25.

⁵⁴ Premier mémoire du Canada, par. 69.

⁵⁵ Premier mémoire du canada, p. 26.

⁵⁶ Premier mémoire du Canada, p. 27.

⁵⁷ Premier mémoire du Canada, p. 28.

⁵⁸ Premier mémoire du Canada, p. 28.

⁵⁹ Premier mémoire du Canada, p. 29.

⁶⁰ Mémoire supplémentaire du Canada, p. 19.

⁶¹ 21 C.F.R. 113.

⁶² Mémoire supplémentaire du Canada, p. 9.

⁶³ Premier mémoire du Canada, p. 29.

⁶⁴ Mémoire supplémentaire du Canada, p. 19.

⁶⁵ Mémoire supplémentaire du Canada, p. 18.

⁶⁶ Premier mémoire du Canada, p. 30 et 31.

⁶⁷ Premier mémoire du Canada, p. 33.

⁶⁸ Mémoire supplémentaire du Canada, p. 21.