EXAMEN PAR UN GROUPE SPÉCIAL AUX TERMES DE L'ACCORD DE LIBRE-ÉCHANGE ENTRE CANADA ET LES ÉTATS-UNIS

(b) Représentations des États-Unis

4.20 Les États-Unis font valoir, à partir de la proposition convenue entre les Parties, que le paragraphe 708.1 de l'ALE affirme explicitement le droit des Parties de promulguer des règlements et normes techniques pour protéger la vie humaine, la vie animale et la vie végétale. Ce droit s'accompagne de celui de relever ces normes pour prendre en compte le développement des connaissances scientifiques et des connaissances en matière de santé publique. Il incombe au producteur d'adapter son produit au marché, entre autres aux règlements légitimes de santé applicables à l'intérieur de ce marché.⁶⁹

4.21 Le fardeau de la preuve dans cette affaire repose sur le Canada, puisque c'est lui qui allègue une infraction aux obligations en vertu du traité.⁷⁰

4.22 Les États-Unis soumettent que l'article XI de l'Accord général ne s'applique pas à la situation du lait U.H.T. québécois à Porto Rico. Les prescriptions de licence imposées par Porto Rico ne représentent ni une interdiction ni une restriction à l'importation; ce sont des mesures purement internes applicables à tous les producteurs de lait, qu'ils soient nationaux ou étrangers. Même si ces prescriptions de licence s'appliquent à la frontière, pour les produits importés, elles ne font pas de distinction à l'égard des produits importés mais visent tous les produits laitiers, quelle qu'en soit l'origine.⁷¹ Porto Rico applique une prescription de licence unique pour l'importation, la vente et la distribution de lait.⁷²

4.23 Une interprétation de l'article XI de l'Accord général qui exclurait toutes restrictions à l'importation, même lorsqu'elles sont identiques aux normes nationales, saperait le pouvoir souverain des états d'établir des normes appropriées de santé et de sécurité pour protéger leurs populations.⁷³

4.24 La disposition pertinente de l'Accord général est l'article III, incorporé à l'ALE par les articles 501 et 710, qui régit les �lois, règlements et prescriptions affectant la vente, la mise en vente [et] la distribution� de produits, dont le lait. Les règlements de Porto Rico sont des mesures exclusivement internes parce qu'elles s'appliquent autant au lait produit sur son territoire qu'au lait importé. Cette interprétation s'appuie sur la Note interprétative ad Article III qui énonce que : �toute loi, tout règlement ou toute prescription [. . .] qui s'applique au produit importé comme au produit national similaire et qui est [. . .] imposée, dans le cas du produit importé, au moment ou au lieu de l'importation, n'en sera pas moins considérée comme [. . .] une loi, un règlement ou une prescription interne [. . .] et sera en conséquence soumise aux dispositions de l'article III.� Les pratiques constantes du GATT et de l'ALE confirment cette interprétation de la portée relative des articles XI et III.⁷⁴

4.25 Les États-Unis font de plus valoir que le refus par Porto Rico d'accorder des licences pour le lait U.H.T. québécois est pleinement cohérent avec le paragraphe III:4 de l'Accord général qui impose la norme du �traitement national�. Les règlements de Porto Rico s'appliquent de la même façon au lait importé et au lait produit sur son territoire; le lait importé est traité �non moins favorablement� que le produit national similaire. Dans chaque cas, la norme est la PMO, qui est incorporée à la législation de Porto Rico portoriaine par le biais des Règlements 5 et 138. Le lait U.H.T. québécois ne répond tout simplement pas à cette norme applicable universellement.⁷⁵

4.26 Pour satisfaire les normes de la PMO, le producteur québécois aurait dû démontrer que son lait U.H.T. était produit et pasteurisé conformément à des normes qui sont �substantiellement équivalentes� à celles de la PMO. L'expression �équivalence substantielle� énoncée à l'article 11 de la PMO a été interprétée par la NCIMS comme signifiant qu'un système équivalent doit être identique à la PMO ou imposer des exigences plus sévères que cette dernière. Cette interprétation s'applique à tous les producteurs de lait et elle est l'interprétation appropriée en l'instance.⁷⁶

4.27 Le producteur québécois n'a pas pu démontrer l'équivalence requise et ne devrait pas être exempté de l'application d'une exigence à laquelle sont soumis tous ses compétiteurs.⁷⁷ Les États-Unis adoptent la position que le lait de Lactel exporté à Porto Rico doit satisfaire les normes de la PMO, à moins que Porto Rico n'ait déterminé que les normes du gouvernement du Québec sont équivalentes à celles de la PMO.⁷⁸

4.28 À tout événement, l'inspection à la frontière de chacun envois de lait ne saurait être �substantiellement équivalente� à la PMO puisque le système est fondé sur des normes de production et de prévention qui ont pour but de protéger la santé publique. L'inspection à la frontière n'offrirait pas un niveau de protection adéquat parce qu'elle n'applique pas les normes strictes de l'industrie mais se préoccupe simplement de savoir si un envoi de lait est contaminé. De plus, compte tenu de l'énorme volume d'expéditions transfrontières d'aliments et de produits agricoles, il est impossible de procéder à l'inspection de tous les lots à la frontière, particulièrement quand les produits sont dans des contenants scellés, comme c'est le cas pour le lait U.H.T.⁷⁹ Ni l'ALE ni l'Accord général ne crée l'obligation de prévoir des méthodes spéciales en marge du cadre réglementaire pour offrir un traitement plus favorable à un producteur canadien que celui accordé aux producteurs de lait des États-Unis ou de Porto Rico.⁸⁰ Quoi qu'il en soit, les procédures d'inspection à la frontière ne peuvent garantir des niveaux équivalents de salubrité ou de qualité. Le Canada ne permet pas les inspections à la frontière dans l'administration de son propre programme de salubrité des produits laitiers et ses exigences, au niveau des méthodes et de l'inspection, sont directement analogues à celles imposées par Porto Rico.⁸¹

4.29 Peu importe la norme légale d'équivalence qui devrait être appliquée, le Groupe spécial ne peut procéder à sa propre évaluation d'équivalence qui comparerait les normes québécoises pour la production du lait U.H.T. à celles de Porto Rico. Une telle évaluation dépasserait la portée de son mandat et risquerait fortement d'être entachée d'erreur.⁸² La décision finale quant à l'équivalence relève des autorités de Porto Rico qui ont compétence en la matière. Rien dans l'ALE ne vient révoquer l'exercice de ce pouvoir souverain. Le paragraphe 708.3 stipule qu'une partie n'est obligée d'accepter la certification par l'autre partie qu'après que �les Parties ont harmonisé ou reconnu l'équivalence de leurs systèmes respectifs d'inspection, de leurs méthodes respectives de certification ou de leurs exigences respectives en matière d'essais.�⁸³

4.30 Les États-Unis font valoir que l'article 703 de l'ALE est incitatif, qu'il requiert tout simplement que les Parties �oeuvrent ensemble� dans le but d'en arriver à un accès réciproque à leurs marchés respectifs. Cet article n'impose pas, de façon contraignante, l'obligation d'éliminer immédiatement tous les obstacles à l'importation; il ne vise pas non plus les normes techniques. Le Groupe de travail mis en place en vertu de l'article 703, et auquel participent les États-Unis, satisfait amplement cette obligation⁸⁴.

4.31 Les États-Unis soumettent de plus que l'article 708 devrait être interprété comme créant uniquement une obligation de �meilleurs efforts� en vue de l'harmonisation des normes techniques. Le préambule à l'ALE met l'accent sur le besoin de laisser aux Parties �la flexibilité de protéger le bien-être public [traduction].� Cette insistance aide à l'interprétation adéquate du contexte et de l'objectif de l'article 708 dans son ensemble⁸⁵. Cet article n'impose pas d'obligations; il est formulé en des termes incitatifs : les Parties s'entendent pour �tenter [d'en arriver]� pour �se laisser guider� et pour appliquer des �principes�.

4.32 Plus particulièrement, les �principes� énoncés au paragraphe 708.1, dont le principe d'équivalence prospective des normes techniques, ne constituent pas des obligations mais plutôt l'expression d'un desiderata à long terme. En conséquence, ils ne sont ni justiciables ni susceptibles d'être appliqués par un Groupe spécial de règlement des différends⁸⁶. Des groupes de travail tentent actuellement de définir plus à fond le concept d'�équivalence� mais ce fait ne fait que souligner le caractère non contraignant du paragraphe 708.1. Les Parties à l'ALE ont conservé le pouvoir ultime de déterminer l'équivalence des normes techniques. Les États-Unis ont plus que rempli leurs obligations en vertu du paragraphe 708.1 en offrant de procéder rapidement à une étude d'équivalence.⁸⁷

4.33 Les États-Unis mentionnent également l'alinéa 708.2(a) qui prévoit que les Parties devront empêcher l'adoption de nouvelles normes techniques qui équivaudraient à une restriction arbitraire, injustifiable ou déguisée au commerce. Ils soutiennent que cette disposition ne peut empêcher une Partie de relever ses normes sanitaires. Une amélioration ne peut être qualifiée d'arbitraire ou d'injustifiable du simple fait qu'elle entraîne l'exclusion de produits de qualité inférieure⁸⁸. Pour démontrer que ces nouveaux règlements n'étaient ni arbitraires ni injustifiables, et qu'ils n'ont pas été adoptés ou appliqués dans le but de restreindre le commerce, les États-Unis les ont associés à un objectif politique légitime, la salubrité et la qualité de l'approvisionnement de lait.⁸⁹

4.34 Les États-Unis font également remarquer qu'ils ont suggéré diverses solutions raisonnables à court terme qui auraient permis au producteur québécois, avant qu'il soit procédé à une étude complète d'équivalence, de prouver qu'il se conformait aux mesures de Porto Rico. Ces solutions n'ont pas été acceptées. Le Canada exige que le lait importé soit traité selon des exigences techniques et qu'il subisse des inspections �au moins équivalentes� à celles des règlements canadiens. Le Canada ne peut donc alléguer que l'approche similaire adoptée par Porto Rico est arbitraire ou injustifiable.⁹⁰

4.35 Subsidiairement, les États-Unis soumettent que s'ils avaient enfreint une disposition de l'ALE, telle infraction devrait être traitée prima facie comme une exception légitime en vertu de l'article XX de l'Accord général, article qui permet aux États d'adopter des mesures �nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou à la préservation des végétaux� en autant que ces mesures ne constituent pas une �discrimination arbitraire ou injustifiée entre les pays où les mêmes conditions existent�. Pour être �nécessaire�, un règlement n'a pas à être la moins restrictive des mesures disponibles.⁹¹

4.36 Les États-Unis soutiennent que le Canada n'a souffert d'aucune annulation ni réduction des avantages que lui procure l'ALE parce qu'il ne pouvait raisonnablement prendre pour acquis que Porto Rico ne relèverait jamais ses règlements sur l'importation, la vente et la distribution du lait. Parce que l'article 708 de l'ALE permet implicitement aux Parties de modifier leurs normes techniques, la décision de Porto Rico de mettre en oeuvre la PMO n'a pu causer de surprise pour le Canada, d'autant plus que cette norme est appliquée dans les 50 états américains. Cette interprétation est étayée par la mention dans un document de 1990 du Groupe de travail bilatéral sur le commerce des produits laitiers, que les États-Unis et le Canada �ne s'attendaient pas� à ce qu'il y ait commerce de lait pasteurisé.⁹²

4.37 Finalement, les États-Unis soutiennent que le lait québécois ne devrait pas être admis sur le marché de Porto Rico jusqu'à ce que les conclusions de l'étude d'équivalence soient connues. Il n'y a aucune preuve, sauf l'affirmation par le Canada, que les normes de production québécoises sont équivalentes aux normes de Porto Rico. Ce dernier doit pouvoir interdire l'accès à son marché jusqu'à ce qu'il soit satisfait que le lait U.H.T. québécois est produit selon des normes équivalentes aux siennes. Toute autre approche ferait passer les questions commerciales avant les préoccupations légitimes de santé publique.⁹³

5. Commentaires Du Groupe Spécial

(a) Observations générales

5.1 Ce différend porte sur la façon dont un nouveau règlement sanitaire visant la production du lait en général, a été appliqué au lait U.H.T. québécois. Les deux Parties ont insisté auprès du Groupe spécial sur l'importance éventuelle d'une recommandation dans le présent dossier, le premier différend portant sur la question des normes en vertu de l'ALE. Le Groupe spécial est fort conscient de ses responsabilités à cet égard mais il désire tout de même, en guise d'introduction, offrir quelques remarques et avertissements quant à son évaluation de la nature de ce différend.

5.2 L'établissement de normes est une prérogative importante des États. Les problèmes inhérents aux normes sont d'autant plus importants depuis que le public a pris conscience de la nécessité de protéger la santé publique par le biais de normes judicieuses régissant les produits et leur mode de production. Il est clair aussi, pour le Groupe spécial, que les normes ont, sur les produits importés, un effet qui ne peut être ignoré. Dans une économie globale et, a fortiori dans le contexte particulier de l'Accord de libre-échange, la coopération et le respect mutuel sont nécessaires si on entend réconcilier les impératifs du libre-échange et ceux de la santé publique.

5.3 Le mandat du Groupe spécial est de déterminer si l'interdiction d'importer, de distribuer et de vendre le lait U.H.T. québécois sur le territoire du Commonwealth de Porto Rico, interdiction imposée depuis le 31 décembre 1991, est incompatible avec les obligations qu'ont souscrites les États-Unis dans l'ALE, en particulier aux articles 407, 501, 502, 703, 708, 710, à l'appendice 11 du chapitre 7 et à l'article 2011. On doit rechercher les principes juridiques directeurs dans l'ALE et dans les principes connexes de l'Accord général. Il s'agit donc d'un différend quant aux obligations internationales, non d'un différend relatif à la légalité de normes renforcées en vertu du droit interne.

5.4 Le Groupe spécial souhaite faire trois remarques spécifiques quant à ce différend. En premier lieu, ce différend n'a pas trait à la validité de la PMO ou des règlements connexes adoptés par le Commonwealth de Porto Rico. Le droit des États-Unis et de Porto Rico d'adopter ces normes ne fait aucun doute. Deuxièmement, le différend a trait au lait U.H.T., pas au lait frais ou aux autres aspects de la mise en marché du lait à Porto Rico. Troisièmement, le différend porte sur la façon dont les autorités américaines et celles de Porto Rico ont répondu aux demandes faites par le Canada pour que le lait U.H.T. québécois puisse continuer à être mis en marché à Porto Rico après l'adoption de la PMO et de la réglementation connexe par Porto Rico. En d'autres termes, le différend porte sur l'interprétation et sur l'application de la PMO et de la réglementation connexe adoptée par Porto Rico à l'égard du lait U.H.T. importé du Québec et non sur la légitimité des normes elles-mêmes.

5.5 Finalement, le Groupe spécial est d'avis que le noeud du différend est la question de l'équivalence, la méthode de détermination de l'équivalence et, en vertu de l'ALE, la norme appropriée d'évaluation de l'équivalence en ce qui a trait aux produits agricoles.

(b) Les articles 407 et 710 de l'ALE et l'article XI de l'Accord général

5.6 Dans ses représentations écrites et orales, le Canada soutient que le refus par les ministères de la Santé et de l'Agriculture de Porto Rico de renouveler le permis autorisant Lactel à importer du lait U.H.T. à Porto Rico après le 31 décembre 1991 constitue une violation des articles 407 et 710 de l'ALE et du paragraphe XI:1 de l'Accord général. Le Canada allègue, au paragraphe 61 de son premier mémoire, que : �en refusant d'accréditer un fonctionnaire pour évaluer le lait U.H.T. québécois et en n'offrant pas d'alternative raisonnable (telle l'inspection du lait à la frontière), les États-Unis et Porto Rico empêchent le Québec de se conformer aux Règlements 5 et 138. De cette façon, ils (les Règlements 5 et 138) agissent comme une interdiction d'importation de lait U.H.T. québécois à Porto Rico et sont en contradiction avec le paragraphe XI:1 de l'Accord général [traduction].� D'autre part, les États-Unis nient que ces mesures puissent être qualifiées de restrictions quantitatives. De l'avis des États-Unis, les seules règles applicables sont les articles 501 et 502 de l'ALE et l'article III de l'Accord général qui leur est parallèle et qui vise le traitement national à l'égard d'une mesure interne.

5.7 Comme le révèle la dissidence à l'intérieur du Groupe spécial Dans l'affaire des homards du Canada⁹⁴, l'un des premiers groupes spéciaux établis en vertu de l'ALE, il n'est pas des plus facile d'établir la distinction entre un contingentement (ou une mesure ayant l'effet d'un contingentement) et une mesure interne appliquée à la frontière. Dans le rapport du Groupe spécial dans L'affaire des homards, la majorité a qualifié de mesure interne une règle américaine interdisant l'importation des homards qui ne respectent pas une exigence de taille minimale alors que la minorité l'a qualifiée de restriction quantitative. Certaines décisions récentes du GATT révèlent que des violations de l'article XI peuvent résulter de mesures essentiellement internes à l'origine. Ainsi, certains aspects des pratiques monopolistiques des provinces canadiennes à l'égard du vin importé et des spiritueux furent considérés comme des violations de l'article XI⁹⁵. Le recours récent par le Mexique à l'encontre de l'interdiction d'importation, sur le territoire américain, de thon qu'on ne pouvait certifier comme ayant été capturé d'une manière compatible avec les règlements américains a lui aussi entraîné une conclusion à l'effet que les mesures américaines violaient l'article XI de l'Accord général⁹⁶. Dans la présente affaire toutefois, le Groupe spécial n'est pas convaincu que les règlements adoptés par Porto Rico et leur mise en oeuvre puissent être qualifiés de restrictions quantitatives.

5.8 Le Groupe spécial a étudié attentivement les représentations des deux Parties et les documents qu'elles ont soumis quant à la nature de la licence d'importation, de distribution et de vente de lait à Porto Rico sous la réglementation de Porto Rico et la PMO. À l'audition, le Groupe spécial a demandé des éclaircissements : ces règlements imposent-ils l'obtention d'une licence distincte ou n'y a-t-il qu'une seule et unique licence pour tous les aspects de l'importation, de la vente et de la distribution du lait à Porto Rico. Il est manifeste, après analyse des règlements, des réponses des Parties lors de l'audition et de la documentation additionnelle fournie au Groupe spécial, que les règlements de Porto Rico n'exigent pas l'émission d'une licence d'importation distincte mais prévoient plutôt une licence générale qui permet à son détenteur d'importer, de distribuer et de vendre du lait qui est conforme aux normes établies par les règlements et la PMO. De l'avis du Groupe spécial, il faut qualifier ce système de mesure interne plutôt que de restriction quantitative. Pour cette raison, le Groupe spécial est d'avis qu'il n'y a pas eu violation par les États-Unis de l'article 407 de l'ALE ou de l'article XI de l'Accord général.

(c) Les articles 501 et 502 de l'ALE et l'article III de l'Accord général

5.9 Le Canada soutient que par leur interprétation et leur mise en oeuvre de la PMO et des Règlements 5 et 138 de Porto Rico, les États-Unis ont violé les articles 501 et 502 de l'ALE et, de ce fait, les paragraphes III:1 et III:4 de l'Accord général. Les États-Unis, en réponse à cette prétention, soutiennent qu'ils ont appliqué ces règlements en pleine conformité avec les articles pertinents de l'ALE et de l'Accord général.

5.10 Le Canada allègue qu'en ne permettant pas à Lactel de prouver que son lait U.H.T. est produit conformément à des règlements ayant le même effet que la PMO, on a interprété et appliqué les règlements 5 et 138 de Porto Rico de façon à refuser le traitement national au lait québécois et de façon à protéger le lait produit à Porto Rico et ailleurs aux États-Unis.

5.11 L'article III de l'Accord général comporte deux volets importants. Le paragraphe III:4 exige que les produits provenant du territoire de toute partie contractante et importés sur le territoire d'une autre partie contractante doivent se voir accorder le traitement national quant à �toutes lois, tous règlements ou toutes prescriptions affectant la vente, la mise en vente, l'achat, le transport et l'utilisation.� On trouve, au paragraphe III:1 l'exigence que �Les lois, règlements et prescriptions internes affectant la vente sur le marché intérieur [. . .] ne devront pas être appliqués aux produits importés ou nationaux de manière à protéger la production nationale.� Les mémoires initiaux et les mémoires supplémentaires des Parties, de même que leurs représentations orales devant le Groupe spécial ont porté sur ces deux volets de l'article III.

5.12 Vu son approche quant à l'application de l'article XI de l'Accord général dans le contexte de la présente affaire, le Groupe spécial n'a pas d'objection à considérer que la PMO et les règlements 5 et 138 de Porto Rico constituent des mesures internes. Cette opinion est renforcée par la Note interprétative ad article III de l'Accord général. De l'avis du Groupe spécial, ces mesures sont de la nature de celles envisagées par la Note interprétative ad article III de l'Accord général. Le Groupe spécial croit donc approprié d'étudier les arguments soumis par les Parties en vertu de cet article III.

Per Continuer Avec Le paragraphe III:4 de l'Accord général

⁶⁹ Premier mémoire des États-Unis, p. 19 et 20.

⁷⁰ Premier mémoire des États-Unis, p. 20.

⁷¹ Premier mémoire des États-Unis, p. 21.

⁷² Mémoire supplémentaire des États-Unis, p. 12.

⁷³ Premier mémoire des États-Unis, p. 24.

⁷⁴ Premier mémoire des États-Unis, p. 22 et 23.

⁷⁵ Premier mémoire des États-Unis, p. 24 et 25.

⁷⁶ Premier mémoire des États-Unis, p. 27 et Mémoire supplémentaire des États-Unis, p. 10.

⁷⁷ Premier mémoire des États-Unis, p. 28.

⁷⁸ Mémoire supplémentaire des États-Unis, p. 10, note 16.

⁷⁹ Mémoire supplémentaire des États-Unis, p. 15 et 16, par. 48 à 51.

⁸⁰ Premier mémoire des États-Unis, p. 27.

⁸¹ Mémoire supplémentaire des États-Unis, p. 9 à 11 et par. 36.

⁸² Premier mémoire des États-Unis, p. 7.

⁸³ Premier mémoire des États-Unis, p. 32 et Mémoire supplémentaire des États-Unis, p. 7, par. 22.

⁸⁴ Premier mémoire des États-Unis, p. 32 et 33.

⁸⁵ Mémoire supplémentaire des États-Unis, p. 3.

⁸⁶ Premier mémoire des États-Unis, p. 34.

⁸⁷ Mémoire supplémentaire des États-Unis, p. 7 et 8, par. 22, 23 et 27.

⁸⁸ Premier mémoire des États-Unis, p. 35.

⁸⁹ Mémoire supplémentaire des États-Unis, p. 4.

⁹⁰ Mémoire supplémentaire des États-Unis, p. 11 et 12.

⁹¹ Premier mémoire des États-Unis, p. 37.

⁹² Premier mémoire des États-Unis, p. 38 et 39.

⁹³ Mémoire supplémentaire des États-Unis, p. 13 et 14.

⁹⁴ Rapport final du Groupe spécial, 25 mai 1990, USA 89-1807-01.

⁹⁵ Canada - Importation, distribution et vente de boissons alcooliques par les organismes provinciaux de commercialisation, GATT IBDD 35S/38.

⁹⁶ États-Unis - Restrictions à l'importation du thon, Doc GATT DS21/R, 3 septembre 1991. Cette décision du Groupe spécial n'a pas été adoptée par le Conseil du GATT.