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EXAMEN PAR UN GROUPE SPÉCIAL AUX TERMES DE L'ACCORD DE LIBRE-ÉCHANGE ENTRE CANADA ET LES ÉTATS-UNIS


Article 1807
Dossier du Secréetariat
USA-93-1807-01

Dans L'Affaire de:

La Réglementation de Porto Rico sur L'Importation, la Distribution et la Vente de Lait U.H.T. du Québéc

Membres:

    Ivan Bernier

    Bruce Gardner

    Joseph Greenwald

    Armand de Mestral (Président)

    Frank Petrie


1. Introduction

1.1 Le 17 septembre 1992, le ministre canadien du Commerce extérieur fait parvenir une lettre au Représentant au commerce des États-Unis pour demander que soit établi un Groupe spécial, en vertu de l'article 1807.2 de l'Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis («ALE»). Ce Groupe spécial aurait pour tâche de statuer sur certaines questions ayant trait à l'importation, à la distribution et à la vente de lait U.H.T. du Québec à Porto Rico. Le 2 décembre 1992, les gouvernements du Canada et des États-Unis arrivent à une entente sur le mandat du groupe spécial.

1.2 Un groupe spécial est effectivement constitué conformément à l'article 1807(3) de l'ALE; les gouvernements canadien et américain s'entendent pour que le groupe spécial soit constitué des Professeurs Ivan Bernier et Bruce Gardner, de MM. Joseph Greenwald et Frank Petrie, sous la présidence du Professeur Armand de Mestral1.

1.3 Le 17 décembre 1992, les Parties conviennent d'un échéancier. Le Canada dépose ses représentations initiales le 5 janvier 1993. Les États-Unis demandent qu'un délai leur soit accordé, jusqu'au 1er février 1993, pour déposer leur mémoire initial en réponse au mémoire du Canada.

1.4 Étant donné les délais ci-dessus, on établit un nouvel échéancier pour les travaux du Groupe spécial :

Chapitre 18 De L'ale - Différend Sur Le Lait U.H.T.

Échéancier Du Groupe Spécial

Date

Événement

17 septembre 1992

Demande d'établissement du groupe spécial

10 décembre 1992

Fin de la sélection des membres du Groupe spécial

5 janvier 1993

Dépôt par le Canada de son mémoire initial.

1er février 1993

Dépôt par les États-Unis de leur mémoire initial en réponse aux représentations du Canada

1er mars 1993

Audition des Parties

10 mars 1993

Dépôt par les Parties de leurs mémoires supplémentaires

13 avril 1993

Dépôt par le Groupe spécial de son rapport initial

20 avril 1993

Dépôt par les Parties de leurs objections

30 avril 1993

Dépôt par le Groupe spécial de son rapport final

Le 1er mars 1993, conformément à l'échéancier ci-dessus, une audition fut tenue à Washington, D.C. Le 10 mars 1993, le Groupe spécial a reçu les mémoires supplémentaires des Parties, y compris des réponses aux questions posées lors de l'audition. Après avoir délibéré et avoir obtenu une prorogation des délais, le groupe spécial a soumis son rapport initial le 26 avril 1993. Les Parties ont déposé leurs commentaires le 10 mai 1993.

1.5 Le Groupe spécial, après avoir demandé une prorogation des délais, soumet son Rapport final le 3 juin 1993. La version anglaise et la version française officieuse de ce Rapport sont soumises simultanément.

2. Mandat

Le mandat confié au groupe spécial par les Parties est le suivant :

(a) d'examiner

(i) si l'interdiction d'importer, de distribuer et de vendre, dans le Commonwealth de Porto Rico, le lait U.H.T. produit au Québec par le Groupe Lactel, interdiction imposée entre autres par les Règlements 2 et 5 du ministère de l'Agriculture de Porto Rico et par le Règlement 138 du ministère de la Santé est incompatible avec les obligations des États-Unis en vertu de l'ALE, y compris, en particulier, les articles 407, 501, 502, 703, 7087 et 710 et l'appendice 11 du chapitre 7; et

(ii) si telle interdiction annule ou compromet les avantages auxquels le Canada est raisonnablement en droit de s'attendre en vertu de l'ALE; et

(b) après avoir décidé des questions soumises aux paragraphes (a) (i) et (ii) ci-dessus, de soumettre dans son rapport, le cas échéant, des recommandations quant à la solution du différend.

3. Les Faits À L'origine Du Différend

(a) Le produit

3.1 Le lait ultra-haute température traité en milieu aseptique (aussi appelé «lait U.H.T.») est produit en amenant le lait de consommation à une température très élevée pendant une période de temps déterminée; par exemple, en le chauffant à une température minimale de 138 ° C pendant au moins deux secondes. Le lait est ensuite refroidi à la température ambiante et empaqueté en milieu aseptique dans des contenants scellés hermétiquement. Si le lait U.H.T. a été traité et manipulé correctement, sa durée de conservation, à la température ambiante, varie entre six et douze mois.

(b) Droits d'entrée aux États-Unis

3.2 Le lait U.H.T. produit au Canada est assujetti, aux États-Unis, à des droits d'importation de 0,5 cent le litre. Conformément à l'article 401.2 de l'ALE, les États-Unis devront progressivement éliminer les droits de douane sur le lait U.H.T. sur une période de dix ans.

(c) Historique des ventes de lait U.H.T. par Lactel

(i) Ventes à Porto Rico

3.3 Entre septembre 1977 et le 31 décembre 1991, la société Lactel a exporté du lait U.H.T. à Porto Rico, où il était vendu aux consommateurs. Avant l'arrivée du lait U.H.T. québécois sur le marché de Porto Rico, ce type de lait n'y était pas vendu.

3.4 De 1977 à 1981, le lait U.H.T. produit par Lactel et vendu sous la marque de commerce «Grand Pré» représente 100 % du marché du lait U.H.T. à Porto Rico. Au cours des années 1982, 1983, 1984 et 1985, la part du marché du lait U.H.T. québécois fluctue entre 25,3 % et 88,4 %. En 1986, le lait INDULAC (la marque de commerce de «Puerto Rico Milk Industry Inc.») arrive sur le marché et la part de marché du lait U.H.T. québécois diminue graduellement; de 66,5 %, elle passe à 24,59 % en 1991, au moment où son accès au marché est fermé2. Le lait U.H.T. québécois était également vendu chaque mois aux forces armées américaines à Fort Buchanan, Catana, Porto Rico depuis septembre 1977. Ces ventes aux forces armées américaines se poursuivirent jusqu'au 3 mars 1993. Toutefois, le lait U.H.T. n'a toujours représenté qu'une faible partie de la consommation totale de lait à Porto Rico.

(ii) Autres exportations de lait U.H.T. québécois

3.5 D'après les informations fournies par le Canada, le lait U.H.T. québécois a été vendu partout aux Caraïbes depuis 1976. Avant l'interdiction imposée par Porto Rico le 1er janvier 1992, le lait U.H.T. québécois était également expédié à Sainte-Croix et à Saint-Thomas dans les Îles Vierges américaines. Il a également déjà été vendu à l'armée américaine à Panama et au Vénézuela, au Mexique, en Afrique et au Moyen-Orient. Au Canada, le lait U.H.T. québécois est aussi vendu à Terre-Neuve et dans les Territoires du Nord-Ouest.

(d) Règlements sur l'importation, la production, le traitement et l'inspection du lait

(i) Les règlements aux États-Unis avant 1991

3.6 Avant 1991, le lait U.H.T. québécois est exporté à Porto Rico suivant la détermination par le Secrétaire à la Santé de Porto Rico à l'effet qu'il est produit et traité dans des conditions et selon des normes «substantiellement équivalentes» à celles du «Health Regulation 133» (Règlement 133 sur la santé) alors en vigueur3. Cette détermination par les autorités du ministère de la Santé de Porto Rico s'appuie sur une étude portant sur les données de traitement du lait expédié et sur un échantillonnage de chaque lot de lait au cours d'une période de retenue de dix jours après son arrivée à Porto Rico. Il n'est jamais arrivé, au cours des 14 années où le lait U.H.T. québécois a été exporté à Porto Rico, que des lots soient refusés comme étant impropres à la consommation.

3.7 Jusqu'en avril 1989, la réglementation de Porto Rico sur le lait présente certaines particularités. Pendant 20 ans, la Food and Drug Administration («FDA») américaine a demandé à plusieurs reprises à Porto Rico d'améliorer sa réglementation sur le lait. D'après la FDA, les normes de Porto Rico sur le lait étaient inadéquates pour protéger efficacement la santé publique. Dans un effort pour contrer cette critique, le ministère de la Santé de Porto Rico demande à la FDA, en 1983, de procéder à une évaluation préliminaire du lait produit à Porto Rico. Au cours des années suivantes, deux ministères de Porto Rico, celui de la Santé et celui de l'Agriculture prennent des mesures pour améliorer la qualité et la salubrité du lait de Porto Rico.

3.8 En 1983, après la modification des règlements sur le lait par les autorités de Porto Rico, Lactel est informée que son lait tombe sous la définition des «aliments en conserve à faible taux d'acidité traités par la chaleur» assujettis aux Low-Acid Canned Food Regulations4 («Règlements sur les aliments en conserve à faible taux d'acidité») de la FDA et qu'elle ne peut plus le vendre. Afin de réintégrer le marché de Porto Rico, Lactel modifie son équipement de traitement du lait au Québec, obtient les approbations requises et la permission d'exporter son lait à Porto Rico jusqu'au 31 décembre 1991.

(ii) Règlements américains depuis 1991

3.9 En 1987, les ministères de la Santé et de l'Agriculture de Porto Rico concluent une entente inter-agence afin d'améliorer la qualité de la production laitière, de faire partie de la National Conference on Interstate Milk Shipments ("NCIMS") (la «Conférence nationale du transport du lait entre les États», ci-après la «NCIMS») et d'adopter la Pasteurized Milk Ordinance, ou «PMO» (l'«Ordonnance sur le lait pasteurisé», ci-après la «PMO»). La politique américaine du lait est fondée sur la prévention; elle a été conçue pour assurer l'application stricte par l'industrie laitière de pratiques et de mesures sanitaires sûres dans le but d'empêcher que le lait soit contaminé ou altéré. La réglementation sur le lait vise surtout le lait frais.

3.10 La NCIMS a été créée en 1950. Les 50 états américains et le District de Columbia sont membres de cet organisme constitué des agences d'état et régionales de contrôle du lait et de l'organisme américain de réglementation du transport de lait inter-États. L'adhésion à la NCIMS est facultative. Porto Rico est accepté à titre de membre à part entière, avec droit de vote, de la NCIMS en mai 1989. L'objectif de cet organisme est de «Promote the Best Possible Milk Supply for all the People» («Assurer pour tous le meilleur approvisionnement possible en lait»)5. Dans un protocole d'entente remontant à 1977, la FDA et la NCIMS ont convenu des mesures de mise en application du «Interstate Milk Shippers Program» (le «Programme de transport du lait entre les États», ci-après le «Programme») qui régit le commerce et la vente du lait entre les États américains. Cette entente est exprimée dans les «Procedures Governing the Cooperative Federal-State Program for Certification of Interstate Milk Shippers» (les «Procédures régissant le programme coopératif entre le gouvernement fédéral et celui des États pour l'accréditation des transporteurs de lait entre les États», ci-après les «Procédures»).

3.11 Les Procédures prévoient un processus obligatoire d'accréditation pour assurer le respect des normes de santé et de salubrité. Les normes d'accréditation sont énumérées dans les «Methods of Making Sanitation Ratings of Milk Supplies» (Méthodes d'évaluation des stocks de lait»). Les usines de traitement du lait qui satisfont aux normes d'accréditation sont réputées répondre aux normes de tous les membres de la NCIMS et peuvent ainsi expédier leur lait et leurs produits laitiers aux états membres de la NCIMS.

3.12 Le Programme s'en remet à la PMO, la réglementation type élaborée par le service de Santé publique de la FDA qui établit les normes techniques pour le lait de consommation, les produits laitiers et le lait U.H.T. et à la documentation technique connexe à laquelle réfère le «Procedures Manual» (le «Manuel des procédures») pour établir les normes, les exigences et les procédures de salubrité qu'il suit pour s'assurer de la sécurité et de la salubrité de lait de catégorie «A» et des produits laitiers6.

3.13 La PMO est rédigée sous forme d'un arrêté. Elle a été intégrée aux lois des 50 états américains, à celles du District de Columbia et, en 1991, à celles de Porto Rico. Aux États-Unis, elle est donc considérée comme la norme nationale de salubrité du lait. En conséquence, Porto Rico adopte subséquemment deux nouveaux règlements pour intégrer les normes techniques de la PMO à ses propres lois.

3.14 Le 21 décembre 1990, le ministère de la Santé de Porto Rico adopte le «Sanitation Regulation 138» (le Règlement 138 sur la salubrité) qui entre en vigueur le 21 janvier 1991. En octobre 1991, le ministère de l'Agriculture de Porto Rico, par l'intermédiaire de l'Administrateur du Bureau de réglementation de l'industrie laitière, adopte le Règlement 5 qui entre en vigueur le 1er décembre 1991. La PMO et le processus d'évaluation mentionné dans les Procédures sont ainsi intégrés aux règlements de Porto Rico.

3.15 On trouve, aux articles XIV:E et IV du Règlement 138 adopté par le ministère de la Santé (semblables aux dispositions des articles 5 et 12 du Règlement 5 et à celles de l'article 5 du Règlement 2 du ministère de l'Agriculture) les principales dispositions relatives à l'importation, à la distribution et à la vente du lait et des produits laitiers originaires de l'extérieur du territoire de Porto Rico.

3.16 L'article XIV:E du Règlement 138 et l'article 12 du Règlement 5 stipulent :

L'approvisionnement en lait et en produits laitiers provenant de l'extérieur des frontières de Porto Rico, dans le but de les revendre, sera permis sans que leur inspection soit nécessaire en autant que les exigences ci-après soient respectées :

1. Au moment où le lait et les produits laitiers crus arrivent pour être pasteurisés, ils devront respecter les normes bactériologiques et chimiques et les normes de température énoncées dans ce Règlement.

2. Le lait pasteurisé, le lait et les produits laitiers ultra pasteurisés doivent respecter les normes bactériologiques et chimiques et les normes de température énoncées dans ce Règlement.

3. Ils auront été préparés et traités conformément à des règlements substantiellement similaires.

4. Les stocks de lait sont l'objet de surveillance officielle régulière.

5. La cote de conformité et de respect des normes accordée aux produits et à leur source par un officier évaluateur accrédité par la FDA est de 90 % ou plus.

6. Toutes les évaluations sont faites selon les procédures décrites dans les Methods of Making Sanitation Ratings of Milk Supplies of the United States Public Health Service/Food and Drug Administration ("Méthodes d'évaluation de la salubrité des produits laitiers du Service de Santé publique/FDA").

[Traduction]

Les expéditeurs dont les produits répondent à ces exigences peuvent obtenir des licences les autorisant à importer, à distribuer et à vendre du lait à Porto Rico.

3.17 Les États-Unis ont informé le Groupe spécial que l'adhésion de Porto Rico à la NCIMS et son adoption de la PMO et des systèmes d'évaluation et d'inspection exigés par cet organisme sont les plus récentes initiatives prises par le ministère de la Santé et celui de l'Agriculture de Porto Rico pour augmenter la salubrité et la qualité de la production laitière sur son territoire. De plus, l'objectif visé par Porto Rico en adoptant le système et les normes de la NCIMS et de la PMO était d'être en mesure de vendre son lait aux autres États américains, aux principales lignes aériennes, aux vaisseaux de la marine américaine, aux grandes bases militaires établies à Porto Rico et aux autres grands acheteurs locaux qui ne se procurent que du lait de catégorie A7.

3.18 L'article 11 de la PMO régit l'entrée du lait originaire de l'extérieur du territoire. Cet article se lit comme suit :

Le lait et les produits laitiers [provenant] de points à l'extérieur des zones d'inspection régulière de [. . .] ou de sa juridiction peuvent être vendus dans [. . . ] ou sur le territoire sous sa juridiction pourvu qu'ils soient produits et pasteurisés, ultra-pasteurisés ou traités en milieu aseptique conformément à des règlements qui sont substantiellement équivalents à cette Ordonnance et qu'ils aient reçu, d'un évaluateur de la salubrité du lait accrédité par la FDA, une évaluation acceptable à l'effet qu'ils respectent les normes et qu'ils y sont conformes.8

[Traduction]

(d) Règlements sur la production du lait U.H.T. dans la province de Québec

3.19 Le lait U.H.T. québécois exporté à Porto Rico répond à la définition d'aliment en conserve à faible taux d'acidité de la FDA; depuis 1983, il est traité et emballé selon des normes identiques à celles stipulées dans les Low-Acid Canned Food Regulations9 de la FDA.

3.20 Le cadre législatif et administratif de la réglementation de l'industrie laitière québécoise assujettit les producteurs de lait et ceux qui en font le traitement à des règlements fédéraux, provinciaux et municipaux qui régissent plusieurs étapes de la production et de la transformation du lait. Les lois et règlements pertinents sont :

La loi sur les produits laitiers et leurs succédanés, L.R.Q., c. P-30

Le règlement sur la pasteurisation des produits laitiers c. P-30, r.8

Le règlement sur la salubrité des produits laitiers, D. 183-188, 10 février 1988

Le règlement sur les normes microbiologiques des produits laitiers, c. P-30, r.5

Le règlement sur le transport du lait et de la crème des producteurs, c. P-30, r. 17

La loi sur les produits agricoles du Canada, L.R. 1985, c. 20, (4e supp.)

Le règlement concernant l'agrément des établissements, l'exploitation et l'entretien des établissements agréés, la classification, l'inspection, l'emballage, l'étiquetage ainsi que le commerce international et interprovincial, des produits laitiers (le Règlement sur les produits laitiers), DORS 79-840, tel que modifié.

Manuel d'inspection des usines laitières, Agriculture Canada, Direction générale de la production et de l'inspection des aliments

La loi sur les maladies et la protection des animaux, L.R. 1985, c. A-11

Le règlement sur les maladies déclarables, DORS 91/2

La loi sur la santé des animaux, L.C. 1990, c. 21

La loi sur les aliments et drogues, L.R. 1985, c. F-27

Per Continuer Avec Effets de l'adoption de la PMO


1 M. Armand de Mestral a été assisté par M. le Professeur Stephen Toope, Mme Lisa Yarmoshuk et Me Guy Lachapelle.

2 Ventes du Groupe Lactel, 1977-1991. Source : Bureau intérieur de la réglementation de l'industrie laitière et de la mise en marché du ministère de l'Agriculture de Porto Rico [traduction] (Exhibit A du Canada).

3 Article XVII du Règlement sanitaire 133 du ministère de la Santé.

4 21 C.F.R. 113.

5 Art. II, par. 1 des documents constitutifs de la National Conference on Interstate Milk Shipments, 5 mai 1989.

6 Memorandum of Understanding Between the U.S. Food and Drug Administration and the National Conference of Interstate Milk Shipments («Protocole d'entente entre la US FDA et la NCIMS»).

7 Premier mémoire des États-Unis, p. 10, par. 52.

8 Grade "A" Pasteurized Milk Ordinance, 1989 Revision, U.S. Department of Human Services, p. 106-107 (Ordonnance sur le lait pasteurisé de catégorie A, rev. 1989).

9 21 C.F.R. 113.