Canadá - Medidas que Afectan a la Exportación de Aeronaves Civiles
Informe del Órgano de Apelación
(Continuación)
VI. "Supeditadas de facto a los resultados de
exportación"
- El Grupo Especial sostuvo que una subvención está "supeditada
[…] de facto a los resultados de exportación" con
arreglo al párrafo 1 a) del artículo 3 del Acuerdo SMC si
existe una relación de condicionalidad o dependencia "entre la
concesión de la subvención y las exportaciones o los ingresos de
exportación previstos". 88
El Grupo Especial declaró que podía:
[…] proceder a examinar con mayor eficacia si existe la
condicionalidad, entre la concesión de asistencia en el marco del TPC
a la rama de producción canadiense de aeronaves de transporte
regional y las exportaciones o los ingresos de exportación previstos,
estableciendo si los hechos demuestran que esa asistencia del TPC no
se habría otorgado a la rama de producción de aeronaves regionales a
no ser por las exportaciones o los ingresos de exportación
previstos. 89 (el
subrayado figura en el original)
En lo que se refiere a la demostración de la supeditación de
facto a la exportación, el Grupo Especial sostuvo que:
[…] de la nota 4 de pie de página en su sentido corriente se
desprende claramente que todos los hechos pueden ser
pertinentes, siempre que "demuestren" (de forma individual o
conjuntamente con otros hechos) que una subvención no se habría
otorgado a no ser por las exportaciones o los ingresos de exportación
previstos, o demuestre el caso contrario. Estimamos que esto es válido
respecto de la orientación a la exportación del receptor, o de la
razón que impulsó a otorgar la subvención, así como respecto de
una serie de otros factores que puedan rodear la concesión de la
subvención en cuestión. En un caso específico, la importancia
relativa de cada hecho sólo puede determinarse en el contexto de ese
caso, y no fundándose en generalidades. 90
(el subrayado figura en el original)
El Grupo Especial opinó también que:
[…] cuanto más facilite una subvención la venta de un producto
en el mercado de exportación, mayor será la posibilidad de que los
hechos puedan demostrar que esa subvención no se habría otorgado a
no ser por las exportaciones o ingresos de exportación previstos. En
cambio, si una subvención no afecta en gran medida las ventas de
exportación, hay menos posibilidades de que los hechos demuestren que
la subvención no se habría concedido a no ser por las exportaciones
o los ingresos de exportación previstos. 91
- Sobre esta base y después de examinar los hechos que tenía ante sí,
el Grupo Especial constató que "la asistencia otorgada en el
marco del TPC a la rama de producción canadiense de aeronaves de
transporte regional está 'supeditada […] de facto a los
resultados de exportación' en el sentido del apartado a) del párrafo
1 del artículo 3 del Acuerdo SMC". 92
- El Canadá apela contra la constatación del Grupo Especial de que
la asistencia en el marco del TPC está "supeditada […] de
facto a los resultados de exportación". Aduce, entre otras
cosas, que una subvención está "supeditada […] de facto
a los resultados de exportación" cuando los hechos y
circunstancias son tales que es razonable que el receptor sepa que hay
un requisito de exportar". 93
El Canadá sostiene que el Grupo Especial convirtió la orientación a
la exportación del sector canadiense de las aeronaves de transporte
regional en el criterio decisivo de la supeditación de facto a
la exportación. 94 El
Canadá aduce también que el Grupo Especial incurrió en error al
llegar a la conclusión de que "cuanto más facilite una subvención
la venta de un producto en el mercado de exportación, mayor será la
posibilidad de que los hechos puedan demostrar que esa subvención no
se habría otorgado a no ser por las exportaciones o ingresos de
exportación previstos". 95
El Canadá sostiene además que el Grupo Especial confundió las consideraciones
que tuvo en cuenta el TPC con las condiciones basadas en los
resultados de exportación. 96
Por último, el Canadá mantiene que el Grupo Especial incurrió en
error porque no dio ninguna indicación de que se hubiera examinado el
funcionamiento del programa TPC en su conjunto. 97
Por su parte, el Brasil está totalmente de acuerdo con la
interpretación y la aplicación por el Grupo Especial de la expresión
"supeditadas […] de facto a los resultados de exportación".
- En el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo SMC, se dispone,
en la parte pertinente:
A reserva de lo dispuesto en el Acuerdo sobre la Agricultura, las
siguientes subvenciones, en el sentido del artículo 1, se considerarán
prohibidas:
a) las subvenciones supeditadas de jure o de facto4
a los resultados de exportación, como condición única o entre
otras varias condiciones, con inclusión de las citadas a título de
ejemplo en el anexo I […]
______________
4 Esta norma se cumple cuando los hechos
demuestran que la concesión de una subvención, aun sin haberse
supeditado de jure a los resultados de exportación, está de
hecho vinculada a las exportaciones o los ingresos de exportación
reales o previstos. El mero hecho de que una subvención sea otorgada
a empresas que exporten no será razón suficiente para considerarla
subvención a la exportación en el sentido de esta disposición.
En el párrafo 2 del artículo 3 se agrega que "[n]ingún
Miembro concederá ni mantendrá las subvenciones a que se refiere el párrafo
1."
- Al abordar esta cuestión, comenzamos una vez más nuestra tarea de
interpretación examinando el sentido corriente del texto del tratado.
A nuestro juicio, en el párrafo 1 a) del artículo 3, el término
fundamental es "supeditadas". Como observó el Grupo
Especial, el sentido corriente de "supeditadas" es
"condicionadas a" o "dependientes para su existencia de
algo". 98 Esta
manera corriente de comprender la palabra "supeditadas"
queda respaldada por el texto del párrafo 1 a) del artículo 3, que
establece una vinculación explícita entre supeditación y
condicionalidad, al declarar que la supeditación a la exportación
puede ser la "condición única o entre otras varias condiciones".
- En el párrafo 1 a) del artículo 3 se prohíbe cualquier
subvención que esté supeditada a los resultados de exportación, ya
sea la supeditación "de jure o de facto".
Mediante la prohibición de las subvenciones a la exportación que están
supeditadas de facto a los resultados de exportación, los
negociadores de la Ronda Uruguay intentaron evitar que se eludiera la
prohibición de las subvenciones supeditadas de jure a esos
resultados de exportación. 99
A nuestro juicio, el criterio jurídico expresado por la palabra
"supeditadas" es el mismo cuando la supeditación es de
jure y cuando es de facto. Sin embargo, hay una diferencia
en las pruebas que pueden utilizarse para demostrar que la subvención
está supeditada a la exportación. La supeditación de jure a
la exportación se demuestra a partir del texto de la ley, reglamento
u otro instrumento legal pertinente. Demostrar la supeditación de
facto a la exportación es mucho más difícil. No existe un único
documento legal que demuestre, sin necesidad de ahondar más, que una
subvención está "supeditada [...] de facto a los
resultados de exportación". Por el contrario, la existencia de
esa relación de supeditación entre la subvención y los resultados
de exportación debe inferirse de la configuración total de
los hechos que constituyen la concesión de la subvención y la
rodean, ninguno de los cuales será probablemente decisivo por sí
solo en ningún caso determinado.
- Reconociendo las dificultades que implica demostrar la supeditación
de facto, los negociadores de la Ronda Uruguay proporcionaron,
en la nota 4 de pie de página del Acuerdo SMC, una norma para
determinar cuándo están las subvenciones "supeditadas […] de
facto a los resultados de exportación". La nota 4 de pie de
página está redactada en los siguientes términos:
Esta norma se cumple cuando los hechos demuestran que
la concesión de una subvención, aun sin haberse supeditado de
jure a los resultados de exportación, está de hecho vinculada
a las exportaciones o los ingresos de exportación reales o previstos.
El mero hecho de que una subvención sea otorgada a empresas que
exporten no será razón suficiente para considerar la subvención a
la exportación en el sentido de esta disposición. (las cursivas son
nuestras)
- En la nota 4 de pie de página queda claro que la supeditación de
facto a la exportación debe ser demostrada por los hechos.
Estamos de acuerdo con el Grupo Especial en que dependerá de las
circunstancias de un determinado asunto qué hechos deben
tenerse en cuenta en él. También convenimos con el Grupo Especial en
que no puede haber una norma general que disponga qué hechos o qué
tipos de hechos deben tenerse en cuenta. Observamos que el
cumplimiento del criterio para la determinación de la supeditación de
facto a la exportación establecido en la nota 4 de pie de página
requiere que se prueben tres elementos sustantivos distintos: en
primer lugar, la "concesión de una subvención"; en
segundo lugar, que ésta "está […] vinculada a
[…]"; y en tercer lugar, "las exportaciones o los ingresos
de exportación reales o previstos" (las cursivas son nuestras).
Examinaremos sucesivamente cada uno de estos elementos.
- El primer elemento del criterio para la determinación de la
supeditación de facto a la exportación es la "concesión
de una subvención". A nuestro juicio, la investigación inicial
debe ocuparse de si la autoridad otorgante impuso una condición
basada en los resultados de exportación al conceder la subvención.
Según el texto del párrafo 2 del artículo 3 y la nota 4 del pie de
página, la prohibición se refiere a la "concesión de
una subvención" y no a su recepción. La obligación resultante
del tratado se impone al Miembro otorgante y no al receptor.
Por consiguiente, no estamos de acuerdo con el Canadá en que un análisis
de la expresión "supeditadas […] de facto a los
resultados de exportación" deba centrarse en el conocimiento
razonable del receptor. 100
- El segundo elemento sustantivo que figura en la nota 4 de pie de página
se refleja en la expresión "vinculada a". El sentido
corriente de esta expresión confirma la vinculación de la supeditación
con la condicionalidad en el párrafo 1 a) del artículo 3. Entre los
numerosos significados del verbo "tie" (vincular), creemos
que, en este caso, dado que la palabra "vinculada" va
inmediatamente seguida por la palabra "a" en la nota 4 de
pie de página, el sentido corriente pertinente debe ser limitar o
restringir mediante condiciones. 101
Por lo tanto, este elemento de la norma establecida en la nota 4 de
pie de página pone de relieve que debe demostrarse la existencia de
una relación de condicionalidad o dependencia. El segundo elemento
sustantivo se sitúa en el núcleo mismo del criterio jurídico
contenido en la nota 4 de pie de página y no puede dejarse de lado.
En cualquier asunto determinado, es necesario que los hechos
"demuestren" que la concesión de una subvención está vinculada
a o supeditada a exportaciones reales o previstas. 102
No basta con demostrar únicamente que el gobierno que otorgó
la subvención previó que daría lugar a exportaciones. La
prohibición contenida en el párrafo 1 a) del artículo 3 se aplica a
las subvenciones que están supeditadas a los resultados de
exportación.
- Pasamos ahora al tercer elemento sustantivo a que se hace referencia
en la nota 4 de pie de página. Según el diccionario, el sentido de
la palabra "anticipated" (previsto) es "esperado".
103 Sin embargo, la
utilización de esta palabra no convierte el criterio de la
supeditación de facto en un criterio aplicado simplemente para
evaluar las expectativas de exportación que tenga la autoridad
otorgante. Si las exportaciones fueron previstas o esperadas debe
deducirse de un examen de los elementos de prueba objetivos, que es
totalmente independiente del examen de si una subvención está
"vinculada a" exportaciones reales o previstas y no debe
confundirse con éste. Una subvención puede muy bien otorgarse
sabiendo o previendo que dará lugar a exportaciones. Sin embargo,
esto no basta por sí solo porque por sí solo no es prueba de que la
concesión de la subvención esté vinculada a la previsión de
la exportación.
- Existe una relación lógica entre la segunda frase de la nota 4 de
pie de página y el requisito de "vinculada a" contenido en
la primera frase de esa nota. La segunda frase impide que los grupos
especiales constaten la supeditación de facto a la exportación
por la única razón de que la subvención "sea otorgada a
empresas que exporten". A nuestro juicio, saber simplemente que
las ventas de un receptor están orientadas a la exportación no
demuestra, sin más, que la concesión de una subvención esté
vinculada a exportaciones reales o previstas. Por lo tanto, la
segunda frase de la nota 4 de pie de página es una expresión específica
de la prescripción contenida en la primera frase, según la cual es
necesario demostrar que se cumple el requisito expresado con la
expresión "vinculada a". Estamos de acuerdo con el Grupo
Especial en que, con arreglo a esa segunda frase, la orientación a la
exportación de un receptor puede tenerse en cuenta como un
hecho pertinente, siempre que sea uno de varios hechos considerados y
no el único hecho en que se apoye una constatación.
- El Canadá aduce que el Grupo Especial incurrió en error al
declarar que "cuanto más facilite una subvención la venta de un
producto en el mercado de exportación, mayor será la posibilidad
de que los hechos puedan demostrar que esa subvención" 104
está "supeditada […] de facto a los resultados de
exportación" (sin cursivas en el original). Recordamos que el
Grupo Especial agregó que "si una subvención no afecta en gran
medida las ventas de exportación, hay menos posibilidades de
que los hechos demuestren que la subvención" 105
está "supeditada […] de facto a los resultados de
exportación" (las cursivas son nuestras). Nos parece que, con
estas declaraciones, el Grupo Especial aplica lo que podría
considerarse una presunción legal. Aunque convenimos en que esta
cercanía a la etapa del mercado de exportación puede ser un
hecho pertinente, en determinadas circunstancias, no creemos que deba
considerarse una presunción legal. Por ejemplo, no "hay
menos posibilidades" de que los hechos, tomados en su conjunto,
demuestren que una subvención previa a la producción con fines de
investigación y desarrollo esté "supeditada […] de facto
a los resultados de exportación". Si un grupo especial tiene en
cuenta este factor, debe tratarlo con considerable precaución. A
nuestro juicio, la mera presencia o ausencia de este factor en un caso
determinado no establece la presunción de que una subvención esté o
no supeditada de facto a los resultados de exportación. El
criterio jurídico que debe aplicarse sigue siendo el mismo: es
necesario demostrar la existencia de cada uno de los tres elementos
sustantivos previstos en la nota 4 de pie de página.
- Habiendo examinado el criterio jurídico establecido en la nota 4 de
pie de página para la determinación de la supeditación de facto
a la exportación con arreglo al párrafo 1 a) del artículo 3,
pasaremos a continuación a la aplicación por el Grupo Especial de
ese criterio jurídico a los hechos relativos a la asistencia
proporcionada por el TPC al sector canadiense de las aeronaves de
transporte regional. El Grupo Especial expuso con cierto detalle los
diversos hechos que tuvo en cuenta para llegar a la conclusión de que
la asistencia en el marco del TPC estaba supeditada de facto
"[...] a los resultados de exportación". 106
Efectivamente, el Grupo Especial tomó en consideración 16 elementos
de hecho distintos, relativos a cuestiones diversas, entre ellos: la
exposición por el TPC de sus objetivos generales; los tipos de
información que deben hacerse constar en las solicitudes de
financiación del TPC; las consideraciones, o los criterios que deben
cumplir los solicitantes para acogerse al programa, en que se basa el
TPC para decidir si debe conceder asistencia; los factores que han de
identificar los funcionarios del TPC al formular recomendaciones sobre
las solicitudes de financiación; el historial del TPC en lo que se
refiere a la financiación en la esfera de la exportación, en
general, y en el sector aeroespacial y de defensa, en particular; la
cercanía a la etapa del mercado de exportación de los proyectos
financiados; la importancia de las ventas de exportación previstas
por los solicitantes para las decisiones del TPC en materia de
financiación; y la orientación a la exportación de las empresas o
la rama de producción que reciben ayuda.
- Nuestro escrutinio del informe del Grupo Especial no nos permite
convenir con el Canadá en que el Grupo consideró que el criterio
decisivo era la orientación a la exportación del sector de las
aeronaves de transporte regional. De conformidad con la norma
establecida en la nota 4 de pie de página, no nos parece que el Grupo
Especial haya concedido una importancia indebida a la orientación a
la exportación de la rama de producción canadiense. Este hecho fue,
más bien, uno de los varios que, según constató el Grupo Especial
demostraban, considerados conjuntamente que la concesión de
subvenciones por el TPC estaba "vinculada a" las
exportaciones reales o previstas.
- Recordamos nuestra constatación de que podía entenderse que el
Grupo Especial había considerado que el factor de la cercanía a la
etapa del mercado de exportación daba lugar a una presunción legal
en la determinación de si la asistencia del TPC estaba
"supeditada […] de facto a los resultados de exportación".
107 No obstante,
hemos manifestado también que, en determinadas circunstancias, este
factor puede ser pertinente al realizar esa determinación. A nuestro
juicio, en las circunstancias de este asunto, el Grupo Especial no
incurrió en error al tomar en consideración este factor de la cercanía
a la etapa del mercado de exportación, junto con todos los demás
hechos que tuvo en cuenta. Además, en nuestra opinión y a la luz de
todos los hechos examinados por el Grupo Especial, éste habría
llegado, con toda probabilidad, a la conclusión de que la asistencia
concedida en el marco del TPC a las empresas canadienses que
exportaban aeronaves de transporte regional estaba "supeditada
[…] de facto a los resultados de exportación", incluso
si no hubiera tenido en cuenta este factor.
- El Canadá afirma también que el Grupo Especial confundió las consideraciones
-es decir, los criterios para acogerse al programa, contenidos en el
Manual del TPC, que éste tuvo en cuenta al adoptar sus decisiones en
materia de financiación- con las condiciones basadas en los
resultados de exportación. 108
No estamos de acuerdo con esta afirmación. El Grupo Especial no
constató que esos criterios fueran condiciones sino, más
bien, que ayudaban a demostrar la existencia de supeditación de
facto a los resultados de exportación. 109
Consideramos perfectamente posible que esas consideraciones de ese
tipo, especialmente cuando se toman conjuntamente con otros hechos,
puedan demostrar que una subvención "está supeditada [...] de
facto a los resultados de exportación". 110
Incluso, en muchos casos, los criterios para acogerse a un programa en
que se basa una autoridad otorgante y la aplicación de esos criterios
en la práctica pueden proporcionar pruebas especialmente sólidas de
si la concesión de una subvención está "supeditada […] de
facto a los resultados de exportación".
- Señalamos, por último, que el Grupo Especial tuvo en cuenta varios
hechos relativos al programa TPC en general. 111
Por lo tanto, no estamos de acuerdo con la afirmación del Canadá de
que no hay ninguna indicación de que el Grupo Especial examinara el
funcionamiento del programa TPC en su conjunto. 112
Además, el hecho de que algunas de las contribuciones del TPC, en
algunos sectores industriales, no estén supeditadas a los
resultados de exportación no significa necesariamente que esto sea
cierto en el caso de todas ellas. Basta con mostrar que una o varias
de esas contribuciones sí constituyen subvenciones "supeditadas
[…] de facto a los resultados de exportación".
- Por todas estas razones, confirmamos la constatación jurídica del
Grupo Especial de que "la asistencia otorgada en el marco del TPC
a la rama de producción canadiense de aeronaves de transporte
regional está 'supeditada […] de facto a los resultados de
exportación' en el sentido del apartado a) del párrafo 1 del artículo
3 del Acuerdo SMC". 113
Para continuar con Inferencia de conclusiones
desfavorables a partir de determinados hechos
88 Informe del Grupo
Especial, párrafo 9.331.
89 Ibid., párrafo
9.332.
90 Ibid., párrafo
9.337.
91 Informe del Grupo
Especial, párrafo 9.339.
92 Ibid., párrafo
9.347.
93 Comunicación del
apelante presentada por el Canadá, párrafo 30.
94 Ibid., párrafo
61.
95 Informe del Grupo
Especial, párrafo 9.339.
96 Comunicación del
apelante presentada por el Canadá, párrafo 59.
97 Ibid., párrafo
77.
98 The New Shorter
Oxford English Dictionary, (Clarendon Press, 1993), volumen I, página
494; The Concise Oxford English Dictionary, (Clarendon Press,
1995), página 289. Véase también Webster's Third New International
Dictionary, (William Benton, 1996), volumen I, página 493. Véase el
informe del Grupo Especial, párrafo 9.331.
99 Véase la comunicación
presentada por las Comunidades Europeas durante las negociaciones sobre el
Acuerdo SMC, títulada "Elementos del marco para las
negociaciones" (MTN.GNG/N6.10/W/31), citada ante nosotros en el párrafo
40 de la comunicación de tercero participante presentada por los Estados
Unidos.
100 Al constatar que
el conocimiento del receptor no es parte del criterio jurídico que
determina la supeditación de facto a la exportación, no queremos
indicar que los grupos especiales nunca puedan examinar los elementos de
prueba objetivos pertinentes relativos al receptor.
101 The New Shorter
Oxford English Dictionary, (Clarendon Press, 1993), volumen II, página
3.307. Véase también The Concise Oxford English Dictionary, (Clarendon
Press, 1995), página 1.457.
102 Señalamos que el
Grupo Especial consideró que la forma más eficaz de comprobar si una
subvención está supeditada de facto a los resultados de exportación
es examinar si se habría otorgado a no ser por las exportaciones o
los ingresos de exportación previstos (informe del Grupo Especial, párrafo
9.332). Aunque consideramos que el Grupo Especial no incurrió en error en
su enfoque general de la supeditación de facto a la exportación,
nosotros -y también los grupos especiales- debemos interpretar y aplicar
el lenguaje realmente utilizado en el tratado (véase, por ejemplo, el
informe del Órgano de Apelación en el asunto India - Patentes, supra,
nota 35 de pie de página, párrafo 45).
103 The New Shorter
Oxford English Dictionary, (Clarendon Press, 1993), volumen I, página
88, indica que un sentido coloquial de "anticipate" (prever) es
"expect" (esperar). The Concise Oxford English Dictionary, (Clarendon
Press, 1995), página 53, considera que "expect" (esperar) es un
significado controvertido de "anticipate" (prever).
104 Informe del Grupo
Especial, párrafo 9.339.
105 Ibid., párrafo
9.339.
106 Informe del Grupo
Especial, párrafo 9.340.
107 Supra, párrafo
174.
108 Comunicación del
apelante presentada por el Canadá, párrafo 59.
109 Véase el informe
del Grupo Especial, párrafos 9.340 y 9.341.
110 Señalamos que las
consideraciones o los criterios para acogerse al programa no constituyen
nunca, por sí mismos, una condición de exportación porque, si así
fuera, habría un caso de supeditación de jure a la exportación.
111 Los hechos
mencionados en los puntos octavo, noveno, undécimo y decimotercero del párrafo
9.340 del informe del Grupo Especial se refieren todos ellos al Programa
TPC en su conjunto.
112 Comunicación del
apelante presentada por el Canadá, párrafo 77.
113 Informe del Grupo
Especial, párrafo 9.347.
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