123. La CEE alegó que el Brasil no había considerado los efectos de las importaciones supuestamente subvencionadas sobre los productores nacionales, como estipulaban el apartado b) del párrafo 1 y el párrafo 3 del artículo 6 del Acuerdo. Manifestó que en el párrafo 3 del artículo 6 se desarrollaban los criterios relativos al examen de los efectos de las importaciones subvencionadas sobre la producción nacional. La CEE alegó que esta cuestión no se abordaba en la Orden Administrativa N� 569, en la que, salvo la vaga referencia del apartado e) del artículo 1 al estancamiento de la producción, no se mencionaba ninguno de los indicadores que el Brasil tenía que evaluar de conformidad con el párrafo 3 del artículo 6 del Acuerdo. La propia referencia al estancamiento de la producción estaba en total contradicción con la información recibida de la autoridad investigadora brasileña el 27 de julio de 1992, que indicaba un incremento del 50 por ciento de la producción de leche en polvo entre 1989 y 1991, y con la recogida en la Orden Administrativa N� 569, en la que se comparaba el volumen de las importaciones y el nivel de la producción del Brasil (véase el anexo 2). De la información contenida en la Orden Administrativa N� 569 se infería que la producción de leche en polvo del Brasil había aumentado un 9 por ciento, pasando de 172.000 toneladas en 1989 a 188.000 toneladas en 1991. ⁵² Además, la CEE dijo que el Brasil no había facilitado en ningún momento datos definitivos sobre la producción, el consumo, la rentabilidad, la utilización de la capacidad, la participación en el mercado ni los demás factores indicados en el párrafo 3 del artículo 6, ni había abordado en absoluto estas cuestiones en la determinación definitiva.

124. La CEE alegó además que, en las consultas celebradas antes de la imposición de los derechos definitivos, el Brasil había insistido en que no era este país el que tenía que aportar pruebas de la existencia de daño, sino que incumbía a la CEE demostrar que las importaciones supuestamente subvencionadas no habían causado daño a la producción nacional brasileña. Posteriormente, en una respuesta escrita enviada el 30 de septiembre de 1992 a la CEE después de la imposición de los derechos definitivos, el Brasil había declarado lo siguiente:

La CEE añadió que esta opinión podía deducirse también de la primera frase del apartado e) del artículo 1 de la Orden Administrativa N� 569, en la que se afirmaba lo siguiente:

En consecuencia, la CEE señaló que, al parecer, para el Brasil, el concepto de existencia de daño causado a los productores nacionales era sinónimo de participación en el mercado de las importaciones, sin que fuera necesario demostrar la existencia de efectos negativos concretos sobre los productores. Así pues, era evidente que, en opinión del Brasil, bastaba examinar el volumen y los precios de las importaciones, sin necesidad de analizar los efectos consiguientes sobre los productores nacionales, como prescribían el apartado b) del párrafo 1 y el párrafo 3 del artículo 6 del Acuerdo. En consecuencia, la Orden Administrativa N� 569 no ofrecía ninguna explicación razonable en apoyo de su vaga declaración sobre el estancamiento de la producción nacional. Por estas razones, la CEE consideraba que el Brasil había violado también el apartado b) del párrafo 1 del artículo 6 del Acuerdo. ⁵³

125. La CEE alegó que para llevar a cabo el examen el objetivo exigido en el párrafo 1 del artículo 6 del Acuerdo, la autoridad investigadora estaba obligada a tener en cuenta los criterios e indicadores mencionados en los párrafos 2 y 3 del artículo 6. Por consiguiente, uno de los elementos esenciales del análisis de la conformidad de la determinación de existencia de daño importante con la norma del artículo 6 consistía en examinar si se habían tomado debidamente en consideración los factores indicados en los párrafos 2 y 3 del artículo 6, aunque el artículo 6 no prejuzgaba la importancia que debía asignarse a cada factor. ⁵⁴ Sin embargo, en el caso que se examinaba, el Brasil, al formular su determinación definitiva, no había facilitado la información relativa a elementos mencionados en el párrafo 3 del artículo 6, como el consumo, la participación en el mercado, la producción o los precios. Además, a pesar de haberla solicitado anteriormente al Brasil, la CEE no había recibido esa información hasta que el Brasil la presentó al Grupo Especial.

126. El Brasil negó que, como manifestaba la CEE, no hubiera transmitido antes las pruebas pertinentes a la CEE. Alegó que las pruebas habían sido presentadas en las consultas y en las reuniones de conciliación del Comité y, más tarde, en las comunicaciones del Brasil al Grupo Especial.

127. El Brasil alegó que, cuando la autoridad investigadora decidió imponer derechos definitivos en este caso, disponía de una amplia información, y que en el expediente de la investigación se tenían en cuenta todos los aspectos pertinentes del párrafo 3 del artículo 6 del Acuerdo. La Orden Administrativa N� 569 reflejaba los resultados de la investigación y presentaba un resumen de los elementos pertinentes, como la participación en el mercado, la identificación y cuantificación de las subvenciones (Reglamento (CEE) N� 1513/92), la indicación del estancamiento de la producción de leche y los precios nacionales. Toda la información figuraba en detalle en el expediente de la investigación, que no había sido examinado por los funcionarios de la CEE que se habían entrevistado con la autoridad investigadora antes y después de la determinación definitiva. El Brasil alegó que, debido a la falta de cooperación de la CEE en el caso que se examinaba, había tenido que basarse en los hechos de que se tenía conocimiento (pueden verse más detalles al respecto en la sección IV.4 c)).

128. El Brasil sostuvo que había llevado a cabo un análisis detallado de los efectos de las importaciones subvencionadas de leche en polvo procedentes de la CEE sobre las ventas en el mercado interno, teniendo en cuenta tanto la leche líquida como la leche en polvo, lo que había supuesto un examen del mercado estructurado y no estructurado de leche del Brasil. En respuesta a una pregunta del Grupo Especial sobre si la información que contenía la Orden Administrativa N� 569 se refería a ambos mercados, el Brasil explicó que, en ese país, la producción de leche en polvo sólo se comercializaba en el mercado estructurado. El Brasil indicó que la diferencia que había entre el mercado estructurado y el no estructurado era que el primero estaba controlado por las autoridades encargadas de la aplicación de las normas sanitarias, que se disponía de datos suficientes sobre él y que la información sobre el mismo se recogía plenamente en las estadísticas oficiales. El mercado no estructurado funcionaba al margen de las normas sanitarias oficiales y en él eran frecuentes transacciones al contado de las que no quedaba constancia. El Brasil manifestó que la leche en polvo importada transformada en leche reconstituida mediante rehidratación competía directamente con la leche líquida pasteurizada en el mercado estructurado, en el que los precios eran más altos. La competencia de la leche en polvo importada había provocado un descenso de los precios en el mercado estructurado y había obligado a transformar parte de la leche líquida que se comercializaba antes en él en leche en polvo, con el fin de poder conservarla y almacenarla para venderla más tarde. Gran parte de las fábricas de leche en polvo nacionales (a las que correspondía el 30 por ciento aproximadamente de la capacidad de producción) pertenecía a cooperativas y, por tanto, estaba vinculada a los productores de leche. La transformación en leche en polvo aumentaba los costos de producción y tenía consecuencias desfavorables sobre las disponibilidades de efectivo. Además, la competencia de las importaciones desplazaba la producción de leche al mercado no estructurado, cuyos precios eran inferiores y en el que los productores esperaban obtener un rendimiento mayor debido a su estructura de costos menos gravosa. Las ventas de leche reconstituida, que habían disminuido en 1991 con respecto a las de 1990, habían empezado a incrementarse considerablemente a finales de 1991 y principios de 1992, y la producción nacional había perdido una parte del mercado, en beneficio de las importaciones de leche en polvo. Por ejemplo, en São Paulo, que era el mercado de leche más importante del Brasil, las ventas de leche rehidratada, que habían disminuido un 43 por ciento durante el primer semestre de 1991 en comparación con el período correspondiente de 1990, comenzaron a aumentar considerablemente, registrando un incremento de más de 65 por ciento en el segundo semestre de 1991 y de un 102 por ciento en el primer semestre de 1992.

129. El Brasil sostuvo que su investigación había puesto de relieve que, a pesar de contar con una ventaja comparativa en la producción de lácteos, la industria brasileña no podía realizar las inversiones necesarias para mejorar su productividad a causa de los efectos perjudiciales de las importaciones subvencionadas, como ponía también de manifiesto el informe del Banco Mundial citado anteriormente. ⁵⁵ Las consecuencias para la producción brasileña eran tanto más graves por cuanto el Brasil era un país en desarrollo y el bajo nivel de ingresos de sus productores nacionales en comparación con el de los productores de la CEE hacía que la producción brasileña fuese más vulnerable. Al formular su determinación definitiva, el Brasil había considerado los ingresos de los trabajadores del sector lácteo brasileño y había llegado a la conclusión de que un determinado nivel de importaciones subvencionadas (y un determinado nivel de contención o reducción de los precios) era más perjudicial para la producción brasileña, cuyos trabajadores ganaban bastante menos de 2.000 dólares, que para una producción cuyos trabajadores tenían ingresos medios superiores a 10.000 dólares.

130. La CEE hizo hincapié en que en virtud del artículo 6 el Brasil estaba obligado a llevar a cabo una investigación y a reunir la información y las pruebas necesarias. En ausencia de dicha investigación, el Brasil no podía pretender cumplir esa obligación utilizando los "hechos de que tenía conocimiento", ni sustituir la realización de una investigación adecuada sobre la situación de su producción nacional por el recurso a otro tipo de información (como la del informe del Banco Mundial). Tampoco podía subsanar ahora, un año más tarde, la falta de pruebas de la Orden Administrativa N� 569, aportando nuevas pruebas o remitiéndose a informes elaborados por instituciones externas, como el Banco Mundial.

131. La CEE puso en tela de juicio que la argumentación del Brasil sobre sus mercados de leche estructurado y no estructurado o su intento de comparar el nivel de ingresos de los agricultores de la CEE con el de los agricultores brasileños fuesen pertinentes al análisis de los efectos de las importaciones supuestamente subvencionadas procedentes de la CEE sobre las ventas. Añadió que, en relación con los mercados estructurado y no estructurado, el Brasil había alegado, por una parte, que los productores brasileños de leche tenían posibilidades de obtener un rendimiento mayor en el mercado no estructurado y, por otra, que las importaciones habían desplazado progresivamente a la producción brasileña hacia ese mercado cuyos precios eran más bajos.

132. La CEE manifestó su desacuerdo con la afirmación del Brasil de que le había facilitado la información pertinente sobre los elementos mencionados en el párrafo 3 del artículo 6 con anterioridad a la sustanciación del procedimiento del Grupo Especial. Ni en el curso de la investigación, ni en las consultas o en las reuniones de conciliación el Brasil no había facilitado ninguna información pertinente para el examen de la existencia de daño a la producción nacional presente en el artículo 6 sobre el consumo, la participación en el mercado, la utilización de la capacidad, o la rentabilidad. Esa información no figuraba de forma precisa en la Orden Administrativa N� 569 por la que se imponía el derecho definitivo. La CEE recordó que el Brasil sólo le había facilitado algunos datos pertinentes en algunas ocasiones. En la carta del Brasil de fecha 27 de julio de 1992, figuraba un cuadro que ofrecía información sobre la producción brasileña de leche, pero, como esa información se daba en unidades distintas de las que luego se utilizaban para las importaciones, era difícil comparar ambas series de datos. Además, en una carta de 30 de septiembre de 1992, el Brasil había facilitado a la CEE un breve resumen de estadísticas comerciales sobre el volumen de las exportaciones comunitarias de leche en polvo a ese país y había comparado el porcentaje correspondiente a las exportaciones de la CEE con la producción brasileña de los productos en cuestión. Sin embargo, posteriormente, el Brasil había modificado en dos ocasiones sus estimaciones en las comunicaciones que había dirigido al Grupo Especial. El Brasil se había referido además brevemente a los precios en su carta de 30 de septiembre de 1992, pero no había establecido la relación entre los efectos de las importaciones procedentes de la CEE y el nivel de precios en el Brasil. Por otra parte, tampoco había explicado en qué forma el volumen de las importaciones procedentes de la CEE y el nivel de precios de esas importaciones habían producido un daño importante a la producción nacional.

133. La CEE alegó que, el Brasil aun en el supuesto de que se tuvieran en cuenta las pruebas que había presentado por primera vez ante el Grupo Especial, no había demostrado que se hubieran cumplido las condiciones necesarias para imponer derechos compensatorios provisionales o definitivos de conformidad con el Acuerdo. Por ejemplo, las pruebas presentadas por el Brasil en su primera comunicación al Grupo Especial ponían de manifiesto un aumento de la producción nacional de leche en polvo, que había pasado de 171.800 toneladas en 1989 a 190.800 en 1990, con un cambio de tendencia en 1991, año en el que se había reducido a 188.100 toneladas. En cambio, el consumo nacional aparente había descendido de 266.700 toneladas en 1989 a 247.700 toneladas en 1990, para ascender a 250.900 toneladas en 1991. La CEE dijo que, dado que los datos ponían de manifiesto un aumento considerable de la producción en un momento en que se registraba una fuerte contracción de la demanda, no era razonable afirmar que había un estancamiento de la producción nacional.

134. En relación con el argumento de la CEE de que el Brasil no había proporcionado demasiada información antes del procedimiento del Grupo Especial, el Brasil dijo que, aunque había tratado de facilitar información en las reuniones de consulta, la CEE no parecía estar muy interesada en celebrar auténticas consultas. El Brasil indicó que en la reunión de conciliación del Comité, se había limitado a facilitar la información requerida a las preguntas de la CEE. Además, el Brasil había enviado más tarde por carta, cuando se le había solicitado, información sobre aspectos tales como la producción y el consumo.

135. El Brasil reiteró que el expediente administrativo del caso que se examinaba demostraba que había base suficiente para imponer derechos definitivos. Alegó que era pertinente tener en cuenta el nivel interior de ingresos de los trabajadores agrícolas al determinar la existencia de daño, ya que una producción que luchaba por subsistir en un país en desarrollo era más vulnerable que una producción semejante en un país desarrollado. La razón por la cual se había tenido en cuenta la producción de leche líquida y los sectores estructurado y no estructurado al determinar la existencia de daño era la relación existente entre el mercado estructurado y el no estructurado, debido especialmente al hecho de que el excedente de producción del primero se transfería al segundo o se convertía en leche en polvo y de que la leche en polvo importada se transformaba en leche líquida y, por tanto, competía con la leche líquida producida en el país. Estos dos productos eran intercambiables, y en la determinación de existencia de daño había que tener a ambos en cuenta. El Brasil indicó también que, en el caso que se examinaba, los reclamantes eran productores de leche líquida.

136. En respuesta al argumento de la CEE de que no había habido un estancamiento de la producción brasileña y de que la producción nacional de leche en polvo había aumentado, el Brasil dijo que una de las características peculiares de esta producción era que cuando el mercado se veía saturado por las importaciones, se reducía la capacidad inutilizada. Ese fenómeno era consecuencia de la competencia de las importaciones de leche en polvo rehidratada con la leche líquida nacional. Una parte de la leche líquida desviada del circuito oficial de comercialización era transformada en leche en polvo y almacenada, hasta que mejoraran las condiciones del mercado, con elevados costos financieros y de conservación. Desde el punto de vista de la producción nacional, esa situación afectaba desfavorablemente a plazo medio a su rentabilidad. El Brasil dijo que, aunque la redacción de la Orden Administrativa N� 569 tal vez no fuera demasiado clara en cuanto al "estancamiento", era evidente que el Brasil (lo mismo que el informe del Banco Mundial) había empleado siempre el término "estancamiento" utilizado en dicha Orden en referencia a la producción de leche líquida. En lo que respecta a la producción de leche en polvo, la causa del daño era la necesidad de almacenar existencias, con elevados costos financieros y de explotación.

137. El Brasil alegó que los efectos de las importaciones subvencionadas de leche en polvo procedentes de la CEE sobre la producción brasileña de leche líquida eran directos y graves, ya que habían provocado el estancamiento al que había hecho referencia también el Banco Mundial. La producción total de leche líquida en el período 1990-1991 había permanecido estancada, dado que sólo se había registrado un aumento del 3,4 por ciento. La producción adicional se había dirigido íntegramente al mercado no estructurado, mientras que la producción en el mercado estructurado se había mantenido en 1991 al mismo nivel que en 1990. Había tenido lugar una sustitución del producto nacional por la leche en polvo importada, procedente sobre todo de la CEE, a la que correspondía una cuota considerable, la más importante, de las importaciones totales de leche en polvo del Brasil. El Brasil facilitó datos correspondientes a 1900 y 1991 sobre la producción, las importaciones y la participación en el mercado de la leche desnatada en polvo (dado que este tipo de leche se destinaba principalmente a la rehidratación, por lo que competía con la producción nacional con efectos más desfavorables para este último producto). ⁵⁶ Estos datos indicaban que en 1991, la producción brasileña de leche desnatada en polvo había aumentado un 1,8 por ciento y las importaciones brasileñas totales de ese producto un 83,7 por ciento (con un incremento de las importaciones procedentes de la CEE del 129,6 por ciento). Por lo tanto, mientras que la participación de la producción nacional de leche desnatada en polvo en el consumo nacional aparente había disminuido en un 17,7 por ciento, la de las importaciones procedentes de la CEE había aumentado un 85,6 por ciento.

138. El Brasil alegó también que se había producido un fuerte descenso de los precios en el mercado nacional como consecuencia de las importaciones procedentes de la CEE. Además, en 1990 se había registrado un hecho poco corriente: la disminución de los precios había sido aún más sensible durante la temporada seca (abril-septiembre), en contradicción con la lógica del mercado. Ese fenómeno se había producido en un período en el que el productor, debido al sistema de formación de contingentes, estaba en condiciones de obtener mejores precios para la escasa producción de la temporada seca y para la futura producción de la temporada siguiente. El comportamiento sorprendente de los precios se había debido a la concentración de las importaciones de leche en polvo en ese período. En 1991 se había intensificado la tendencia a la baja de los precios, que habían disminuido un 21 por ciento con respecto a los de 1990. Por su parte, los precios de la leche en polvo importada habían disminuido un 25,5 por ciento durante 1990 y 1991. El Brasil alegó que el sector lácteo brasileño, que durante un largo período se había sostenido con la intervención del Estado, había operado siempre con escasos márgenes de beneficio. Los efectos del aumento de las importaciones subvencionadas de leche en polvo procedentes de la CEE habían desbaratado la única posibilidad que se había presentado de modificar esta situación, a raíz de la supresión del control de los precios de la leche en septiembre de 1991.

139. La CEE alegó que el Brasil introducía nuevos datos como la distinción entre "temporada seca" y "temporada de lluvias" y nuevos conceptos como "el sistema de formación de contingentes". Además, aunque el Brasil había hecho referencia al comportamiento sorprendente de los precios, no había aclarado en qué forma en el caso que se examinaba la liberalización de los precios en septiembre de 1991 había afectado a la formación de los precios de los productos nacionales e importados. La liberalización de los precios había provocado también problemas de reajuste estructural durante el período de investigación. Además, la CEE añadió que en el propio informe del Banco Mundial, en el que parecía basarse en gran medida el Brasil, se indicaba que el sistema de control de precios en vigor hasta septiembre de 1991 había tenido efectos desfavorables sobre los niveles de productividad de la producción nacional del Brasil y sobre las inversiones en ella.

140. La CEE dijo que de los argumentos expuestos por el Brasil se desprendía que la producción de leche líquida era diferente de la de leche en polvo, ya que la leche líquida de producción nacional del mercado estructurado se transformaba en leche en polvo en ese mercado (y se desviaba al mercado no estructurado en forma de leche líquida) cuando se producía un desplazamiento de la leche líquida del mercado estructurado. La CEE hizo referencia a la manifestación del Brasil de que el daño causado a la producción de leche líquida consistía en el estancamiento de la producción, en tanto que el causado a la producción de leche en polvo se debía a la necesidad de almacenar gran cantidad de existencias. La CEE alegó que, aunque el Brasil afirmaba que la producción de leche líquida se había estancado, las estadísticas ponían de manifiesto que, de hecho, había registrado un aumento del 3,4 por ciento entre 1990 y 1991. En cuanto a la desviación de leche al mercado no estructurado, la CEE señaló que el propio Brasil había declarado que los productores esperaban obtener un rendimiento mayor gracias a la estructura menos gravosa de los costos en ese mercado. Por consiguiente, el Brasil no había demostrado que la producción nacional de leche líquida hubiera sufrido un daño importante. En cuanto a la producción de leche en polvo, la CEE se refirió al argumento del Brasil según el cual el daño había sido causado por la necesidad de mantener un elevado nivel de existencias y dijo que la explicación del Brasil se refería principalmente al mercado de la leche desnatada, ya que ese tipo de leche se destinaba principalmente a la rehidratación, por lo que competía con la producción nacional con efectos más desfavorables para esta última. La CEE adujo que esta definición más estricta de la leche era también un elemento nuevo, al que no se había hecho referencia anteriormente en las Órdenes Administrativas N^os 279 y 569. La CEE añadió que el Brasil no había explicado que la leche desnatada en polvo sólo representaba el 20 por ciento aproximadamente de la producción nacional, lo que hacía que la argumentación del Brasil careciera de fundamento; la CEE añadió que el Brasil no había explicado lo que entendía por "existencias de la temporada anterior" y de qué forma esto afectaba a los cálculos que habían servido de base para proporcionar información sobre la producción nacional. La CEE señaló que, en la información facilitada por el Brasil, la cifra correspondiente a las importaciones procedentes de la CEE en 1991 debía ser 30,9 y no 39,6. Además, la tesis del Brasil en la que se vinculaba el elevado nivel de importaciones con la producción de leche en polvo implicaba necesariamente que siempre que hubiera un elevado nivel de importaciones de leche en polvo, la producción de leche en polvo (y especialmente la producción de leche desnatada en polvo) debía registrar también una tendencia al alza. Sin embargo, las estadísticas indicaban que la producción nacional de leche desnatada en polvo había disminuido en el período 1989-1991, en el que las importaciones totales de leche desnatada en polvo habían aumentado.

Para continuar con Relación causal entre las importaciones y la existencia de daño

⁵² A este respecto, la CEE se remitió también al párrafo 63 del documento SCM/M/62.

⁵³ A este respecto, la CEE se remitió al informe del Grupo Especial sobre los derechos compensatorios aplicados por el Canadá al maíz en grano procedente de los Estados Unidos, SCM/140 de 21 de febrero de 1992, párrafo 5.2.6 (adoptado el 26 de marzo de 1992 y denominado en adelante "Canadá - Maíz en grano"). En el párrafo 5.2.6, el Grupo Especial había observado que la autoridad investigadora no había considerado prueba alguna de fijación de precios considerablemente inferiores a los del mercado interno, de bajada de los precios o de pérdida de ventas a causa de las importaciones subvencionadas y, por consiguiente, había concluido que la autoridad investigadora no había considerado los efectos de las importaciones subvencionadas sobre los precios, como exigía el párrafo 2 del artículo 6.

⁵⁴ En apoyo de la tesis de que la cuestión de si una determinación de existencia de daño estaba basada en pruebas positivas era distinta de la cuestión de la importancia que debía concederse a los datos de que disponía la autoridad investigadora, la CEE se remitió al informe del Grupo Especial "Estados Unidos - Salmón", párrafo 260.

⁵⁵ The World Bank (1991), op. cit.

⁵⁶ El Brasil facilitó los siguientes datos sobre la leche desnatada en polvo para el período 1989-1991, en miles de toneladas: producción nacional (50,7; 38,9 y 39,6), importaciones totales (44,7; 34,3 y 63), importaciones procedentes de la CEE (19,9; 12,9 y 39,6), existencias de la temporada anterior (10; -- y 26), consumo aparente (85,4; 61,8 y 76,6), participación porcentual de la CEE en el consumo aparente (23,3; 20,8 y 38,9), participación porcentual del Brasil en el consumo aparente (59,4; 62,9 y 51,7).