2.3.4 Medidas relativas a la exportación de trozas (Cont.)

202. Con respecto a la opinión manifestada por los Estados Unidos de que el Informe sobre el Examen General previsto en el párrafo 5 del artículo XVI del Acuerdo General no proporcionaba ninguna orientación sobre la cuestión de si las restricciones a la exportación podían considerarse subvenciones, el Canadá respondió que la orientación principal proporcionada por este Informe era su conclusión de que las subvenciones podían tener efectos similares a las medidas oficiales que no constituían subvenciones a los efectos del Acuerdo General. El Informe de 1961 del mismo Grupo de Expertos también había señalado que las subvenciones "con frecuencia, pueden asimilarse en gran parte a restricciones cuantitativas o a derechos de aduana, en lo que concierne a sus finalidades y sus efectos". Después de todo, los impuestos y las restricciones a la exportación tenían efectos equivalentes a los aranceles de importación. En consecuencia, no bastaba señalar efectos similares a una subvención (tales como los supuestos efectos sobre los precios de las restricciones a las exportaciones de trozas) como prueba de la existencia de subvención. Los argumentos expuestos por los Estados Unidos no habían tocado este punto fundamental. Además, el Informe de 1960 había considerado dos tipos distintos de programas de gobierno, y había considerado que solamente uno de ellos entrañaba una subvención. En consecuencia, el Informe había llegado a la conclusión de que cuando el Gobierno mantenía un precio interior por medio de compras y reventas con pérdida, esas medidas constituían una subvención. Dichas medidas del Gobierno no tenían relación alguna con las reglamentaciones de la exportación que se examinaban en el caso que tenía ante sí el Grupo Especial. No obstante, el Informe proseguía considerando los casos en que un gobierno fijaba "un precio mínimo" y lo garantizaba a través de medidas relativas a la importación tales como "restricciones cuantitativas, derechos de aduanas flexibles o imposiciones análogas". A diferencia de la primera situación considerada en el Informe, estas últimas medidas eran análogas a las reglamentaciones de la exportación vigentes en el Canadá. En la medida en que esas reglamentaciones podían tener algún efecto en los precios interiores de las trozas en el Canadá, este efecto no se producía a través de las compras y reventas del gobierno con pérdida (que el Informe había considerado que constituían subvención) sino, más bien, mediante las restricciones a la exportación y/o los derechos de aduana. El Informe había reconocido expresamente que en estas últimas circunstancias el Gobierno "no tendría que soportar pérdida alguna" y que el efecto deseado se alcanzaría "sin que existiera por ello subvención".

203. El Canadá adujo además en este contexto que el hecho de que en el Informe de 1960 se hubiesen examinado las restricciones a la importación carecía de peso, pues el artículo XVI del Acuerdo General se aplicaba igualmente a los programas que afectaban a las importaciones como a aquellos que afectaban a las exportaciones. En consecuencia, el Informe de 1960 proporcionaba un apoyo directo a la posición asumida por el Canadá de que las restricciones a la exportación y/o los derechos de aduana, incluso cuando pudiesen tener un efecto sobre los precios interiores, no podían considerarse subvenciones en virtud del Acuerdo General. Los informes adoptados en 1960 y 1961 habían constituido el punto central de los debates celebrados en la Ronda Uruguay con respecto a la definición de subvención. En esos debates, los Estados Unidos habían planteado la cuestión de las restricciones a la exportación pero todos los demás participantes en las negociaciones la habían, con razón, rechazado. En consecuencia, esta cuestión no había quedado reflejada en el texto definitivo de la Ronda Uruguay sobre subvenciones y medidas compensatorias.

204. En respuesta al argumento de los Estados Unidos de que, incluso si se suponía que la contribución financiera de un gobierno era una condición necesaria para la existencia de una subvención, podía considerarse que las medidas canadienses con respecto a las exportaciones cumplían esa condición, el Canadá respondió que la contribución financiera de un gobierno era una condición necesaria pero no suficiente de la existencia de subvención. Las observaciones de los Estados Unidos con respecto a la posibilidad de que las restricciones a la exportación pudiesen involucrar una contribución financiera de un gobierno pasaban por alto el hecho de que las restricciones a la exportación no constituían en primer término subvenciones a los efectos del Acuerdo General, como lo demostraban los Informes sobre subvenciones adoptados en 1960 y 1961. Las restricciones a la exportación eran justamente eso, restricciones a la exportación, no subvenciones.

205. Los Estados Unidos refutaron el argumento de que la posibilidad de aplicar otras disposiciones del Acuerdo General significaba que las restricciones a la exportación no podían ser objeto de investigaciones en materia de derechos compensatorios. Este argumento estaba en abierta contradicción con el texto del párrafo 3 del artículo VI del Acuerdo General que disponía que podían percibirse derechos compensatorios para contrarrestar cualquier prima o subvención. Además, el Acuerdo, que constituía la interpretación acordada del artículo VI, preveía específicamente en la nota 38 al artículo 19 que los artículos VI y/o XVI podían invocarse además de "otras disposiciones pertinentes del Acuerdo General, cuando corresponda". El alcance del artículo VI y su posible importancia para prácticas que también podrían estar contempladas en otros artículos del Acuerdo General ya habían sido examinados en el pasado. A este respecto un comentarista había observado que:

Otro comentarista había observado que:

La afirmación del Canadá de que el artículo VI no se aplicaba a prácticas que podían regirse por otras disposiciones del Acuerdo General era, por consiguiente, incorrecta. Asimismo, el argumento del Canadá en el sentido de que otras disposiciones del Acuerdo General limitaban la aplicación del artículo VI de la manera sugerida por el Canadá era infundada.

206. Los Estados Unidos, en este contexto, refutaron la opinión de que el artículo XI del Acuerdo General disponía expresa o tácitamente que constituía el único recurso con respecto a todos los aspectos de las restricciones o prohibiciones a la importación o a la exportación. Al realizar una investigación en materia de derechos compensatorios con respecto a las restricciones a las exportaciones de trozas, los Estados Unidos no estaban impugnando estas restricciones a las exportaciones en sí mismas como una infracción del artículo XI. La finalidad de la investigación en cambio era determinar si estas restricciones a la exportación constituían una subvención que pudiese justificar la imposición de derechos compensatorios (suponiendo que se llegara a las conclusiones pertinentes con respecto a la existencia de daño y de relación causal). De manera análoga, no había ningún precepto general en el marco del GATT por el que si determinada práctica estaba comprendida en algún artículo del Acuerdo General debería sustituirse o desplazarse el procedimiento contra esa práctica que se amparase en otro artículo, a pesar de que ese otro artículo fuese igualmente aplicable. Al contrario, el Acuerdo General preveía la posibilidad de que distintos artículos abarcaran la misma práctica y que la parte reclamante pudiese proceder contra esa práctica en virtud de una o de varias disposiciones aplicables del Acuerdo General. En consecuencia, las subvenciones eran recurribles tanto en virtud del artículo VI como del artículo XVI del Acuerdo General y no existía ninguna prescripción en el sentido de que la parte contratante que procediera contra una subvención debiera ampararse en un artículo y no en el otro. En efecto, el Acuerdo, en la nota 3 del artículo 1, estipulaba que un signatario podía invocar tanto una como otra disposición. El único caso en el que el Acuerdo General no permitía la imposición de un derecho compensatorio porque ante la misma situación podía hacerse valer otro recurso en virtud del Acuerdo General era el previsto en el párrafo 5 del artículo VI. Esa disposición demostraba que, cuando los redactores del Acuerdo General deseaban imponer una restricción a la posibilidad de recurrir a un derecho compensatorio porque la misma situación estaba amparada por otra disposición del Acuerdo General, habían previsto específicamente esa restricción. En el Acuerdo General no aparecía ninguna otra limitación con respecto a los derechos compensatorios frente a los posibles recursos previstos en el artículo XI. La falta de una restricción de esa índole demostraba además que podían aplicarse los recursos previstos en el artículo VI sin hacer ninguna referencia al artículo XI.

207. Los Estados Unidos señalaron también que los términos de los artículos VI y XI del Acuerdo General no estaban en conflicto. En consecuencia, no era posible que un artículo autorizara restricciones a la exportación mientras que otro limitara ese derecho. Habida cuenta de que el Acuerdo General preveía especialmente la posibilidad de invocar distintos artículos para hacer frente a la misma situación, no había ningún fundamento para crear un conflicto entre los artículos VI y XI. Además, incluso si existía la posibilidad de conflicto entre estos artículos, el Acuerdo General debería interpretarse de manera tal que se evitara llegar a la conclusión de que existía dicho conflicto. En virtud de una pauta ampliamente aceptada, al interpretar los tratados internacionales, no debía interpretarse una disposición de ese tratado de modo que dejara sin efecto otra disposición del mismo tratado. El tratado debía interpretarse como un todo coherente. Por consiguiente, si existía un posible conflicto entre dos disposiciones, el tratado debería interpretarse de manera que ambas disposiciones fuesen plenamente válidas. Los Estados Unidos señalaron además que la cuestión de un posible conflicto entre los artículos VI y XI ni siquiera podría plantearse en tanto el Departamento de Comercio no hubiese adoptado una determinación afirmativa definitiva en su investigación sobre las restricciones a la exportación de trozas y la USITC hubiese emitido una determinación definitiva afirmativa de la existencia de daño. En caso de que ambas determinaciones fueran negativas, o lo fuera una de ellas, la cuestión de la posibilidad de establecer un derecho compensatorio con respecto a las restricciones a la exportación de trozas, así como la cuestión relativa al posible conflicto entre los artículos VI y XI del Acuerdo General, perderían todo significado. Por lo tanto, no era procedente hacer conjeturas sobre la mera posibilidad de un conflicto entre estas disposiciones.

208. El Canadá refutó que el artículo 19 del Acuerdo pudiera interpretarse en apoyo de la opinión expresada por los Estados Unidos en el sentido de que la aplicabilidad de otras disposiciones del Acuerdo General no significaba que una medida no podía ser objeto de un procedimiento encaminado a establecer derechos compensatorios. El artículo 19 y la nota 38 de pie de página habían de interpretarse como un todo. El artículo 19 aseguraba que cualquier medida en materia de derechos compensatorios se adoptara solamente de conformidad con el Acuerdo General y con el Acuerdo. La nota 38 de pie de página disponía que ese párrafo no tenía por objeto "impedir la adopción de medidas en virtud de otras disposiciones pertinentes del Acuerdo General, cuando corresponda". Es decir, decía precisamente lo contrario de la interpretación que los Estados Unidos intentaban darle. Por ejemplo, el hecho de que un país pudiese compensar una subvención no excluía su derecho a impugnar la misma subvención alegando que era incompatible con el artículo II del Acuerdo General pues anulaba o menoscababa una concesión arancelaria. Sin embargo, ello no significaba que las medidas contempladas en otras disposiciones del Acuerdo General, tales como los aranceles y las restricciones cuantitativas, pudieran considerarse subvenciones en virtud del artículo VI del Acuerdo General. En pocas palabras, la práctica que había de investigarse en virtud del artículo 2 del Acuerdo debía ser una subvención en el sentido en el que se utilizaba ese término en el Acuerdo General.

209. El Canadá consideraba que la estructura básica del Acuerdo General apoyaba su posición en el sentido de que las restricciones a la exportación no constituían subvenciones. Ni en los artículos VI y XVI del Acuerdo General ni en el Acuerdo se mencionaban las reglamentaciones de la exportación. Pero, en el artículo XI del Acuerdo General se mencionaban expresamente las restricciones cuantitativas. El hecho de que las reglamentaciones de la exportación se trataran expresamente en un artículo del Acuerdo General pero no en otro proporcionaban una clara prueba de que las partes contratantes en el Acuerdo General habían deseado que las restricciones cuantitativas se rigieran por el artículo XI y no por las disposiciones en materia de subvenciones y medidas compensatorias. Las partes contratantes no habían elaborado las normas sobre subvenciones como un medio residual para hacer frente a cualquier reclamación comercial, convirtiendo de esa manera en superfluos otros artículos del Acuerdo General.

214. El Canadá adujo que, a pesar de que la norma de la prueba para la incoación de una investigación era menos estricta que para la determinación de la existencia de daño importante, el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo carecería de significado si se permitiera que un signatario iniciase una investigación sobre la base de pruebas que no eran pertinentes para una posible determinación que se ajustara a las prescripciones del artículo 6. La incoación de oficio de una investigación en materia de derechos compensatorios debía cumplir requisitos más estrictos con respecto a las "pruebas suficientes". ¹⁰⁰ El artículo 6 prescribía que la determinación de la existencia de daño debía basarse en pruebas positivas y comprender un examen objetivo: a) del volumen de las importaciones subvencionadas y su efecto en los precios de productos similares en el mercado interno y b) de los efectos consiguientes de esas importaciones sobre los productores nacionales. El párrafo 2 del artículo 6 indicaba que los signatarios debían examinar, con respecto a las importaciones subvencionadas, si había habido un "aumento considerable de las mismas, en términos absolutos o en relación con la producción o el consumo del signatario importador". El párrafo 3 del artículo 6 especificaba los factores que podían ser pertinentes para el examen de los efectos sobre la producción nacional de las importaciones subvencionadas. El párrafo 4 del mismo artículo requería que las importaciones subvencionadas, por los efectos de la subvención, causaran daño y que los daños causados por "otros factores" no se atribuyeran a las importaciones subvencionadas. A los efectos del párrafo 1 del artículo 2 se debían presentar pruebas suficientes tanto de la existencia de daño como de una relación causal.

215. Los Estados Unidos pusieron de relieve que la cuestión que tenía ante sí el Departamento de Comercio en el momento de la incoación de la investigación no residía en saber si las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá estaban causando daño importante a la rama de la producción nacional de los Estados Unidos sino, en cambio, si el Departamento tenía fundamentos razonables para permitir que el caso se llevara adelante y se sometiera a un análisis más completo por parte de la USITC. Las pruebas que tenía ante sí el Departamento habían cumplido este requisito. Las explicaciones alternativas que daba el Canadá con respecto a las pruebas en las que se basaba el Departamento de Comercio para la incoación de esta investigación debían ponderarse y determinarse de manera adecuada después de una investigación completa por la USITC. El enfoque del Canadá frente a las cuestiones relativas al daño pasaba por alto el requisito mínimo que establecía para la iniciación el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo y, en cambio, consideraba la decisión de que había pruebas suficientes de la existencia de daño para iniciar una investigación como si se tratara de una determinación definitiva de la existencia de daño.

216. Los Estados Unidos, remitiéndose a las páginas 30 a 36 del Memorándum sobre la Incoación, hicieron el resumen que se recoge a continuación de las pruebas de la existencia de daño a la producción nacional de madera blanda y de la influencia de las importaciones procedentes del Canadá en ese daño, de que había dispuesto el Departamento de Comercio en el momento de iniciar la investigación. Como se exponía en las páginas 30 a 31 del Memorándum sobre la Incoación, en el período comprendido entre 1988 y 1990 la producción nacional experimentó un daño que se tradujo en los siguientes hechos: una disminución de la producción, los envíos, las exportaciones y el consumo interno aparente; un aumento del índice de precios de la madera blanda estadounidense bastante inferior a la mitad de la tasa global de inflación; un alza espectacular de los costes y un descenso del porcentaje de utilización de la capacidad, del empleo y de los ingresos netos. ¹⁰¹ Muchas de esas tendencias económicas desfavorables se acentuaron en el primer semestre de 1991. ¹⁰² Además, a pesar de disminuir su producción y reducir los precios, los productores estadounidenses tropezaban con dificultades cada vez mayores para vender sus existencias. ¹⁰³ Basándose en estos indicadores, el Departamento de Comercio había llegado a la conclusión de que había firmes indicios de que se estaba causando en ese momento un daño importante a la producción estadounidense.

217. Por lo que se refiere a las pruebas de la influencia de las importaciones procedentes del Canadá en el daño causado a la producción nacional de madera blanda, los Estados Unidos indicaron que del análisis que había hecho el Departamento de las características del mercado y del producto en los Estados Unidos se desprendía que las importaciones subvencionadas de madera procedentes del Canadá habían impedido la subida de los precios en el mercado interno y habían privado de ventas a productores estadounidenses no subvencionados. En primer lugar, las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá habían absorbido de manera constante una parte importante del mercado estadounidense, y en el momento en que se inició la investigación, esa cuota de mercado estaba aumentando. ¹⁰⁴ A lo largo de ese período, había aumentado el valor de la participación del Canadá en el mercado estadounidense. En segundo lugar, la madera blanda era un producto básico, cuya venta dependía fundamentalmente de los precios por lo que era muy sensible a sus variaciones. ¹⁰⁵ En tercer lugar, la madera blanda canadiense y estadounidense eran productos fungibles, que competían directamente entre sí en el mercado de América del Norte. ¹⁰⁶ Por último, la demanda de madera blanda era muy poco elástica, por lo que las variaciones de precios podían traducirse en variaciones de la demanda proporcionalmente inferiores. ¹⁰⁷ Por todo ello, la baja de los precios podía provocar una reducción de los ingresos totales de los productores estadounidenses de madera blanda debido a que gran cantidad de madera seguiría sin venderse. Teniendo en cuenta esas características del mercado y del producto, el Departamento de Comercio había llegado a la siguiente conclusión:

Un examen de la evolución de los precios en el mercado estadounidense de madera blanda había puesto de manifiesto que se había producido una contención de la subida de los precios en el mercado interno a consecuencia de las importaciones procedentes del Canadá. ¹⁰⁹ Por último, el Departamento había dispuesto de pruebas de que la producción nacional había perdido ingresos y ventas en beneficio de las importaciones procedentes del Canadá. De esas pruebas se desprendía la existencia de una contención de los precios, provocada, sin lugar a dudas, por las importaciones canadienses.

Para continuar con Volumen de las importaciones y participación en el mercado

⁹⁸.F. Beseler and A.N. Williams, Anti-Dumping and Anti-Subsidy Law: The European Communities, 118 (1986) se omiten las notas de pie de página.

⁹⁹ Subsidies and Countervailing Duties: The Negotiating Issues, Canadian Economic Policy Committee, C.D. Howe Research Institute, 6 (1977).

¹⁰⁰ Véase también supra, sección 2.2

¹⁰¹ Véase también Memorándum sobre la Incoación, cuadros E-1 a E-4.

¹⁰² Memorándum sobre la Incoación, págs. 31-32.

¹⁰³ Memorándum sobre la Incoación, pág. 32.

¹⁰⁴ Memorándum sobre la Incoación, pág. 33 y cuadro E-2.

¹⁰⁵ Memorándum sobre la Incoación, pág. 33.

¹⁰⁶ Memorándum sobre la Incoación, pág. 33.

¹⁰⁷ Memorándum sobre la Incoación, pág. 33.

¹⁰⁸ Memorándum sobre la Incoación, pág. 34.

¹⁰⁹ Memorándum sobre la Incoación, págs. 34-35.