Importaciones en el Japón de madera blanda cepillada procedente del Canadá, por categoría de derechos ¹

¹ Datos presentados por el Japón.

Fuente: Ministerio de Hacienda del Japón

2.21 Sobre la base de las indicaciones proporcionadas por el Japón, el Grupo Especial pudo establecer una tabulación analítica del Arancel del Japón, en la que se muestran por separado los tipos de madera, incluida la aserrada en tamaños corrientes, sujetos a un derecho de importación del 10 por ciento (tipo temporal del 8 por ciento) y los tipos de madera importados con franquicia arancelaria.

Tabulación analítica del Arancel del Japón

Nota: Las especies marcas con * tienen su ámbito natural exclusiva o principalmente en el territorio de los Estados Unidos de América. Las especies marcadas con ** tienen su ámbito natural principalmente en el territorio del Canadá. Todos los demás géneros y especies mencionados crecen en toda la parte occidental de América del Norte, con inclusión del Canadá, y también en otras regiones del mundo.

2.22 El Canadá facilitó los siguientes datos estadísticos sobre las importaciones de madera aserrada en tamaños corrientes entradas recientemente en el Japón.

Importaciones japonesas de madera aserrada en tamaños corrientes

(millones de pies tablares)

Fuente citada: Consejo de Industrias Forestales de la Columbia Británica

III. Principales argumentos de las partes

A. Argumentos del Canadá

3.1 El Canadá, cuando pidió al Consejo que estableciera un grupo especial, explicó en el documento L/615 lo siguiente (extracto):

3.2 El Canadá afirmó que el párrafo 1 del artículo primero del Acuerdo General impone a las partes contratantes la obligación de conceder, inmediata e incondicionalmente, el mismo trato arancelario a "todo producto similar" con independencia de su origen nacional. El trato arancelario dado por el Japón a la madera de picea-pino-abeto aserrada en tamaños corrientes ha tenido, y seguirá teniendo, consecuencias negativas para las exportaciones canadienses. El Canadá contribuyó a crear en el Japón, el método de construcción en plataforma marco, que se basa en la madera aserrada en tamaños corrientes. Sin embargo, el Canadá cada vez está más preocupado por las consecuencias discriminatorias del arancel aplicado a la madera de picea-pino-abeto aserrada en tamaños corrientes, que cierra a los abastecedores canadienses de madera de picea-pino-abeto la posibilidad de obtener un pleno beneficio de un mercado de cuya creación fueron ellos en gran parte responsables.

3.3 A lo largo de un período de más de diez años se han celebrado consultas bilaterales a todos los niveles entre el Canadá y el Japón, pero no ha sido satisfecha la demanda canadiense de un trato igual para todas las especies de madera aserrada en tamaños corrientes. Aunque el Canadá seguía dispuesto a encontrar una solución bilateral a la cuestión, de forma que el resultado fuera la eliminación de toda discriminación en el arancel aplicado a la madera aserrada en tamaños corrientes, el Canadá no había encontrado otra solución que recurrir a los procedimientos previstos en el artículo XXIII.

3.4 Las reservas de madera del Canadá y, por consiguiente, sus mejores oportunidades de aumentar la producción y las ventas de madera aserrada en tamaños corrientes, se centraban en las especies picea-pino-abeto, con unas posibilidades limitadas de aumentar la producción de madera aserrada en tamaños corrientes de tsuga-abeto y otras especies (véanse las tabulaciones de las páginas 9 y 10). Debido a las leyes geográficas de distribución de las especies y al largo tiempo necesario para que los árboles alcanzaran un tamaño conveniente para la tala, el Canadá poco podía hacer para desviar, en los próximos 50 a 100 años, la producción de madera aserrada en tamaños corrientes hacia las especies que reciben un trato de franquicia arancelaria, suponiendo que eso fuera factible en absoluto. Aunque la madera aserrada en tamaños corrientes que importa el Japón de América del Norte pueda proceder de cualquier parte del Canadá o de los Estados Unidos, las consideraciones en materia de costos han hecho que la mayor parte de los abastecimientos procedan o bien de los Estados occidentales de los Estados Unidos o de la Provincia de la Columbia Británica, en el Canadá. Las especies picea-pino-abeto eran, muy mayoritariamente, el origen primario de la madera aserrada en tamaños corrientes que se producía en la Columbia Británica, mientras que la producción de la parte occidental de los Estados Unidos tendía a concentrarse en los "otros" grupos de especies. Las exportaciones canadienses al Japón de madera de picea-pino-abeto aserrada en tamaños corrientes representaban el 7 por ciento de las exportaciones totales de madera aserrada en tamaños corrientes a dicho país. Las exportaciones de los Estados Unidos al Japón de madera aserrada en tamaños corrientes eran prácticamente en su totalidad de tsuga-abeto (secada en estufa), con unas exportaciones mínimas de picea-pino-abeto. Los envíos de madera aserrada en tamaños corrientes, de otras partes contratantes al Japón, eran marginales. Las exportaciones canadienses de madera de picea-pino-abeto aserrada en tamaños corrientes competían de forma directa con las exportaciones de los Estados Unidos.

3.5 El menoscabo de los intereses canadienses mediante la discriminación arancelaria en el Japón derivaba de la pérdida de participación en el mercado (debido a la sensibilidad del mercado en materia de precios) y de los derechos adicionales aplicados a las importaciones de madera de picea-pino-abeto. La industria del Canadá ha calculado que, durante el período comprendido entre los años 1974 y 1987 inclusive, las ventas perdidas por la menor participación en el mercado representaron unos 90 millones de dólares canadienses, mientras que los derechos pagados a lo largo del mismo período representaron aproximadamente 26 millones. La industria ha estimado que, en caso de que el Japón siguiera aplicando un arancel discriminatorio a la madera de picea-pino-abeto aserrada en tamaños corrientes, la producción canadiense sufriría de nuevo unas pérdidas de 5 millones de dólares canadienses en ventas no realizadas y tendría que pagar otros 55 millones en derechos arancelarios en los próximos cinco años.

3.6 El Canadá adujo que, en términos jurídicos y en la práctica, la madera aserrada en tamaños corrientes de cualquier especie era tratada en el Japón como un solo producto. La única anomalía, la única desviación de esta norma, era la discriminación arancelaria que se aplicaba a determinadas especies de madera aserrada en tamaños corrientes. En opinión del Canadá, eso suponía un quebrantamiento de la obligación del Japón, de conformidad con el párrafo 1 del artículo primero del Acuerdo General, de dar un trato igual a los productos similares y constituía una presunción de anulación y menoscabo de los derechos que correspondían al Canadá de conformidad con el Acuerdo General. Por consiguiente, el Canadá pedía que el Grupo Especial:

3.7 El Canadá señaló que era consciente de que la historia de la redacción del párrafo 1 del artículo primero del Acuerdo General no ofrecía una definición o clasificación adecuada de lo que habían de ser considerados "productos similares" en el sentido del artículo primero. El Canadá también era consciente de que varios grupos especiales del GATT habían examinado el concepto de producto similar en el artículo primero y en el artículo III. Aunque cada caso debía ser examinado en sus propios términos, los precedentes establecidos en casos anteriores que fueron examinados por grupos especiales eran útiles para valorar el caso presente. Entre los casos aducidos por el Canadá se encuentran los siguientes: a) el Grupo de Trabajo (Chile-Australia) de la subvención concedida por Australia al sulfato de amonio (IBDD, Vol.II); b) el Grupo Especial (Estados Unidos-CEE) sobre las medidas de la CEE en relación con las proteínas destinadas a la alimentación animal (IBDD, 25S); c) el Grupo Especial (Canadá-CEE) sobre las importaciones de carne de bovino procedentes del Canadá (IBDD, 28S); d) el Grupo Especial (Brasil-España) sobre el régimen arancelario del café sin tostar (IBDD, 28S); y e) el Grupo Especial (CEE-Japón) sobre los derechos de aduana, impuestos y prácticas de etiquetado respecto de los vinos y bebidas alcohólicas importados (L/6216).

3.8 El Canadá consideró que, en particular, existía un paralelismo directo entre el caso del Grupo Especial sobre el régimen arancelario del café sin tostar y el presente caso. En ambos se trataba de productos de origen natural, gravados con derechos de aduana no consolidados. En ambos casos, los productos en cuestión eran exportados por las partes contratantes demandantes, así como por otras partes contratantes. En el caso del Grupo Especial sobre el régimen arancelario del café sin tostar y en el caso presente, el producto gravado con un tipo arancelario más elevado era el que representaba el porcentaje más elevado de las exportaciones de la parte demandante. Además, en ambos casos las subdivisiones de las partidas arancelarias que daban origen a la discriminación habían sido fijadas unilateralmente por la parte contratante importadora. Más en concreto, el Grupo Especial sobre el régimen arancelario del café sin tostar había examinado un caso motivado por la aplicación por España de unos tipos arancelarios más elevados a las importaciones de los cafés Arabica y Robusta no lavados que a otros tipos de café. El Brasil había alegado que eso constituía una discriminación entre "productos similares", lo que por parte de España representaba un incumplimiento de sus obligaciones de conformidad con el párrafo 1 del artículo primero del Acuerdo General.

3.9 El Canadá recordó que España había alegado que la imposición de aranceles diferentes a los distintos tipos de café era totalmente compatible con las obligaciones de España en el marco del GATT, ya que la clasificación arancelaria era aplicada de acuerdo con la naturaleza de los productos y con independencia del país de origen de los mismos. En el presente caso se planteaba una situación muy semejante. El Japón alegaba que la referencia al párrafo 1 del artículo primero del Acuerdo General no era pertinente ya que las exportaciones de un determinado tipo de madera aserrada en tamaños corrientes recibían el mismo trato a efectos arancelarios, con independencia del país de origen. A este respecto, el Canadá señaló que en las conclusiones del Grupo Especial sobre el régimen arancelario del café sin tostar sólo se hacía referencia a los productos exportados por el Brasil y no se hacía referencia directa a las exportaciones de terceros países, y además, que el Grupo Especial había llegado a su conclusión remitiéndose a productos, no a países. En opinión del Canadá, las conclusiones del Grupo Especial sobre el régimen arancelario del café sin tostar confirmaban que del párrafo 1 del artículo primero del Acuerdo General se deriva la obligación de conceder un trato arancelario igual a los productos similares. Por tanto, el Canadá consideraba que las conclusiones del Grupo Especial sobre el régimen arancelario del café sin tostar se aplicaban igualmente al presente caso y que el Japón tenía las mismas obligaciones, es decir, que no debía discriminar entre "productos similares" al aplicar derechos arancelarios. En opinión del Canadá, el Grupo Especial sobre la madera de picea-pino-abeto aserrada en tamaños corrientes debía centrarse en establecer si los productos en cuestión eran productos similares en el sentido del párrafo 1 del artículo primero del Acuerdo General.

B. La "madera aserrada en tamaños corrientes" y la clasificación arancelaria del Japón

3.10 El Canadá señaló que la "madera aserrada en tamaños corrientes" se utilizaba en los Estados Unidos, el Canadá, el Japón, el Reino Unido, los Países Bajos, Francia y la República de Corea. De estos países, el Japón era el único que tenía un sistema arancelario que discriminaba claramente entre especies de madera aserrada en tamaños corrientes. Aunque los países citados trataban a la madera aserrada en tamaños corrientes como parte de una categoría más amplia, la madera aserrada, la cual, a su vez, podía estar subdividida por especies y/o grado de elaboración, en ellos, a diferencia del Japón, no existía discriminación arancelaria basada en las especies de árboles. Si se ampliaba el análisis del trato arancelario para abarcar otros países, como Noruega, Suecia, Finlandia, Suiza, Australia y Nueva Zelandia, quedaba claro que tampoco en estos mercados se diferenciaba la madera aserrada en tamaños corrientes en razón de las especies de árboles, sino que se le aplicaba un solo arancel. Incluso en el Arancel del Japón, la madera aserrada en tamaños corrientes de picea-pino-abeto y de todas las demás especies quedaba clasificada en la misma subpartida arancelaria general (SA 4407.10) y tenía el mismo régimen no consolidado.

3.11 El Japón explicó que en el Arancel del Japón la "madera aserrada en tamaños corrientes" no está identificada ni se hace referencia a ella, por separado, como entidad codificada a efectos aduaneros o estadísticos. Aunque el Japón no consideraba que hubiera dificultad especial en reconocer que la "madera aserrada en tamaños corrientes", tanto de picea-pino-abeto como de tsuga o de cualquier otra especie de coníferas, podía ser un producto manufacturado por depender de una tecnología muy perfeccionada, en su opinión, seguía siendo un producto semielaborado de la madera, que no se diferenciaba en modo alguno de la madera cepillada. A pesar de las características del producto tales como el tamaño, las dimensiones nominales, la valoración de la resistencia, el cepillado de las cuatro caras y los sellos, el Japón consideraba que no se podía distinguir claramente la "madera aserrada en tamaños corrientes" de la madera cepillada en general. Aunque se admitiera, como de hecho ocurre, que en América del Norte se produce, hasta cierto punto, "madera aserrada en tamaños corrientes" sin separar los troncos por especies individuales de árboles, esta práctica no podía considerarse que constituyera base suficiente para incluir en un régimen general a toda la madera aserrada en tamaños corrientes o para determinar su inclusión en una sola línea arancelaria en los casos no poco frecuentes en que los aranceles se subdividían en categorías por especies.

3.12 En opinión del Japón, la madera aserrada en tamaños corrientes era una categoría definida poniendo el acento en su destino final. El Japón opinaba que las clasificaciones arancelarias, en general, no se podían hacer atendiendo al destino final de los productos. El Canadá había propuesto que la "madera aserrada en tamaños corrientes" podía ser una clasificación arancelaria definida por: i) la referencia a los certificados de calidad, basados en las normas aplicadas en América del Norte y ii) la identificación sobre la base de la JAS 600. La utilización de los certificados de calidad basados en las normas de América del Norte como criterio para la clasificación arancelaria presentaba el peligro de una discriminación contra países o regiones y, por consiguiente, no era adecuada. Como la "madera aserrada en tamaños corrientes" no sólo se utilizaba en el Japón para la construcción en plataforma marco, la Aduana no podía distinguir, ni aun haciendo referencia a la JAS 600, entre la "madera aserrada en tamaños corrientes" y las importaciones de madera destinadas a un uso final distinto de la construcción 2 x 4.

3.13 El Japón explicó que la "madera aserrada en tamaños corrientes" no era un producto universal y claramente definido y que, hasta el momento, no había un solo país o mercado que hubiera establecido en su clasificación arancelaria de las importaciones o en su Arancel de aduanas una partida específica para la madera aserrada en tamaños corrientes; y tampoco el Sistema Armonizado reconocía o identificaba a la "madera aserrada en tamaños corrientes" como un producto independiente. En su comunicación escrita, el Japón había demostrado que la gama de tamaños considerados por el Canadá como "madera aserrada en tamaños corrientes" había cambiado con el paso del tiempo en América del Norte, que el término no se entendía de la misma forma en todas las publicaciones comerciales, que se interpretaba de forma distinta en América del Norte, Nueva Zelandia y Australia, que la interpretación en el Japón no era la misma y que, además, estaba en evolución, aunque se hiciera referencia a la JAS 600.

3.14 El Japón señaló que las distintas especies de madera se comercializaban por separado, una por una, y no mezcladas, no sólo en el Japón sino también en América del Norte, donde el pino de Douglas, el tsuga, el pino ponderosa, el pinabete de Engelman (incluido en la clasificación picea-pino-abeto), etc. eran todos comercializados por separado. Aunque se estaba extendiendo en el Japón el uso de la madera aserrada en tamaños corrientes, la idea general del consumidor seguía siendo que ese tipo de madera era sólo una forma especial de madera cepillada.

3.15 El Canadá se mostró en desacuerdo con la alegación del Japón de que el sistema de clasificación arancelaria limitaba las posibilidades del Japón de tratar a la madera aserrada en tamaños corrientes como un "producto similar". La madera aserrada en tamaños corrientes no era una materia prima ni un producto semiacabado, sino un producto muy normalizado y terminado que salía de la planta de producción en su forma final. Aparte de un posible corte para reducir el largo, no recibía otra elaboración antes del uso final a que estaba destinada, la construcción en plataforma marco. La madera aserrada en tamaños corrientes estaba clasificada por calidades de acuerdo con reglas y definiciones imperativas, que estaban normalizadas y eran las mismas en toda América del Norte y que, en esencia, habían sido también adoptadas por el Japón. La producción y la clasificación por calidades de la madera aserrada en tamaños corrientes estaban destinadas intencionadamente a obtener un solo producto de tamaños y calidades normalizados, con independencia de los aserraderos o de las especies de árboles de que se tratara. Esta normalización explicaba que en la construcción fueran intercambiables todas las formas de madera aserrada en tamaños corrientes. Se podía distinguir fácilmente la madera aserrada en tamaños corrientes de todos los demás tipos de madera, combinando el tamaño, la superficie y el acabado y las calidades de madera. No había que complicar la cuestión planteada ante el Grupo Especial ampliando el alcance de las consideraciones del mismo para pasar de la "madera aserrada en tamaños corrientes" a la madera cepillada en general. La reclamación del Canadá se limitaba al producto específico conocido en América del Norte y también en el Japón como "madera aserrada en tamaños corrientes". El Canadá no pretendía que especies distintas de madera per se debieran considerarse "productos similares", con independencia de la forma que pudiera adoptar el producto.

3.16 El Canadá afirmó que las referencias del Japón a las dificultades que preveían para identificar la madera aserrada en tamaños corrientes como un producto diferenciado no estaban respaldadas por la práctica real de la industria japonesa de la construcción y del comercio de la madera. Así pues, hacía 12 años que existía una "Asociación Japonesa 2 x 4" (con unos 740 miembros en todo el Japón) dedicada a la promoción del método de construcción en plataforma marco 2 x 4. Otros ejemplos de que la industria y el Gobierno del Japón reconocían que la madera aserrada en tamaños corrientes es un producto diferenciado eran la existencia de la JAS 600 (publicada por el Ministerio de Agricultura, Silvicultura y Pesca) y el folleto titulado "La madera aserrada en tamaños corrientes y la JAS", publicada por el "Consejo JAS de la madera 2 x 4". En cuanto a los pasados cambios en la definición de "madera aserrada en tamaños corrientes", el hecho era que en el Canadá y en los Estados Unidos los tamaños reales, en contraposición a los tamaños nominales, cambiaron en 1970, pero desde entonces no se habían alterado. En el Japón, las dimensiones normalizadas de la madera aserrada en tamaños corrientes fueron establecidas por la JAS en 1974, basándose en las dimensiones canadienses y estadounidenses. En cualquier caso, los exportadores tenían que atenerse a las normas japonesas, definidas por la JAS 600, si querían que en el Japón se utilizara su producto para la construcción en plataforma marco.

3.17 En opinión del Canadá, el hecho de que la madera aserrada en tamaños corrientes fuera un producto totalmente terminado tenía una importancia fundamental al examinar la cuestión de la "similitud" de la madera aserrada en tamaños corrientes de distintas especies. Ningún sistema de clasificación arancelaria podría nunca prever una identificación y un listado separados de cada producto concreto que pudiera ser comercializado o importado. Tampoco cabía esperar que todos los productos incluidos en una misma línea arancelaria fueran, necesariamente, "productos similares". Sin embargo, no podían considerarse estos hechos como prueba de que no se podría identificar así a un determinado producto, ni tampoco de que no se podría juzgar el trato que se le daba a la luz de las obligaciones dimanantes del Acuerdo General. El hecho de que un determinado producto no estuviera mencionado concretamente en la nomenclatura del SA no quería decir que no existiera o que no pudiera ser definido o identificado. Había que abordar la cuestión de si se podía individualizar y discutir un producto como un artículo independiente, partiendo de las características del propio producto.

3.18 El Canadá tampoco podía aceptar la afirmación de que, a efectos de control aduanero, era impracticable hacer una distinción en el Arancel para la madera aserrada en tamaños corrientes. En muchos casos, los funcionarios de aduanas ya tenían que confiar en la documentación, y no en una inspección visual, para clasificar productos a efectos arancelarios. En cierta medida eso era lo que en la actualidad sucedía ya en el caso de las importaciones de madera aserrada en tamaños corrientes. Por ejemplo, el funcionario de aduanas tenía que saber de qué especies de madera se trataba para decidir si había de aplicar, o no, un arancel del 8 por ciento. Para eso, el funcionario tenía que remitirse al contenido de la documentación acompañante porque, en muchos casos, incluso profesionales de la madera con mucha experiencia tenían dificultades para distinguir las distintas especies de árboles. En caso de que el Japón introdujera una definición de la madera aserrada en tamaños corrientes según un código de tamaños y basada en la JAS 600, se podía certificar a efectos de clasificación arancelaria, en los documentos acompañantes, el cumplimiento de las disposiciones de dicho código.

3.19 El Japón razonó que el argumento de que la Aduana podía decidir sobre el cumplimiento de las disposiciones del código remitiéndose a la JAS 600 y a una certificación era indicio de que dicho cumplimiento podía ser difícil. En este contexto, era importante tener en cuenta que la JAS 600 había sido alterada varias veces en el pasado y podía ser alterada de nuevo en el futuro. Las reglas de la JAS 600 no habían sido redactadas, en modo alguno, con el propósito de fijar criterios para el control por parte de la aduana, sino que habían sido redactadas para garantizar la seguridad de las construcciones en plataforma marco. Además, el cepillado, uno de los elementos definitorios de la madera aserrada en tamaños corrientes, no era un requisito obligatorio en la JAS 600. Aunque a efectos del presente caso, el Japón asumiera que la "madera aserrada en tamaños corrientes" puede ser definida claramente, aún así, en su opinión, la madera aserrada en tamaños corrientes de picea-pino-abeto y la de otras especies seguirían siendo productos diferentes en términos prácticos, orígenes físicos, características, uso final, percepción del consumidor, etc. y, por consiguiente, no serían "productos similares" en el sentido del párrafo 1 del artículo primero.

3.20 Además, el Japón temía que de aceptarse universalmente las subclasificaciones del tipo previsto por el Canadá, se podían utilizar para socavar las concesiones arancelarias negociadas. Por ejemplo, en caso de que una parte contratante interesada hubiera negociado una concesión arancelaria en favor de la madera cepillada de pino de Douglas, pero no se hubiera hecho concesión alguna en favor de la madera cepillada de picea-pino-abeto, un posible demandante podría intentar "subclasificar" la madera cepillada alegando que, mientras las distintas especies de madera cepillada no se aducía que fueran "similares", las distintas especies de la subcategoría "madera aserrada en tamaños corrientes" sí eran similares, con objeto de conseguir una concesión no negociada en favor de la "madera aserrada en tamaños corrientes" de picea-pino-abeto, o, en otras palabras, parte de la madera cepillada de picea-pino-abeto. En la siguiente fase, el mismo país, o un tercer país, podría sostener que la madera cepillada de picea-pinoabeto, tanto las piezas "aserradas en tamaños corrientes" como las piezas "aserradas en tamaños no corrientes", son "similares". De esta forma, la concesión quedaría totalmente socavada y el demandante podría obtener, en efecto, una concesión no negociada en favor de todo tipo de maderas cepilladas de picea-pino-abeto. Sin embargo, las concesiones arancelarias debían ser y habían sido negociadas, y en sucesivas negociaciones arancelarias del GATT se habían intercambiado y mantenido concesiones diferenciadas por especies.

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