2 de marzo de 1984

28. Los Estados Unidos recordaron que, de conformidad con el párrafo 3 del artículo X, todas las leyes y reglamentos referentes a las prescripciones, restricciones o prohibiciones de importación tenían que aplicarse de "manera equitativa". El párrafo 3 del artículo X tenía una relación intrínseca tanto con la información publicada acerca de un contingente como con la aplicación del contingente. La negativa del Japón a publicar el volumen o valor de sus contingentes de importación de cuero, información que los redactores del Acuerdo General habían estimado necesaria para que los importadores pudieran utilizar en la práctica los contingentes, implicaba en sí misma una falta de equidad. También era una falta de equidad la negativa del Japón a publicar ciertas informaciones necesarias y útiles para exportar cuero a ese país, como eran los saldos no utilizados de los contingentes, las asignaciones de contingentes, los nombres de los titulares de contingentes y las normas para la asignación de contingentes. Además, al administrar los contingentes de cuero, el Gobierno del Japón había asignado las licencias de manera que el comercio de importación se canalizase a través de productores y distribuidores de cuero japoneses, que no tenían ningún incentivo para utilizar en su totalidad los contingentes que les habían sido asignados. En muchos casos los tenedores de licencias no las utilizaban, lo que no impedía que todos los años se les siguiese considerando con derecho a obtener licencias. Los nuevos usuarios con intención auténtica de importar cuero a menudo no podían conseguir licencias por cuantías suficientes para satisfacer sus necesidades, o se les impedía totalmente importar cuero. Para mantener el sistema de distribución existente respecto del cuero, el MITI no concedía licencias de importación a usuarios finales, como los productores de calzado. En estas condiciones, los exportadores extranjeros sólo podían vender por medio de una cadena de intermediarios. Como resultado de esto, el contingente minúsculo de que disponían los abastecedores extranjeros se reducía de hecho aún más. Si una parte contratante administrase un contingente de importación -incluso un contingente ajustado a los términos del Acuerdo General- otorgando de forma sistemática y a sabiendas licencias de importación sólo a productores nacionales de productos competidores que tenían el máximo interés en no importar, ello no podría evidentemente calificarse de conducta "equitativa" de conformidad con el párrafo 3 del artículo X.

29. El Japón explicó los criterios seguidos para la asignación. En cuanto al cuero semicurtido al cromo el MITI asignaba, por conducto del Consejo de Curtidores del Japón, cantidades individuales a cada curtidor que deseaba importar este producto y a quienes tenían pedidos de los curtidores. En vista del hecho de que cada solicitud de un curtidor era tenida en cuenta, el Consejo no estaba en forma alguna controlado por el Gobierno. También a curtidores que no eran miembros del Consejo se les habían asignado efectivamente contingentes por su conducto. Sin embargo, a fin de terminar con las dudas de los Estados Unidos, el Japón había propuesto un sistema mediante el cual podían obtenerse contingentes sin pasar por el Consejo. Había propuesto también no aplicar el máximo establecido. En cuanto al cuero acabado, a fin de facilitar cuero importado a gran número de usuarios finales, a menudo no familiarizados con los procedimientos de importación, los contingentes se asignaban a mayoristas en cuero cuyas operaciones respondían a pedidos detallados que reflejaban el giro comercial de los usuarios y las preferencias del mercado. Los contingentes se podían asignar i) a quienes el año anterior hubiesen realizado importaciones de cuero, en su mayoría empresas comerciales en gran escala que habían trabajado en la importación de cuero durante muchos años y ii) a miembros de la Asociación de mayoristas en Cuero del Japón, y a quienes tuviesen pedidos de la Asociación, en su mayor parte empresas relativamente pequeñas a las que se había reconocido el derecho a obtener contingentes desde 1973. Los curtidores no recibían contingentes para cuero acabado. Los importadores deseaban la expansión del comercio y, una vez que se les habían asignado contingentes, el Gobierno no intentaba nunca interferir en sus operaciones ni tampoco tenía medio administrativo alguno para hacerlo.

e) Artículo II

30. Los Estados Unidos sostuvieron que las restricciones del Japón a las importaciones de cuero constituían no sólo una presunción de anulación o menoscabo, sino que representaban también una anulación y un menoscabo real de las consolidaciones arancelarias referentes a los cueros comprendidos en la partida 41.02 de la NCCA, que fueron negociadas y compensadas en las negociaciones de adhesión del Japón al GATT. En el caso de 1962 entre los Estados Unidos y Francia sobre las restricciones a la importación impuestas por este último país, caso que era muy semejante a la diferencia actual en el sentido de que una parte contratante había seguido manteniendo restricciones cuantitativas incompatibles con el artículo XI después de haber dejado de recurrir al artículo XII, el Grupo Especial había llegado a la conclusión, entre otras cosas, "de que la imposición por una parte contratante de restricciones incompatibles con el artículo XI, después de haber dejado de estar facultada para acogerse a las disposiciones del artículo XII, tiene como consecuencia anular o menoscabar ventajas a que tienen derecho otras partes contratantes en virtud del Acuerdo General, y [esas ventajas] se anulan o menoscaban más gravemente todavía si se mantienen durante largo tiempo esas restricciones" (IBDD 11S/99).

31. Según el Japón, las consolidaciones relativas a los cueros de ovinos y de caprinos se referían a las partidas 41.03-1 y 41.04-1 de la NCCA, que ya habían sido liberalizadas. Los contingentes de importación para los cueros de ovinos y de caprinos correspondían a productos de las partidas 41.03-2-(l) u 41.04-2-(I) de la NCCA, cuyos aranceles no estaban consolidados. En consecuencia, el Japón no había anulado ni menoscabado las ventajas de los Estados Unidos dimanantes del artículo II en relación con los cueros de ovinos y de caprinos. Además, el Japón no consideraba que el caso antes mencionado fuera semejante al actual, por el mismo motivo ya señalado antes.

f) El comercio de cuero

32. Los Estados Unidos explicaron que sus exportaciones de cuero a todo el mundo habían aumentado más de 7 veces entre 1970 y 1982, de un monto de aproximadamente 37 millones de dólares EE.UU a 279 millones de dólares EE.UU. Su proporción del mercado mundial del cuero se había acrecentado del 6 por ciento aproximadamente en 1972 a casi el 10 por ciento en 1981. Mientras que en 1977, el 26 por ciento de las exportaciones de cuero de los Estados Unidos estaba destinado al mercado del Lejano Oriente con excepción del Japón, en 1982 el 60 por ciento (168 millones de dólares EE.UU.) había sido enviado a este mercado. El considerable aumento de las exportaciones de cuero de los Estados Unidos a estos países se hallaba en agudo contraste a la insignificante tasa de aumento de las exportaciones de los Estados Unidos al Japón, cuyo mercado de cuero podía ser razonablemente evaluado en 1.000 millones de dólares EE.UU. por año, pero cuyas importaciones totales de cuero de todos los orígenes en 1981 representaron sólo 7.664 toneladas métricas (73 millones de dólares de los EE.UU.), con lo que había proseguido su disminución desde el máximo de 11.433 toneladas métricas (135 millones de dólares EE.UU.) logrado en 1979.

33. La competitividad de la industria estadounidense en los mercados mundiales quedaba demostrada por el aumento regular de sus exportaciones de cuero al mundo entero y especialmente al Lejano Oriente. Las exportaciones de cuero de los Estados Unidos podían ser competitivas en el mercado japonés en una amplía gama de tipos y calidades, especialmente por lo que se refería a los cueros pesados (tales como los utilizados para palas y suelas de botas, suelas de zapatos, etc.), así como a los cueros para artículos de deporte, guantes y otras prendas de vestir. Los Estados Unidos hubieran podido exportar cantidades considerables de cuero al mercado del Japón si no existiesen restricciones de importación en este país. Los curtidores estadounidenses habían exportado el mismo tipo de cuero al Japón que a cualquier otro país, es decir, categorías básicas comunes a todas las industrias de cuero del mundo. Era posible que la moda japonesa fuese diferente de la de los Estados Unidos, pero esto no debería afectar a los tipos de cuero. Una encuesta industrial había demostrado que las exportaciones estadounidenses al Japón hubieran sido diez veces mayores si el mercado japonés hubiera estado tan abierto como el de la Comunidad Europea. Las cifras comerciales indicaban que desde 1977 a 1981, el Japón sólo había importado anualmente entre 6 millones de dólares EE.UU. y 8 millones de dólares EE.UU. de cuero estadounidense, es decir, menos del 2 por ciento de las exportaciones de cuero de los Estados Unidos. En 1982 las ventas de cuero de los Estados Unidos al Japón habían llegado a 9,8 millones de dólares EE.UU. (un 3,5 por ciento del total de las exportaciones estadounidenses de cuero).

34. En la práctica, el entendimiento de 1979 no había permitido lograr los objetivos de los Estados Unidos; desde el punto de vista de un mayor acceso del cuero estadounidense al mercado el resultado había sido decepcionante. El contingente global se había ampliado mediante la fijación de contingentes especiales para los "proveedores de pieles" que suministraban cuero curtido y acabado (este último parcialmente destinado a la tapicería de los automóviles para la exportación) y cuero semicurtido al cromo. Empero, los exportadores estadounidenses no pudieron ni siquiera aproximarse a la plena utilización de los contingentes debido a los obstáculos administrativos del sistema de licencias. La atenuación de algunas de las restricciones no había bastado para disipar la incertidumbre existente respecto del mercado de cuero japonés ni para despertar el interés y generar los esfuerzos que una penetración con éxito en ese mercado exigían. La experiencia demostraba que el aumento de los contingentes o los cambios superficiales en el procedimiento no constituían una solución apropiada. Todos los demás países que habían concertado acuerdos bilaterales con el Japón, habían experimentado la misma dificultad. Los problemas comunes, a pesar de las diferencias de productos, precios, tipos de cambio y distancias respecto del mercado japonés, indicaban que los obstáculos no eran de naturaleza simplemente comercial.

35. El Japón declaró que la República de China, a la cual los Estados Unidos destinaron el 40 por ciento del total de sus exportaciones al Lejano Oriente, importaba principalmente cuero semicurtido al cromo, para el cual el Japón ya había hecho sugerencias, como se ha indicado. La República de Corea, a la cual los Estados Unidos destinaron casi la cuarta parte del total de sus exportaciones de cuero al Lejano Oriente, lo usaba para productos manufacturados, tales como el calzado, que eran reexportados después a los Estados Unidos. Esta práctica existía también en Taiwán y Hong Kong, pero no en el Japón. El concepto mismo del Lejano Oriente como un solo mercado, sin tener en cuenta la necesidad de atender a los pedidos que respondían a las exigencias del mercado "japonés, era una de las razones por las cuales el cuero estadounidense no se importaba en mayores cantidades en el Japón.

36. Las importaciones del Japón procedentes de los Estados Unidos habían representado 2 millones de dólares EE.UU en 1978, antes de la conclusión del acuerdo bilateral, y habían aumentado a 9 millones en 1982, es decir, habían sido 4,5 veces superiores, mientras que el crecimiento de las exportaciones de cuero de los Estados Unidos al mundo entero había sido de 1,9 veces durante el mismo período, y esas exportaciones habían aumentado 3 veces con destino a Italia y 3,3 veces con destino a la República Federal de Alemania países que, por otra parte, importaban de los Estados Unidos menos cuero que el Japón. Las exportaciones de los Estados Unidos a Francia y al Reino Unido habían disminuido durante este mismo período. En consecuencia, el Japón consideraba que su mercado estaba suficientemente abierto a los Estados Unidos. Más aún, subsistía el hecho de que una porción considerable de los contingentes no era utilizada. Los proveedores estadounidenses no habían realizado la investigación y desarrollo apropiados ni los esfuerzos precisos para mejorar la calidad, y a diferencia de los abastecedores europeos, no cumplían los detallados requisitos relativos a las remesas, las fechas de entrega, etc.

37. Las propuestas hechas bilateralmente por el Japón, tanto respecto a los contingentes como a las licencias para las pieles semicurtidas al cromo, significaban que cualquiera que tuviese la intención y la capacidad de importarlos podía obtener la asignación de contingentes, y que el acceso de los Estados Unidos al mercado japonés estaba totalmente garantizado.

IV. Otras intervenciones

38. Australia, las Comunidades Europeas, la India, Nueva Zelandia y el Pakistán manifestaron su interés como exportadores de cuero al Japón y dijeron que se veían afectados por el régimen japonés de restricciones cuantitativas de las importaciones de cuero. Además:

39. En opinión de Australia, las Comunidades Europeas, la India y Nueva Zelandia, las restricciones no estaban justificadas a la luz de las obligaciones del Japón según el Acuerdo General, especialmente el artículo XI y el párrafo 1 del artículo X, y tenían el efecto de anular o menoscabar las ventajas que en su virtud les correspondían. Australia, la India y Nueva Zelandia también invocaron el párrafo 3 del artículo X y mantuvieron que las disposiciones relativas a la no discriminación del apartado b) del párrafo 3 del artículo XIII habían sido igualmente contravenidas. Las Comunidades Europeas también hicieron referencia al artículo XIII. Nueva Zelandia agregó que los apartados a) y d) del párrafo 2 del artículo XIII no se observaban, especialmente porque los contingentes de cueros semielaborados eran asignados según los niveles de importación de cueros en bruto. Australia, las Comunidades Europeas y la India declararon además que las restricciones anulaban y menoscababan concesiones arancelarias consolidadas, lo que infringía el artículo II. Asimismo mencionaron que el Comité de Licencias de Importación ya había señalado que el Japón no respetaba las obligaciones resultantes del Acuerdo sobre Procedimientos para el Trámite de Licencias de Importación, en lo que se refería a la publicación de los contingentes para productos de cuero, y había solicitado que el Japón adoptase las medidas apropiadas. Entre otras cuestiones planteadas figuraron las siguientes: