23 de enero de 1981

I. Introducción

1.1 En marzo de 1980 el Canadá hizo saber al Consejo que había dirigido varias representaciones, orales y escritas, a la Comunidad Económica Europea respecto del acceso al mercado comunitario de la carne canadiense de alta calidad de bovinos alimentados con cereales forrajeros, cuya importación quedaba sujeta a un contingente arancelario libre de gravámenes cifrado en 10.000 toneladas, comprendidas en el contingente arancelario global de 21.000 toneladas que figuraba en la lista de concesiones de la CEE anexa al Protocolo de Ginebra (1979) y que se había establecido como parte de los acuerdos de las NCM. El Canadá añadió que si en un futuro muy próximo no se llegaba a una solución sobre la cuestión del acceso del Canadá a ese contingente arancelario, solicitaría al Consejo en su próxima reunión que estableciera un grupo especial, de conformidad con el párrafo 2 del artículo XXIII, para examinar el asunto.

1.2 En su reunión del 18 de junio de 1980, el Consejo acordó establecer un Grupo especial, con el siguiente mandato:

1.3 Se autorizó al Presidente del Consejo a que designara al Presidente y a los miembros del Grupo especial en consulta con las dos partes interesadas. El 9 de octubre de 1980 el Presidente comunicó al Consejo que se había convenido en la siguiente composición del Grupo especial:

1.4 En el curso de sus trabajos el Grupo especial celebró consultas con el Canadá y la Comunidad Económica Europea. La información y los argumentos presentados por ambas partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Grupo especial, así como la documentación pertinente del GATT, sirvieron de base para el examen de la cuestión.

II. Aspectos Fácticos

2.1 A continuación se reseñan brevemente los aspectos fácticos de los reglamentos comunitarios relativos a la aplicación del contingente arancelario libre de gravámenes, según los entendió el Grupo especial.

2.2 En las Negociaciones Comerciales Multilaterales la CEE otorgó, para los "cortes de alta calidad" de carne de bovino fresca, refrigerada o congelada comprendida en la partida arancelaria 02.01, una concesión en forma de un contingente arancelario global libre de gravámenes de 21.000 toneladas (peso del producto), sujetas a un derecho de aduana del 20 por ciento ad valorem. Dentro de este contingente global se otorgó una concesión respecto de 10.000 toneladas de carne de alta calidad de bovinos alimentados con cereales forrajeros, fresca, refrigerada o congelada.^* Según una nota de pie de página a la concesión "la entrada bajo esta subpartida queda sujeta a las condiciones que determinen las autoridades competentes".

2.3 Posteriormente la CEE inició la puesta en práctica de la concesión para el año 1980 con el Reglamento N� 2957/79 del Consejo (CEE), fechado el 20 de diciembre de 1979, y el Reglamento N� 2972/79 de la Comisión (CEE), de 21 de diciembre de 1979.

2.4 Mediante el Reglamento N� 2957/79 del Consejo se abrió el contingente arancelario para 1980 y se fijó un derecho de aduana del 20 por ciento, mientras que con el Reglamento N� 2972/79 de la Comisión se fijaron las normas detalladas de aplicación. En este último Reglamento se preveía, entre otras cosas, un contingente de 10.000 toneladas (peso del producto) de carne fresca, refrigerada o congelada comprendida en las subpartidas 02.01 A II a) y 02.01 A II b) del Arancel de Aduanas Común, que respondiera a la siguiente definición:

2.5 En el Reglamento también se preveían normas relativas a la presentación de un certificado de autenticidad, de tres meses de validez, y, en el caso de la carne mencionada en el artículo 1, párrafo 1 d), de una licencia de importación. El certificado de autenticidad sólo sería válido cuando estuviera debidamente rellenado y visado por uno de los organismos de emisión enumerados en el anexo II, organismo que, para la carne mencionada en el artículo I, párrafo 1 d) era el "Food Safety and Quality Service (FSQS)" del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA), y llevara la mención "para la carne originaria de los Estados Unidos que responda a la definición del artículo 1, párrafo 1 d)". En el artículo 7 del Reglamento de la Comisión se preveía que "las cantidades de la carne mencionada en el artículo 1 d) que podrán importarse cada trimestre en el marco del contingente arancelario se fijarán durante el último mes del trimestre precedente".

2.6 En aplicación del artículo 7 de dicho Reglamento, al final de cada trimestre de 1980 la Comisión publicó nuevos reglamentos que fijaban, para cada trimestre, las cantidades de carne de bovino de alta calidad "que podían importarse en condiciones especiales".

2.7 A finales de octubre de 1980 la CEE había importado de los Estados Unidos 742,7 toneladas de la carne de bovino de alta calidad mencionada en el artículo I. párrafo 1 d) del Reglamento N� 2972/79 de la Comisión (CEE), mientras que las cantidades que podía haber importado habían sido fijadas en cero para el primer trimestre de 1980, en 5.000 toneladas para el segundo, en 5.000 toneladas para el tercero y en 9.257 para el cuarto.

III. Principales Argumentos

3.1 En el curso de su examen de la cuestión, el Grupo especial recibió comunicaciones escritas del Canadá y la Comunidad Económica Europea, y oyó también los informes orales de los representantes de las partes. A continuación se resumen los argumentos presentados.

3.2 El representante del Canadá dijo que el Gobierno de su país había dirigido a la CEE representaciones escritas en varias oportunidades en 1979 y 1980, y que, de conformidad con el párrafo 1 del artículo XXII, funcionarios de la CEE y del Canadá habían celebrado varias consultas a fin de dar acceso a la carne de bovino del Canadá que respondiera a las especificaciones enunciadas en el artículo l, párrafo 1 d) del Reglamento N� 2972/79 de la Comisión (CEE) en condiciones equivalentes a las aplicadas a la carne de bovino de la misma calidad procedente de los Estados Unidos. En esas representaciones el Canadá demostraba que estaba dispuesto a certificar y que podía certificar, para cada envío, que ciertas calidades de carne vacuna canadiense satisfacían las especificaciones prescritas para ser admitidas en el marco del contingente arancelario.

3.3 El representante del Canadá hizo observar además que, de conformidad con el procedimiento para las peticiones y ofertas adoptado por el Grupo "Agricultura" en las Negociaciones Comerciales Multilaterales, el Canadá había solicitado a la CEE la mayor reducción arancelaria que fuera posible así como la reducción y consolidación del gravamen aplicado a la carne de bovino fresca, refrigerada o congelada. El representante del Canadá dijo asimismo que su país no había formulado ninguna observación ni ninguna solicitud de aclaración durante el período de cuatro meses en que se verificó la Lista LXXII y sus notas, porque en dicha Lista se indicaba claramente que se estaba consolidando un contingente global sobre una base n.m.f. aplicable a los productos que respondieran a determinadas especificaciones. Añadió que las Negociaciones Comerciales Multilaterales se habían desarrollado sobre una base n.m.f., tal como lo estipulaba la Declaración de Tokio, reconociendo que tal vez obtuvieran beneficios indirectos abastecedores que podían no haber participado directamente en las negociaciones entre el país importador y el país con derechos de primer negociador. Además, el representante del Canadá señaló que en la Declaración de Tokio se estipulaba que las negociaciones se celebrarían "sobre la base de los principios de la ventaja mutua, la obligación mutua y la reciprocidad global, respetándose la cláusula de la nación más favorecida" más bien que sobre la base de una reciprocidad rigurosamente bilateral o sectorial.

3.4 En el curso de las consultas se había hecho saber a la CEE que, como parte del acuerdo concertado en las NCM entre el Canadá y los Estados Unidos, estos últimos habían convenido en que la carne canadiense de calidad A2, A3 y A4 satisfacía la definición de carne vacuna de alta calidad susceptible de importación bajo la partida 107.61 de su arancel de aduanas. La carne vacuna importada bajo esta partida arancelaria debía satisfacer las especificaciones previstas en los reglamentos publicados por el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos para la carne de calidad "prime" o "choice".

3.5 El representante del Canadá añadió que, a juicio de las autoridades de su país, la CEE había puesto en práctica el contingente arancelario libre de gravámenes de 10.000 toneladas de carne de alta calidad de bovinos alimentados con cereales forrajeros de una manera que contravenía los artículos primero y II del Acuerdo General, pues había estipulado condiciones discriminatorias.

3.6 El Canadá estimaba que la exclusión de la carne vacuna canadiense de las calidades A2, A3 y A4 del alcance del artículo 1, párrafo 1 d) del Reglamento N� 2972/79 de la Comisión (CEE) era incompatible con las obligaciones dimanantes para la CEE del párrafo 1 del artículo primero del Acuerdo General. El representante del Canadá dijo además que la manera en que se ponía en práctica el contingente tampoco era conforme a lo dispuesto en el párrafo 1 a) del articulo II, puesto que se permitía la entrada a la carne de bovino procedente de los Estados Unidos y no a la carne de la misma calidad procedente del Canadá, lo cual equivalía a conceder al Canadá un trato menos favorable. En cuanto a los términos o condiciones admisibles de una concesión, el Canadá consideraba que, si bien era lícito describir un producto de una manera muy específica y técnica, no se permitían las normas y formalidades que, en la aplicación de la concesión, discriminaran contra ciertos países.

3.7 A juicio del Canadá, la manera en que se aplicaba la concesión de la CEE infringía determinadas disposiciones de los artículos primero y II, y hacía presumir que las ventajas resultantes para el Canadá de una concesión de la CEE consolidada en el marco del Acuerdo General se veían anuladas en el sentido del artículo XXIII del Acuerdo General.

3.8 El representante de la Comunidad Económica Europea dijo que los reglamentos a que se había referido el Canadá se habían adoptado como consecuencia de una concesión otorgada por la CEE en el curso de las Negociaciones Comerciales Multilaterales. Dicha concesión se había negociado con los Estados Unidos de América y estaba sujeta a ciertas condiciones. El orador dijo que el de la carne de bovino era, en todos los países, uno de los sectores agropecuarios más sensibles, que las ventajas concedidas a la importación habían sido siempre objeto de largas y difíciles negociaciones y que tales ventajas sólo se habían otorgado en condiciones de beneficio mutuo y/o en el marco de disciplinas libremente aceptadas. La concesión otorgada por la CEE reunía estas condiciones.

3.9 Además, la CEE había señalado esta preocupación a la atención de los miembros del GATT que negociaban con ella, ya que en la nota de pie de página a la segunda posición -carne de animales de la especie bovina: cortes "de alta calidad"- que figura en el párrafo 4 de las notas preliminares a la Lista LXXII se dice expresamente que:

3.10 El representante de la Comunidad Económica Europea subrayo además que el Canadá no había formulado ninguna observación, ni siquiera una solicitud de aclaración, durante la labor de verificación de la Lista LXXII y sus notas, que había durado cuatro meses, mientras que respecto de otros puntos había presentado observaciones como consecuencia de las cuales se habían introducido rectificaciones, e incluso había solicitado que se incorporaran a la Lista concesiones en su favor. Lo que es más, en ningún momento de las Negociaciones Comerciales Multilaterales -incluso en su fase final, en la cual la Comunidad y el Canadá mantuvieron estrechos contactos en el curso de los cuales se intercambiaron y negociaron listas de peticiones prioritarias- había el Canadá formulado petición alguna respecto de la carne vacuna de alta calidad.

3.11 El orador añadió que el Canadá no ignoraba que la CEE estaba negociando con los Estados Unidos una concesión relativa a carne de alta calidad. Las otras partes contratantes del GATT a quienes interesaba exportar carne de alta calidad a la Comunidad se preocuparon por entablar oportunamente negociaciones con la Comisión en el marco de las Negociaciones Comerciales Multilaterales, a fin de asegurarse los beneficios de una concesión muy específica en este sector cuando se ultimaran las concesiones mutuas. En las negociaciones la Comunidad no había podido sino constatar que la actitud pasiva del Canadá demostraba cierto desinterés de ese país por el asunto.

3.12 El representante de la Comunidad hizo observar que un reducido número de países desarrollados "participantes" en las negociaciones esperaban obtener para ellos beneficios indirectos de las concesiones pagadas por otros, sin velar necesariamente en todos los casos por aportar su contribución a fin de mantener un justo equilibrio entre sus derechos y sus obligaciones. Tal actitud estaba en contradicción con la Declaración de Tokio de fecha 14 de septiembre de 1973, y en especial con su párrafo 5, que dice lo siguiente:

El orador dijo que, al formular esta observación, no ponía en tela de juicio los motivos del Canadá. No obstante, tenía que señalar que, en especial por lo que se refería al sector agropecuario, las ventajas directas e indirectas que ofrecía el Canadá a la CEE eran netamente inferiores a las ventajas directas e indirectas que ofrecía la Comunidad al Canadá.

IV. Constataciones y Conclusiones

4.1 a) El Grupo especial examinó la cuestión de si los reglamentos de la CEE eran conformes a las disposiciones del párrafo 1 del artículo primero. A este respecto, el Grupo especial tomó nota de que el párrafo 1 prevé el trato de la nación más favorecida para todo producto similar independientemente de su origen.

b) El Grupo especial tomó asimismo nota de que, a fin de dar aplicación a la concesión relativa a la carne de alta calidad de bovinos alimentados con cereales forrajeros otorgada por la CEE en el curso de las Negociaciones Comerciales Multilaterales, la Comisión de la CEE había promulgado un reglamento detallado relativo a la importación de esa carne, y de que el Reglamento N� 2972/79 de la Comisión (CEE) especificaba en el párrafo 1 d) de su artículo 1 la calidad de la carne que podía importarse en el marco de tal concesión, y estipulaba que "la carne vacuna clasificada por el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos como selecta o de primera calidad ("choice" o "prime") satisface automáticamente la definición".

c) El Grupo especial tomó también nota de que la suspensión del gravamen aplicado a la importación de la carne definida en el párrafo 1 d) estaba sujeta a la presentación de un certificado de autenticidad, que sólo sería válido cuando estuviera rellenado y visado por el organismo emisor competente enumerado en el anexo II; de que el "Food Safety and Quality Service (FSQS)" del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA) era el único organismo de la lista habilitado para expedir los certificados para la carne considerada, especificándose que dicho organismo estaba facultado para certificar "la carne originaria de los Estados Unidos que responda a la definición del artículo 1, párrafo 1 d)"; y de que se necesita licencia de importación para la carne mencionada en el párrafo 1 d) del artículo 1 del Reglamento.

d) El Grupo especial tomó asimismo nota de la afirmación del Canadá según la cual podía certificar que la carne que dicho país se proponía exportar a la CEE en el marco de este contingente respondía exactamente a las especificaciones prescritas para ser admitida en el mismo.

4.2 a) El Grupo especial constató que los productos que respondieran a la descripción hecha en el párrafo 1 d) del artículo 1 del Reglamento N� 2972/79 de la Comisión (CEE) eran "productos similares" a los efectos del artículo primero del Acuerdo General. El Grupo especial constató además que, de hecho, se negaba el acceso al mercado de la CEE a las exportaciones de productos similares que no fueran originarios de los Estados Unidos dado que el único organismo facultado para certificar la carne descrita en el párrafo 1 d) del artículo 1 que figuraba en la lista del anexo II del Reglamento de la Comisión era un organismo estadounidense habilitado para expedir certificados solamente para la carne originaria de los Estados Unidos.

b) El Grupo especial constató asimismo que la mención "la carne vacuna clasificada por el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos como selecta o de primera calidad ("choice" o "prime") satisface automáticamente la definición" podía conceder una ventaja a los productos originarios de los Estados Unidos en el sentido de que los demás productos similares no se mencionaban de la misma manera. No obstante, el Grupo especial constató que sólo la aplicación práctica del Reglamento de la Comisión permitiría determinar si esta mención era en sí incompatible con el artículo primero del Acuerdo General.

4.3 El Grupo especial llegó a la conclusión de que el Reglamento N� 2972/79 de la Comisión (CEE) y su anexo II, en su forma actual, tenían por efecto impedir el acceso de los "productos similares" que no fueran originarios de los Estados Unidos, y que por ello eran incompatibles con el principio de la nación más favorecida enunciado en el articulo primero del Acuerdo General.

4.4. a) El Grupo especial examinó la cuestión de si el Reglamento de la CEE era conforme a las disposiciones del párrafo 1 del artículo II del Acuerdo General. A este respecto el Grupo especial tomó nota de que el párrafo 1 estipulaba que "cada parte contratante concederá al comercio de las demás partes contratantes un trato no menos favorable que el previsto" en la ... "lista correspondiente ...". También tomó nota de que los productos enumerados en una lista "no estarán sujetos -al ser importados en el territorio a que se refiera esta lista y teniendo en cuenta las condiciones o cláusulas especiales establecidas en ella- a derechos de aduana propiamente dichos que excedan de los fijados en la lista".

b) El Grupo especial tomó nota asimismo de que el contingente arancelario libre de gravámenes de 10.000 toneladas de carne de bovino de alta calidad estaba consolidado en la Lista LXXII de la CEE, Primera parte. subpartidas arancelarias 02.01 A II a) y 02.01 A II b), a un tipo del 20 por ciento. En una nota de pie de página a esta concesión se estipulaba que "la entrada bajo esta subpartida queda sujeta a las condiciones que determinen las autoridades competentes"; además, en las notas preliminares a la Lista LXXII figuraba el siguiente párrafo relativo a la concesión considerada: "La presente concesión se aplicará, por lo que respecta a las fechas, siguiendo estrictamente las aplicadas por los interlocutores comerciales de la Comunidad en el mismo sector."

c) El Grupo especial tomó también nota de que la concesión se ponía en práctica mediante el Reglamento N� 2957/79 del Consejo (CEE), mientras que el Reglamento N� 2972/79 de la Comisión (CEE) contenía las normas detalladas de aplicación del régimen de importación; este último Reglamento especificaba con gran detalle los requisitos requeridos, como la presentación de un certificado de autenticidad y de una licencia de importación.

4.5 a) El Grupo especial constató que la Comunidad Económica Europea se había reservado el derecho, mediante la nota de pie de página a la Lista, de fijar condiciones a la entrada en el marco del contingente arancelario libre de gravámenes de que se trataba. El Grupo especial constató asimismo que el apartado b) del párrafo 1 del artículo II del Acuerdo General presuponía el derecho de poner condiciones. El Grupo especial constató en cambio que las palabras "condiciones o cláusulas especiales" que figuran en dicho apartado no podían interpretarse en el sentido de que un país tuviese la facultad de limitar una concesión dada, de manera explícita o por las modalidades de administración real de tal concesión, a los productos de un país determinado.

b) Asimismo, el Grupo especial constató que el hecho de que en el anexo II sólo figurara un organismo de certificación para la carne considerada y de que este organismo sólo certificara la carne originaria de los Estados Unidos impedía de hecho el acceso de la carne de alta calidad designada en el párrafo 1 d) del artículo 1 del Reglamento N� 2972/79 de la Comisión (CEE) procedente de otros países.

4.6 Por consiguiente, el Grupo especial llegó a la conclusión de que la manera en que se aplicaba la concesión de la CEE relativa a la carne de bovino de alta calidad concedía al Canadá un trato menos favorable que el previsto en la Lista correspondiente de la CEE, y que por ello no era conforme a las disposiciones del párrafo 1 del artículo II del Acuerdo General.

4.7 El Grupo especial tomó nota de la referencia hecha por la Comunidad Económica Europea a la importancia que revestía el equilibrio de las concesiones, así como de la mención a este respecto del párrafo 5 de la Declaración de Tokio. El Grupo especial convino en que el logro de un equilibrio satisfactorio constituía una consideración importante para los participantes en una negociación. No obstante, el Grupo especial estimó que, en el contexto del asunto sometido a su examen, no cabía ocuparse de la cuestión del equilibrio entre las partes. El Grupo especial consideró que, una vez ultimada una negociación multilateral celebrada bajo los auspicios del GATT, las concesiones otorgadas debían aplicarse según lo estipularan las Listas y de conformidad con las disposiciones pertinentes del Acuerdo General. Por lo tanto, el Grupo especial llegó a la conclusión de que las consideraciones relativas al equilibrio de las concesiones no podían modificar sus constataciones.

4.8 El Grupo especial examinó la cuestión de si el Reglamento de la CEE estaba en conformidad con las disposiciones del artículo XXIII. Tomó nota de que la anulación o el menoscabo de una ventaja resultante para una parte contratante directa o indirectamente del Acuerdo General podía ser consecuencia de:

4.9 El Grupo especial constató que la infracción de los artículos primero y II del Acuerdo General a que se referían los párrafos 4.3 y 4.6 supra hacía presumir que las ventajas resultantes para el Canadá directa o indirectamente del Acuerdo General se veían anuladas o menoscabadas en el sentido del artículo XXIII. Por consiguiente, propuso que las PARTES CONTRATANTES recomendaran a las autoridades de la Comunidad Económica Europea la adopción de las medidas necesarias para que la aplicación de la concesión fuera conforme a las disposiciones del Acuerdo General.